Анотація. У статті розглянуто поняття та досліджено систему забезпечення законності у сфері державного управління України. Зокрема, було проаналізовано різні підходи до визначення поняття забезпечення законності у державному управлінні, а також було запропоновано внести зміни до Конституції України, щодо визначення поняття законності. Перелік ключових слів: засоби(способи) забезпечення законності у сфері державного управління, гарантії забезпечення законності, елементи забезпечення законності, юридичні гарантії.
Аnnotation.The article deals with the concept of a system and studied law in public administration in Ukraine. In particular, it analyzes the different approaches to the definition of the rule of law in public administration, as well as proposed amendments to the Constitution of Ukraine, concerning the definition of the law.
List of keywords: means (how) the rule of law in public administration, guarantees the rule of law, the elements of the rule of law, legal guarantees.
Постановка проблеми. Закріплення в Конституції України норми про те, що «органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюютьсвої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України» [1, ст.6], а також того, що «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на піставі, в межах повноважень та у cпociб, що передбачені Конституцією та законами України»[1, ст.19], є ніщо інше, як нормативна регламентація законності, яка є необхідною умовою функціонування правової та демократич¬ної держави, насамперед, її правової системи, органів державної та публічної влади, насе¬лення тощо, і яка найчастіше визначається науковцями як «неухильне виконання законів і прийнятих у відповідності з ними інших правових актів державними органами, їх посадовими особами, громадянами, недержавними органами і організаціями. Короткий аналіз останній досліджень і публікацій. Наявний широкий ряд досліджень та публікацій, присвячених питанню поняття та системи забезпечення законності у сфері державного управління, що свідчить про вагомість піднятої проблематики. Зокрема, це стало предметом аналізу публікацій: Паращука В.М., Стеценка С. Г., Колпакова В. К., Андрійка О. Ф. , Волинка К. Г. та інших. Виклад основного матеріалу. Розуміння законності саме як «неухильного виконання законів і прийня¬тих відповідно до них правових актів є прийнятним, ніж те, яке міститься в Конституції України, в статтях 6 та 19 якої мова лише йде про виконання законів, оскільки, беззаперечним є те, що ор¬гани державної влади, громадські організації зобов’язанні виконувати норми, що передбачені не лише у законах (законодавчих актах) а й у підзаконних правових актах[2, с.237-239]. У зв’язку з цим пропонуємо ч.2 ст.6 Конституції України викласти у такій редакції: «Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Кон¬ституцією межах і відповідно до законодав¬чих та підзаконних актів Украни»; ч.2 ст 19 Конституції України у такій редакції: «Органи державної влади та органи місцевого само¬врядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на піставі, в межах повноважень та у cпociб, що передбачені Конституцією, законодавчими та підзаконними актами України». У науковій літературі законність характеризується як: принцип діяльності держави; принцип державно-правового життя; принцип державного управління; метод державного управління; режим системи відносин; узагальнена мета управління, тощо [3, с. 124]. Науковці визначають принципи законності, основні риси законності, основи (гарантії) законності, способи (засоби) за¬конності [3, с. 522]. Звичайно, що нас більше цікавить саме ха-рактеристика способів (засобів) забезпечення законності державного управліня, які пропонуємо розглядати як синоніми, оскільки вони означають одне і теж саме: «певну дію, прийом або систему прийомів, яка дає можливість зробити, здійснити що-небудь, досягти чогось, у зв’язку з чим, у тлумачних словниках слово «зaciб» визначається як «cпociб», i навпаки – «cпociб», як «зaciб»[5, с. 122]. На синонімії зазначених слів наголошується і у науковій літературі, що вважаємо обґрунтованим та таким, що буде запобігати термінологічній плутанині позаяк, навіть у підручниках з курсу адміністративного права та державного управління одні й ті ж самі способи (засоби) забезпечення законності (контроль, нагляд та розгляд звернень громадян) називають лише способи або лише як засоби. У науковій літературі пропонується визначення поняття «система засобів забезпечення законності», під якою пропонується розуміти сукупність завдань, функцій, повноважень, форм, методів і порядку такої діяльності[6, с. 348].
На нашу думку, таке визначення засобів (cпocoбiв) забезпечення законності є досить загальним, оскільки не відображає їх сутності та призначення. В.К. Колпаковим та О.В. Кузьменко під способами забезпечення законності пропонують розуміти «види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, операцій, форми роботи, які ними використовуються»[4, с. 534], яке практично повторює попереднє. Перш ніж запропонувати власне визначен¬ня поняття способів забезпечення законності варто визначити як загальні ознаки, до яких пропонуємо віднести:
1. Вони є невід’ємною складовою (елементом) гарантій забезпечення законності, які прийнято поділяти на дві групи: загальні та спеціальні, або на: «об’єктивні умови та спеціальні юридичні засоби», «загально-соціальні і юридичні», «об’єктивні умови icнування суспільства та спеціально вироблені державою і громадськістю засоби, що забезпечують точну реалізацію норм права всіма суб’єктами»[8, с. 240], інколи на три групи: загально-соціальні, спеціально-соціальні (юридичні), організаційні. Більш вдалим вважаємо розуміння двох груп гарантій законності, запропоноване В.К. Колпаковим та О.В. Кузьменко, відповідно з яким, перша група таких гарантій вважається умовами (передумовами) забезпечен-ня режиму законності (політичні, економічні, ідеологічні, організаційні); друга – спеціальними засобами забезпечення режиму закон¬ності, до яких автори відносять: а) організаційно-структурні формування, а саме державні органи і недержавні структури, на які покладено обов’язок з підтримання і зміцнення режиму законності; б) організаційно-правові методи, а саме види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, які ними використовуються для забезпечення законно¬сті, взаємодія яких (організаційно-структурних формувань і організаційно-правових методів) яких утворює особливий державно-правовий механізм забезпечення законності[4, с. 332-333]. Щодо самого терміну «гарантії забезпечен¬ня законності», то під таким науковці розуміють: систему засобів, cпocoбiв, прийомів і методів забезпечення законності, що дозволяють безперешкодно реалізувати правові норми, користуватися суб’єктивними правами і виконувати юридичні обов’язки[8, с. 202]; систему засобів, з допомогою яких у cycпiльному житті впроваджуеться, охороняється і у випадку порушення відновлюється законність; позитивні об’єктивні умо¬ви, що сприяють підвищенню рівня розвитку суспільства, добробуту народу, а також спеціальні юридичні засоби і способи, через які забезпечується режим законності у країні[7, с. 210]; умови суспільного життя і захо¬ди, що вживаються державою для забезпе¬чення режиму законності i стабільного правопорядку ; обумовлені чинним законодавством і розвитком суспільного життя фактори, що забезпечують дотримання законності; обумовлені закономірностями суспільного розвитку умови, засоби, фактори, що забезпечують дотримання законності[6, с. 347]. На нашу думку, кожне із вищенаведених визначень має право на існування, що, насамперед, обумовлено різноплановістю гарантії законностії, одні з яких є умовами та передумовами режиму законності, інші – способами її дотримання.
2. Реалізуються (застосовуються) відповідними державними, самоврядними чи громадськими органами (організаціями), посадовими особами, членами громадських організацій, або в індивідуальному порядку (наприклад, звер-
нення із заявою про вчинене правопорушення).
3. Вид способу забезпечення законності умови та підстави його застосування залежать від правового статусу органу (організації) чи особи, що його реалізує, тобто від покладених на нього завдань, функцій та повноважень.
4. Метою застосування будь-якого із споco6iв забезпечення законності є встановлення фактичного стану дотримання вимог чинного законодавства та відповідне реагування на нього, міра якого залежить від особливостей правового статусу органу, що їх застосовує.
Вище наведені ознаки способів забезпе¬чення законності дають змогу визначити їх як окрему групу гарантій забезпечення законно¬сті, цілеспрямовану діяльність відповідних органів (посадових ociб), яка здійснюється у межах покладених на них завдань, функцій та повноважень з метою встановлення фактич¬ного стану дотримання вимог чинного законо-давства та відповідного реагування на нього. Сформулювавши поняття способів забез¬печення законності, перейдемо до з’ясування їx видів, оскільки єдина думка з цього приво¬ду відсутня. У той же час, загальнопоширеним є виокремлення трьох видів способів за¬безпечення законності: контролю, нагляду, розгляду звернення громадян[3, с. 195] та ін. Проте, як вірно відзначає В.М. Гаращук, «означені способи, безумовно, не є вичерпними, оскіль¬ки у юридичній науці до таких відносять й інші» . Наприклад, у теорії права юридичні гарантії забезпечення законності які фактично ототожнюються із способами (засобами) забезпечення законності класифікуються за суб’єктами їх застосування, харак¬тером юридичної дкльності, за онтологічним статусом. Так, за суб’єктами застосування їх поділяють на парламентські, президентські, судові, прокурорські, муніципальні, адміністративні, громадські, міжнароднi тощо; за характером юридичної діяльності: правотворчі, правороз’яснювальні, правоза-стосувальні, правореалізаційні; за онтологіч¬ним статусом у правовій системі – нормативно-документальні (правові акти: нормативно-правові акти, інтерпретаційні акти, індивідуальні акти по застосування права) і діяльнісні (практична діяльність по застосуванню норм права і реалізації норм права[9, с. 188]. Kpiм того, у теорії права, способи забезпе¬чення законності поділяються на: конституційні гарантії і процесуальні гарантії законностi, а також зазначається, що однією з важливих юридичних гарантій законності є висока юридична техніка правотворчості, кодифікація та інкорпорація законодавства . На думку іншого теоретика права, «юридичні гарантії виступають як система спеціальних правових засобів зміцнення законності i правопорядку», до яких він відносить: норми права, в яких виражена вимога законності , а також спеціальні засоби виявлення правопорушень; засоби попередження правопорушень; засоби припинення правопору¬шень; заходи по захисту та відновленню порушених прав; юридична відповідальність; процесуальні гарантії; правосуддя[8, с. 203]. В.В. Копейчиков юридичними засобами забезпечення законності називає: чіткість і конкретність норм чинного права, ефективність санкцій, що захищають ці норми; виконання правосуддя як спеціальної форми універсальної, здійснюваної на основі права і справедливості діяльності судів, котра забезпечує реалізацію чинного права, захист прав і свобод громадян; здійснення вищого нагляду за точним і однаковим виконанням законів з боку органів прокуратури; діяльність державних інспекцій та контрольно-ревізійного апарату, котрі в межах своєї компетенції здійснюють роботу по запобіганню, виявленню і припиненню порушень законності у різних сферах державного і суспільного життя[7, с. 211]. О.Ф. Скакун класифікує юридичні гарантії законності за таким критерієм, як їх мета (цілі), поділяючи їх на: превентивні (запобіжні), що полягають у запобіганні правопорушенням; відвернення порушень адміністрацією трудових прав громадян, недопущення неза¬конного звільнення; припиняючи, що спрямовані на припинення виявлених правопорушень; затримання, арешт, обшук, підписка про невиїзд; відновлюючі, що виражаються в усуненні або відшкодуванні негативних наслідків правопорушень; примусове стягнення аліментів, примусове вилучення майна із чу¬жого незаконного володіня; каральні (штрафні), які спрямовані на реалізацію юридичної відповідальності правопорушників; покарання особи, винної у вчиненні правопорушення. Вищенаведене дає змогу зробити такі висновки: по-перше, теоретично обґрунтованим буде внесення зміни до ч.2 ст.6 Конституції України та викласти у такій редакції: «Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Кон¬ституцією межах і відповідно до законодав¬чих та підзаконних актів Украни»; ч.2 ст 19 Конституції України у такій редакції: «Органи державної влади та органи місцевого само¬врядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на піставі, в межах повноважень та у cпociб, що передбачені Конституцією, законодавчими та підзаконними актами України»; по-друге, ми підтримуємо думку переважної більшості адміністративістів про те, що універсальними способами (засобами) забезпечення законності є контроль, нагляд та розгляд звернень громадян; по-третє, усі інші способи (засоби, юридичні гарантії) забезпечення законності, крім юридичної відповідальності, які називаються науковцями, є більше її умовами (передумовами, факторами) додержання законодавства, ніж його способами.
Список використаних джерел
1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України . – 1996. – N 30. – Ст. 141.
2. Паращук В.М. Адміністративне право України: підручник / В. М. Паращук, Ю. П. Битяк, О. В. Дьяченко та ін. ; за ред. Ю. П. Битяка. – К. : Юрінком Інтер 2005. – 382 с.
3. Стеценко С. Г. Адміністративне право України : навч. пociб. / С. Г. Стеценко. – К. : Атіка, 2007. – 623 с.
4. Колпаков В. К. Адміністративне право України : підручник / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко. – К. : Юрінком Інтер 2003. – 544 с.
5. Тлумачний словник української мови / уклад. Т. В. Ковальова, Л. П. Коврига. – X. : Синтекс, 2005. – 672 с.
6. Андрійко О. Ф. Адміністративне право України: у 2 т. Т. 1. Загальна частина: підручник / О. Ф. Андрійко ; ред. кол.: B.Б. Авер’янов (голова). – К. : Юрид. думка, 2004. – 420 с .
7. Колодій А. М. Загальна теорія держави i права: навч. пociб. / А. М. Колодій, В. В. Копейчиков, С. Л. Лисенков та ін. ; за ред. В. В. Копейчиков. – К. : Юрінком Інтер 2000. – 414 с.
8. Волинка К. Г. Теорія держави і права : навч. пociб. / К. Г. Волинка. – К. : МАУП, 2003. – 240 с.
9. Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави: навч. посіб. / П. М. Рабінович. – Вид. 6-е. – Х. : Консул, 2002. – 160 с.