Вивчено особливості системи взаємної відповідальності виконавчої гілки влади та глави держави, акцентуючи увагу на політичних питаннях, які часто є причиною створення тиску на кабмін
Ключові слова: де-факто, конфронтація, Конституція України, політикум
The features of the system of mutual responsibility of the executive branch and the president, focusing on political issues which are often the cause of creating pressure on the cabinet
Keywords: de facto, the confrontation, the Constitution of Ukraine, politicians
Питання взаємної відповідальності інститутів влади є одним з ключових для функціонування демократичної політичної системи. Оптимальне вирішення цього питання забезпечує дієвість політичної системи і системи державної влади зокрема, повноцінну реалізацію базового демократичного принципу поділу влади.
Аналіз останніх досліджень. Авер’янов В. Б., Вондг Л., Кордун О. О., Мартинюк Р. С., Міксітс Г., Нарді Е. та інші вітчизняні й закордонні науковці досліджували питання взаємної відповідальності уряду та глави держави.
Проблемність реалізації конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України у відносинах із Президентом України дає можливість детальніше дослідити це питання, використовуючи нормативні акти та доктринальні матеріали.
Постановка завдання: зробити аналіз інституту взаємної відповідальності Кабміну та Президента України в умовах політичної нестабільності.
Виклад основного матеріалу дослідження. Суспільно-політичні події, які відбувалися в Україні з кінця 2013 року протягом 2014 року та продовжують відбуватися, наразі є наслідком насамперед недосконалості правової системи України у сфері регулювання конституційно-правового статусу вищих органів державної влади. Періодичні зміни політичної та державно-управлінської системи на конституційному рівні, які відбувалися в період з 8 грудня 2004 року по 2 березня 2014 року (триразова зміна форми державного управління від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської у 2006 році, повернення до первинної редакції Конституції України 30 вересня 2010 року та відновлення редакції Конституції України від 8 грудня 2004 року) свідчать про наявність системних проблем у конституційно-правовому визначенні статусу вищих органів державної влади в Україні. Такі проблеми насамперед потребують виокремлення та усвідомлення їх сутності, що разом із науковим підходом та використанням відповідного зарубіжного досвіду може забезпечити якісне реформування цієї системи та надати Україні чітко сформовану та врегульовану систему державного управління на найвищому рівні.
Не є виключенням проблематика конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України, зокрема, у сфері компетенційних взаємозв’язків Уряду з Президентом України, Верховною Радою України та Конституційним Судом України.
Одним з елементів системи взаємної відповідальності інститутів державної влади України є відповідальність уряду перед Президентом України, нормативно визначена у ч. 2 ст. 113 Конституції України: «Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України…». З одного боку, наявність конституційної норми щодо відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України є природно обумовленою наявним розподілом повноважень між главою держави і урядом у межах існуючої форми правління, зокрема, широкими повноваженнями Президента України у сферах забезпечення національної безпеки і оборони та зовнішньополітичної діяльності порівняно з іншими галузями державної політики (пп. 1 і 3 ст. 106 Конституції України) та участю Президента України у формуванні складу Кабінету Міністрів України (міністри оборони та закордонних справ призначаються за поданням Президента).
З іншого боку, реалізація конституційної норми щодо відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України практично неможлива, оскільки цілковито залежить від позиції парламентської більшості. Подання Президента України щодо висловлення недовіри Кабінету Міністрів України можуть бути результативними лише за умови наявності пропрезидентської більшості у Верховній Раді України. За наявності опозиційної Президенту парламентської більшості – період коабітації – конституційна норма щодо відповідальності уряду перед Президентом по суті не діє.
У проекті Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 4290 від 31.03.09), внесеному до Верховної Ради України ще Віктором Ющенком, пропонувалося вилучити з Конституції норму щодо політичної відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України і взагалі чітко не визначати об’єкт політичної відповідальності уряду (ст. 126). Натомість пропонується запровадити механізм політичної відповідальності парламенту перед Президентом України, надавши йому право розпуску нижньої палати парламенту – Палати депутатів – без спеціальних підстав (ст. 103), «з політичних мотивів», зі збереженням механізму політичної відповідальності уряду перед парламентом (ст. 99) [1].
Проте Верховна Рада України 22 жовтня 2009 року де-факто відхилила зазначений проект конституційних змін, не прийнявши рішення про їх включення до свого порядку денного та направлення до Конституційного Суду України. Але це лише підкреслює проблемність конституційного реформування в Україні та необхідність вироблення нового проекту реформи з урахуванням недоліків вказаного законопроекту.
Запропоновані конституційні зміни є цілком обґрунтованими. По-перше, з огляду на зазначену вище фактичну недієвість чинної конституційної норми про відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом. По-друге, пропоновані зміни цілком відповідають механізмам взаємної відповідальності інститутів влади, поширеним у політичній практиці європейських країн. Наявність у Президента України права розпуску Палати депутатів «з політичних мотивів» розширює можливості врегулювання парламентських криз, які виникають, зокрема, у випадку недієздатності законодавчого органу або конфлікту між урядом та парламентом.
Деякі науковці також виділяють проблему досліджуваних взаємовідносин щодо відсутності за Конституцією України механізмів відповідальності Президента за політику, яку проводить Кабінет Міністрів України [2, C. 17]. Проте на нашу думку, якщо врахувати положення п. 9 статті 106 Конституції України згідно з якою Президент України вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України, можна стверджувати, що встановлення механізму відповідальності Президента України за політику та діяльність Кабінету Міністрів України має бути дещо обмеженим, адже політична відповідальність за діяльність уряду в даному випадку покладається перш за все на парламент.
Щодо проблемності реалізації конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України у відносинах із Президентом України вітчизняний науковець Р. С. Мартинюк зазначає, що змішана республіка завжди принаймні потенційно несе в собі загрозу нестабільності державно-політичного життя: залучення до формування уряду представницького органу і глави держави, подвійна підконтрольність та відповідальність уряду перед парламентом і президентом у ситуації так званого співіснування, коли парламентська більшість і в цілому похідний від неї уряд належать до одного блоку політичних партій, а глава держави є представником іншої політичної сили обертається згубним партійним протистоянням, наслідки якого об’єктивно не можуть не позначатися на результатах урядової політики. Негативна риса «співіснування» – ускладненість процесу ухвалення рішень, оскільки глава держави і прем’єр у політичному відношенні протистоять один одному, а важливі виконавчі рішення є результатом попередньо досягнутого компромісу між згаданими суб’єктами [3, С. 200-208].
Зазначена проблема може бути вирішена лише встановленням чітких однозначних імперативних норм, які б розділили повноваження уряду та глави держави, а також встановили правовий механізм їх взаємодії. Проте значною проблемою такого правового регулювання може стати політичне питання. У тому випадку, коли президент і прем’єр-міністр (який фактично уособлює уряд) належать до різних, опозиційних між собою, політичних сил. Так, наприклад, Конституцією України встановлено, що Президент України зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Таке право, у разі загострення конфронтації політичних сил (що є звичним явищем для українського політикуму) може використовуватися ним (Президентом) з політичних мотивів з метою створення тиску на кабмін. Така ситуація може негативно впливати на порядок державного управління у всіх сферах суспільних відносин. А в умовах явно низької політичної та правової культури в Україні таке явище є цілком ймовірним. На нашу думку, доречним у даному випадку зазначену норму викласти у такій редакції: «Президент України звертається до Конституційного Суду України з метою визначення конституційності актів Кабінету Міністрів України». А Конституційний Суд України варто наділити правом призупинення таких актів, у разі відповідного звернення Президента України.
Узагальнюючи проблеми взаємодії Уряду та Глави держави в Україні у сфері суміжних відносин, слід погодитися із думкою В. Б. Авер’янова, який зазначає, що найголовніша проблема у розмежування повноважень між президентом і урядом полягає у недопущенні безпідставного розширення дискреційних повноважень глави держави, що може загрожувати, зрештою, втратою належної самостійності і дієвості уряду як «вищого органу у системі органів виконавчої влади» [4, С. 32-35].
Висновки:
- відповідальність Кабінету Міністрів України перед Президентом України є природно обумовленим наявним розподілом повноважень між главою держави і урядом у межах існуючої форми правління;
- потрібно встановити чіткі однозначні імперативні норми, які б розділили повноваження уряду та глави держави, а також встановили правовий механізм їх взаємодії;
- пропонуємо викласти норму в такій редакції: «Президент України звертається до Конституційного Суду України з метою визначення конституційності актів Кабінету Міністрів України». А Конституційний Суд України варто наділити правом призупинення таких актів, у разі відповідного звернення Президента України.
ЛІТЕРАТУРА
[1]. Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» : від 31.03.2009 р., реєстр. № 4290 (поданий Президентом України В. А. Ющенко). – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc34?id=& pf3511=34882&pf35401=138340.
[2]. Особливості виконавчої влади в пострадянській Україні : [монографія] / За заг. ред. О. О. Кордуна. – К. : МАУП, 2000. – С. 17.
[3]. Мартинюк Р. С. Компетенційний дуалізм виконавчої влади: державно-правовий досвід П’ятої Французької Республіки та України / Р. С. Мартинюк // Право України. – 2011. – № 1. – С. 200-208.
[4]. Авер’янов В. Б. Організація виконавчої влади: необхідність усунення внутрішніх суперечностей / В. Б. Авер’янов // Право України. – 2009. – № 5. – С. 32-35.