Анотація. У статті проведений аналіз відносин між вищими органами державної влади в Україні на сучасному етапі у контексті повноважень, якими вони наділені. У результаті дослідження виявлена значна неврівноваженість обсягів повноважень вищих органів державної влади в Україні, яка зумовлює функціональне тяжіння вітчизняної форми правління до президентської системи.
Annotation. The article contains the analysis of the connections between the highest bodies of state power in Ukraine in nowadays in the context of their authority. The research shows the considerable unbalance in the extent of authority of the highest bodies of state power in Ukraine which determines functional trend of domestic form of government to the presidential system.
Ключові слова: вищі органи влади, принцип поділу влади, індекс форми правління, президентська система.
Key words: the highest bodies of power, principle of separation of power, index of form of government, presidential system.
Конституція України закріплює існування в нашій державі змішаної президентсько-парламентської форми правління. Однак, змодельований у ній принцип поділу влади у цілому носить асиметричний і незбалансований характер, реалізовуючись в умовах недостатньо ефективного функціонування механізму системи стримувань і противаг[3, с. 232, 236].
Головна суперечність Основного Закону нашої держави полягає в тому, що, з одного боку, у ній закріплено достатньо широкий спектр конституційних прав і свобод людини і громадянина, навіть у порівнянні з так званими розвиненими демократіями світу, та, з іншого боку, закріплено таку організацію державної влади, що не здатна забезпечити і гарантувати більшість із цих прав і свобод. Ця внутрішня суперечність відображає об’єктивну суперечність між українським суспільством та існуючою антидемократичною державною владою.
Загалом в Україні на сучасному етапі існують такі проблеми реалізації принципу поділу влади як загальна незбалансованість системи поділу влади; низький рівень політичного впливу Верховної Ради України як представницького органу; фактичне підпорядкування виконавчої влади (Кабінету Міністрів України та місцевих адміністрацій) Главі Держави, який, проте, не несе жодної відповідальності за результати її діяльності; відсутність ефективних механізмів взаємозв’язку та впливу Верховної Ради України на Кабінет Міністрів України, що значно погіршує рівень їхньої конструктивної взаємодії; недієвість механізму стримувань і противаг у відносинах між Президентом України і Верховною Радою України, відсутність дієвих механізмів парламентського контролю.
У якості інструменту аналізу проблем реалізації принципу поділу повноважень серед вищих органів державної влади нами був обраний індексний аналіз президентської влади, який достатньо широко використовується у порівняльних дослідженнях таких західних вчених як М. С. Шугарт, Дж. Кері, А. Сіарофф, Дж. Макгрегор, А. Кроувел і лише починає застосовуватися деякими російськими й українськими науковцями.
Основною перевагою такого способу виокремлення особливостей інституту президентства є те, що він одночасно допомагає розкрити характер та логіку взаємодії вищих органів державної влади, а також є корисним і необхідним засобом дослідження форми державного правління[4, с. 87].
Для аналізу реалізації принципу поділу влади в Україні був обраний індекс форми правління (ІФП) російського політолога О.І. Зазнаєва. Цей індекс був розроблений на основі методики індексного обчислення рівня президенціалізму нідерландського вченого А. Кроувела. Остання полягає у співставленні індексів двох «чистих» форм правління: президентської та парламентської. Кроувел виділив сім змінних, на основі яких відбувається обчислення:
1) вибори президента;
2) розпуск парламенту;
3) призначення кабінету;
4) вотум довіри парламенту кабінету;
5) право законодавчої ініціативи;
6) право вето президента;
7) повноваження президента у сфері виконавчої влади.
О. Зазнаєв дещо відкоригував ці критерії, і в результаті індексування відбувається за десятьма змінними:
1) вибори президента;
2) носій виконавчої влади;
3) призначення прем’єр-міністра;
4) призначення інших членів уряду;
5) вибори, після яких відбувається формування нового уряду;
6) вотум недовіри;
7) право законодавчої ініціативи;
8) вето президента;
9) розпуск парламенту;
10) сумісність депутатського мандата з урядовою посадою.
Кожній змінній присвоюється певне числове значення. Максимальне значення показника за кожним критерієм для президентської чи парламентської форми дорівнює “1” (повне володіння тим чи іншим видом повноважень), мінімальне – “0” (відсутність того чи іншого повноваження). У разі поділу повноважень з іншими гілками влади (спільні або обмежені повноваження) – присвоюється значення “0,5” (див. Таблиця 1). Після цього значення показників додаються окремо для президентської та парламентської форми правління (президентського індексу (ПрІ) та парламентського (ПарІ)). Таким чином, максимальне значення для цих індексів дорівнює “10”, а мінімальне – “0”.
Таблиця 1[2, c. 192-193]
|
№ |
Критерій |
Президентський індекс |
Парламентський індекс |
|
1 |
Вибори президента |
1 – президент обирається населенням шляхом прямих чи непрямих виборів;0,5 – президент обирається на всезагальних виборах, але якщо на посаду президента висувається лише один кандидат, вибори не проводяться;
0 – президент не обирається населенням. |
1 – президент обирається парламентом або чи спеціальною виборчою колегією;0,5 – президент обирається на всезагальних виборах, але якщо на посаду президента висувається лише один кандидат, вибори не проводяться;
0 – президент обирається населенням. |
|
2 |
Носій виконавчої влади |
1 – повноваження у сфері виконавчої влади повністю зосереджені в руках президента, який очолює уряд (адміністрацію);0,5 – президент поділяє виконавчі повноваження з урядом;
0 – у президента немає повноважень виконавчої влади. |
1 – відповідальний перед парламентом уряд є єдиним органом виконавчої влади;0,5 – виконавча влада поділена між урядом та президентом;
0 – уряд (адміністрація) повністю підконтрольний президенту. |
|
3 |
Призначення прем’єр-міністра |
1 – президент призначає прем’єр-міністра самостійно (або сам виконує його функції);0,5 – президент ділить повноваження з призначення прем’єр-міністра з парламентом (погоджене призначення);
0 – у президента немає можливості впливати на призначення прем’єр-міністра (президент зобов’язаний враховувати партійний склад парламенту). |
1 – прерогатива призначення прем’єр-міністра покладається на парламент, або президент зобов’язаний враховувати партійний склад парламенту при призначення прем’єр-міністра;0,5 – парламент ділить повноваження з призначення прем’єр-міністра з президентом (погоджене призначення);
0 – у парламенту немає можливості впливати на призначення прем’єр-міністра |
|
4 |
Призначення інших членів уряду |
1 – президент призначає міністрів самостійно;0,5 – президент поділяє повноваження з призначення міністрів з прем’єр-міністром або/і з парламентом (погоджене призначення);
0 – президент не має можливості впливати на склад кабінету (або президент зобов’язаний враховувати думку парламенту і прем’єр-міністра). |
1 – прерогатива призначення міністрів покладається на парламент або/і прем’єр-міністра;0,5 – парламент поділяє повноваження з призначення міністрів з президентом або/і з прем’єр-міністром (погоджене призначення);
0 – у парламенту немає можливості впливати на розподіл портфелів у кабінеті. |
|
5 |
Вибори, після яких відбувається формування нового кабінету |
1 – президентські вибори;0,5 – президентські і парламентські вибори;
0 – парламентські вибори. |
1 – парламентські вибори;0,5 – парламентські і президентські вибори;
0 – президентські вибори. |
|
6 |
Вотум недовіри |
1 – може бути проігнорований президентом і урядом;0,5 – завжди веде до відставки уряду або до розпуску парламенту;
0 – завжди веде до відставки уряду (парламент не може бути відправлений у відповідь на вотум недовіри). |
1 – завжди веде до відставки уряду (парламент не може бути відправлений у відповідь на вотум недовіри);0,5 – завжди веде до відставки уряду або до розпуску парламенту;
0 – може бути проігнорований президентом і урядом. |
|
7 |
Право законодавчої ініціативи |
1 – президент володіє правом законодавчої ініціативи разом із парламентом та урядом;0,5 – разом із парламентом, урядом і президентом правом законодавчої ініціативи володіють й інші актори (суди, виборці та ін.);
0 – у президента відсутнє право законодавчої ініціативи |
1 – тільки парламент та уряд володіють правом законодавчої ініціативи;0,5 – разом із парламентом, урядом і президентом правом законодавчої ініціативи володіють й інші актори (суди, виборці та ін.);
0 – президент володіє правом законодавчої ініціативи разом із парламентом та урядом. |
|
8 |
Вето президента |
1 – вето може бути подолане лише кваліфікованою більшістю голосів парламенту;0, 5 – для подолання вето достатньо простої більшості голосів чи більшості від конституційного складу парламенту;
0 – право вето відсутнє, або долається на референдумі. |
1 – право вето відсутнє, або долається на референдумі;0,5 – для подолання вето достатньо простої більшості голосів чи більшості від конституційного складу парламенту;
0 – вето може бути подолане лише кваліфікованою більшістю голосів парламенту. |
|
9 |
Розпуск парламенту |
1 – президент розпускає парламент самостійно;0,5 – президент розпускає парламент за ініціативою інших акторів (прем’єр-міністра, парламенту та ін.);
0 – у президента відсутні повноваження з розпуску парламенту. |
1 – розпуск парламенту президентом відсутній;0,5 – парламент розпускається президентом за ініціативою інших акторів (прем’єр-міністра, парламенту та ін.);
0 – парламент розпускається президентом самостійно. |
|
10 |
Сумісність депутатського мандата з урядовою посадою |
1 – не сумісний;0,5 – сумісний для депутатів однієї палати і не сумісний для депутатів іншої палати;
0 – сумісний. |
1 – сумісний;0,5 – сумісний для депутатів однієї палати і не сумісний для депутатів іншої палати;
0 – не сумісний. |
Обчислення індексу форми правління (ІФП) здійснюється методом відніманням парламентського індексу від президентського:
ІФП = ПрІ – ПарІ
Відповідно додатні числові значення ІФП показують схильність до президентської форми правління, а від’ємні – до парламентської. Чим більше числове значення, тим більше система має президентських чи парламентських елементів.
Таким чином О.І. Зазнаєв розробив власну класифікацію того, як можна розділити усі країни відповідно до даного індексу. Ним було виділено три групи: “парламентські напівпрезидентські системи” (ІФП від -7 до -3,5), “збалансовані напівпрезидентські системи” (ІФП від -3 до +3) та “президенціалізовані напівпрезидентські системи” (ІФП від +3,5 до +9). Значення, що відповідають показникам нижче -7 та вище +9 відносяться відповідно до парламентських та президентських систем[4, с. 88].
Надавши кожному критерію відповідне числове значення та підсумувавши їх (див. Таблиця 2), ми отримали наступні результати:
ПрІ = 7;
ПарІ = 2,5;
ІФП = 7 – 2,5 = +4,5.
Однак, варто також згадати той факт, що в українській практиці реальний спосіб взаємодії між гілками влади дещо відрізняється від конституційно передбачених правових норм. Тому, окрім обчислення індексів згідно формальних повноважень, нами були також проведені обрахунки і з врахуванням політичної практики (див. Таблиця 2).
Таблиця 2
|
№ |
Критерій |
Президентський індекс |
На практиці |
Парламентський індекс |
На практиці |
|
1 |
Вибори президента |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
2 |
Носій виконавчої влади |
0 |
1 |
1 |
0 |
|
3 |
Призначення прем’єр-міністра |
0,5 |
1 |
0,5 |
0 |
|
4 |
Призначення інших членів уряду |
0,5 |
1 |
0 |
0 |
|
5 |
Вибори, після яких відбувається формування нового кабінету |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
6 |
Вотум недовіри |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
7 |
Право законодавчої ініціативи |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
8 |
Вето президента |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
9 |
Розпуск парламенту |
0 |
0 |
1 |
1 |
|
10 |
Сумісність депутатського мандата з урядовою посадою |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
Загальний показник |
7 |
9 |
2, 5 |
1 |
|
Отож, отримані результати були наступними:
ПрІ1 = 9;
ПарІ1 = 1;
ІФП1 = 9 – 1 = +8.
Нижче наведена Таблиця 3 з остаточними результатами показників усіх індексів.
Таблиця 3
|
Згідно формальних конституційних положень |
Згідно реальної політичної практики |
|
|
Президентський індекс (ПрІ) |
7 |
9 |
|
Парламентський індекс (ПарІ) |
2,5 |
1 |
|
Індекс форми правління (ІФП) |
+4,5 |
+8 |
З отриманих результатів абсолютно очевидним є той факт, що формальна конституційна регламентація розподілу повноважень між двома ключовими вищими органами державної влади в Україні – Президентом та Парламентом – значною мірою відрізняється від політичних реалій (майже у два рази). Згідно виділеної О. Зазнаєвим класифікації форм правління Україну можна віднести до президенціалізованих напівпрезидентських держав як за формальними, так і за реальними ознаками. Однак, різниця полягає у тому, що якщо згідно конституційних норм українська форма правління більше тяжіє до збалансованої системи, то згідно реальної практики – до повністю президентської.
Наші обчислення свідчать, що і de jure, і de facto українська форма правління характеризується значною кількістю президентських елементів зі слабо вираженими показниками парламентаризму, в якій відбувається процес збільшення об’ємів ресурсів, що контролюються главою виконавчої влади (у нашому випадку цієї фігурою є президент, який лише формально не виконує роль глави виконавчої влади), та підвищення його автономії[1, с. 151]. Тобто, можемо говорити про існування значної неврівноваженості обсягів повноважень вищих органів державної влади в Україні, яка зумовлює функціональне тяжіння вітчизняної форми правління до президентської системи.
Список використаних джерел та літератури
1. Зазнаев, О.И. Индексный анализ полупрезидентских государств Европы и постсоветского пространства [Текст] / О.И. Зазнаев // Полис: Политические исследования / гол. ред. С.В. Чугров. – К., 2007. – №2. – С. 146-165.
2. Зазнаев, О.И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты [Текст] : [моногр.] / О.И. Зазнаев. – Казань: Казанский государственный университет им. Ульянова-Ленина, 2006. – 374 с. – ISBN 5-98180-291-Х.
3. Мартинюк, Р.С. Конституційна реформа в Україні: спроба критичного аналізу [Текст] / Р.С. Мартинюк // Актуальні питання реформування правової системи України: збірник наукових статей за матеріалами IV Міжнародної науково-практичної конференції (1-2 червня 2007 року; Луцьк) : у 2 т. Т. 1. – Луцьк: РВВ “Вежа” Волинського державного університету ім. Лесі Українки, 2007. – С. 232 – 236.
4. Тарасов И.Н. Выбор формы правления как институциональная проблема посткоммунизма [Электронный ресурс] / И.Н. Тарасов // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС: научн. журн. / глав. ред. О.В. Попова. – СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2010. – № 1. – Режим доступа: http://www.politex.info/content/view/665/30/. – Заголовок с экрана.