В статті розглянуто стан та описана основна проблематика сучасної системи місцевого самоврядування в Україні. Запропоновані та проаналізовані основні напрямки реформування системи місцевого самоврядування.
Ключові слова: місцеве самоврядування, децентралізація, адміністративний устрій, територіальна громада.
Місцеве самоврядування – одна з основних засад демократії та конституційного ладу України. Загострилось питання реформування місцевого самоврядування кілька років тому, коли почали звучати заклики до федералізації, дестабілізації влади та порушення конституційного ладу в Україні. Саме Революція Гідності на зимовому Євромайдані стала лакмусовим папірцем для бажання населення України жити у повноцінній європейській державі. Сучасний етап побудови демократичної, соціально-правової держави з врахуванням глобальних змін неможливий без реорганізації системи місцевого самоврядування. Пріоритетним напрямком державної політики є забезпечення якісного та ґрунтовного розвитку регіонів як важливих складових економіки країни. Процес реформування є одним з найважливіших чинників розвитку системи української державності.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідження вітчизняного місцевого самоврядування ведуться в різних напрямах. Зокрема, становлення та розвиток місцевого самоврядування вивчають Астапова Т. [2], Гордєєв О. [3], та Лис Б. [5]. У працях описано історія утворення українського самоврядування. Особливості децентралізації в Україні досліджують Серьогін С. [6], Гончарук Н. [6], Ярошенко І. [7], Семигуліна І. [7]. У працях висвітлюється проблематика процесу утворення громад, його особливості в Україні та досвід процесу децентралізації за кордоном.
Метою статті є визначити стан та основні проблеми місцевого самоврядування в Україні на сьогоднішні.
Виклад основного матеріалу дослідження. Сучасний етап побудови демократичної, соціально-правової держави з врахуванням глобальних змін неможливий без реорганізації системи місцевого самоврядування. Пріоритетним напрямком державної політики є забезпечення якісного та ґрунтовного розвитку регіонів як важливих складових економіки країни [5].
Саме в 2014 році постав складний виклик українському самоврядування, зумовлений тим, що за роки незалежності так і не вдалося створити дійсно сильне та ефективне місцеве самоврядування, що могло б ефективно вирішувати проблеми місцевого значення, тим самим забезпечити покращення умов життя жителів країни та знати з органів центральної влади функції, які не властиві їм.
Реформування місцевого самоврядування ставилось на обговорення не один рік. Це відбувалося на усіх рівнях влади, однак будь-які спроби втілити реформування досі не увінчалися успіхом. Децентралізація та прозорість діяльності органів місцевого самоврядування сьогодні вже вийшла за рамки звичайного бажання покращити публічне управління, а стала гострою необхідністю а передумовою виходу з кризи в Україні. На початку 2015 року було прийнято Стратегію сталого розвитку «Україна–2020», одним з пунктів якої є децентралізація та реформа державного управління [7].
В реально-діючій та чіткій системі місцевого самоврядування зосереджений вагомий потенціал, що за умови адміністративного реформування здатний створити самоврядні інститути суспільства України на противагу існуючому державному управлінні [7]. Продумана до дрібниць адміністративна політика держави має стати фундаментом для формування правової держави та громадянського суспільства в Україні.
До головних проблем адміністративно-територіального устрою країни, що зумовлюють необхідність реформування місцевого самоврядування, належать:
– занадто велика кількість адміністративно-територіальних одиниць як базового, так і районного рівнів. Від цього ефективність управління територіями відчутно знижується. Більшість міст, сіл та селищ не мають достатньо ґрунтовного економічного потенціалу задля свого розвитку. А це не відповідає європейським тенденціям, відповідно до яких адміністративні територіальні утворення мають мати достатній інституційний, кадровий та фінансово-економічний потенціал задля забезпечення соціально-економічного розвитку та достатнього рівня надання населенню суспільних послуг [5];
– деградація розселення у селах та високі темпи депопуляції населення у малих сільських радах. З 1991 року в Україні сільське населення скоротилось на 2,5 млн осіб, а кількість сільських населених пунктів зменшилась на 348 одиниць. Та водночас, число сільських рад збільшилась на 1067 одиниць. Половина територіальних громад має населення менше 3 тис. осіб, у 4,8 тис. громад (це 40 % від заг. кількості) мешкає менше 1 тис. осіб, а у більше ніж 1,1 тис. чи 9,4 % сільських громад проживає менше 500 осіб. У більшості ще не створені виконавчі органи сільських рад, також немає бюджетних установ та комунальних підприємств. Тому можливості самоврядуванню повномірно реалізувати свої функції обмежені у таких громадах. І в результаті в селах, містах та селищах з малою кількістю населення відбувається неефективне витрачання ресурсів на забезпечення функціонування органів самоврядування [2, ст. 7];
– часто статус адміністративно-територіальних одиниць не відповідає їхньому ресурсному, кадровому та організаційному потенціалу. Більшість сільських громад є дотаційними, а публічні послуги або відсутні взагалі або надаються на низькому рівні. Дотаційність 5,4 тис. бюджетів місцевого самоврядування становить понад 70 %, а 483 територіальні громади на 90 % утримуються за рахунок коштів державного бюджету. І лише 5 % сільських громад можна вважати самодостатніми, тобто такими, що здатні забезпечувати поступовий соціально-економічний розвиток власної громади [3];
– ієрархічно невпорядкована та складна структура адміністративно-територіального устрою. Це наявні в складі адміністративно-територіальних одиниць інші одиниць цього ж рівня, розривність території, наявність 5 анклавів та ексклавів; віддаленість та нерівномірна доступність до адміністративного центру певних адміністративно-територіальної одиниці [3];
– законодавчо неврегульований правовий статус адміністративно- територіальних одиниць: відсутня єдина система та порядок віднесення населених пунктів до категорій міст сіл та селищ; відсутні чіткі критерії для утворення районів та районів у містах, а такі адміністративно-територіальні одиниці як сільрада, селище міського типу, селищна та міська рада є пережитком минулого [4];
– у багатьох випадках відсутні чітко визначені межі адміністративно-територіальних одиниць або встановлення частини меж без врахування місцевих географічних та інших факторів, відсутність картографічних матеріалів [4];
Держава повинна відмовитись від тотального контролю над суспільством. Вона може втручатися у приватну ініціативу та сферу приватного життя лише у випадку реальної необхідності забезпечення інтересів суспільства [2, ст. 10]. Але і ця необхідність має регулюватися. Щоб досягнути цю мету, потрібно підвищити рівень прозорості діяльності та публічності органів місцевого самоврядування та виконавчої влади, та відповідальності посадових осіб цих органів.
За всі роки становлення українського місцевого самоврядування науковці та практики називають його дві основні проблеми: нечіткість формування повноважень та відсутність достатнього фінансування [7].
Значним поштовхом для демократизації суспільства стало закріплення статусу місцевого самоврядування на конституційному рівні, а саме стаття 7 Конституції визначає, що в Україні місцеве самоврядування визнається та гарантується. Самоврядуванню присвячений також і ХІ розділ КУ. На основі конституційних норм був прийнятий ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» [6], і цю сферу законодавства суттєво наблизила до європейських стандартів ратифікація Європейської хартії [6]. З однієї сторони, в умовах закріплених багатьох прав і свобод законодавчо, місцеве самоврядування має ґрунтовну правову основу для розвитку та всебічного функціонування самоврядування. Однак на практиці виникає безліч колізій, які в, свою чергу, є джерелом суперечностей між суб’єктами публічних правовідносин. А пересічні учасники місцевих громад не зацікавленні в цьому, бо численні питання місцевого рівня не вирішуються, а лише перекидаються з однієї мені компетенції в іншу. Так, як така проблема є не локальною, тому проблема має «пандемічний» характер хвороби регіонів нашої держави.
Зі старту українського самоврядування воно було недосконалим, але сьогодні його проблеми суттєво загострились, бо Україна взяла курс на докорінну зміну суспільного устрою. Щоб зрозуміти систему самоврядування, його варто розглядати комплексно з іншими регуляторними суспільними елементами, такими як, наприклад, як державне управління. самоврядування з управлінням знаходяться у такій собі боротьбі протилежностей. Тобто, там, де зустрічаються місцеве самоврядування та місцева державна влада виникають суперечності, що втілені в у нормативно-правових актах [3].
Розпочнемо з конституційного законодавства. Якщо порівняти ЗУ «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування України» [1], то навіть недосвідчене око помітить спільні об’єкти регулювання у державних адміністрацій та місцевого самоврядування. Тут виникає таке явище як конкуренція компетентності, яке означає що «на врегулювання одних і тих же відносин претендують кілька структурних органів, протилежних по змісту їх призначення» [3]. Часто відбувається так, що питання, які мають вирішуватись тільки органами місцевого самоврядування, віддаються під компетенцію державної адміністрації. А ось самоврядуванню за допомогою безлічі норм, інструкцій, постанов виконавчої влади нав’язуються ресурсозатратні та неприбуткові об’єкти та зобов’язання, що їх потрібно утримувати, при цьому без належної фінансової та матеріальної бази. Також, порівнявши вищезгадані закони (ст. 13 ч. 1 п. 2 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації» та ст. 27 п.1 ЗУ «Про місцеве самоврядування») не важко помітити, що галузь соціально-економічного розвитку теж є юрисдикцією обох органів [4].
Аналогічна ситуація склалась і з розподілом природних ресурсів. Ефективне використання природних ресурсів знаходиться у компетенції виконавчих органів сільських, селищних та міських рад. Трішки інше формулювання має і «земельна компетенція» місцевих адміністрацій «…використання землі, природних ресурсів, охорона довкілля». Тобто, така собі конкуренція компетенції є неабиякою нішою для спекулювання. І це є важливою проблемою.
Ще однією проблематичною ланкою місцевого самоврядування є економічне становище, що побудоване на цьому ж законодавстві, а саме про джерела фінансування, витрати та ступінь їх розмірності. Бюджетний кодекс України та ключовий закон про місцеве самоврядування вказує, що основними надходженнями до місцевих бюджетів є податки, трансферти та доходи з власних джерел. А надходження ці формуються наступним чином: відповідно до статті 60 ч.1 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»[1] територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження [3]. Звичайно банки, торгові організації і тому подібне можуть приносити непоганий прибуток, але тільки за умови вигідних економічних особливостей місцевості, ринкових умов та інших сприятливих чинників. Та зазвичай ряд факторів не дозволяють наповнити валову частину місцевого бюджету. Наприклад, не всі регіони мають розвинені ринки нерухомості, трудові ринки чи багаті природні ресурси. А низька платоспроможність жителів громад, тобто споживчий ринок не стимулює підприємницьку діяльність. Це є ще однією проблемою місцевого самоврядування, оскільки розвинені та прибуткові підприємства є основою наповнення бюджетів громад, які мають бути створенні після процесу децентралізації. І ця система місцевого самоврядування потребує реформування [7].
Складні непрозорі схеми поділу фінансових ресурсів є показником загальнодержавної політики централізації. Тобто, прибуткові сфери віддаються під крило центральної державної влади, а на місцеве самоврядування покладається «тягар» підтримання соціальної сфери, яка, зрозуміло що є неприбутковою. При цьому самоврядування зазвичай має недостатність фінансування цієї сфери, що незворотньо веде до застою та погіршення освіти, культури та охорони здоров’я не тільки на регіональному рівні, але і на державному загалом [2].
Розкривши економічну проблематику діяльності самоврядування, є ще одне важливе питання організаційно-правового характеру відносин з державною мова йде про взаємне делегування повноважень. Делегування повноважень – це тимчасова передача повноважень чи функцій зі збереженням права у делегуючого суб’єкта на повернення до власного виконання [5]. Разом з тим суб’єкт має право контролювати стан виконання делегованих повноважень та функцій, наслідки виконання. Також може здійснювати фінансування реалізації предмету делегування чи передавати необхідні для цього ресурси чи об’єкти.
Право делегування для органів місцевого самоврядування закріплене на законодавчому рівні, а саме стаття 44 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні». Також Конституція України передбачає статтею 143 можливість надання органам самоврядування повноважень органів виконавчої влади [3]. Місцеве самоврядування з питань здійснення повноважень виконавчої влади за цим законом підконтрольне відповідним органам тієї ж виконавчої влади. Тут варто розглянути, наскільки властива природі місцевого самоврядування передача державній владі, а саме районним та обласним радам, повноважень вирішення питань та проблем місцевого рівня. Сьогодні процес делегування повноважень від виконавчої влади до місцевого самоврядування потребує удосконалення. Рішення про делегування має вигляд закону, а дотримання норм закону є загальнообов’язковим, і його невиконання не можна виправдати навіть таким фактором, що виконання суперечить інтересам суб’єктів місцевого самоврядування, а саме територіальних громад. Цим самим порушується принцип законності [6]. Цей порядок делегування позбавляє сенсу суті добровільності: хоч передача повноважень здійснюється на підставі рішень місцевих рад, та державні виконавчі органи все рівно мають по повний контроль над ситуацією. Таке делегування не відповідає не тільки природі самоврядування, але і такого немає у прогресивній міжнародній практиці. Фахівці, що компетентні у питаннях місцевого самоврядування майже одноголосно погоджуються, що інститут делегування віджив своє, і створює більше проблем ніж вирішує [6].
Конституційні положення про гарантування в Україні місцевого самоврядування підкреслюють, що питання та проблеми територіальної громади повинні вирішувати виключно самою громадою чи органами місцевого самоврядування, але аж ніяк не державною владою. Виключенням можна вважати проблеми місцевого рівня, що вийшли на державний рівень.
Отож, до проблемних питань місцевого самоврядування, що потребують нагального вирішення варто віднести такі:
– визначення територіальної основи для повноцінної діяльності органів місцевого самоврядування, що здатні забезпечити належну якість та доступність публічних послуг, що за Законом надаються органами самоврядування, і, звичайно, необхідної ресурсної бази для цього;
– забезпечення гідних матеріальних, організаційних та фінансових умов для здійснення місцевим самоврядуванням власних та делегованих повноважень [7];
– чітке розмежування повноважень органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади за принципом субсидіарності на різних рівнях адміністративно-територіального устрою [3];
– запровадити механізм державного контролю щодо дотримання у діяльності органів місцевого самоврядування засад Конституції та законів України.
Висновки. Місцеве самоврядування для України – це шлях до еволюції свідомості українців, коли громада має зрозуміти, що власний добробут та благоустрій малої Батьківщини лежить на її плечах. На жаль, самоврядування в Україні сьогодні знаходиться у стані початкового розвитку. Необхідна загальна мобілізація та публічна підтримка реформи децентралізації не тільки з боку усіх політичних сил, а також пересічних громадян України. Така консолідація позитивно вплине на розвиток місцевого самоврядування. Разом з тим, попри важку фінансово-економічну ситуацію, стан неоголошеної війни, внутрішні конфлікти, застарілу нормативно-правову базу, вдале проведення реформ, а це в, першу чергу, якісні зміни в системі місцевого самоврядування, може дати нашій державі необхідний поштовх до справді якісних змін і перетворень.
Список використаних джерел та літератури
1. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 07.05.2017 № 24 / Законодавство України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: rada.gov.ua – Назва з екрану.
2. Астапова Т. О. Адаптація зарубіжного досвіду реформування діяльності органів місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис. канд. наук з держ. упр. : 25.00.04 / Астапова Тетяна Олександрівна ; Харк. регіон. ін-т держ. упр. НАДУ при Президентові України. – Х., 2010. – 20 с.
3. Гордєєв О. К. Забезпечення сталого місцевого розвитку: підходи, принципи, складові [Електронний ресурс] / О. К. Гордєєв // Державне будівництво. – 2012. – № 2. – Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2012-2/іndex.html. – Назва з екрану.
4. Забезпечення системного підходу до реформування адміністративно-територіального устрою [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/public/File/2015_analit/reformaATU.pdf – Назва з екрану.
5. Лис Б. А. Місцеве самоврядування: сучасний стан та перспективи розвитку [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.rusnauka.com/7_NMIW_2009/Economics/42124.doc.htm – Назва з екрану.
6. Серьогін С. М. Теоретичні основи і основні напрямки реформування місцевого самоврядування і децентралізації влади в Україні [Електронний ресурс] / С. М. Серьогін , Н. Т. Гончарук. – Режим доступу: http://el-zbirn-du.at.ua/2015_2/29.pdf – Назва з екрану.
7. Ярошенко І. В. Проблемні питання реалізації реформи децентралізації влади в Україні [Електронний ресурс] / І. В.Ярошенко, І. Б. Семигуліна. – Режим доступу: http://www.problecon.com/pdf/2015/4_0/177_187.pdf – Назва з екрану.