Досліджено питання взаємодії органів державної влади, що є одним із ключових у конструюванні їх конституційно-правового статусу. Проаналізовано положення законодавчих актів щодо діяльності Президента України та Кабінету Міністрів України з метою виділення недоліків та переваг.
Ключові слова: дуалізм, Президент, Кабінет Міністрів, узурпація, система стримувань і противаг, біцефалізм, контрасигнатура.
The issue of cooperation of state authorities is a key in the design of their constitutional and legal status. Analyzed the provisions of legislation on the activities of the President of Ukraine and the Cabinet of Ministers of Ukraine in order to highlight the shortcomings and advantages.
Keywords: duality, President, Cabinet Ministers, usurpation, checks and balances, bitsefalizm, contra signature.
На сьогодні проблемним у конституційному праві є питання компетенційних взаємозв’язків Кабінету Міністрів України із Президентом України, що вивчається вітчизняними та зарубіжними вченими.
Аналіз останніх досліджень представлений такими науковцями: Бабенко К. А., Власюк О. С., Жук Н. А., Журба Я. М., Крупчан О. Д., Маклавов В. В., Мартинюк Р. С., Совгиря О. В., Сухонос В. В.
Питання встановлення компетенційних взаємозв’язків є особливо актуальним у змішаних формах правління, де згадані взаємозв’язки є найтіснішими та водночас найскладнішими.
Постановка завдання: визначити сутність правової природи дуалізму виконавчої влади та компетенційних взаємозв’язків Кабінету Міністрів України із Президентом України.
Виклад основного матеріалу дослідження. Конституційно-правовий статус вищих органів державної влади полягає не лише у встановленні повноважень, обов’язків, механізмів діяльності кожного конкретного органу, а і встановлення чіткого розмежування їх повноважень (компетенції), особливо у сфері взаємодії таких органів. Повернення до парламентсько-президентської форми державного правління в Україні зумовило появу нових інституціональних викликів, які повинні бути вирішені найближчим часом задля відновлення політичної, і як наслідок, економіко-соціальної стабільності держави. Одним з основних завдань постає створення оптимальної моделі взаємодії ключових макро-політичних (вищих) суб’єктів державної влади: Президента, Кабінету Міністрів та Верховної ради України [1, С. 76].
Досліджуване питання тісно пов’язане із таким державно-правовим явищем як дуалізм виконавчої влади, який є характерним для держав із змішаною формою правління. Дуалізм (від латинського dualis – двоїстий) у виконавчій владі передбачає, що її здійснення є прерогативою двох суб’єктів влади – глави держави та уряду. Правові основи існування дуалізму виконавчої влади завжди прямо або «приховано» закладені в конституціях відповідних держав [2, С. 131-134]. Для характеристики дуалістичної моделі організації виконавчої влади застосовують переважно такі формулювання як «подвійний центр виконавчої влади», «складний центр виконавчої влади», «двоголова виконавча влада» та інші.
Як зазначає Р. С. Мартинюк, «сумісна компетенція глави держави й уряду у виконавчій сфері відображає намагання розробників концепції раціоналізованого парламентаризму поєднати кращі риси президентської та парламентарної форм правління в організації виконавчої влади – високу функціональну ефективність уряду завдяки залученню до його формування й координації поточної урядової політики глави держави та наявності достатньо самостійного у своїх рішеннях і діях прем’єра – представника парламентської більшості» [3, С. 200-208]. Таким чином, головним (базовим) критерієм встановлення компетенційних взаємозв’язків між зазначеними суб’єктами державної влади є принцип ефективності. Така ефективність може бути досягнута виключно за умови існування виваженого, чіткого (однозначного) та структурно узгодженого законодавчого регулювання конституційно-правового статусу відповідних органів державної влади.
Слід зазначити, що дуалізм виконавчої влади у загальному розуміння важко оцінити як позитивне чи негативне явище. Таку оцінку можна дати лише при характеристиці конкретного випадку такого дуалізму. Як стверджує Р. С. Мартинюк, дуалізм виконавчої влади є скоріше позитивною, аніж негативною характеристикою її організації, оскільки сприяє виробленню демократичних традицій взаємодії вищих органів влади, виступає запобіжником проявів узурпації влади як президентом, так і партійною більшістю у представницькому органі, привносить елементи взаємоконтролю між главою держави і прем’єром, у кінцевому рахунку слугуючи підконтрольності влади суспільству.
Дещо іншої думки притримується О. Д. Крупчан, який зазначає, що «найкращі результати діяльності ієрархічно організованої системи можуть бути забезпечені за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Тобто за умови, коли всі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу саме з одного, а не з кількох владно-організаційних центрів» [4, С. 200-208].
З приводу визначення відношення глави держави до системи органів виконавчої влади існує наразі кілька точок зору. Одні автори без будь-яких пояснень включають главу держави до складу виконавчої влади, вважаючи таке включення саме собою зрозумілим. Інші автори говорять про тенденцію відділення глави держави від виконавчої влади в парламентарних та особливо напівпрезидентських республіках (в юридичному, а не фактичному відношенні), причому останні стали висувати ідеї особливої президентської влади, арбітражних функцій президента по відношенню до інших інститутів влади [5, С. 711].
Принагідно зазначимо, що аналізуючи відносини між главою держави та урядом, слід враховувати і той момент, що їх діяльність обумовлена не лише правовими, а і політичними чинниками. Крім того, актуальним для політичної ситуації у сучасній Україні є і твердження про те, що, якщо дотримання «букви» конституційних норм може бути не абсолютним тоді, коли панує консенсус між різними діючими особами конституційної системи, то воно стає незамінним у випадку розладу між ними [6, С. 68].
В Україні конституційно-правовий статус уряду (Кабінету Міністрів України) та його компетенційні взаємозв’язки визначається Конституцією України (розділ VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади») та прийнятим відповідно до положень Основного Закону України Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року.
Згідно зі статтею 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України [7].
Також у Законі України «Про Кабінет Міністрів України» зазначено, що «Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує координує та контролює діяльність цих органів»[8].
Для зручності та повноти нашого дослідження у сфері компетенційних взаємозв’язків Кабінету Міністрів України та Президента України, нами будуть паралельно проаналізовані норми законодавства, що визначають компетенцію Кабінету Міністрів України та Президента України і засвідчують відповідні зв’язки повноважень. Принагідно відзначимо, що в Україні наразі не існує спеціального закону, який би визначав конституційно-правовий статус Президента України, тому статус Глави держави в Україні визначається лише Конституцією України.
Варто також відзначити, що розмежування повноважень та компетенційних взаємозв’язків між Кабінетом Міністрів України та Президентом України є важливим елементом системи стримувань і противаг. Причому, як відзначає Р. С. Мартинюк, «Президент України займає особливе положення в системі стримувань і противаг. Глава держави не належить до жодної з гілок влади і в умовах змішаної форми правління та притаманного цій формі правління явища розпорошення влади несе відповідальність за розв’язання стратегічних питань розвитку всіх сфер суспільного життя країни» [9, С. 44-50].
Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України [10]. Подібним повноваженням наділений і Президент України, який забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України.
Кабінет Міністрів України відповідно до частини 2 статті 116 Конституції України вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Реалізація цього повноваження проявляється у виданні певних актів Кабінету Міністрів України, які стосуються питань реалізації та охорони прав і свобод людини і громадянина, у можливості законодавчої ініціативи тощо. Президент України згідно Конституції України є гарантом прав і свобод людини і громадянина, щоправда дана юридична конструкція досить розпливчаста і не несе в собі певного конкретного правового змісту. У теорії конституційного права така функція (повноваження) визначається як гарантійна і реалізується через повноваження у сфері оборони, у сфері подолання надзвичайних ситуацій, у сфері забезпечення прав і свобод людини і громадянина та у сфері забезпечення нормального функціонування державного апарату [11, С. 73].
Кабінет Міністрів України забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України. У даному випадку Президент України шляхом прийняття відповідних актів (указів та розпоряджень) також може здійснювати вплив на проведення зазначених сфер політики (наприклад видаючи укази, у яких затверджуються положення про центральні органи виконавчої влади). У цій сфері повноважень, як відзначають провідні вітчизняні конституціоналісти, вплив Глави держави на внутрішню політику може бути досить істотним і тоді, коли Президент та Уряд представляють різні політичні сили.
Кабінет Міністрів України здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю. Безумовно, що ці повноваження реалізуються через керівництво та координацію Кабінетом Міністрів України профільними центральними органами виконавчої влади (Міністерствами оборони, внутрішніх справ і т.д.). Президент України також має широкі повноваження у цій сфері. Зокрема, Рада національної безпеки і оборони України, яка є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Крім цього, Президент України приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України.
Згідно з частиною 9 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Здійснення цього повноваження частково може залежати від політичної волі Президента України, який вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції.
Також у Законі України «Про Кабінет Міністрів України» зазначено, що «Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України». Таким чином, Кабінет Міністрів України повинен забезпечувати реалізацію актів Президента України у межах своїх повноважень. Крім цього, Кабінет Міністрів України за ініціативою Президента України або з власної ініціативи здійснює підготовку проектів актів Президента України, вносить їх на розгляд Президенту України, забезпечує виконання виданих Президентом України актів, наданих Президентом України доручень, реалізацію програм Президента України та щорічного послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України.
З приводу досліджуваної проблеми вітчизняна науковець Н. Жук відзначає: «Щодо держав із змішаною, зокрема, президентсько-парламентською формою правління, то тут корені посилення виконавчої влади лежать переважно у проблемі надмірного посилення влади президента [12, С. 112]. Формально, на рівні Конституції це може знаходити свій прояв, у тому числі, у відповідальності уряду – більш вагомої перед президентом, аніж перед парламентом, у перевантаженні президента повноваженнями виконавчого характеру [13, С. 17-25]. На практиці – у трансформації президентського апарату в дублюючий уряд орган.
Принагідно відзначимо, що деякі вчені-конституціоналісти стверджують, що в системі вищих органів державної влади України наразі існує так звана проблема «біцефалізму», тобто специфічне конституційно-правове явище, яке характеризується невідповідністю функціональної та організаційної структур системи виконавчої влади (коли з’являються органи державної влади, структурно не віднесені до системи виконавчої влади, але за своїми функціями її доповнюють і функціонально входять до неї), що супроводжується нечіткістю законодавчого регулювання відносин між органами виконавчої влади (насамперед урядом) й інститутом глави держави [15, С. 56].
Варто також відзначити, що однією зі сфер взаємодії Кабінету Міністрів України та Президента України слід вважати сферу відносин щодо встановленої Конституцією України норми, згідно якої акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5, 18, 21, 23 статті 106 Конституції України, скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.
На думку більшості науковців, контрасигнування виконує такі функції: забезпечує гарантії проти зловживання повноваженнями з обох сторін, що ставлять свої підписи – глава держави і глави уряду; підтверджує надання Урядом дозволу на підписання акту главі держави; засвідчує справжність підпису глави держави, вказує на колегіальність прийнятого рішення [14, С. 67].
Як відзначає вітчизняний науковець Р. С. Мартинюк «за дуалістичного характеру виконавчої влади в Україні інститут контрасигнатури покликаний забезпечити єдність (узгодженість) зовнішньої та внутрішньої політики держави, суб’єктами якої виступають і Президент України, і Кабінет Міністрів України» [15, С. 73].
Президент України згідно з пунктом 15 частини 1 статті 106 Конституції України зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Таким чином Президент України наділений правом безпосереднього впливу на дії Кабінету Міністрів України і у випадку його незгоди з рішеннями Уряду він зупиняє дію відповідних актів. Слід зазначити, що у попередній редакції Конституції України Президент України був наділений правом скасовувати акти Кабінету Міністрів України.
Підводячи підсумки аналізу компетенційних взаємозв’язків Кабінету Міністрів України з Президентом України можна відзначити наявність в Україні розширеного дуалізму виконавчої влади, що, як зазначалося вище, є характерною рисою змішаної республіки. Зазначений дуалізм відображає наявність двох керівних центрів у сфері виконавчої влади – власне кабінету міністрів і глави держави, функціонально поєднаних між собою. Слід також зазначити, що компетенційний дуалізм повноважень між Президентом України та Кабінетом Міністрів України має деякі недоліки та проблеми, які безпосередньо впливають на ефективність здійснення повноважень цими двома органами у сері взаємовідносин.
Висновки:
- різні за своїм державно-політичним призначенням органи повинні діяти як цілісний механізм управління конкретним суб’єктом, тобто державою;
- дуалізм у виконавчій владі передбачає, що її здійснення є прерогативою двох суб’єктів влади – глави держави та уряду;
- з приводу визначення відношення глави держави до системи органів виконавчої влади існує наразі кілька точок зору. Одні автори без будь-яких пояснень включають главу держави до складу виконавчої влади, вважаючи таке включення саме собою зрозумілим. Інші автори говорять про тенденцію відділення глави держави від виконавчої влади в парламентарних та особливо напівпрезидентських республіках (в юридичному, а не фактичному відношенні).
ЛІТЕРАТУРА
[1]. Україна: Стратегічні пріоритети. Аналітичні оцінки – 2006: Монографія / За ред. О.С. Власюка. – К. : Нісд, 2006. – 576 с.
[2]. Журба Я. М. Дуалізм в організації виконавчої влади: спроба порівняльно-правового аналізу / Я. М. Журба // Часопис Київського університету права. – 2011. – № 3. – С. 131-134.
[3]. Мартинюк Р. Компетенційний дуалізм виконавчої влади: державно-правовий досвід П’ятої Французької Республіки та України / Р. С. Мартинюк // Право України. – 2011. – № 1. – C. 200-208.
[4]. Органи виконавчої влади : питання компетенції : монографія / О. Д. Крупчан. – К. КНЕУ, 2012. – 255 с.
[5]. Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: [учебник для студентов юрид. вузов и фак.] / В. В. Маклаков. – М. : Волтерс Клувер, 2006. – С. 711.
[6]. Президент-правительство-исполнительная власть: российская модель / Под редакцией И. Шаблинского. Сборник подготовлен Центром конституционных исследований Московского общественного научного фонда. – М., 1997. – 231 с.
[7]. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
[8]. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 27 лютого 2014 року // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – № 13. – Ст. 222.
[9]. Мартинюк Р. Проблеми визначення конституційно-правового статусу Президента України в умовах змішаної форми правління // Право України. – 2009. – № 5. – С. 44-50.
[10]. Сухонос В. В. Інститут глави держави в конституційному праві : монографія / В. В. Сухонос. – Суми ДВНЗ “УАБС НБУ”, 2011. – 339 с.
[11]. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 27 лютого 2014 року // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – № 13. – Ст. 222.
[12]. Жук Н. Парламент, Президент, уряд: через взаємостримування до порозуміння. Монографія / Н. Жук. – Харків, 2007. – 242 с.
[13]. Бабенко К. Феномен біцефалізму виконавчої влади у процесі конституційного розвитку України / К. Бабенко // Вісник Центральної виборчої комісії. – 2008. – № 1 (11). – С. 55-60.
[14]. Совгиря О. Інститут контрасигнування актів глави держави в Україні: правова природа та проблеми законодавчого регулювання / О. Совгиря // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. – 2010. – № 85. – С. 67.
[15]. Мартинюк Р. С. Україна – змішана республіка? / Р. С. Мартинюк // Вибори та демократія. – 2012. – № 1 (31). – С. 73.