У статті аналізується регулювання фінансово-бюджетної дисципліни в Україні, а також стан її дотримання посадовими особами. Окрім цього, значна частина дослідження присвячена видам відповідальності, до яких може бути притягнено особу за порушення бюджетного законодавства.
Ключові слова: фінансова дисципліна, контроль, бюджетне законодавство, відповідальність, посадова особа.
Regulation of budgetary discipline of Ukraine and its compliance by officials is analyzed in this article. Furthemore, the major part of article is dedicated to kinds of liability which may be set to persons for violation of budgetary legislation.
Key words: financial discipline, control, budgetary legislation, liability, official
Постановка проблеми: сьогодні стан дотримання посадовими особами бюджетного законодавства бажає кращого. Про це свідчать як підзаконні нормативно-правові акти, так і статистичні дані. Таке недотримання тягне за собою настання багатьох несприятливих наслідків як для кожної особи окремо, так і для держави в цілому. Саме тому, проблема, що порушена в статті є досить актуальною і потребує якнайшвидшого вирішення.
Короткий аналіз останніх досліджень і публікацій: значний внесок в дослідження проблеми недотримання посадовими особами бюджетного законодавства зробили О. П. Гетьманець (до питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства) , О. В. Дічкова (відповідальність за бюджетні правопорушення допущені на першій стадії бюджетного процесу) . Необхідно також відзначити наукові праці Ю. С. Назара, Є. О. Стояновського.
Метою статті є висвітлення сучасного стану регулювання фінансово-бюджетної дисципліни в Україні, наслідків недотримання бюджетного законодавства України, а також видів відповідальності, до яких може бути притягнуто особу за такі порушення.
Бюджетне законодавство є одним із найважливіших для функціонування держави. Ця галузь права регулює відносини мобілізації, розподілу та використання бюджетних коштів. Для втілення державних програм в життя необхідне їх значне фінансування, тому всі державні видатки мають бути передбачені в законі України про державний бюджет на відповідний рік, в іншому разі жодне фінансування здійснюватися не буде. На сьогодні порушення фінансово-бюджетного законодавства є поширеним явищем, оскільки бюджетний процес в Україні є досить тривалим та складним, тому існує багато можливостей для посадових осіб зловживати своїми повноваженнями. Такі порушення можуть здійснюватися як на стадії проектування бюджету, так і на стадіях виконання та звітності про виконання бюджету. Найбільш негативними наслідками невиконання бюджетних норм є недофінансування конкретних програм (охорони здоров’я, освіти), безпідставне збагачення посадових осіб та інші. Тому дуже важко переоцінити роль норм, які передбачають відповідальність за порушення бюджетного законодавства.
Як відомо, найкращим засобом боротьби з правопорушеннями є їх попередження. Саме тоді особа виховується в дусі виконання законів, а тому не насмілюється його порушувати. Щодо запобігання порушенням фінансової дисципліни в Україні існує ряд нормативно-правових актів, які регулюють дане питання. Сюди відноситься Постанова Кабінету Міністрів України “Про заходи щодо запобігання порушенням фінансової дисципліни у бюджетних установах і організаціях” від 13 травня 1998 року. Незважаючи на те, що постанова була прийнята більше десятка років тому, вона досі є чинною, що свідчить про те, що подібні зловживання мають місце й сьогодні. Згідно з цією постановою, суб’єкти використання бюджетних коштів надавали з місцевих бюджетів безвідсоткові позики суб’єктам господарської діяльності, передавали в оренду приміщення без справляння орендної плати та покриття витрат, пов’язаних з одержанням комунальних послуг. Допускалися також непоодинокі випадки порушень під час проведення взаємозаліків заборгованості, надмірного використання бюджетних коштів внаслідок завищених обсягів і вартості виконаних ремонтних та інших робіт (послуг) [ 1 ].
Існує також Постанова Кабінету Міністрів України “ Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів” від 29 листопада 2006 року, зі змінами від 17 вересня 2011 року. Ця постанова встановлює факт того, що значна кількість порушень, що виявляються у сфері використання державних ресурсів, перетворилася у фактор, який спричиняє негативне ставлення громадян до органів влади в цілому. Порушення, що виявляються контролюючими органами, настільки масштабні, що потребують здійснення практично безперервного контролю.
Несумлінне виконання посадових обов’язків відповідальними працівниками органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, суб’єктів господарювання державного і комунального секторів економіки ставить під загрозу можливість ефективного управління державними фінансовими ресурсами.
Органами державної контрольно-ревізійної служби з початку року виявлені майже на 16 тис. підприємств, установ і організацій проведені з порушенням законодавства операції з державними ресурсами на загальну суму близько 9 млрд. гривень, з них 1,6 млрд. гривень є бюджетними коштами [ 2 ] .
У цей же період органам Державного казначейства вдалося запобігти нецільовому спрямуванню коштів державного бюджету на етапі реєстрації зобов’язань на суму 129,1 млн. та на етапі оплати рахунків на суму 157,1 млн. гривень, а місцевих бюджетів – відповідно на суму 176,8 млн. та 566,2 млн. гривень.
Унаслідок неперерахування до державного бюджету плати за оренду державного майна, коштів від його реалізації, надання у користування природних і матеріальних ресурсів та послуг безоплатно або за заниженими ставками державним бюджетом втрачено 76,7 млн. гривень [ 2 ] .
Варто відзначити, що станом на 2006 рік ці суми були колосально великими, тому можна констатувати те, що держава втратила багато коштів внаслідок вищезгаданих порушень. В даній постанові Кабінет Міністрів України доручив Міністерству внутрішніх справ України разом з іншими центральними органами виконавчої влади розробити зміни до Кримінального кодексу України, щодо посилення відповідальності за нецільове використання бюджетних коштів, недотримання процедури державних закупівель, порушення законодавства з фінансових питань.
Ще одним документом, який забезпечує посилення фінансово-правової дисципліни є Розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 січня 2011 року “Питання зміцнення фінансово-бюджетної дисципліни”. В даному документі Кабінет Міністрів України зобов’язує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади забезпечити: безперешкодне надання органам Державної фінансової інспекції документів, необхідних для проведення контрольних заходів; усунення за результатами контрольних заходів, проведених органами Державної фінансової інспекції, виявлених порушень і вжити заходів щодо притягнення винних осіб до відповідальності та інше [ 3 ] .
Вищезгадані факти дають нам змогу ще раз пересвідчитися в тому, що порушення бюджетно-фінансового законодавства є нагальною проблемою в України, яку потрібно вирішувати шляхом впровадження жорстких санкцій а також притягувати до відповідальності винних осіб. Тому надалі буде доцільно розглянути види відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Стаття 121 Бюджетного кодексу України встановлює, що посадові особи, з вини яких допущено порушення бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законом [ 4 ] .
Питання цивільної відповідальності в основному врегульовані Цивільним кодексом України. Однак, згідно ч. 2 ст. 1 ЦК, до бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не встановлено законом. Тобто, якщо посадова особа, що є суб’ єктом бюджетних відносин, видає незаконне рішення, що спричинило шкоду іншій особі, то відповідальність за такі дії несе держава. Проте згідно згідно зі статею 1191 Цивільного кодексу України, держава має право зворотної вимоги до винної особи у розмірі виплаченого відшкодування [ 5 ] .
Дисциплінарна відповідальність фізичних осіб за порушення бюджетного законодавства настає, як правило, у випадках, коли за відповідні порушення не передбачена адміністративна чи кримінальна відповідальність. Щорічно за матеріалами перевірок фінансової дисципліни у бюджетних установах і організаціях приймається рішення про притягнення до дисциплінарної і матеріальної відповідальності приблизно 30 тис. посадових осіб [ 6 ].
Адміністративна відповідальність в Україні передбаченя Кодексом України про адміністративні правопорушення. Порушенню бюджетного законодавства присвячена стаття 164-12. Об’єктивна сторона даного правопорушення складається з багатьох альтернативних дій. Найчастіше вчиняються наступні дії: здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів без реєстрації бюджетних зобов’ язань, взяття зобов’ язань без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень встановлених Бюджетним кодексом України, здійснення бюджетними установами запозичень у будь-якій формі або надання бюджетними установами юридичним чи фізичним особам кредитів з бюджету всупереч Бюджетному кодексу України та інші. За такі правопорушення передбачене адміністративне стягнення у виді штрафу. Мінімальний розмір штрафу – 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, максимальний – 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян [ 7 ] .
Відповідальність за злочини в Україні встановлена у Кримінальному кодексі України. Статею 210 Кримінального кодексу України передбачено кримінальну відповідальність за нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням. Згідно цієї статті відповідальність за кримінальним законодавством наступатиме лише у випадку, коли предметом таких дії були бюджетні кошти у великих(в тисячу разів і більше перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян) або особливо великих( в три тисячі і більше перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян ) розмірах. Санкція передбачає покарання у виді штрафу, обмеження волі або позбавлення волі з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю.
Статею 211 Кримінального кодексу України передбачено покарання за видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження до бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону у виді штрафу, виправних робіт або позбавлення волі з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю [ 8 ] . Проаналізувавши обидві санкції, можна дійти висновку, що покарання не є дуже суворими. Але найбільша проблема полягає в тому, що дуже рідко осіб притягають до відповідальності за вищезгаданими статтями. Переважно настає адміністративна або дисциплінарна відповідальність, яка є менш суворою.
Отже, для закріплення фінансово-бюджетної дисциліни в Україні було видано багато підзаконних нормативно-правових актів, серед яких найважливішими є постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України. Всі вони були спрямовані на посилення жорсткості фінансової системи держави, посилення нагляду та контролю за виконанням бюджетного законодавства. Більше того існує декілька видів відповідальності за вчинення бюджетних правопорушень, серед яких найсуворішою є кримінальна. В західно-європейських країнах відповідальність за порушення фінансових норм є невідворотньою і досить суворою, тому суб’ єкти фінансового права не сміють порушувати норм. Проте, всі ці заходи не можуть забезпечити повної прозорості та гласності фінансових процесів в Україні. В законодавстві ще існує багато прогалин, через які держава втрачає колосальні суми, що могли б бути використані за призначенням. А тим часом окремі групи осіб безпідставно збагачуються вкраденими коштами. Таких осіб потрібно притягати до відповідальності, насамперед до кримінальної, щоб інші усвідомлювали, що вчинення незаконних дій обов’ язково буде тягнути за собою відповідальність. Тільки в такому випадку можна буде досягнути достатньої дисципліни у фінансово-бюджетних відносинах.
Література
- Про заходи щодо запобігання порушенням фінансової дисципліни у бюджетних установах і організаціях: Постанова Кабінету Міністрів України від 13. 05 1998 р. № 668 : [Електронний ресурс] . – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/668-98-%D0%BF . – Назва з екрана.
- Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів: Постанова Кабінету Міністрів України від 29. 11. 2006 р. № 1673 : [Електронний ресурс] . – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1673-2006-%D0%BF . – Назва з екрана.
- Питання зміцнення фінансово-бюджетної дисципліни: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 19. 01. 2011 р. : [Електронний ресурс] . – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/148-2011-%D1%80. – Назва з екрана.
- Бюджетний кодекс України: Закон України від 08. 07. 2010 р. : [Електронний ресурс] . – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2456-17. – Назва з екрана.
- Цивільний кодекс України: Закон України від 16. 01. 2003 р. : [Електронний ресурс] . – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/435-15 . – Назва з екрана.
- Теліпко В. Е. Науково-практичний коментар Бюджетного кодексу України / В. Е. Теліпко, А. С. Овчаренко, С. А. Панасюк. К.: Центр учбової літератури, 2011. – 480 с.
- Кодекс України про адміністративні правопорушення: Закон УРСР від 07. 12. 1984 р. : [Електронний ресурс] . – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/80731-10. – Назва з екрана.
- Кримінальний кодекс України: Закон України від 08. 07. 2010 р. :[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2341-14. – Назва з екрана.