В статті розглядається досвід становлення дієздатних територіальних громад й створення повноцінної системи місцевого самоврядування та утворюваними самоврядними структурами повноважень з урахуванням національних, історичних, культурних та інших традицій не лише в Україні, ай і за її межами. Аналізується ряд особливостей щодо обсяго, діапазону та правової природи повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

In the following article there is featured the experience of enabled teritorial institutions and creation of the efficient system of regional self-governing and, created with self-governed structures, rights, with taking into consideration national, historical, cultural and other traditions, and not only in Ukraine, but also abroad. Also there has been analysed the number of specific features concerning the size, amount and nature of rights of the organs and officialals of regional self-governing.

Однією з передумов становлення дієздатних територіальних громад, створення повноцінної системи місцевого самовряду­вання в будь-якій державі є визначення її сфери відання. Кож­на держава визнає за територіальними громадами та утворюва­ними ними самоврядними структурами повноваження з ураху­ванням своїх національних, історичних, культурних та інших традицій. Але за всіх обставин вихідною методологічною осно­вою розмежування повноважень між державними органами та самоврядуванням територіальних громад має бути принцип, згідно з яким держава не повинна брати на себе вирішення тих питань, які можуть успішно вирішуватися безпосередньо на місцях. Саме тому першочергове завдання сьогодні — розмежування предметів (об’єктів) відання місцевого самоврядування та органів державної влади.

Місцеве самоврядування як самостійний вид публічної вла­ди — публічної влади територіальних громад, як уже зазнача­лося, має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об’єктів свого впливу, значна частина яких нехарак­терна для інших правовідносин. На думку В. Ф. Погорілка, ос­новними об’єктами муніципально-правових відносин є влада народу; державна влада; права, свободи й обов’язки людини і громадянина; влада територіальних громад; питання місцевого значення; функції суб’єктів місце­вого самоврядування; об’єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об’єкти, природні ре­сурси, об’єкти природнозаповідного фонду, земля; духовні бла­га (освіта, наука, культура, інформація, пам’ятки історії, куль-архітектури, містобудування); соціальні блага (об’єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку, охорони здоров’я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст та цільові програми з інших питань самоврядування; плани підприємств і організацій; адміністративно-територіальний устрій тощо ((Муніципальне право України: Підручник / За ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. — К., 001. – С 24-25.)).

В цілому підтримуючи такий широкий об’єктний підхід до відносин місцевого самоврядування, вважаємо, що основними об’єктами локальної діяльності територіальних громад є пере­дусім питання місцевого значення, тобто питання (справи), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів — членів відповідної територіальної громади. Це означає, і що держава визнає існування інших питань, які не є державни­ми, однак і не суперечать останнім.

Однак слід зауважити, що в Україні ще не зроб­лено достатньо рішучих кроків до остаточного визначення по­няття основного об’єкта діяльності територіальних громад, тоб­то законодавчого закріплення дефініції питань місцевого значен­ня.

Стаття 140 Конституції України закріплює право тери­торіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Визначення на конституційному рівні категорії “питання місцевого значен­ня” сприятиме територіальним громадам, їх органам в активно­му відстоюванні своїх прав². Саме специфічним змістом питань місцевого значення визначається функціональна роль місцевого самоврядування і відповідно територіальної громади, як основного елемента самоврядної системи. У законодавстві України є згадка про “питання місцевого жит­тя”, робиться акцент на “всі питання місцевого значення”, однак відсутня їх дефініція.

Великий інтерес викликають спроби доктринального тлума­чення “питань місцевого значення”. У літературі з приводу визначення “питань місцевого значення”, аналізу їх правової природи немає єдності думок. Так, В.М. Кампо, А. А. Коваленко відзначають, що основним предметом діяльності органів місцевого самовряду­вання є питання місцевого життя відповідних населених пунктів. Однак, коло цих питань держава може “розширюва­ні або звужувати в залежності від політики, яку вона прово­дить” ((Григорьев В. А. Становление местного самоуправления в Украине. — Одесса, 2000. — С 24)).

Під питаннями місцевого значення В. В. Кравченко та М. В. Пітцик розуміють питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності територіальної громади, віднесені до таких Конституцією та законами України ((Кампо В. Деякі проблеми становлення і розвитку місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядування України. — К., 1993. — С. 71; Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого самоврядування в Україні; питання теорії і практики. — К., 1997. – С. 46.)). Ю. О. Тихомиров визна­чає “питання місцевого значення”, як коло справ (об’єктів), вирішення яких забезпечує локальну життєдіяльність муніци­пального організму, задоволення потреб його жителів.

На думку В. А. Григор’єва, основними об’єктами місцевого самоврядування і управління виступають питання місцевого значення — це питання життєзабезпечення населення конкрет­ної території, вирішення яких відповідає управлінським та ма­теріально-фінансовим можливостям органів місцевого самовря­дування ((Кравченко В. В., Пітцик М. В. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні основи муніципального права). — К., 2001. — С 175.)). Вважаємо, що таке визначення, незважаючи на роз­горнутий характер, є достатньо уразливим як з наукової, так і практичної точки зору. Адже якщо йти за логікою цього авто­ра, то у випадку “неспроможності”, “невідповідності” уп­равлінським та матеріально-фінансовим можливостям органів місцевого самоврядування, те чи інше питання перестає бути питанням місцевого значення.

Окремі автори вважають, що “спроби визначити деякі питання як питання місцевого значення” не є ефективними: вони мають місцеве значення лише в тому плані, що вирішуються на конкретній території суб’єктами самоврядування.

При визначенні повноважень місцевого самоврядування, а зокрема повноважень територіальної громади слід врахувати принципи які проголошені у Євро­пейській Хартії про місцеве самоврядування, у п. 2 ст. 4 якої ска­зано, що “органи місцевого самоврядування, в межах встановле­них законом, мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, яке не виключене з їхньої ком­петенції і не віднесене до компетенції іншого органу влади” ((Європейська хартія місцевого самоврядування: муніципальні-фінанси в країнах – членах Ради Європи. – К., 2000. – 5с)).

На наш погляд, з метою оптимального розуміння “питань місцевого значення”, слід зупинитися на розкритті вихідних характеристик компетенції місцевого самоврядування: 1) спо­сіб визначення компетенції; 2) співвідношення власних та де­легованих, обов’язкових та факультативних компетенцій; 3) зміст компетенції та способи її здійснення.

З точки зору способу визначення компетенції найістотніші відмінності пов’язані з специфікою правових систем, англосаксонське право виходить із принципу суверенітету парламенту; інші суб’єкти публічної влади отримують нормативні повноваження на підставі делегування. Такий підхід застосовується і до місцевої самоврядної влади: в англосаксонських країнах діє позитивне регулювання компетенції муніципалітетів та визначення кола питань місцевого значення. Дії суб’єктів місцевого самоврядування правомочні тільки у випадках, якщо вони безпосередньо вказані у законі.

Принцип позитивного регулювання отримав певне розповсю­дження в країнах з іншими правовими системами. В Ізраїлі наприклад, місцеві органи можуть здійснювати лише такі повноваження, які їм безпосередньо надані законом.

У країнах континентальної Європи та державах, які сприй­няли континентальну правову систему, принцип загальної ком­петенції отримує безпосереднє підтвердження на рівні най­більш загальних норм права. У цих країнах компетенція місце­вого самоврядування визначається через негативне регулюван­ня питань місцевого значення: місцеві влади можуть здійсню­вати будь-які дії, які не заборонені законом та які не входять до сфери виключної компетенції інших органів влади. У більшості випадків розподіл компетенцій здійснюється за уча­стю та під контролем держави, оскільки вона, володіючи сувереніте­том та виступаючи верховним гарантом здійснення публічної влади на своїй території, зобов’язує місцеве самоврядування коректно виконувати визнаний за ним певний мінімум компетенцій (обов’язкові компетенції). Територіальні громади не мають права відмовитись від виконання цих компетенцій та вирішення питань місцевого значення, окрім спеціально обумовле­них законом випадків, коли внаслідок очевидної нездатності ор­ганів самоврядування впоратися із завданнями окремі компетенції можуть бути передані іншому рівню самоврядування або державі. Компетенції, які не входять до числа обов’язкових, вважа­ються факультативними, тобто можуть виконуватися або не виконуватися місцевим самоврядуванням залежно від ситуації та потреб територіальної громади.

В жодній із розвинутих країн розмежування компетенцій не є результатом заздалегідь продуманої, логічно стрункої єдиної системи. Сфери компетенцій утворювалися історично протягом століть, коригувалися законодавством у зв’язку з політичною кон’юнктурою тощо. Фактичною основою чинних законів в га­лузі розподілу компетенції є система прецедентів та в цілому рішень “третьої влади” або правова традиція. Утворювані зако­ни лише закріплюють та частково модифікують рівновагу, яка склалася таким чином.

Винятком із цієї ситуації є Франція, де у 80-ті роки була проведена реформа, в рамках якої разом з децентралізацією проводився комплексний розподіл компетенцій між місцевим самоврядуванням та державою. В інших країнах спроби утворення такої системи не мали ус­піху.

Можна виділити три основні групи компетенцій муніципаль­них влад, які існують у європейських державах. Передусім це компетенції, які традиційно, існують на муніципальному рівні: комунальні послуги, будівництво шляхів місцевого зна­чення, будівництво та утримання соціокультурних об’єктів, регулювання забудов. Різниці між окремими країнами мінімальні.

Наступна група — компетенції у соціальній сфері, в галузі охорони здоров’я та освіти, зайнятості, які пов’язані з принци­пом соціальної держави. У цьому випадку відмінності досить істотні. Так, у скандинавських країнах медичним об­слуговуванням та охороною здоров’я займаються лише органи самоврядування, держава не втручається у ці справи, хоча й за­безпечує шляхом дотацій значну частину коштів. У Франції й Італії ж органи самоврядування в цій галузі займаються лише другорядними питаннями: організацією викликами медсестер додому, інформуванням населення тощо. Третя група повноваження в галузі охорони навколиш­нього природного середовища, економічного й територіального і шанування, участі в економічному розвитку.

До трьох основних груп повноважень необхідно додати й компетенції, які є делегованими місцевому самоврядуванню державою. Об’єктом делегування можуть бути такі повноваження, як стягнення податків (скан­динавські країни), ведення статистики, деякі функції поліції, акти громадянського стану, військовий облік тощо. Делегування здійснюється на підставі закону та в обов’язковому порядку передбачає: 1) передачу фінансових коштів, необхідних для здійснення делегованих повноважень, та 2) поси­лений контроль з боку держави, в тому числі контроль політич­ного характеру: місцеві органи повинні не лише дотримувати­ся закону, а й діяти у відповідності з політичними пріоритета­ми уряду.

Що ж стосується способів реалізації компетенцій, то вони також різноманітні. Фактично це розмаїття може бути зведене до кількох варіантів, кожний з яких включає велику кількість підваріантів та юридичних формул, які змінюються не тільки від однієї держави до іншої, а й від однієї територіальної гро­мади до іншої в одній країні. Зокрема, як приклад муніципальна влада може самостійно здійснювати власні повноваження або передавати для виконання спеціально утвореній установі (організації), можливий варіант передання ряду повноважень їх у концесію приватним підприємствам тощо. Вибір тієї чи іншої формули для виконання кожної групи компетенції визначається самостійно органами самоврядування, не зважаючи на те, що держава може регулювати особливо важливі питання законодавчим шляхом. Чим більша та чи інша сфера потребує спеціальних знань та персоналу, управлінської та фінансової гнучкості, тим рідше використовуються безпосереднє виконання компетенції адміністративними службами.

Аналіз вітчизняної моделі місцевого самоврядування свідчить, що в Україні зроблено вибір на користь моделі пози­тивного регулювання питань місцевого значення. Адже місцеве самоврядування в Україні може здійснюватися в рамках Кон­ституції та законів України. Закон “Про місцеве самоврядуван­ня в Україні” значною мірою є своєрідним каталогом повноважень органів та посадових осіб місцевого самовряду­вання. Проводячи розмежування повноважень на власні (само­врядні) та делеговані, вітчизняне конституційне право не пе­редбачає поділу повноважень місцевого самоврядування на обов’язкові та факультативні.

На нашу думку, питання місцевого значення (об’єкти ло­кальної діяльності) доцільно було б визначати як питання (справи), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів — членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами України та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, які не належать до компетенції органів дер­жавної влади України.

В основі виділення питань місцевого значення лежать об’єктивні ознаки, якими є: 1) питання вирішується тільки стосовно до те­риторії відповідного суб’єкта; 2) вирішення питання перебуває у межах функцій, які здійснює суб’єкт, та предметів його відання. Тобто суб’єкт місцевого самоврядування може вирішу­вати не тільки ті питання, які безпосередньо віднесено до його компетенції, а й ті, які хоч і не передбачені законодавством безпосередньо, не виходять за межі дії закону; 3) з огляду на місцеві особливості чи індивідуальний характер питання воно не може бути вирішене однаково стосовно місцевої ради цього рівня або місцевої ради в цілому; 4) питання може бути виріше­не однаково, але з якоїсь причини не вирішується таким чи­ном; 5) всі питання місцевого значення, які не віднесені кон­кретними правовими нормами до відання інших органів.

Однак основний критерій виділення “місцевих питань” у то­му, що держава має справи з громадянами, а місцеве самоврядування — з жителями певних локальних утворень. Характер­но, що, на відміну від конституційних положень, у поточ­ному муніципальному законодавстві України переважно фігу­рує категорія “громадянин”, “громадяни”. Поодиноке використання терміну “жителі” у Законі України “Про органи самоорганізації населення” без адекватного його тлумачен­ня породжує лише складнощі та суперечливі ситуації в процесі формування муніципальних структур такого роду. За наявності такого розмежування акцент переноситься на докорінну зміну право­вого модусу людини в місцевому самоврядуванні. Якщо такого розмежування не провести, ніколи не вдається змінити один із принципів радянської влади: місцеві ради — “агенти” державної влади на місцях. Тоді дійсно немає необхідності шукати та виділяти коло питань місцевого значення. З огляду на це не можна погодитися з точкою зору деяких авторів, які, аналізуючи порядок надання громадських (муніципальних) послуг, тобто по суті даючи об’єктні характеристи­ки муніципальної діяльності, вважають що “проблема визна­чення природи цієї категорії послуг є завданням важливим, але все ж таки не першочерговим”. На нашу думку, це завдання є пріоритетним: важко вести ту чи іншу діяльність (в тому числі муніципальну), не маючи чіткого уявлення про її предмет.

Масив локальних справ за своїми внутрішніми ознаками не є однорідним, що зумовлює виділення певних секторів або сфер муніципального життя в яких виникають питання місце­вого значення. Найважливішими в муніципальній діяльності територіальних громад є політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна та зовнішня сфери.

Засобами, що забезпечують вирішення питань місцевого зна­чення в конкретних сферах місцевого господарства, є надані сформованим територіальними громадами та відповідальними перед ними органам місцевого самоврядування компетенційні повноваження. Водночас, самі суспільні відносини (об’єкти місцевого самоврядування) не входять до компетенції місцево­го самоврядування, вони є лише середовищем, у якому функ­ціонує суб’єкт місцевого самоврядування, колом його діяль­ності, тому локальні питання не є юридичним явищем. Тільки після державного визнання, виділення з маси соціальних відно­син та фіксації в законодавстві у ролі предметів відання тери­торіальних громад, такі об’єкти локальної діяльності набува­ють юридичної категорії.

Таким чином, вірне розуміння сенсу питань місцевого зна­чення та предметів відання місцевого самоврядування можли­ве лише у зв’язку з іншими категоріями субстанційного та функціонально-юридичного характеру, з поняттям компетенції місцевого самоврядування як форми народовладдя та са­мостійного виду публічної влади. Предмети відання є засобом юридичного закріплення тих суспільних відносин та галузей місцевого життя, які визначаються в ролі об’єкта владних дій місцевого самоврядування (питань місцевого значення). Визначення дефініції таких локальних питань дозволить сформувати виключну компетенцію територіальних громад, автоматично призведе до структуризації і розмежування компетенції органів місцевого самоврядування та держави, виключення з практики їх функціонування і взаємодії подвійності, дублювання та колі­зій компетенційних повноважень.

Перелік ключових слів:територіальна громада, повноваження, система самоврядування, компетенції.