Первинний термін дії базового договору між Україною і Європейським Союзом – Угоди про партнерство і співробітництво (далі – УПС) – становив 10 років і закінчився 1 березня 2008 р. І хоч УПС містить механізм автоматичної пролонгації в разі відсутності заперечень однієї зі сторін, об’єктивні реалії спонукали обидві сторони до початку переговорів про укладення принципово нового договору (робоча назва української сторони – новий базовий договір, а в термінології ЄС використовується поняття «New Enhanced Agreement», тобто «нова посилена угода») [8, 8]. Зрозуміло, що після десятирічного співробітництва між Україною та ЄС у форматі УПС взаємні договірно-правові зобов’язання потребують суттєвого розширення. Тим більше, що в лютому 2008 р. завершився термін дії основного спільного документа в рамках Європейської політики сусідства – Плану дій Україна–ЄС, що ще більше актуалізувало необхідність обговорення і закріплення нових договірних рамок у відносинах між Україною та ЄС. Нова угода покликана визначити і юридично закріпити формат відносин для наступного етапу співробітництва між Україною та Європейським Союзом.

Актуальність дослідження особливостей підготовки нової базової угоди між Україною та ЄС зумовлена суспільним запитом на вивчення ключових сучасних аспектів і проблем взаємовідносин Україна–ЄС в умовах необхідності формування прагматичної і виваженої євроінтеграційної стратегії нашої держави, яка б враховувала як національні інтереси України, так і сучасні трансформаційні процеси в ЄС. За відсутності єдиної точки зору щодо доцільності, можливостей, перспектив і наслідків реалізації Україною європейського вибору наукові студії в цьому напрямку надзвичайно потрібні.

Україна та ЄС розпочали неформальні консультації щодо нового базового договору ще у травні 2006 р. Офіційні переговори були започатковані під час візиту Трійки ЄС до Києва 6 лютого 2007 р. [9]. Окрім оголошення про початок переговорного процесу під час лютневої зустрічі сторони визначили конкретні дати першого раунду консультацій і орієнтовний графік проведення наступних раундів. Було заплановано проводити зустрічі офіційних делегацій України та ЄС раз на один-два місяці в Києві та Брюсселі почергово. Крім того було вирішено утворити кілька робочих груп і підгруп за окремими напрямками співробітництва, які працюватимуть за власним консультаційним режимом [1, 22]. У ході цієї зустрічі сторони також дійшли згоди щодо необхідності зосередитися на перших фазах переговорного процесу на змістовному наповненні угоди, а її назву визначити на фінальній стадії переговорів залежно від змісту [1, 23].

Стосовно організації переговорного процесу, то з української сторони Указом Президента України від 5 лютого 2007 р. сформовано делегацію України до складу якої увійшли заступники міністрів, чільні посадовці Секретаріату Президента, Кабінету Міністрів та Верховної Ради України. З боку ж Євросоюзу 22 січня 2007 р. Рада Міністрів ЄС затвердила мандат Європейській Комісії на ведення переговорів з Україною. Делегація Євросоюзу на переговорах представлена Європейською Комісією (глава делагації – заступник генерального директора із зовнішніх зносин), головуючою в ЄС країною (представляє позиції країн-членів ЄС у тих питаннях, в яких немає виключної компетенції ЄС) та Радою міністрів ЄС (політичні та безпекові питання) [3, 126]. Для ведення переговорного процесу було створено 4 спільних робочих групи з метою змістовного наповнення угоди в таких сферах: 1) політичний діалог, зовнішня та безпекова політика; 2) юстиція, свобода та безпека; 3) економічне та секторальне співробітництво, питання щодо розвитку людського потенціалу; 4) зона вільної торгівлі (запрацювала пізніше порівняно з першими трьома – після завершення формальних процедур вступу України до СОТ).

Незважаючи на безумовну важливість створення належних організаційних засад переговорного процесу, все ж головним його аспектом є змістовне наповнення, позиції сторін, діапазон можливого компромісу тощо. В цьому контексті прикрим моментом для України ще до початку переговорів стали згадувані вище Висновки Ради міністрів із загальних питань та зовнішніх зносин ЄС стосовно мандату і директив Європейській Комісії на переговори від 22 січня 2007 р. [3, 126]. В них ЄС визнав і привітав «прогрес, досягнутий Україною у зміцненні демократії», підтвердив «свою непохитну відданість підтримці політичних та економічних реформ в Україні, спрямованих на подальше зміцнення демократії, стабільності й добробуту в країні» і висловив бажання «укріпити це зобов’язання через нову посилену Угоду», якою він має на меті «побудувати більш тісні взаємини з Україною, націлені на поступову економічну інтеграцію і поглиблення політичного співробітництва». Однак «нова посилена Угода не повинна визначати наперед можливий майбутній розвиток взаємин Україна–ЄС» [3, 126], тобто Євросоюз чітко заявив про свою неготовність на даному етапі двосторонніх відносин пообіцяти Україні перспективу членства чи іншу форму майбутніх еволюційних змін у взаємовідносинах.

Дане положення Висновків Ради викликало досить песимістичні інтерпретації в українських засобах масової інформації на кшталт «двері до ЄС для України зачинені». І хоч такі коментарі виглядають аж надто драматичними і перебільшеними в контексті сформульованої в документі тези, називати це формулювання «обережно-позитивним», як це робить Ю. Белінська [1, 22], на наше переконання, немає жодних підстав. Про скоріше «обережно-негативну» позицію Євросоюзу в питанні євроінтеграційних прагнень України свідчить хоча б той факт, що в третьому пункті Висновків Рада міністрів ЄС «не забула» вкотре «підтвердити свій намір розвивати Європейську політику сусідства, з метою зміцнення простору процвітання, стабільності та безпеки на основі прав людини, демократії та верховенства права по сусідству із Союзом» [3, 126]. Те, що Європейський Союз послідовно наголошує на «сусідському» статусі України, говорить про його прагнення і надалі будувати відносини з нею виключно у форматі Європейської політики сусідства, яка охоплює країни, що не мають перспективи членства в ЄС.

Концептуальні рамки позиції України стосовно суті та змісту нової угоди було сформульовано досить чітко ще до офіційного старту перемовин: за своїм змістом це повинна бути угода про асоціацію з ЄС європейського типу з обов’язковою згадкою про майбутнє членство. Так, ще під час саміту Україна–ЄС в Гельсінкі у жовтні 2006 р. Президент України В. Ющенко зазначив: “Суть нового базового договору між Україною та ЄС – перехід від партнерства і співробітництва до політичної асоціації і економічної інтеграції. Для України дуже важливо, щоб новий договір не перетворився в модернізований договір про партнерство і співробітництво. Документ повинен містити конкретні цілі і засоби їх досягнення” [13, 165]. 22 лютого 2007 р. Верховна Рада України прийняла Заяву «Про започаткування переговорів між Україною та ЄС щодо укладення нового базового договору», у якій висловилась за те, що новий договір повинен констатувати відкритість ЄС для членства України, відповідати наявній договірній практиці ЄС щодо країн Центральної та Східної Європи із урахуванням сучасних викликів та реалій та забезпечити трансформацію відносин Україна–ЄС із формату партнерства та співробітництва до політичної асоціації та економічної інтеграції [6, 124–125].

Певного оптимізму українській стороні додала та обставина, що постійну підтримку її євроінтеграційним зусиллям демонструє Європейський Парламент. Зокрема, протягом 2005–2007 р. він ухвалив чотири резолюції, в яких закликав «розглянути поза межами заходів Плану дій в рамках Європейської політики сусідства, інші форми асоціації з Україною, надання чіткої європейської перспективи країні та відповіді на продемонстровані переважною більшістю народу прагнення, що в кінцевому підсумку може призвести до вступу країни до ЄС» (резолюція від 13 січня 2005 р. щодо результатів президентських виборів в Україні), «розпочати переговори щодо укладення між Україною та Європейськими співтовариствами Угоди про асоціацію» (резолюція від 5 квітня 2006 р. щодо результатів парламентських виборів в Україні), «надати чітку європейську перспективу Україні в новій посиленій угоді» (резолюція від 12 липня 2007 р.). Однак ці документи Європейського Парламенту не мають жодних юридичних наслідків. Для набуття членства в ЄС чи навіть статусу кандидата, який відкриває європейську перспективу, існує необхідність отримання одностайного рішення Ради ЄС. Але в даний момент такої одностайності стосовно України немає. Директиви, які отримала Європейська Комісія від Ради ЄС на ведення переговорів з Україною, чітко вказують, що нова угода не вирішує долю розвитку відносин України з ЄС, вона спрямовується на побудову поступової економічної інтеграції та поглиблення політичної співпраці.

Європейські чиновники не поспішають запевнювати Україну формулюваннями про майбутнє членство, за винятком хіба Польщі, яка послідовно виступає в підтримку євроінтеграційних прагнень України. Ще донедавна Канцлер Німеччини Ангела Меркель неодноразово заявляла, що новою формою відносин ЄС з Україною могла б стати “тісна співпраця”, яку вона розуміє як проміжну фазу між діючою нині політикою сусідства і повноправним членством в ЄС. Але і на цій стадії, за словами Меркель, не варто давати Києву будь-які обіцянки чи визнавати його перспективним кандидатом в ЄС [11]. Представники країн Євросоюзу пропонують Україні інтегруватися з допомогою конкретних проектів, модернізовану політику сусідства тощо, але вперто заперечують проти того, щоб теза про членство була зафіксована у майбутній угоді. Заспокоюючи українців, президент Фінляндії Т. Кааріна Халонен образно зазначила, що “ранні заручини зовсім не передбачають швидкого весілля”, навівши як приклад досвід Туреччини [14].

Втім, після півторарічних переговорів Європейський Союз все ж задекларував свою готовність назвати нову угоду з Україною «угодою про асоціацію». Зокрема, 22 липня 2008 р. Рада ЄС із загальних питань та зовнішніх зносин на своєму засіданні у Брюсселі ухвалила відпровідне рішення, дійшовши одночасно спільної позиції щодо необхідності визнання України «європейською країною» у преамбулі до угоди [5]. Однак попри те, що новий договір, найімовірніше, і називатиметься договором про асоціацію, він усе ж не передбачатиме перспективи членства України в ЄС і «майбутнього розвитку відносин». Це випливає зі слів комісара Європейської Комісії з питань зовнішніх зносин та європейської політики сусідства Беніти Ферреро-Вальднер, яка після згаданого засідання Ради ЄС зазначила: «Було важко дійти до спільного рішення стосовно пакета… за угодою про асоціацію і щодо глибших зобов’язань з нашого боку за поглибленою угодою, але вона не передбачає майбутнього розвитку відносин з Україною» [5]. Незважаючи на останнє обмеження, офіційна Україна відреагувала на рішення Ради з оптимізмом. Зокрема, Міністр закордонних справ держави Володимир Огризко відзначив, що це перший важливий крок України на шляху в Євросоюз і що назва відображатиме й внутрішнє наповнення нової угоди [5].

Підписання угоди про асоціацію вважається ідеальним для України варіантом [8], бо існує переконання, що укладення саме такої угоди може відкрити для неї шлях для отримання статусу кандидата і згодом – до початку переговорів про членство в ЄС, тобто, що впровадження і реалізація формули політичної асоціації сприятиме в мабутньому повній інтеграції України до ЄС. Така схема базується на досвіді постсоціалістичних країн Центральної і Східної Європи. Однак в даному контексті слід висловити суттєве застереження. Помилковим є твердження, яке досить часто зустрічається в літературі, про те, що ціллю Європейських угод про асоціацію з самого початку була підготовка держав, з якими вони були укладені, до членства в ЄС. Європейські угоди, що підписувались із центрально-східноєвропейськими державами на початку 90-х рр. ХХ ст., не містили жодних натяків, чи, тим більше, обіцянок щодо їх майбутнього членства в ЄС. Концепція розширення на схід довго «визрівала» у дебатах, ваганнях та дискусіях перш, ніж її прийняли усі країни-члени ЄС. Тобто у випадку держав Центральної та Східної Європи немає безпосереднього зв’язку між фактом укладення угоди про асоціацію з тією чи іншою державою та визнанням за нею перспективи членства в ЄС. Хоча водночас необхідно визнати, що саме цей тип угод передував мабутньому вступу цілого ряду країн до ЄС – йдеться про Грецію, постсоціалістичні країни Східної Європи, а нині це стосується Туреччини та західнобалканських держав.

Загалом асоціація з третіми країнами широко використовується у практиці зовнішніх зносин ЄС. Він має двосторонні Угоди про асоціацію з низкою країн світу, в тому числі Чилі, Марокко та ін. Проте, з точки зору європейського мислення, після укладення угоди про асоціацію з європейською державою, наступним логічним кроком є підготовка цієї держави до членства в ЄС. Уперше такі угоди були укладені з Грецією та Туреччиною на початку 60-х рр. ХХ ст., а згодом саме цю організаційно-правову форму на початку 90-х рр. Євросоюз запропонував Польщі, Угорщині, Чехії, Словаччині, Болгарії, Румунії, Словенії, Латвії, Литві та Естонії. З ініціативи Європейської Комісії система угод з країнами Центральної та Східної Європи отримала назву «Європейських угод», що мало відрізняти їх за назвою та за змістом від асоційованих угод ЄС з іншими країнами.

Механізм асоційованого членства передбачений статтею 310 консолідованого тексту договорів ЄС (стаття 238 Римських угод) [17, 163], а конкретизується його юридична природа у рішенні Суду Європейських Співтовариств від 30 вересня 1987 р. [10, 3719]. Згідно з положенням 310 статті Договору про заснування Європейського Союзу, «Рада може укладати з однією чи більше державами або міжнародними організаціями угоди про створення асоціацій, які передбачають взаємні права, спільні дії та особливі процедури» [17, 163]. Відповідно до вищезгаданого рішення Суду Європейських Співтовариств, угода про асоціацію створює спеціальні привілейовані відносини з країнами-нечленам, внаслідок чого останні певною мірою залучаються до системи об’єднання, тобто сфера співробітництва ЄС з асоційованими країнами визначається так званим «спільним доробком», що являє собою сукупність усіх зобов’язань, прийнятих державами-членами відповідно до чинного права ЄС [10, 3719]. В такий спосіб у рамках асоціації досягається найвищий рівень співробітництва між сторонами, що й зумовлює зацікавленість України у створенні асоціації з Європейським Союзом.

Як свідчать спільні заяви Дванадцятого саміту Україна–ЄС 9 вересня 2008 р., майбутня угода про асоціацію буде базуватись на принципах політичної асоціації та економічної інтеграції [4, 7–9]. В основі політичної асоціації – конвергенція позицій України та ЄС із усіх питань міжнародного миру та безпеки, забезпечення безпосередньої участі України в політиці, агенціях та програмах ЄС, спільність дій з метою забезпечення інтересів національної безпеки української держави. В основі економічної інтеграції – створення поглибленої та всебічної зони вільної торгівлі Україна–ЄС, яка поступово відкриватиме доступ України до внутрішнього ринку Євросоюзу.

Водночас поки що немає підстав для передчасного оптимізму. Адже є дуже мало прецендентів розширення Європейського Союзу. Тому ця угода про асоціацію може означати щось інше, ніж у 60-х рр. означало для Греції або на початку 90-х рр. минулого століття – для Польщі, Угорщини чи Чехії. Наприклад, процес наближення України до ЄС може тривати набагато довше, що, звичайно, залежить від бажання та зусиль як України, так і ЄС. Між договором про асоціацію і процедурою набуття членства немає прямого зв’язку. Крім того, важливо, яким буде формальний і фактичний статус та значення цієї угоди – чи буде вона трактуватитися як угода про асоціацію «європейського зразка», в разі чого Україна наблизиться за форматом відносин з ЄС до балканських країн, які кілька років тому уклали з ним угоди про асоціацію та стабілізацію і сьогодні мають статус формальних чи потенційних кандидатів на вступ до ЄС, чи розглядатиметься «в компанії» угод про асоціацію, що мають з Євросоюзом такі його «сусіди», як Алжир, Єгипет, Ізраїль, Йорданія, Ліван, Марокко, Туніс, або ж стане моделлю для відносин з тими європейськими країнами, яким наразі відмовлено в перспективі членства. Ініціатива «Східного партнерства», адресована східноєвропейським та південнокавказьким державам, основою якої мають стати угоди про асоціацію, і яка не має нічого спільного з політикою розширення, свідчить про те, що найбільш вірогідним є саме третій сценарій.

Напевне, Європейський Союз і надалі категорично відмовлятиме Україні у фіксації тези про можливість майбутнього членства в новій угоді. Це зумовлено як нинішнім внутрішнім станом в Україні, так і проблемами в самому Євросоюзі. Втім, наявність чи відсутність такої тези в угоді бачиться не настільки принциповим, щоб бити з цього приводу на сполох, адже підстави вступу будь-якої країни до ЄС регулюються виключно статтею 49 Договору про ЄС [17, 56], згідно з якою Україна, як і будь-яка інша європейська держава, формально може претендувати на перспективу членства і без фіксації її у будь-яких двосторонніх документах, за умови її відповідності встановленим критеріям. Хоча, з іншого боку, зрозуміло, що згадка про членство мала б досить вагоме політичне значення: вона означала б наявність політичної волі держав-членів ЄС до сприяння реалізації європейського курсу Україною, а, відтак, збільшення обсягу фінансової допомоги, інвестицій, зміну ставлення до України з боку політичних еліт та населення держав-членів ЄС. Це могло б спричинити потужний вплив і на внутрішньополітичне життя в Україні, пришвидшити необхідні реформи та досягнення консенсусу стосовно зовнішньополітичних пріоритетів.

Загалом, можна стверджувати, що ймовірним наступним етапом у відносинах між Україною та ЄС стане угода про асоціацію, яка виглядатиме як компроміс між нинішньою політикою сусідства і політикою розширення Євросоюзу. Вона передбачатиме поступову інтеграцію України в ЄС без визначення остаточного результату (повноправне членство) цього процесу і, можливо, стане моделлю для подальшого розвитку відносин між ЄС і східноєвропейськими та південнокавказькими країнами у рамках спеціального «східного виміру» політики сусідства ЄС. Основною її складовою, безумовно, стане економічна інтеграція, реалізована через поглиблену і всеохоплюючу зону вільної торгівлі. Водночас потужного політичного стимулу для проведення політичних та економічних реформ – перспективи членства – на цьому етапі Україні, найімовірніше, не запропонують. Дотепер залишається відкритим питання, чи міститиме нова угода чіткі формулювання щодо перспектив впровадження безвізового режиму для громадян України. Оскільки офіційні переговори з цього питання поки що не проводяться, така ймовірність залишається низькою. Так чи інакше, угода має принаймні містити вичерпний перелік умов та критеріїв, виконання яких дозволить Україні отримати в майбутньому безвізовий режим у стосунках з ЄС.

Аналізуючи сучасну ситуацію в Україні, можна прогнозувати, що за відсутності таких стимулів як перспектива членства і безвізовий режим майбутня угода з Євросоюзом навряд чи стане потужним інструментом для пришвидшення руху Україною шляхом реформ, оскільки, як показав досвід імплементації Європейської політики сусідства та Плану дій Україна–ЄС, можливість поглиблення економічних і політичних відносин за умови виконання попередніх завдань (принцип умовності (conditionality), який, радше всього, буде використаний і в новій угоді), не є для України достатнім стимулом для активізації внутрішніх реформ, економічної і політичної стабілізації та просування на шляху європейської інтеграції. Скептичні висновки щодо ефективності нової базової угоди робить і аналітик Міжнародного центру перспективних досліджень Н. Шаповалова, яка стверджує, що «програму всебічного реформування, закладену в новій посиленій угоді, навряд чи буде виконано в Україні, де з часів демократичного прориву 2005 року жодних суттєвих демократичних реформ впроваджено не було, якщо Україні не будуть запропоновані потужні політичні стимули, як-от перспектива членства або, щонайменше, безвізовий режим. Тільки такі заходи, ймовірно, зможуть змусити розрізнені політичні еліти приборкати свої особисті амбіції задля питань загальнодержавного масштабу» [7]. Тому, на жаль, нова угода, найімовірніше, і надалі залишить Україну в режимі «очікування», замість того, щоб чітко окреслити для неї нехай важкий, але все ж можливий шлях до повного членства в ЄС. Формування цілісної, ефективної та далекоглядної стратегії взаємовідносин і надалі залишається нелегким завданням, передусім з огляду на численні проблеми, що є в обох сторін.

Література:

1. Белінська Ю. Лютневий візит трійки міністрів закордонних справ ЄС до України: формальність чи закладення сутнісних підвалин майбутніх відносин Україна–ЄС // Політика і час. – 2007. – № 3. – С. 21–23.

2. Бобицький Н. Україна та ЄС: на шляху до нової угоди // Дзеркало тижня. – 2006. – 14–20 січня.

3. Висновки Ради ЄС щодо переговорів стосовно нової посиленої угоди між ЄС та Україною // Україна–ЄС: від Плану дій до посиленої угоди. – К., 2007. – С. 126.

4. Дванадцятий саміт Україна–ЄС (Матеріал наданий Департаментом Європейського Союзу МЗС України) // Зовнішні справи. – 2008. – № 10. – С. 7–9.

5. ЕС подпишет с Украиной Соглашение об асоциации // http://podrobnosti.ua/power/intpol/2008/07/22/541665.html

6. Заява Верховної Ради України «Про започаткування переговорів між Україною та ЄС щодо укладення нового базового договору» // Україна–ЄС: від Плану дій до посиленої угоди. – К., 2007. – С. 124–125.

7. Інформаційний бюлетень Міжнародного центру перспективних досліджень. Вісник центру. – 2008. – № 25 (417) // http://icps.com.ua/publications/nl.html

8. Новий базовий договір між Україною та ЄС: пропозиції українських експертів. – К., 2007. – 28 с.

9. Прес-реліз Представництва Європейської Комісії в Україні від 8 лютого 2007 р. «Покладено старт перемовинам про укладення розширеної угоди між ЄС та Україною» // http://www.delukr.ec.europa.eu/press_releases_uk.html

10. Рішення Суду Європейських Співтовариств від 30 вересня 1987 р. у справі 12/86 “Demirel” // European Court Reports. – 1987.

11. Сагайдачный И. Осторожно: двери закрываются. После Румынии и Болгарии Евросоюз временно приостановит прием новых членов // Зеркало недели. – 2006. – 30 сентября–6 октября.

12. Саміт Україна–ЄС: спільні заяви // http://www.delukr.ec.europa.eu/press_releases_ukr.html

13. Сидорук Т. В. Євроінтеграційний курс України: здобутки та проблеми // Україна та Європейський Союз: шляхи та напрямки зближення та співпраці. Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції. 14–15 вересня 2007 р. – Львів, 2008. – Ч. 1. – С. 164–170.

14. Силина Т. Тарья Каарина Халонен: “ЕС не будет ставить точку в дальнейшем расширении Союза” // Зеркало недели. – 2006. – 21–27 октября.

15. Силіна Т. Пітер Мендельсон: тест на спроможність // Дзеркало тижня. – 2008. – 23–29 лютого.

16. Спільна заява саміту Україна–ЄС 14 вересня 2007 року // http://zakon.rada.gov.ua/cgi_bin/laws/main.cgi?nreg=994_824

17. European Union Consolidated Treaties. – Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1997. – 436 p.