Визначено основні проблеми Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту». Проаналізовано структуру Закону, окреслено її недоліки. Досліджено основні дефініції Закону. Запропоновано внести низку змін і доповнень у зазначений Закон.

The main problems of the Law of Ukraine “On refugees and persons in need of additional or temporary protection” have been defined. The structure of the Law has been analyzed; its drawbacks have been outlined. The basic definitions of the Law have been researched. It is proposed to introduce a number of amendments in the said Law.

Постановка проблеми. На сьогодні нормативно-правова база з цього питання в основному сформована. Разом з тим розвиток законодавства України про біженців відбувався безсистемно, значною мірою ситуативно. Існуючий рівень правового статусу біженців в Україні далеко ще не в повній мірі відповідає міжнародному досвіду і сучасному змісту міграційних правовідносин, а його недостатня неврегульованість іноді сприяє появі та поширенню такого явища як незаконна міграція, яка справляє деструктивний вплив на політичне, соціальне та духовно-культурне життя, що може мати негативні наслідки для безпеки й стабільності країни.

Короткий аналіз останніх досліджень і публікацій. На сьогодні теорія та практика міжнародного та національного права в галузі громадянства взагалі і біженців зокрема набула певного досвіду, який вимагає глибокого опрацювання і наукового узагальнення. Аналіз законодавства, літературних джерел та міжнародної судової практики обумовлює необхідність теоретичного дослідження статусу біженців з метою вивчення, пошуку і вирішення низки його проблем у світі й удосконалювання чинного законодавства України. Серед дослідників, які вивчали ці питання, можна виділити таких як Ю. Бевза, В. Буткевич, Є. Герасименко, І. Ковалишин, О. Копиленко, В. Мелащенко, О. Поєдинок, П. Чалий, С. Чехович та ін.

Викладення основного матеріалу. На сьогодні статус біженців в Україні регулюється Законом України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» від 8 липня 2011 року № 3671-VІ [6]. Цей Закон визначає порядок регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, а також встановлення правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні.

Представники сучасної науки міжнародного права наполягають на чіткому окресленні поняття міжнародно-правового статусу тих, кого визнають біженцями. Прийнято розрізняти міжнародно-правовий статус біженця як систему визнаних і закріплених нормами міжнародного права та практикою держав прав і обов’язків осіб, котрі розглядаються як біженці, а також правовий режим біженця як конкретну форму реалізації вже визначеного міжнародного статусу біженця на території держави, яка його приймає [1, с. 38-42; 3, с. 16-25; 4, с. 84-88].

На міжнародному рівні поняття «біженець» вперше було сформульовано в Конвенції ООН 1951 р. про статус біженців [2]. Конвенційне визначення поняття «біженець» запозичили багато країн в своє національне законодавство. Йому практично відповідає й визначення поняття «біженець», що міститься у Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту». В цьому Законі у статті 1 під терміном «біженець» розуміється особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.

Біженці, на відміну від іноземців, не користуються захистом держави, громадянами (підданими) вони є, і не пов’язані з державою свого громадянства (підданства) будь-якими зобов’язаннями, бодай формально і вважаються її громадянами (підданими) [9, с. 7]. Таким чином, право притулку й статус біженця як міграційно-правові інститути, які мають комплексний характер, органічно і внутрішньо з’єднані між собою, водночас є окремими правовими інститутами міграційного права України, оскільки пов’язані з міграційними процесами. Подальший їх розвиток потребує завершення формування відповідної законодавчої бази на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією України [7, с. 82-83].

Тому для вирішення цих питань у нашій державі найперше необхідно удосконалити законодавчу базу, зокрема Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (далі по тексту – Закон).

Так, Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» бракує системи у виборі термінів, що включаються до статті 1 для їх визначення. Так, у цій статті розкривається значення деяких термінів, визначення яких вже даються у чинних законах України. Це, наприклад, «законні представники дитини, розлученої із сім’єю» (п. 6 ч. 1 ст. 1 Закону) та «законні представники особи віком до вісімнадцяти років» (п. 7 ч. 1 ст. 1 Закону). А відповідно до ст. 242 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року [8] батьки (усиновлювачі) є законними представниками своїх малолітніх та неповнолітніх дітей; опікун є законним представником малолітньої особи та фізичної особи, визнаної недієздатною; законним представником у випадках, встановлених законом, може бути інша особа.

У ст. 1 Закону відсутнє тлумачення вживаних у Законі термінів (наприклад, «реєстраційний листок», «відповідний дитячий заклад»), які необхідні для кращого сприйняття тих чи інших його положень. Ст. 1 Закону перевантажена також визначеннями другорядних термінів, які або не є ключовими для цієї сфери, або пояснюються в інших статтях Закону (наприклад, «заборона вислання або примусового повернення», «строк перебування на території України» тощо).

Визначення окремих термінів виглядають не зовсім невдалими. Це, зокрема, стосується терміну «члени сім’ї біженця чи особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» (п. 24 ч. 1 ст. 1 Закону), а саме – «чоловік (дружина); діти, яким не виповнилося вісімнадцять років, за умови, що вони не перебувають у шлюбі і знаходяться на утриманні; повнолітні діти, які не перебувають у шлюбі, якщо вони через фізичний стан об’єктивно не здатні задовольняти свої потреби». За змістом цього визначення виникає низка запитань. Приміром, ким і за якими критеріями визначатиметься зазначена вище «об’єктивність», а також, що слід розуміти під формулюванням «якщо вони через фізичний стан об’єктивно не здатні задовольняти свої потреби».

Термінологія Закону недостатньо повно узгоджена з Конвенцією про статус біженців 1957 року. Зокрема, у Законі вживається термін «країна громадянської належності» (п. 10 ч. 1 ст. 1 Закону), тоді як Конвенція про статус біженців 1951 року оперує терміном «країна національної належності» [5].

У Законі недостатньо повно враховані вимоги Конвенції про статус біженців (1951 р.). Зокрема, у ст. 7 Закону, положення якої визначають умови, за яких особа не може бути визнана біженцем або такою, що потребує додаткового захисту не враховані норми пункту «С» ст. 1 зазначеної Конвенції, згідно із якими не може одержати статус біженця особа, яка «1) добровільно повторно скористалася захистом країни своєї громадянської належності; або 2) втративши своє громадянство, знову добровільно набула його; або 3) набула нового громадянства і користується захистом країни своєї нової громадянської належності; або 4) добровільно знову влаштувалася в країні, яку вона залишила або за межами якої вона перебувала через побоювання щодо переслідувань; або 5) більше не може відмовлятися від користування захистом країни своєї громадянської належності, оскільки обставини, за яких вона була визнана біженцем, більше не існують…».

Певні зауваження виникають за змістом ч. 4 ст. 11 Закону, положенням якої пропонується встановити, що «підставою для подання органу міграційної служби про втрату статусу біженця або додаткового захисту може бути особиста заява біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, або клопотання органу Служби безпеки України, іншого органу державної влади». Ця новація викликає заперечення, оскільки за її змістом будь-який орган державної влади (наприклад, Верховна Рада України чи Конституційний Суд України) можуть бути суб’єктами зазначеного клопотання, що не узгоджується з Конституцією України та природою цих органів державної влади. Приміром, виключний перелік повноважень Верховної Ради України визначений Конституцією України (ст. 85, ст. 150).

Низка положень Закону потребує внесення уточнень. Це, зокрема, стосується абз. 5 ч. 11 ст. 7, де зазначається, що орган міграційної служби «у разі потреби направляє особу на обстеження для встановлення віку». Однак при цьому не визначається, ким і де здійснюється це обстеження.

Відповідно до загальних засад правової доктрини закон є нормативно-правовим актом вищої юридичної сили, який регулює найбільш важливі відносини у певній сфері суспільного життя шляхом встановлення загальнообов’язкових правил поведінки суб’єктів цих відносин. Тому положення Закону, які не належать до предмету регулювання закону, мають бути врегульовані підзаконним нормативно-правовим актом. Між тим, у Законі зустрічаються положення, якими пропонується врегулювати дрібні процедурні питання. Цей недолік властивий, наприклад, ч. 10 ст. 9, якою передбачено, що «документи, отримані або підготовлені органом міграційної служби під час розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, долучаються до особової справи заявника», та частині дванадцятій цієї статті, відповідно до якої «особова справа заявника разом з письмовим висновком органу міграційної служби, який розглядав заяву, надсилається до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань міграції для прийняття остаточного рішення за заявою».

Зауваження викликає частина восьма ст. 10, відповідно до якої «орган міграційної служби протягом семи робочих днів з дня отримання рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видає кожній особі, яка досягла шістнадцяти років, посвідчення біженця чи посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту. Дитині, розлученій із сім’єю, яку визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, посвідчення біженця чи посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, видається до досягнення шістнадцятирічного віку». Справа в тому, що у Законі не уточнюється, який документ видається дитині, розлученій із сім’єю, яку визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років.

Також потребує внесення уточнень положення абз. 4 ч. 1 ст. 16, яким передбачено, що особа, яку визнано біженцем, або особою, яка потребує додаткового захисту, зобов’язана проходити щорічну перереєстрацію у строки, встановлені органом міграційної служби за місцем проживання, проте ким визначається порядок перереєстрації у Законі не розкривається.

Відкритим залишається питання щодо строку оскарження рішення, що приймаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань міграції щодо визнання іноземця або особи без громадянства біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а також рішення про втрату чи позбавлення статусу біженця або додаткового захисту, про скасування рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (ч. 2 ст. 13).

Як вже було зазначено, особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, перетнула державний кордон України в порядку, встановленому законодавством України, повинна протягом п’яти робочих днів звернутися до відповідного органу міграційної служби із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Цей строк для такої особи невиправдано короткий, зважаючи на незнання цією особою законодавства України. Тому можна запропонувати цей строк збільшити до семи робочих днів (робочого тижня).

Також не зовсім вдалою вбачається структура Закону. Зокрема, окремі його положення розміщені без належної логічної послідовності. Передусім, це зауваження стосується Розділу V «Повноваження органів виконавчої влади, що беруть участь у вирішенні питань, пов’язаних із біженцями та особами, які потребують додаткового або тимчасового захисту», положеннями якого визначаються повноваження Кабінету Міністрів України, спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань міграції, місцевих органів міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, та інших органів виконавчої влади, і які розташовані в кінці Закону після норм, які регулюють процедурні питання. Щодо цього варто зауважити, що згідно з усталеними правилами законотворення текст будь-якого закону має бути побудовано від загального до часткового, від права до процедури, від правила до винятку. Тому положення, якими визначаються завдання органів державної влади у вирішенні питань, пов’язаних із біженцями та особами, які потребують додаткового або тимчасового захисту, їх повноваження, права та обов’язки, слід розмістити на початку Закону, а не в кінці.

Насамкінець, слід зазначити, що Законом передбачено надання біженцям та особам, які потребують додаткового захисту, таких прав і соціальних гарантії, яких нерідко не мають громадяни України. Йдеться, зокрема, про частину третю ст. 16, відповідно до якої «особа, яку визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, має право на одержання грошової допомоги, пенсії та інших видів соціального забезпечення в порядку, встановленому законодавством України, та користування житлом, наданим у місці проживання». Але сучасний стан економіки та фінансової системи України не дозволяє повною мірою забезпечувати виконання передбачених цим законом норм і положень.

Висновки. З метою удосконалення правового статусу біженців в Україні можна запропонувати внести наступні зміни і доповнення у зазначений Закон.

1) пункти 5, 6, 7, 20 ст. 1 Закону виключити.

2) пункт 10 ст. 1 Закону викласти в наступній редакції:

«країна національної належності – країна, громадянином (підданим) якої є особа. За умови, якщо особа має понад одне громадянство, вона не вважається такою, що не має захисту країни своєї громадянської належності, якщо без будь-якої поважної причини, що випливає з обґрунтованих побоювань, вона не скористалася захистом однієї з країн, громадянином (підданим) якої вона є»;

3) пункт 24 ст. 1 Закону викласти в наступній редакції:

«члени сім’ї біженця чи особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту:

чоловік (дружина);

діти віком до вісімнадцяти років за умови, що вони не перебувають у шлюбі і знаходяться на утриманні;

повнолітні недієздатні або обмежено дієздатні діти;

непрацездатні батьки;

інші особи, які перебувають під їх опікою чи піклуванням, як це визначається національним законодавством і звичаями відповідної країни».

4) частину 1 ст. 5 Закону викласти в наступній редакції:

«Особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, перетнула державний кордон України в порядку, встановленому законодавством України, повинна протягом семи робочих днів звернутися до відповідного органу міграційної служби із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту».

5) частину 4 ст. 11 Закону викласти в наступній редакції:

«Підставою для подання органу міграційної служби про втрату статусу біженця або додаткового захисту може бути особиста заява біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, або клопотання відповідного органу державної влади».

6) розділ V Закону «ПОВНОВАЖЕННЯ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ, ЩО БЕРУТЬ УЧАСТЬ У ВИРІШЕННІ ПИТАНЬ, ПОВ’ЯЗАНИХ ІЗ БІЖЕНЦЯМИ ТА ОСОБАМИ, ЯКІ ПОТРЕБУЮТЬ ДОДАТКОВОГО АБО ТИМЧАСОВОГО ЗАХИСТУ» розмістити після розділу І «ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ». Відповідно змістити нумерацію наступних розділів Закону.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Ковалишин І.Г. Правовий статус біженців в Україні як вид правового статусу іноземців / І.Г. Ковалишин // Право України. – 2001. – № 2. – С. 38‑42.
2. Конвенція про статус біженців. Прийнята в Женеві 28 липня 1951 р. // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_011.
3. Копиленко О.Л. Закон України «Про біженців»: економічне підґрунтя правових дефініцій / О.Л. Копиленко // Вісник Академії правових наук України. – 2000. – № 3. – С. 16-25.
4. Копиленко О.Л. Щодо закону про громадянство України / О.Л. Копиленко // Право України. – 2001. – № 10. – С. 84-88.
5. Коритко О.В. Недоліки законодавчого регулювання реалізації деяких конституційних прав та свобод фізичних осіб на території України / О.В. Коритко // Тенденції формування громадянського суспільства: Міжнародна науково-практична Інтернет-конференція (2007 р.): [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.lex-line.com.ua/?go=full_article&id=137.
6. Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту: Закон України від 8 липня 2011 року № 3671-VІ // Офіційний вісник України. – 2011. – № 59. – Ст. 2347.
7. Фединяк Г.С. Міжнародне приватне право: Підручник / Г.С. Фединяк, Л.С. Фединяк. – [3-є вид., доп. і перероб.]. – К.: Атіка, 2003. – 544 с.
8. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 40-44. – Ст. 356.
9. Чехович С.Б. Правове регулювання міграційних процесів в Україні: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 / С.Б. Чехович; Київський ун-т ім. Т. Шевченка. – К., 1998. – 16 с.