Оцінка сучасного стану конституційно-правового регулювання виборів до органу законодавчої влади України – Науковий блоґ

Оцінка сучасного стану конституційно-правового регулювання виборів до органу законодавчої влади України

Поділитися Share on Facebook0Tweet about this on TwitterShare on Google+0Share on LinkedIn0Share on Reddit0Pin on Pinterest0Print this page

В статті зроблено спробу проаналізувати основні недоліки у виборчій системі, яка була введена у зв’язку з прийняттям нового Закону України «Про вибори народних депутатів України». Було виявлено ряд недоліків, які обов’язково влинуть на результати наступних виборів до парламенту і легітимність обраного органу.

The article is an attempt to analyze the actual problems in electoral system, which was instituted by new electoral law. It was uncovered a list of defects, which will affect on the results of the elections and legitimacy of elected body.

Перелік ключових слів. Виборча система, пропорційна виборча система, мажоритарна система, відносна більшість, виборчий бар’єр, судовий прецедент, жорсткі списки.

Постановка проблеми. Виявлення недоліків у виборчому законі, та у виборчій системі, яка введена цим законом, є обов’язковою передумовою подальшого реформування інституту виборів і визначення оптимальної виборчої системи для України.

Короткий аналіз останніх досліджень та публікацій. У зв’язку з тим, що Закон України «Про вибори народних депутатів України» був прийнятий відносно нещодавно, і ще не був апробований на виборах, на даний момент, немає ґрунтовних наукових досліджень по даній тематиці. При написанні роботи були використані висновки Венеціанської комісії стосовно нового закону і публікації українських вчених, які займаються проблемами виборчого права (Погорілко В., Шаповал В., Годованець В., Ключковський Ю., Георгіца А., Белоновський В., БогашеваН.)

17 листопада 2011 року виборча система України зазнала чергових істотних змін, а саме на основі проекту президентського закону, ВРУ прийняла Закон України «Про вибори народних депутатів», яким був закріплений новий формат виборчої системи – змішана виборча система. Україна вже має досвід застосування такого типу виборчої системи, і оскільки вибори по новому закону ще не проводилися, то можливе повторення тих проблем, які були в 1998 році.

Фактично той формат виборів, який був запроваджений новим законом, цілком відповідає тій виборчій системі, що була застосована в 1998 році, яку науковці назвали «системою «паралельного змішування»[1; 98], оскільки фактично мало місце застосування окремо мажоритарної і пропорційної виборчої системи.

У кожній системі існує набір формоутворюючих елементів, які, порівняно з іншими, більшою мірою впливають на її вигляд, динаміку та визначають наслідки тих процесів, які у ній відбуваються. Такими елементами у пропорційній виборчій системі є виборчі списки, величина виборчого округу, прохідний бар’єр. У мажоритарній виборчій системі важливу роль відіграє кількість голосів, яку слід набрати кандидату для того, щоб стати депутатом, а також явка виборців необхідна для того, щоб вибори були визнані такими, що відбулися.

Для більшої зручності проаналізуємо недоліки і переваги окремо пропорційної і мажоритарної виборчих систем, оскільки відповідно до положень нового Закону вони не є взаємопов’язаними взагалі.

Пропорційна виборча система. Відповідно до п. 1 ч. 3 ст. 1 Закону України «Про вибори народних депутатів», 225 депутатів обираються за пропорційною системою у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати  від політичних партій [14]. У ч. 4 ст. 80 Закону конкретизується вид виборчих бюлетенів, які застосовуються при голосуванні – закритий тип виборчих списків.

Структура бюлетеня, яка випливає з типу виборчих списків, що застосовуються при виборах, означає технічний механізм здійснення виборцем акту волевиявлення. Вона може бути відкритою і закритою. Відкритий бюлетень надає можливість виборцю розставити преференції, тобто визначити, які кандидати, на його думку, найбільше відповідають депутатській посаді. Новою редакцією вітчизняного Закону «Про вибори народних депутатів України» затверджено закриту форму виборчого бюлетеня з переліком перших п’яти кандидатів від кожної політичної партії суб’єкта виборчого процесу.

Саме такий тип виборчого списку сьогодні є одним із найвразливіших місць виборчої системи, який і зазнає найбільшої критики. Аргументами проти даних списків, є те, що вони значно обмежують виборчі права громадян, надаючи право формування персонального складу представницьких органів, не виборцям, а лідерам політичних партій. До того ж процедура розподілення виборчих мандатів всередині партії є закритою, і виборець до кінця не знає, кого він обрав проголосувавши за ту чи іншу партію. До того ж, у кандидата немає законодавчо врегульованих процедур, вдаючись до яких, він може погодити своє місце у списку з партією [2; 115].

Закриті виборчі списки перешкоджають «оновленню» політичної еліти, оскільки цілком зрозуміло, що партія на наступні чергові вибори буде висувати діючих депутатів.

Значній критиці сьогодні піддається проведення виборів у єдиному багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі. У поєднанні з системою закритих списків, це робить народних обранців максимально віддаленими від народу, який їх обрав, оскільки не існує персональних представників регіону в парламенті, як і не існує персональної відповідальності за політику, яка проводиться у законодавчому органі, і можливості відкликання представника виборцями. Виникає ситуація, коли безпосередній зв’язок депутатів (майбутніх) і виборців існує тільки на час виборів, після ж виборів – жодної відповідальності за політику і за здійснення обіцянок.

На противагу наведеним аргументам, можна сказати, що загальнодержавний виборчий округ сприяє централізації партій, оскільки для здобуття вагомої перемоги на виборах, партії змушені розширювати свою діяльність на всю територію України, а не спрямовувати свою діяльність на певні регіони.

Ще однією окремою темою дискусії є проблема виборчого бар’єра. Тривалий час на виборах до Верховної Ради України використовувався 4%-ий бар’єр, згодом, згідно змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» було введено 3% виборчий бар’єр. Проте навіть зменшення порогу призвело до різкої критики. З однієї сторони, існує вимога підвищення виборчого бар’єру, щоб заблокувати доступ до Парламенту дрібних партій, і уникнути майбутніх потенційних спекуляцій при голосуванні. З іншого боку, існують противники підвищення виборчого бар’єру. Зокрема, Борис Беспалий на круглому столі присвяченому шляхам вдосконалення виборчої системи України зазначив: «Тепер кілька слів про уявний спосіб зміцнення партій, а саме про підняття прохідного бар’єру. Переконаний, це — хибна мішень. Поміркуємо: чи варто щоб 750 тисяч виборців мали представництво в Парламенті? Мабуть, що так» [3; 55]. Тобто підвищення прохідного бар’єру призведе фактично до порушення принципу пропорційного представництва і конституційних прав виборців.

Відповідно до ч. 3 ст. 98 нового Закону, виборчий бар’єр було підвищено до 5%, і фактично він став найвищим за всю історію проведення виборів до ВРУ. Не можна сказати, що це веде до підвищення рівня довіри до обраного представницького органу, оскільки вже близько 1 мільйона громадян втрачають своє право на представництво у законодавчому органі. Проте такий крок законодавця становить порушення принципів демократії.

В справі Юмак і Садак проти Туреччини, Європейський суд, прийшов висновку, що 10% виборчий бар’єр, хоча і є надмірним, проте не спричиняє порушення ст. 3 Протоколу № 1 [4], і зазначив, що при визначенні розміру виборчого бар’єру, влада повинна виходити із політичної ситуації, яка склалася в країні. Відповідно до результатів позачергових виборів до ВРУ 2007 року, більше 3% голосів виборців набрали лише Партія Регіонів (34,37%), «Блок Юлії Тимошенко» (30,71%), Блок «Наша Україна-Народна Самооборона» (14,15%), Комуністична партія України (5,39%), «Блок Литвина» (3,96%) [5]. Натомість виборчий бар’єр не подолала Соціалістична партія з 2,86% голосів виборців. Тобто, можна зробити висновок, що в Україні існують партії користуються невеликою підтримкою виборців (близько 3-5%), і підвищення виборчого бар’єру до 5% практично унеможливить їхню участь у розподіленні мандатів.

Саме тому проблема пошуку оптимального виборчого порогу сьогодні є актуальною і стоїть доволі гостро. Необдумане, безпідставне введення порогу призведе до небажаних наслідків, і як результат – падіння авторитету законодавчого органу, рівня його легітимності. Але зміна виборчого фільтру призведе або до порушення конституційних прав громадян, або ж навпаки до надзвичайної партійної фрагментації парламенту.

Ст. 56 Закону України «Про вибори народних депутатів» [14] регулює питання, яке нерідко буває проблемою і предметом спору, грошової застави. Взагалі введення грошової застави є одним з різновидів фільтрів, які відсіюють дрібні партії ще до дня голосування. Згідно згаданої статті грошова застава становить дві тисячі мінімальних заробітних плат, у випадку якщо партія бере участь у розподілі мандатів – застава їй повертається, якщо ж партія не змогла подолати 5% виборчий бар’єр застава перераховується до Державного бюджету. Противники даного елементу стверджують, що це порушення закріплених Конституцією України політичних прав громадян. Ст. 38 Основного Закону стверджує: «Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування» [6]. Зазначена стаття не містить положень про можливі обмеження цього права майновим станом громадян, взагалі вона виключає будь які обмеження стосовно даного положення («вільно обирати і бути обраним»). Проте використання грошової застави є необхідним, оскільки виключає додаткові затрати державного бюджету на партії (забезпечення ефірним часом, друк бюлетенів, реклам), а також «скорочує» і без того довгий виборчий бюлетень. Законність виборчої застави і відповідність нормам міжнародного права, була встановлена в Рішенні Європейського суду у справі «Суховецький проти України» [7].

До проблем у головних засадах функціонування виборів додаються ще проблеми в організації виборів. Ст. 26 Закону України «Про вибори народних депутатів України», яка встановлює вимоги до членів виборчих комісії, немає вимог, які б стосувалися професійного рівня і рівня правової культури. Інститут виборів є складовою частиною фундаменту на якому будуєтсься демократія, саме тому за формування цього елемента мають відповідати компетентні люди з достатнім рівнем професійної кваліфікації.

Стосовно позитивів пропорційної виборчої системи. Як зазначає Юрій Ключковський: «пропорційна виборча система відповідно до законів 2004 та 2005 років була достатньо «прозорою», такою, що практично кожен виборець при бажанні міг зрозуміти, яким чином голоси виборців перетворилися у мандати» [1; 109]. Дійсно, у випадку застосування пропорційної виборчої системи в чистому вигляді, вона є аж надто простою, у певній мірі і примітивною, а тому і доступною для пересічних виборців, оскільки не передбачає застосування складних і важко зрозумілих механізмів.

Отже, проаналізувавши основні, засадничі елементи функціонування однієї частини виборчої системи, яка буде застосовуватися при нових виборах, можна дійти висновку, що виборче законодавство все таки має проблеми, але вирішення цих проблем неможливе без всебічного аналізу стану і рівня розвитку суспільства, а також настроїв поширених у суспільстві. Проте очевидним є факт, що нове виборче законодавство, або реформування існуючого неодмінно призведуть до нової хвилі протестів, заперечень і оскаржень, або ж можуть потягнути за собою набагато важчі наслідки.

Мажоритарна виборча система. Відповідно до п. 2 ч. 3 ст. 1 Закону України «Про вибори народних депутатів» «225 депутатів обираються за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах» [14]. Ч. 2 ст. 99 Закону дещо конкретизує поняття «відносної більшості» – обраним в одномандатному окрузі буде вважатися кандидат, який набрав більшу, відносно інших кандидатів, кількість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Саме такий формат відносної більшості не сприяє легітимності в очах виборців обраних депутатів.

Повертаючись до досвіду застосування мажоритарної виборчої системи відносної більшості, можна отримати наступні результати. Під час попередніх виборів, у середньому за переможця в одномандатних округах голосувало менше 30% виборців [1; 100]. Отже, фактично проти проголосувало 70% виборців, і це тільки тих, які з’явилися на вибори. У будь-якому випадку, при мажоритарній виборчій системі пропадає від 50% мінус один голос [2; 109]. У таких умовах про представницькі характеристики обраних депутатів говорити взагалі не можна. У свою чергу, це породжує нелегітимний характер сформованого таким чином представницького органу.

Також є певні проблеми, пов’язані із розвитком політичної системи держави. Завдяки тривалому досвіду застосування в Україні пропорційної виборчої системи, сформувалися потужні партійні осередки, які і здійснюють визначальний вплив на діяльність держави. Оскільки партії також мають право висувати кандидатів в одномандатних виборчих округах, то вони зможуть і забезпечити їм належний рівень матеріальної і фінансової підтримки, і фактично вибори за мажоритарною системою перетворяться лише на додатковий спосіб обрання депутатів від партії. Звичайно, Законом передбачена можливість громадян самовисуватися на виборах, проте потрібно мати потужний ресурс для того, щоб донести до виборців свою виборчу платформу.

Хоча Закон у ч. 3 ст. 3 і проголошує рівність всіх кандидатів у виборчому процесі, проте, як випливає із норм самого Закону, це зовсім не так. Зокрема, у ч. 2 ст. 27 Закону не передбачено право самовисуванців вносити кандидатури для формування складу окружних виборчих комісій, натомість партії, які перебувають при владі, мають право на 1 представника в кожній комісії; ч. 2 ст. 34, серед кола осіб, які мають право брати участь на засіданні ЦВК без запрошення чи дозволу, не передбачає такої категорії осіб, як самовисуванці. Позбавлення кандидатів в одномандатних виборчих округах права брати участь у формуванні і діяльності виборчих комісій вищого рівня, які фактично контролюють організацію і проведення виборів дільничними виборчими комісіями, а також встановлюють результати виборів, не свідчить про те, що принцип рівності кандидатів у виборчому процесі був дотриманий. Проте, якщо особа балотується в одномандатному виборчому окрузі від партії, то її права в цих вищих інстанціях можуть бути захищені (оскільки партія буде мати представників), натомість громадяни, які виявили бажання реалізувати своє пасивне виборче право, опиняться у становищі безправності.

Також при проведенні виборів в одномандатних виборчих округах можуть виникнути проблеми, які виникли при проведенні виборів в 1998 та 2002 роках – підкуп виборців та «адміністративний ресурс» (по суті протиправне втручання органів влади та їх посадових осіб у перебіг виборів) [1; 102], з якими на даному етапі розвитку системи законодавства і структури державних органів боротися дуже важко.

Проте, за своєю суттю мажоритарна система має і переваги, які, однак, поки не проявляться в Україні. Головною перевагою цієї системи є те, що депутат фактично «закріплений» за виборцями, оскільки він обирається за результатами виборів у певному окрузі. Це свідчить про наявність зв’язку між народним обранцем і громадянами цього округу, який набагато тісніший, ніж зв’язок між парламентарем і виборцем при пропорційній виборчій системі. Однак, незважаючи на те, що виборці будуть знати, якого конкретно депутата вони обрали, в Україні сьогодні не введений механізм відкликання виборцями обраного ними депутата, що фактично і призводить до того, що один із головних плюсів цієї системи зводиться нанівець.

Ще однією перевагою мажоритарної системи відносної більшості є те, що вибори відбудуться майже в будь-якому разі (крім випадку, якщо не буде зареєстровано жодного кандидата, або якщо буде зареєстрований один кандидат, який набере менше половини голосів виборців, які візьмуть участь у голосуванні). Це вирішує проблему, яка виникла на виборах 1994 року (тоді була застосована мажоритарна система абсолютної більшості), коли ВРУ розпочала свою роботу лише з 300 парламентарями.

До переваг мажоритарної системи відносної більшості можна також віднести можливість звичайних громадян реалізувати своє пасивне виборче право без перешкод і без обов’язкового членства в політичній партії. Також це буде сприяти децентралізації політичних партій, оскільки з метою здобуття підтримки електорату, партії будуть розширювати свою діяльність на всю територію України, і враховувати інтереси різних регіонів.

Варто також зазначити недоліки, які має Закон в цілому: 1) позбавлення пасивного виборчого права осіб, які мають судимість за вчинення злочину, незалежно від ступеня тяжкості вчиненого злочину; 2) не визначені критерії, які враховуються при створенні виборчих округів; 3) хоча Законом і не передбачено можливість голосування за відкріпними посвідченнями, проте в ч. 3 ст. 7 Закону України «Про Державний реєстр виборців», передбачено, що за мотивованим зверненням виборця,  який має право голосу на відповідних виборах чи референдумі,  орган ведення Реєстру може тимчасово  (на  період  їх  проведення)  змінити   виборцю   місце голосування» [17]; 4) заборона формування блоків; 5) положення, що дозволяють ДВК визнати результати виборів недійсними на основі довільного визначення рівня неприпустимих зловживань, що може призвести до встановлення прийнятного рівня фальсифікацій [12].

Причини такого становища, з чим погоджуються і теоретики і практики, полягають у явно компромісному характері законів, які приймаються, а також часте ігнорування наукового підходу до інсталяції виборчої системи в існуючу в Україні правову модель [13; 110].

Серед основних недоліків пропорційної виборчої системи, яка застосовується при виборах, можна виділити: надзвичайне дистанціювання народних обранців від народу, який їх обирає; відсутність персональної відповідальності народних депутатів за діяльність, яка ними проводиться у ВРУ; необґрунтовано високий виборчий бар’єр, що утруднює потрапляння у ВРУ малих партій, які мають хоча і незначну, але серйозну підтримку електорату; вигідність для великих партій (оскільки крім того, що виборчий бар’єр був підвищений, так ще і квота Хейра, яка застосовується  при розподіленні мандатів, сприяє проходженню до Парламенту партій, які здобули найбільшу підтримку, при тому, що інтереси інших громадян ігноруються). Пропорційна виборча система має також і свої переваги: вона проста для сприйняття громадянами (але тільки у випадку, якщо вона застосовується у чистому вигляді); сприяє децентралізації діяльності партій; пропорційно відображає інтереси виборців у представницькому органі.

Іншій елемент змішаної виборчої системи – мажоритарна виборча система відносної більшості, яка також має ряд доволі суттєвих недоліків, основний з яких – не легітимність обраних на таких виборах депутатів, оскільки доволі часто проти таких депутатів виступає дві третіх електорату виборчого округу. Водночас, така виборча система дає змогу зекономити бюджетні кошти на проведення виборів, оскільки повторні вибори відбуваються лише у крайніх випадках.

Висновок. Недоліки, які були виявлені в новому Законі України «Про вибори народних депутатів» є доволі суттєвим, і ніяк не сприяють підвищенню легітимності обраного представницького органу. Загалом, в своєму Висновку щодо законопроекту «Про вибори народних депутатів України», Венеціанська комісія відмітила, що та виборча система, яка буде введена цим Законом, не відповідає тій виборчій системі, яка обговорювалася на засіданнях Венеціанської комісії, а також, яка рекомендувалася Радою Європи.

ЛІТЕРАТУРА

  1. Ключковський Ю. Б. Виборчі системи та українське виборче законодавство / Ю. Б. Ключковський. – К. : Час Друку, 2011. – 132 с.
  2. Котегова М. А. Пропорциональная избирательная система : российский и зарубежный опыт : дис…. к. ю. н: спец. 12.00.02 / М. А. Котегова. – М., 2007. – С. 115.
  3. Беспалий Б. Механізм виборчих блоків – засіб консервації дрібнопартійності / Б. Беспалий // Матеріали круглого столу [“Шляхи оптимізації виборчої системи для парламентських та місцевих виборів в Україні”], (Київ, 20 березня 2007 року). – К. : ПЦ «Фоліант», 2007. – С. 55
  4. Case of Yumak and Sadak v. Turkey: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://cmiskp.echr.coe.int
  5. Відомості про підрахунок голосів виборців в межах України на позачергових виборах народних депутатів України 30 вересня 2007 року : [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.cvk.gov.ua/pls/vnd2007/w6p001
  6. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30
  7. Case of Sukhovetskyy v. Ukraine: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://cmiskp.echr.coe.int
  8. Ключковський Ю. Б. Виборчі системи та українське виборче законодавство / Ю. Б. Ключковський. – К. : Час Друку, 2011. – С. 109.
  9. Ключковський Ю. Б. Виборчі системи та українське виборче законодавство / Ю. Б. Ключковський. – К. : Час Друку, 2011. – С. 100.
  10. Котегова М. А. Пропорциональная избирательная система : российский и зарубежный опыт : дис…. к. ю. н: спец. 12.00.02 / М. А. Котегова. – М., 2007. – С. 109.
  11. Ключковський Ю. Б. Виборчі системи та українське виборче законодавство / Ю. Б. Ключковський. – К. : Час Друку, 2011. – С. 102.
  12. Спільний висновок щодо законопроекту «Про вибори народних депутатів України» / Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.osce.org.
  13. Maghera A. Elections in Ukraine/ A. Maghera // 7th European Conference [“Every Voter Counts”, (London, 22-23 June 2010)]. – P. 170.
  14. Про вибори народних депутатів України : Закон України від 17.11.2011 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua
  15. Про вибори народних депутатів України : Закон України від 17.11.2011 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua
  16. Про вибори народних депутатів України : Закон України від 17.11.2011 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua
  17. Про Державний реєстр виборців : Закон України від 22.02.2007 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua
Поділитися Share on Facebook0Tweet about this on TwitterShare on Google+0Share on LinkedIn0Share on Reddit0Pin on Pinterest0Print this page

Залишити відповідь