Анотація. Здійснюється аналіз вітчизняного законодавства, що регламентує функціонування інституту відповідальності уряду у державно-правовій практиці України. Визначаються недостатньо врегульовані питання та пропонуються шляхи їх вирішення.
Ключові слова. Кабінет Міністрів України, конституційно-правова відповідальність, парламентська відповідальність уряду, відставка уряду, програма діяльності уряду, резолюція недовіри, конструктивний вотум недовіри, підконтрольність і підзвітність Кабінету Міністрів України.
Annotation. In the article it is probed a national legislation regulating a function of the institute of ministerial responsibility and constitutional responsibility of a government to the President of Ukraine. Not regulated questions are determined and some propositions of it’s refinement are made.
Key words. Cabinet of Ministers of Ukraine, constitutional and legal responsibility, parliamentary responsibility of a government, resignation of government, activity program of government, resolution of mistrust, constructional no-confidence vote, controlled and reporting government.
Викладення основного матеріалу. Елементом механізму відповідальності влади держави є відповідальність уряду перед парламентом (парламентська відповідальність уряду): фракції парламенту беруть безпосередню участь у формуванні уряду та несуть відповідальність за ефективність здійснення урядової політики перед виборцями [1, с.19].
Скасування Конституційним Судом України політичної реформи 2004 року та відновлення дії Конституції у її первинній редакції 1996 р. спричинило зміну парламентсько-президентської форми правління на президентсько-парламентську. Водночас парламент втратив частину повноважень щодо притягнення уряду до відповідальності. Так, у редакції Конституції від 8 грудня 2004 р. прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України автоматично призводило до відставки всього складу Кабінету Міністрів України і Президент України не долучався до цього процесу. У чинній Конституції України, зокрема у ст. 115, зазначається, що прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінет Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України. Прем’єм-міністр України зобов’язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України чи у зв’язку з прийняттям ВРУ резолюції недовіри [2].
Резолюція (віл лат. resolutio − дозвіл, розв’язання) – акт, який відповідно до ст. 115 Конституції України приймається Верховною Радою України в разі висловлення недовіри Кабінету Міністрів України, що має наслідком відставку уряду [4, с. 264]. За особливостями формулювань ст. 115 Основного Закону України невизначеним є механізм відставки Уряду за ініціативою Верховної Ради України, оскільки оголошення резолюції недовіри Уряду Парламентом призводить до відставки Кабінету Міністрів України лише за умови прийняття Президентом України заяви про відставку від Прем’єра. Однак залишається незрозумілим, чи зобов’язаний Глава держави приймати таку відставку. Виникає також питання, якими були б юридичні та політичні наслідки неподання Прем’єром відповідної заяви Главі держави.
Фактично, наділення Глави держави і представницького органу правом відправляти Уряд у відставку породжує проблему подвійної лояльності Уряду, яка вирішується на користь більш безпосереднього впливу: указ Президента України про відставку Кабінету Міністрів України виявляється більш реальним, аніж резолюція недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України [5, с. 54-62].
У ст. 113 Конституції України зазначається, що Кабінет Міністрів України відповідальний перед … Верховною Радою України, підконтроль- ний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією [3, с. 45].
Аналіз вітчизняного законодавства свідчить, що конституційно-правова відповідальність Уряду України не знайшла в ньому достатнього відображення. Єдиний випадок її настання − це неприйняття Верховною Радою України програми діяльності Уряду, що тягне його відставку шляхом висловлення резолюції недовіри з боку Верховної Ради України. В інших випадках Уряд складає свої повноваження виключно за політичними мотивами (п. 13 ст. 85 та ст. 87 Конституції України). Реформування інституту парламентської відповідальності уряду в України повинно відбуватися у напрямку ускладнення процедури його політичної відповідальності з одночасним закріпленням підстав індивідуальної конституційно-правової відповідальності урядовців. Це буде сприяти стабільності Уряду в цілому і зробить застосування конституційно-правової відповідальності більш ефективним [6, с. 12].
У державах із парламентськими та змішаними формами правління здійсненню комітетами (постійними комісіями) повноважень у сфері парламентського контролю за центральними органами виконавчої влади сприяє те, що зазвичай комітети є «профільними» щодо галузей державного управління. Цим галузям здебільшого відповідає компетенція окремих міністерств. Тому, враховуючи досвід зарубіжних держав, у вітчизняному законодавстві слід передбачити, що комітети Верховної Ради України повинні здійснювати певні контрольні повноваження щодо діяльності «профільних» міністерств. Проте комітети не повинні мати повноваження щодо прийняття рішення стосовно відповідних кадрових змін в уряді. Такі рішення може приймати тільки Верховна Рада України. Комітет має давати фахову оцінку діяльності органу виконавчої влади, посадової особи, що має бути основої для оцінки його діяльності [7, с. 107]. Таким чином, комітети ВР України стануть елементом в деталізованому механізмі парламентської відповідальності уряду.
Неоднозначним залишається вирішення питання щодо відповідальності Уряду за виконання Програми своєї діяльності. Аналіз норм Конституції України показує, що і у ній не передбачено права Верховної Ради України заслуховувати звіт про виконання Кабінетом Міністрів України Програми його діяльності. Звітуючи про свою роботу, Кабінет Міністрів має довести, що його дії узгоджуються із Програмою його діяльності. І іншому випадку діяльність уряду не може розглядатися парламентом як така, що відповідає поданій на початку його роботи програмі його діяльності. Таким чином, викладене дає підстави для висновку про доцільність внесення доповнення до Конституції України, яким слід передбачити право парламенту здійснювати контроль за виконанням Кабінетом Міністрів України Програми його діяльності та відповідальність Уряду за її виконання [7, с. 105].
У ст. 10 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 07 жовтня 2010 року зазначається, що програма діяльності Кабінету Міністрів України подається до Верховної Ради України Прем’єр-міністром України. Програма діяльності Кабінету Міністрів України вважається схваленою, якщо за неї проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України [8]. Однак Закон не вказує, якими можуть бути для уряду наслідки незатвердження програми його діяльності. Очевидно, що Основний Закон України чи Закон «Про Кабінет Міністрів України» має встановити форми виходу Верховної Ради України із ситуації, за якої вона (Верховна Рада) не може забезпечити легітимність і підтримку Уряду засобом схвалення Програми його діяльності [1, с. 25].
У республіках із режимом парламентаризму програма діяльності уряду – програма партії (блоку партій), що перемогла на виборах і утворила у представницькому органі більшість. Логічною є постановка поблеми: якщо парламентська більшість розпалася, тоді, для чого має продовжувати існувати уряд, утворений уже неіснуючою більшістю. Таким чином серед підстав припинення діяльності Кабінету Міністрів України відсутня така, як припинення коаліції партійних сил, що сформували уряд. Виникнення вказаної ситуації може спричинити конфлікт між новою коаліцією більшості й Урядом, сформованим попередньою коаліцією [1, с. 21].
Слід зауважити, що Конституція України не містить положень про право уряду внести на розгляд Верховної Ради України питання про довіру. У контексті розглядуваного питання необхідно зазначити, що схвалення Парламентом програми діяльності Уряду України немає підстав розглядати в теорії парламентаризму як певну процедуру отримання Урядом довіри від Парламенту в загальноприйнятому розумінні цього терміна. Про довіру з боку парламенту до уряду в цьому випадку не може йтися вже з огляду на те, що несхвалення програми діяльності Кабінету Міністрів України не має наслідком автоматичну (без розгляду питання про відповідальність уряду) його відставку. Оскільки обговорення програми діяльності Уряду відбувається безпосередньо після призначення ВР України за поданням Президента, Прем’єр-міністра України, нелогічним і таким, що не має правових підстав, є внесення питання про відповідальність Уряду України при обговоренні програми його діяльності. Швидше за все схвалення Парламентом програми діяльності Уряду України слід визначити як гарантію того, що протягом року після її схвалення Парламент не буде розглядати питання про відповідальність уряду [7, с. 105].
У змішаних формах правління з інститутом парламентської відповідальності уряду тісно пов’язане його право на постановку перед главою держави, у відповідь на отриманий вотум недовіри з боку представницького органу, питання про дострокове припинення президентом повноважень парламенту. Згадане право уряду об’єктивно необхідне для досягнення реального балансу в системі стримування і противаг. В Україні Кабінет Міністрів донині позбавлений такого права.
Стабільність органу виконавчої влади в системі стримувань і противаг, уявляється, може бути забезпечена за рахунок запровадження в національну державно-правову практику інституту конструктивного вотуму недовіри за німецьким зразком: у пропозиції про оголошення Уряду недовіри має бути вказане прізвище нового Прем’єра. У разі прийняття цієї пропозиції названий кандидат стає новим прем’єр-міністром та формує уряд. Застосування конструктивного вотуму недовіри дасть можливість дотримуватися вимоги свідомого застосування парламентської відповідальності уряду [1, с. 23-24].
Дискутуються і можливості запровадження інших видів конституційно-правової відповідальності в Україні та конкретизації механізмів реалізації тих із них, що отримали закріплення в Основному Законі. Зокрема, Конституція України в ч. 2 ст. 113 визначає, що “… Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України …”, але не конкретизує підстави, види і форми такої відповідальності, а також відповідні санкції. Конкретизація правових механізмів відповідальності Уряду України перед Президентом України може здійснюватись шляхом прийняття відповідного рішення Конституційного Суду України [9, с. 41].
Проблемним аспектом залишається і той факт, що ст. 87 Основного Закону України забороняє Верховній Раді Україні відправляти Уряд у відставку раніше, аніж через рік після схвалення схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, а також розглядати питання про відповідальність Кабінету Міністрів більше одного разу протягом однієї чергової сесії [3, с. 33]. Однак Конституція не встановлює таких обмежень для Президента України, що призводить до зловживань з боку останнього наданим йому правом припиняти повноваження Уряду. Як наслідок, Кабінет Міністрів України припиняє свої повноваження з ініціативи Глави держави ще до завершення згаданого терміну [1, с. 20-21].
Хоча у ст. 113 Конституції України прямо не фіксується стан «підконтрольності» Кабінету Міністрів Президенту України, фактична наявність цього стану органічно випливає із загального характеру співвідношення президента й уряду в умовах напівпрезидентської республіки, так із інших конституційних приписів. Майже прямою вказівкою на наявність стану підконтрольності уряду можна вважати право Президента зупиняти дію актів Кабінету Міністрів (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції) [10, с. 40].
Право президента без консультацій із парламентом звільняти прем’єр-міністра й приймати рішення про відставку кабінету робить уряд залежним від волі глави держави більшою мірою, ніж від позиції парламентської більшості. В умовах неструктурованого парламенту це спонукає депутатів впливати на уряд не через парламентські механізми, а шукаючи порозуміння із президентом, а уряд − прислухатися до адміністрації президента більше, ніж до парламентської більшості (яка затвердила його програму й перед якою він відповідальний) [11, с. 27].
Невизначеність статусу Президента України, відсутність чіткого розмежування повноважень між представниками виконавчої влади дезорганізує роботу урядових структур. Склалася ситуація, коли Кабінет Міністрів України підпорядковується, з одного боку, Президенту України і його Адміністрації, а з іншого − підзвітний Верховній Раді Укараїни, яка згідно з ст. 85 Конституції здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України. Незадовільне виконання вказівок Президента, а за певних умов і керівників Адміністрації Президента, загрожує Кабінету Міністрів відставкою. Такі ж наслідки загрожують уряду і внаслідок висловлення йому недовіри з боку парламенту (ст. 87 Конституції України), що ставить його у невизначене становище [12, с. 126].
Механізм парламентської відповідальності уряду в українському варіанті загрожує політичною патовою ситуацією, принаймні, у двох випадках: у разі необхідності відставки конкретного члена Кабінету Міністрів (індивідуальна відповідальність членів Кабінету Міністрів перед Парламентом формально не передбачена, і звільнити їх можна лише через посередництво Президента) і в разі незатвердження нового Прем’єра після відставки попереднього складу Кабінету Міністрів. Відтак ініціювання парламентської відповідальності Уряду загрожує політичною кризою, і використання її Парламентом є проблематичним [11, с. 27].
На нашу думку, існує декілька шляхів розв’язання цієї проблеми. Вони залежать від подальшого розвитку державної влади України, її майбутнього руху в бік президентської чи парламентської республіки, що, у свою чергу, потребує внесення відповідних змін до Конституції України.
Очевидно, що є потреба внесення змін, а зокрема до Законів України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про Регламент Верховної Ради України», які мають визначати, зокрема, процедурні питання здійснення парламентської відповідальності уряду. Слід законодавчо передбачити, що зміна Уряду збігається не з обранням нового Президента, а з обранням нової Верховної Ради, яка, зрештою, несе відповідальність за створення більшості та формування Уряду. Відтак Прем’єр-міністр повинен вручити Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів України в перший день першої сесії новообраної Верховної Ради і виконати свої повноваження до інвеститури нового Уряду (змін потребує, зокрема, ст. 115 Конституції України). Окрім того, необхідно передбачити, що Президент України може припинити повноваження Прем’єр-міністра лише за згодою Верховної Ради. Подаючи проект відповідповідного рішення, Президент також мусить подати кандидатуру нового Прем’єра. Cлід запровадити конструктивний вотум недовіри: у пропозиції про оголошення уряду недовіри має бути вказане прізвище нового Прем’єра. У разі прийняття цієї пропозиції названий кандидат стає новим Прем’єр-міністром і формує Уряд. Також доцільно буде передбачити відповідальність перед Верховною Радою окремих міністрів − конструктивний вотум недовіри міністру висловлюється простою більшістю голосів [11, с. 29-30].
Також доцільним було б запровадження інституту інтерпеляції. Суть інтерпеляції полягає у тому, що один або декілька членів парламенту ставлять главі уряду чи керівнику міністерства питання стосовно конкретного напряму їхньої діяльності, який безпосередньо чи опосередковано впливає на внутрішню чи зовнішню політику уряду. На відміну від звичайних депутатських запитів інтерпеляція потребує обов’язкового обговорення відповіді уряду в сесійній залі, наслідком чого може стати ініціювання розгляду парламентом вотуму довіри до члену уряду. Усі елементи інтерпеляції хоча й розрізнено, але наявні в національному законодавстві. Так, ст. 86 Конституції України надає кожному народному депутату право звернутися із запитом до уряду та керівників інших органів державної влади, який обов’язково має бути розглянутим, а законодавцю – надана відповідь. Окрім того, ст. 15 Закону України «Про статус народного депутата України» визначає, що після відповіді на депутатський запит може бути проведено обговорення, якщо на ньому наполягає не менше однієї п’ятої від конституційного складу Верховної Ради України, і за результатами обговорення відповіді на депутатський запит парламент приймає відповідне рішення. Відмінність інтерпеляції від зазначеної процедури полягає у тому, що розгляд відповіді на депутатський запит та питання про відповідальність уряду не є обов’язковим. У разі підтримки певною кількістю народних депутатів, ці процедури можуть бути реалізовані в повному обсязі [13].
Висновки.
Отже, вдосконалення інституту конституційно-правової відповідальності Уряду в Україні потребує:
– конкретизації механізму відставки Кабінету Міністрів України за ініціативою Верховної Ради України шляхом регламентування повноважень Президента України приймати таку відставку (зазначити чи це право, чи обов’язок), а також зазначити наслідки неподання Прем’єром відповідної заяви Главі держави;
– законодавчого встановлення наслідків незатвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України Верховною Радою України та форму її виходу з такої ситуації; урегулювати на законодавчому рівні ситуацію, за якої Верховна Рада України не може забезпечити легітимність і підтримку уряду засобом схвалення програми його діяльності;
– запровадження в національну державно-правову практику інституту конструктивного вотуму недовіри за німецьким зразком (у пропозиції про оголошення уряду недовіри має бути вказане прізвище нового Прем’єра);
– встановлення обмеження для Президента України відправляти Уряд у відставку раніше, аніж через рік після схвалення схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України для запобігання зловживанням з боку останнього наданим йому правом припиняти повноваження Уряду;
– встановлення обов’язку Президента України проводити консультації з Парламентом як передумови звільнення Прем’єр-міністра України і прийняття рішення про відставку Кабінету Міністрів України (за прикладом державно-правової програми Молдови, Румунії, Франції, Хорватії);
– ускладнення процедури конституційно-правової відповідальності Кабінету Міністрів України з одночасним закріпленням підстав індивідуальної конституційно-правової відповідальності міністрів та регламентуванням їх у ст. 113 Конституції України (за прикладом державно-правової практики Італії, Великобританії, Австрії, Естонії). Запровадження інституту імпічменту щодо окремих міністрів;
– запровадження інституту інтерпеляції, за якої один або декілька депутатів Верховної Ради України матимуть право задавати Прем’єр-міністру України чи керівнику відповідного міністерства питання стосовно конкретного напряму їхньої діяльності, який безпосередньо чи опосередковано впливає на внутрішню чи зовнішню політику Уряду;
Список використаних джерел
1. Мартинюк Р. Парламентська відповідальність уряду в Україні : особливості нормативного регулювання ⁄ Р. Мартинюк ⁄ ⁄ Право України. – 2008. − № 9. – С. 19-25.
2. Сорока С. Парламенська відповідальність уряду як форма взаємодії гілок влади : [Електронний ресурс] ∕ С. Сорока. – Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Dums/2011_2/11ssvvgv.pdf
3. Конституція України : Офіц. видання. – станом на 01.11.2010 р. – К. : Центр учбової літератури, 2010. – 88 с.
4. Шемшученко Ю. Великий енциклопедичний юридичний словник / Ю. Шемшученко. – К. : ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 999 с.
5. Мартинюк Р. Парламентська відповідальність уряду в зарубіжній та вітчизняній практиці : компаративний аналіз / Р. Мартинюк // Вибори та демократія. – 2010. – № 1 (23). – С. 54-62.
6. Мельник О. Конституційно-правова відповідальність вищих органів державної влади / О. Мельник // Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. − К., 2000. – С. 12.
7. Майданник О. Парламентський контроль за функціонуванням виконавчої влади в Україні : питання теорії ⁄ О. Майданник ⁄ ⁄ Право України. – 2010. − № 5. – С. 107.
8. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 7 жовтня 2010 р. ∕ ∕ Відомості Верховної Ради України. – 2011. − № 9. – Ст. 58 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4. rada.gov.ua/ laws/show/25917
9. Скрипнюк О. Конституція України та розвиток теорії та практики конституційно-правової відповідальності ∕ О. Скрипнюк ∕ ∕ Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2009. − № 6 (92). – С. 41.
10. Авер’янов В. Організація виконавчої влади потребує реформування ⁄ В. Авер’янов, В. Дерець, А. Пухтецька ⁄ ⁄ Право України. – 2009. − № 12. – С. 39-46.
11. Павленко Р. Законодавче забезпечення парламентської відповідальності уряду ∕ Р. Павленко ∕ ∕ Наукові записки, 2000. – Т. 18. – С. 23-30.
12. Кресіна І. Інститут імпічменту : Порівняльний політико-правовий аналіз ∕ І. Кресіна, А. Коваленко, С. Балан. − К. : Видавництво «Юридична думка», 2004. – 232 с.
13. Даниляк О. Напрями удосконалення парламентського контролю за діяльністю уряду в Україні : [Електронний ресурс] ∕ О. Даниляк. – Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/ portal/soc_gum/ Vdakk/201 2_1/52.pdf