Галан Вікторія Юріївна

магістрантка, спеціальність “Фінанси, банківська справа та страхування”

Науковий керівник: Іванчук Наталія Володимирівна

к.е.н., доцент кафедри фінансів, обліку і аудиту

ВПЛИВ ФІСКАЛЬНОЇ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ НА ФОРМУВАННЯ ПОДАТКОВИХ НАДХОДЖЕНЬ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ НА ПРИКЛАДІ БЮЖЕТУ М. ВІННИЦЯ

Annotation: The article analyzes the key trends in the formation of tax revenues of local budgets on the example of the budget of Vinnytsia in the context of fiscal decentralization in Ukraine. The essence of fiscal decentralization, its normative regulation is described and the offers on increase of tax receipts for the concrete budget are resulted.

Keywords: fiscal decentralization, tax decentralization, budget decentralization, tax revenues, interbudgetary relations, territory development strategy.

Постановка проблеми. Спад економічної активності, зростання заборгованості та дефіциту бюджету, інфляційні процеси зумовили економічну кризу в Україні, яка мала прояви ще у 2013 році. Однією з передумов кризи стало несвоєчасне проведення структурних змін у економіці. Відтак, протягом останніх років в Україні були впроваджені ряд реформ, які, як очікується, сприятимуть розвитку та підвищенню конкурентоспроможності країни. Одним із найважливіших кроків влади було проведення політики децентралізації. У зв’язку з цим в останні роки суттєво зросла роль місцевих органів влади. Водночас вони отримали також і більше фінансових ресурсів. Через такий перерозподіл влади та надання більших повноважень місцевим органам влади виникає необхідність дослідження ефективності їх роботи, достатності надходжень місцевих бюджетів для реалізації нових повноважень.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Незважаючи на те, що значимість дослідження обраної теми значно підвищилася в останні роки, все ж таки багато дослідників присвятили їй велику кількість робіт. Серед них О. Дем’янчук, О. Бевзюк, В. Федорова, У. Дорош, В. Пальчук, Г. Даудова, С. Буковинський, О. Кириленко, І. Руденко та ін. Міжнародний досвід, що стосується цього питання, висвітлено у працях Є. Рушковського, Г. Макарової, Ю. Ганущака тощо. Проте на сьогодні потребує подальшого дослідження вплив децентралізації на формування податкових надходжень місцевих бюджетів задля забезпечення повноти цих надходжень та підвищення самостійності місцевих органів влади.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в обґрунтуванні шляхів підвищення фінансової спроможності місцевих бюджетів на основі оцінки впливу децентралізації на формування їх податкових надходжень.

Виклад основного матеріалу. Однією із найважливіших передумов оздоровлення економічної системи України є проведення ефективного перерозподілу бюджетних коштів між місцевими та державним бюджетами. Задля досягнення цього у 2014 р. в Україні було ухвалено базові нормативні документи, які стосувались децентралізації. Саме цей рік вважається початком реалізації реформи територіально-адміністративного устрою.

Чи не найпершим важливим прийнятим документом була Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Вона була ухвалена Кабінетом міністрів України 1 квітня 2014 року. Концепція визначає основні проблеми, що стосуються розвитку територіальних одиниць, можливі шляхи їх розв’язання, принципи реформування, завдання реформи, етапи її реалізації, а також очікувані результати та джерела фінансування [1]. Окрім цього, основні аспекти децентралізації були відображені у прийнятому ВРУ Законі України «Про співробітництво територіальних громад» від 17 червня 2014 р. та «Про добровільне об’єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015 р., затвердженій КМУ Стратегії сталого розвитку «Україна 2020» та в низці інших актів, які остаточно закріпили нові повноваження та можливості за громадами [2].

Що стосується трактування самого поняття «децентралізація», то тут існує безліч позицій авторів. Так, Л. Василенко та М. Добровінський визначають цей процес як ефективне знаряддя економічного розвитку завдяки зусиллям незалежності місцевого самоврядування та підвищенню його активності, зміцненню демократії на місцях [3]. Натомість У. Дорош зазначає, що це передача повноважень щодо прийняття рішень і ресурсів значно ближче до цільової популяції державної політики і всі члени громадянського суспільства в контексті визначення ролі держави [4]. І. Коваленко та Л. Решетник пов’язують децентралізацію з характеристикою управлінської дії, для успішного впровадження якої є потреба в політичній волі та активній законотворчій діяльності державних органів [5].

Однак найбільш вживаним є трактування децентралізації як передачі повноважень та фінансів від державної влади якнайближче до людей – місцевим органам влади [6]. Адже саме таке визначення вказує насамперед на головну мету цієї реформи – задоволення потреб людей, своєчасне та якісне надання послуг для них. Це можуть забезпечити лише органи влади на місцях, які набагато краще обізнані в тому, як створити більш зручні умови для жителів, на відміну від центральних органів державної влади. Для цього, очевидно, повноваження перших потрібно розширити та надати їм відповідні ресурси для реалізації цих повноважень. В цьому полягає суть процесу децентралізації.

Таким чином,  проведення децентралізації включає не лише територіально-адміністративні зміни, які передбачають утворення об’єднаних територіальних громад (ОТГ). В контексті цієї реформи важливе місце займає фіскальна децентралізація. Її сутність полягає у здатності органів місцевого самоврядування незалежно й ефективно забезпечувати жителів громади суспільними послугами за рахунок збалансування доходів та видатків із місцевими потребами та можливостями. Фіскальна децентралізація, своєю чергою, включає податкову та бюджетну. Податкова децентралізація означає передусім збільшення закріплення загальнодержавних податків і зборів за місцевими бюджетами. Натомість друга складова передбачає перенесення доходів та/або витрат фінансових ресурсів на нижчий рівень влади з одночасною передачею відповідної відповідальності [7].

Початок децентралізації, зокрема перший етап реалізації бюджетної та податкової децентралізації, пов’язаний із прийняттям змін до Бюджетного та Податкового кодексу від 1 січня 2015 р. [8]. Саме вони стали підґрунтям для зміни структури доходів та видатків місцевих бюджетів. Разом із тим, найбільшою складовою дохідної частини будь-якого місцевого бюджету є податкові надходження. Відповідні зміни у податковому законодавстві на початку фіскальної децентралізації призвели до зміни складу та структури складових цієї статті доходів.

Для аналізу впливу децентралізації на формування податкових надходжень місцевих бюджетів було обрано бюджет м. Вінниця. При цьому доцільно порівняти склад та структуру цих статей доходів за 2013–2018 рр., обґрунтувавши, які ключові зміни у законодавстві вплинули на наявні тенденції. Це дозволить визначити реальні наслідки реформи для конкретного місцевого бюджету.

Ключовою статтею доходів міського бюджету, як було зазначено вище, є податкові надходження. Варто зазначити, що основним бюджетоутворюючим податком на рівні муніципалітетів  є податок на доходи фізичних осіб (ПДФО). Протягом аналізованого періоду відбулись структурні зміни в цій статті доходів бюджету м. Вінниця (табл. 1). Зокрема можемо спостерігати скорочення частки ПДФО з 2013 р. (61,86%, або 314,73 млн. грн.) до 2016 р. (56,7%, або 769,53 млн. грн.), проте надалі ця стаття в структурі знову зросла. Також варто зазначити, що ключовою причиною зменшення частки ПДФО в податкових надходженнях після децентралізації були внесені зміни до ПКУ та БКУ. Так, відбулось зменшення частки ПДФО, що закріплювалась за бюджетом міста обласного значення, з 75% починаючи із 2 грудня 2010 р. (ст. 65 БКУ) до 60% з 28 грудня 2014 р. (ст. 64 БКУ) [9; 10]. Причиною цього було зростання  ставки цього  податку від 17% (а в разі, якщо сума відповідного доходу за звітний місяць не перевищувала десятикратний розмір мінімальної зарплати, ставка становила 15%) з 24 квітня 2012 р. до 18% з 24 грудня 2015 р. відповідно до ст. 167.1 ПКУ [11; 12].

Іншою важливою статтею доходів є податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності, який протягом аналізованого періоду в структурі мав також спадну тенденцію – 0,95% (4,82 млн. грн.) у 2013 р. та 0,05% (1,17 млн. грн.) у 2018 р. На відміну від ПДФО, ставка податку на прибуток протягом аналізованого періоду скоротилась. З 1 січня 2013 р. ставка становила 19%, методика адміністрування цього податку також застосовувалась інша. Однак із 1 січня 2014 р. з метою покращення інвестиційного клімату ставка була знижена до 18% (ст. 136.1), що і вплинуло на скорочення надходжень від цього податку до бюджету м. Вінниця [13; 14].

Надходження від рентної плати та плати за використання інших природних ресурсів протягом 2013–2015 рр. були відсутніми, а з 2016 року рентна плата доповнилась платою за користування надрами для видобування корисних копалин та у 2017 році платою за спеціальне використання лісових ресурсів, що зараховувалися до бюджету за місцезнаходженням відповідних природних ресурсів в повному обсязі та знайшли своє відображення у звітах про виконання бюджету за 2013–2018 рр. [15]. Тому ми можемо спостерігати зростання надходжень від рентної плати у податкових надходженнях м. Вінниця від 0,09 млн. грн. у 2016 до 0,29 млн. грн. у 2018 р. Що стосується акцизного податку, то за 2013–2014 роки його надходження були відсутні.

Таблиця 1

Склад та структура податкових надходжень бюджету м. Вінниця за 2013–2018 рр.

Статті податкових надходжень		2013 р.	2014 р.	2015 р.	2016    р.	2017   р.	2018   р.
Податок та збір на доходи фізичних осіб	Млн. грн.	314,73	336,93	493,57	769,53	1104,60	1434,68
	%	61,86	60,73	58,30	56,70	59,38	61,39
Податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності	Млн. грн.	4,82	0,41	0,60	1,31	0,88	1,17
	%	0,95	0,07	0,07	0,10	0,05	0,05
Рентна плата та плата за використання інших природних ресурсів	Млн. грн.	0,00	0,00	0,00	0,09	0,21	0,29
	%	0,00	0,00	0,00	0,01	0,01	0,01
Акцизний податок	Млн. грн.	0,00	0,00	93,31	156,14	188,88	212,31
	%	0,00	0,00	11,02	11,50	10,15	9,08
Місцеві податки і збори:	Млн. грн.	100,09	122,85	257,96	417,16	564,57	687,59
	%	19,67	22,14	30,47	30,74	30,35	29,42
Податок на майно	Млн. грн.	0,07	0,21	113,45	182,27	249,74	296,94
	%	0,01	0,04	13,40	13,43	13,43	12,71
Туристичний збір	Млн. грн.	0,13	0,12	0,14	0,22	0,28	0,34
	%	0,03	0,02	0,02	0,02	0,02	0,01
Збір за провадження деяких видів підприємницької   діяльності, що справлявся до 1 січня 2015 р.	Млн. грн.	7,41	7,64	-0,49	-0,22	-0,08	0,005
	%	1,46	1,38	-0,06	-0,02	0,00	0,00
Єдиний податок	Млн. грн.	92,48	114,88	144,86	234,89	314,63	390,31
	%	18,18	20,71	17,11	17,31	16,91	16,70
Екологічний податок	Млн. грн.	1,19	1,40	0,68	1,27	1,07	0,93
	%	0,23	0,25	0,08	0,09	0,06	0,04
Інші податкові надходження	Млн. грн.	87,96	93,17	0,52	11,66	3,06	0,01
	%	17,29	16,79	0,06	0,86	0,16	0,00
Всього	Млн. грн.	508,79	554,76	846,64	1357,16	1860,21	2336,98
	%	100,00	100,00	100,00	100,00	100,00	100,00

Джерело: [15].

Це пояснюється тим, що за цей період акцизний податок не закріплювався за місцевими бюджетами, а з початком фіскальної децентралізації ми можемо спостерігати надходження цього податку у доходах бюджету м. Вінниця, що включає акцизний податок з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів та зараховується до загального фонду міського бюджету (відповідні зміни були внесені у БКУ 28 грудня 2014 р., ст. 64) [16]. Незважаючи на зменшення у структурі податкових надходжень від 11,02% у 2015 р. до 9,08% у 2018 р., загальна сума зростала від 93,31 млн. грн. у 2015 р. до 212,31 млн. грн. у 2018 р.

Місцеві податки і збори протягом 2013–2018 рр. мали тенденцію до зростання. До них належить податок на майно, який протягом 2013–2014 рр. займав незначну частку у податкових надходженнях (0,01% та 0,04% відповідно), оскільки відбулися зміни у визначенні об’єкта ключової складової податку на майно – податку на нерухоме майно, відмінного від земельної ділянки (з 2015 року об’єктом є не лише вся житлова, а й нежитлова площа, тобто суттєво зросла база оподаткування, що відображено у ст. 266 ПКУ) [17]. Саме тому починаючи з 2015 р. частка цієї статті суттєво збільшилася і на кінець 2018 р. становила 12,71% (296,24 млн. грн.).

Збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності з 2014 року становив від’ємні значення у зв’язку зі скасуванням з 1 січня 2015 року цього  збору. За поданням органів, що контролюють справляння надходжень бюджету, проводилось повернення надміру сплачених коштів платникам податків відповідно до ст. 43 ПКУ [17].

Єдиний податок мав тенденцію до скорочення (від 20,71% у 2013 р. до 16,70% у 2018 р.), хоча у загальній сумі надходжень помітно зріс (від 92,48 млн. грн. у 2013 р. до 390,31 млн. грн. у 2018 р.). Цей податок згідно ст. 64 БКУ зараховується в повному обсязі до загального фонду міського бюджету, однак протягом 2013–2014 зараховувався до спеціального фонду [16].

До спеціального фонду міського бюджету після реформи децентралізації зараховується 25% надходжень з екологічного податку (ст. 69¹ БКУ) [16]. Відтак можемо спостерігати скорочення частки доходів від екологічного податку, яка у 2018 р. становила лише 0,04% .

Таким чином, очевидно, що проведення фіскальної децентралізації мало суттєвий вплив на формування податкових надходжень місцевих бюджетів. Однак задля забезпечення зростання цих надходжень важливо, насамперед, проводити заходи на місцевому рівні. Тобто місцеві органи влади повинні повною мірою прийняти на себе не лише нові повноваження, а й відповідальність за ці дії.

На сьогодні в більшій мірі через наявну систему міжбюджетних відносин місцеві органи не завжди шукають шляхи генерування додаткових надходжень або ж просто неефективно контролюють виконання платниками своїх зобов’язань. Адже в разі нестачі коштів для реалізації певних завдань вони всеодно їх отримають у вигляді базової дотації. При цьому ті місцеві бюджети, які навпаки забезпечують надходження реверсної дотації до державного бюджету (яка і є одним із джерел виплати базової дотації для менш спроможних місцевих бюджетів) втрачають стимул для розвитку своєї громади, оскільки надлишкові кошти в них вилучаються для інших бюджетів.

Відтак місцеві органи влади повинні забезпечувати реалізацію своїх функцій самостійно. Для цього необхідним залишається ефективне планування та прогнозування, в першу чергу, дохідної бази бюджету. Після цього важливо створити оптимальну систему контролю за реалізацією поставлених цілей. В контексті виконання планів щодо податкових надходжень суттєвим є контроль за повнотою сплати всіх податків платниками, уникнення будь-яких проявів ухилення від сплати, а також встановлення оптимальної ставки місцевих податків, які б не лише забезпечили достатні надходження в бюджет, а й не чинили б надмірний тиск на платників.

При цьому варто зазначити, що більшість місцевих органів влади на сьогодні мають розроблені Стратегії розвитку своїх територій. Не винятком є і місто Вінниця. Проте, проаналізувавши цю стратегію, можна зазначити, що вона є надто загальною. Всі стратегічні цілі (наприклад, захист навколишнього середовища, сприяння інвестиційному клімату, розширення зв’язків на міжрегіональному рівні) не мають жодних кількісних нормативів, що, як правило, свідчить про те, що ця стратегія не буде до кінця реалізованою [18]. Тому важливо не лише формулювати амбітні стратегічні цілі, а й конкретні кроки для їх досягнення та постійно аналізувати хід виконання (відсоток виконання плану). Поєднання заходів з контролю над сплатою податків і зборів із одночасною реалізацією планів розвитку дозволить створити комфортні умови для їх платників та успішного розвитку всієї громади, а отже, забезпечить стабільні податкові надходження та суттєво підвищить фінансову спроможність місцевого бюджету.

Висновки. Початок кризи в Україні став чинником проведення суттєвих структурних змін. Одним із таких кроків було впровадження децентралізації влади. Ця реформа спрямована не лише на зміну адміністративно-територіального устрою, а й на суттєвий перерозподіл влади та фінансових ресурсів в країні. В процесі її реалізації місцеві органи влади отримують нові повноваження, ресурси та відповідальність. Для ефективного виконання поставлених завдань в Україні були внесені зміни у 2015 р. до Бюджетного та Податкового кодексів, в результаті чого за місцевими бюджетами тепер закріплено значно більше податкових надходжень. Це, в свою чергу, призвело і до зростання цієї статті доходів бюджету м. Вінниця. За останні 6 років до і після початку децентралізації ми можемо спостерігати значні зміни у складі та структурі податкових надходжень міського бюджету. Єдиною тенденцією, яка зберігалась протягом аналізованого періоду, було те, що найбільшу частку становили податок на доходи фізичних осіб та єдиний податок, а найменшу – рентна плата, екологічний податок й туристичний збір. Проте для забезпечення зростання податкових надходжень в майбутньому необхідним залишається повне виконання контрольних функцій за адмініструванням та сплатою податків та зборів, а також розробка і виконання стратегій розвитку міста.

Література

1. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні : Розпорядження Кабінету міністрів України від 1 квітня 2014 року № 333-2014-р. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80 (дата звернення: 24.04.2020).
2. Федоренко В. Л. Реформа місцевого самоврядування в незалежній Україні: поняття, пріоритети, перспективи. Український часопис конституційного права. Тема: Незалежність України: конституційний аспект. 2016. С. 47-52. URL: https://www.constjournal.com/wp-content/uploads/issues/2016-1/pdfs/6-vladyslav-fedorenko-reforma-mistsevoho-samovriaduvannia-nezalezhnii-ukraini-poniattia-priorytety.pdf (дата звернення: 24.04.2020).
3.  Василенко Л., Добровінський М. Децентралізація та реформа місцевого самоврядування. Збірник наукових праць Житомирського національного агроекологічного університету: Серія «Адміністративне право і процес». 2017. Вип. 3. С. 123-126. URL: http://pgp-journal.kiev.ua/archive/2017/3/28.pdf (дата звернення: 24.04.2020).
4. Дорош У. До визначення поняття децентралізації влади. ISSN 2070-4011. Ефективність державного управління. 2017. Вип. 3 (52). Ч. 1. С. 130-137. URL: http://www.lvivacademy.com/vidavnitstvo_1/edu_52/fail/16.pdf (дата звернення: 24.04.2020).
5. Коваленко І., Решетник Л. Визначення поняття децентралізації та її впровадження в Україні (окремі теоретичні аспекти). Історико-правовий часопис. 2016. Вип. 1 (7). С. 96-100. URL: https://www.google.com.ua/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=2ahUKEwidoeL7wYPpAhVImYsKHetLDQIQFjABegQIAhAB&url=http%3A%2F%2Fwww.irbis-nbuv.gov.ua%2Fcgi-bin%2Firbis_nbuv%2Fcgiirbis_64.exe%3FC21COM%3D2%26I21DBN%3DUJRN%26P21DBN%3DUJRN%26IMAGE_FILE_DOWNLOAD%3D1%26Image_file_name%3DPDF%2Fipch_2016_1_20.pdf&usg=AOvVaw1YhOXz_ShCXMoY12JfUOOP (дата звернення: 24.04.2020).
6. Про реформу децентралізації. Портал «Децентралізація» : веб-сайт. – URL: https://decentralization.gov.ua/ (дата звернення: 24.04.2020).
7. Дем’янчук О. І. Територіальна та фіскальна децентралізація в Україні: практичні результати. Наукові записки. Серія «Економіка» : збірник наукових праць. Острог : Вид-во НаУОА, 2017. Вип. 5 (33). С. 90-95. URL: https://eprints.oa.edu.ua/6378/1/17.pdf (дата звернення: 24.04.2020).
8. Реформа децентралізації: Кабінет міністрів України : веб-сайт. – URL: https://www.kmu.gov.ua (дата звернення: 24.04.2020).
9. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Податкового кодексу України : Закон України від 2 грудня 2010 року. № 2756-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2756-17 (дата звернення: 25.04.2020).
10. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин : Закон України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/79-19 (дата звернення: 25.04.2020).
11. Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законів України щодо впорядкування податкового декларування : Закон України від 24 квітня 2012 року № 4661-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4661-17#n9 (дата звернення: 25.04.2020).
12. Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2016 році: Закон України від 24 грудня 2015 року. № 909-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/909-19#n5 (дата звернення: 25.04.2020).
13. Огляд змін у законодавстві у 2013 році. Державна фіскальна служба України : веб-сайт. – URL: http://sfs.gov.ua (дата звернення: 25.04.2020).
14. Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо ставок окремих податків : Закон України від 19 грудня 2013 року. № 713-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/713-18 (дата звернення: 25.04.2020).
15. Звіт про виконання міського бюджету. Вінницька міська рада : веб-сайт. URL: https://www.vmr.gov.ua/ (дата звернення: 25.04.2020).
16. Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 року. № 2456-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17 (дата звернення: 25.04.2020).
17. Податковий кодекс України від 2 грудня 2010 року. № 2755-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2755-17 (дата звернення: 25.04.2020).
18. Стратегія розвитку Вінниця – 2020. Вінницька міська рада : веб-сайт. URL: https://www.vmr.gov.ua/ (дата звернення: 25.04.2020).