Досліджено процес становлення сучасних правових форм місцевого самоврядування та проаналізовано погляди науковців що до організації влади на місцях та основними засадами взаємодії між центральною (державною) та місцевою (муніципальною) владами.
Ключові слова: територіальна громада, міцеве самоврядування, реформа, влада, громадяни, управління, модель управління.
The formation process of modern forms of local government was researched. The views of scientists about the organization of local authorities and and the basic principles of interaction between the central (state) and local (municipal) authorities were analyzed.
Key words: local community, local and regional government reform, the government, citizens, management, management model.
В європейських державах децентралізація і централізація не розглядаються як діаметрально протилежні концепції організації влади на місцях. При проведенні реформ головна проблема полягає не в тому, щоб зробити вибір між децентралізацією і централізацією, а в тому, щоб встановити необхідний і доцільний баланс між ними, який адекватно відповідав би реальним соціально-економічним та політичним умовам конкретної країни.
Викладення основного матеріалу: У кожній державі, залежно від особливостей її політичного устрою, форми правління, історичних, політичних та інших чинників, місцеве самоврядування має свою специфіку і навіть називається по-різному. Так, наприклад, в деяких країнах англосаксонської групи використовується поняття «муніципальне управління», в Японії – «місцева автономія», у Франції – «територіальна децентралізація» [5,85].
Суттю місцевого самоврядування є гарантоване державою право та реальна здатність самих територіальних спільнот громадян (комун, муніципалітетів, общин, територіальних колективів, територіальних громад – в різних країнах вони називаються по-різному) та/або тих органів, які вони обирають (органів місцевого самоврядування), вирішувати самостійно, під свою відповідальність питання місцевого значення, діючи в межах Конституції та законів відповідної держави.
У різних державах з метою ефективної організації влади на місцях застосовуються різні системи місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування (системи управління на місцях), на вибір яких впливають такі фактори, як неоднаковий підхід до розуміння державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на «природні» та «штучні», національні та історичні особливості і традиції тощо. Останнім часом у літературі виділяють чотири основні системи:
Англо-американська (англосаксонська) система характеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (наприклад. Велика Британія, США, Канада, Австралія, близька до подібної системи організація влади на місцях і в Росії) [6,426].
Становлення англосаксонської муніципальної системи в основному було завершене реформою 1888 р., в ході якої були визначені територіальні основи місцевого самоврядування, його організаційна та фінансова самостійність, структура органів місцевого самоврядування та їх повноваження. Характерними рисами цієї системи є: значна автономія органів місцевого самоврядування у відношенні до держави – вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а пряме підпорядкування органів різного територіального рівня відсутнє; відсутність на місцях повноважних представників центральної влади, які б опікали органи місцевого самоврядування. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється переважно непрямим шляхом – через центральні міністерства. Цій моделі притаманний також жорсткий судовий контроль; виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою; функціонування органів місцевого самоврядування в межах своєї компетенції, закріпленої в законі (доктрина inter vires), і заборона їх виходу за межі своєї компетенції (ultra vires). Тобто, повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно позитивним принципом правового регулювання (органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що прямо передбачено законом).
Правова форма та основні елементи другої системи склалися ще в період еволюції Римської держави. Так, у процесі формування єдиної централізованої держави та переходу від античної республіки до абсолютної монархії неримське населення вело постійну боротьбу за рівні з громадянами Риму політичні і громадянські права. Особливо гострим було питання щодо політичного рівноправ’я, що значно розширювало можливості населення інших громад – municipes (неримських громадян) для участі як у суспільно-державному житті, так і в торговельно-економічному обороті на основі римського приватного права. Оскільки італійські та інші громади і провінції забезпечували Рим всім необхідним для його існування як центру держави, вони також вимагали від нього повного обсягу політичних і громадянських прав і свобод.
У той час ця боротьба не увінчалася успіхом. Навіть після того як римське право було поширене на всю територію Римської імперії, міста та громади за межами Риму залишалися mumcipium – такими, що не мають політичних прав, навіть при здійсненні ними незначної юрисдикції, яка була повністю підпорядкована римським магістратам (префектам чи іншим чиновникам). Вони призначалися в міста центральною владою і жорстко забезпечували проведення в життя норм римського права і приписів римських органів та посадових осіб. З часом їх адміністративна компетенція та судова влада поступово розширювалася і, навпаки, муніципальні магістрати позбавлялися владних повноважень і потрапили в повне підпорядкування до римських магістрів.
Так закладалися правові та політичні засади взаємодії між центральною (державною) та місцевою (муніципальною) владами за умови жорсткої опіки останньої представниками центральної влади на місцях.
Континентальна (романо-германська або європейська) система будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління і виходить з різного тлумачення «природних» та «штучних» адміністративно-територіальних одиниць. Така система може мати два різновиди:
1) на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади (в тому числі й органи «вторинної» територіальної громади – територіальної громади «штучної» адміністративно-територіальної одиниці) та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупиняти на певний строк рішення органів місцевого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинення їх повноважень). При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади. Подібна система існує, зокрема, у Франції та Італії;
2) на низовому рівні – в «природних» адміністративно-територіальних одиницях створюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегіональному рівнях (в «штучних» адміністративно-територіальних одиницях) функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Можливий варіант, коли і на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають принципово іншу природу – це не представницькі органи територіальних громад «штучних» адміністративно-територіальних одиниць (їх існування не визнається), а органи представництва інтересів територіальних громад «природних» адміністративно-територіальних одиниць на регіональному (субрегіональному) рівні. Подібна система застосовується, зокрема, в Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії, Іраку.
Іберійська система (зокрема, Бразилія, Португалія, Мексика, з певними особливостями Іспанія) передбачає, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, регідори, префекти, алькади тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджуються центральними органами державної влади як представники державної влади в адміністративно-територіальних одиницях.
Радянська система (система рад та їх виконавчих комітетів) базується на запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органів знизу до верху. Ця система передбачає, що всі ради, починаючи з найнижчого рівня, є органами державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо або опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю всіх її елементів та відсутністю будь-якої самостійності місцевих органів. Сьогодні подібна система збереглася лише в деяких країнах, зокрема в КНР, КНДР[1, 15].
Аналіз відповідних положень Конституції України дозволяє зробити висновок, що в Україні застосовується континентальна (її другий різновид) система управління на місцях.
Новітній етап розвитку місцевого самоврядування в Європі розпочався в 60-ті роки XX століття і характеризується проведенням важливих структурних, функціональних та організаційних реформ систем організації влади на місцях. Ці реформи стосуються різних територіальних рівнів управління, вони зачіпають відносини між місцевими та центральними органами влади, між різними рівнями місцевого і регіонального управління та самоврядування.
Структурні реформи стосуються організаційних відносин між різними рівнями місцевого управління. Вони пов’язані з реформуванням системи адміністративного-територіального устрою держави, а також із запровадженням самоврядування на регіональному рівні.
Результатом таких реформ стало укрупнення територіальних громад (наприклад, Велика Британія, ФРН, Швеція). Європейський досвід свідчить, що зміна територіальних меж муніципалітетів, укрупнення громад, їх злиття повинно вирішуватися законодавчим шляхом з урахуванням думки членів відповідних громад [4,96].
Функціональні реформи були спрямовані на перерозподіл функціональних відносин між місцевими, регіональними та центральними органами управління. Вони проводилися одночасно із структурними реформами та тісно пов’язані такими поняттями, як «централізація», «децентралізація», «деконцентрація». їх результатом стало розширення компетенції регіональних та місцевих органів влади, тобто децентралізація управління, під якою розуміють передачу центральною владою окремих владних повноважень органам місцевого самоврядування («передачу прав на прийняття рішень органам, які не перебувають в ієрархічній підпорядкованості центральним органам влади і які часто обираються зацікавленими громадянами»)[2,392]. На відміну від децентралізації централізація являє собою «форму організації адміністративної служби, за якої держава як юридична особа, і тільки вона, забезпечує функціонування адміністративної служби» [3,9].
Децентралізація може супроводжуватися деконцентрацією – передачею повноважень з центрального на місцевий рівень чиновникам, які призначаються центральною владою, наприклад, передача важливих прав з прийняття рішень представникам центральної влади, поставлених на чолі різних адміністративних округів або державних служб [2,392]. При цьому розрізняють вертикальну і горизонтальну деконцентрацію. У межах вертикальної деконцентрації всі повноваження по представництву інтересів центральної влади на місцевому рівні передаються одному державному чиновнику (префекту, комісару тощо), а горизонтальна деконцентрація пов’язана з розподілом обов’язків між кількома центрами влади на місцевому рівні за галузевим принципом.
Водночас необхідно мати на увазі, що демократизм політичної системи в цілому не завжди прямо пов’язаний з рівнем децентралізації і деконцентрації. У демократичних державах необхідність децентралізації владних повноважень може бути обумовлена не стільки демократичними принципами, деякі з яких краще забезпечуються централізовано, скільки чинниками адміністративного характеру. А в державах, де ще немає сталих демократичних традиції, а формально існуюча система місцевих органів влади не відповідає реальному механізму місцевої влади, децентралізація може навіть призвести до пониження рівня демократизму місцевого управління – передані центральною владою повноваження спрямовуються на задоволення корпоративних інтересів локальних еліт.
Тому надмірну децентралізацію та автономію місцевих органів влади не можна розглядати як абсолютне благо з точки зору демократії. Централізація влади також має певне позитивне значення, вона забезпечує переваги єдиного управління, вільного від місцевих політичних спорів, і запобігає, як зазначав Ж.Ведель, «зловживанням владою з боку сільських самодурів». В окремих випадках централізація дозволяє краще скоординувати діяльність місцевих служб та понизити вартість послуг, які надаються місцевими органами.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Біленчук П.Д. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право): Навчальний посібник / П.Д. Біленчук, В.В. Кравченко, М.В. Підмогильний. – К.: Атіка, 2000. – 304 с.
2. Ведель Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель. – [Пер. с франц.]. – М.: Прогресс, 1973. – 512 с.
3. Гримо Ж. Организация административной власти во Франции / Ж. Гримо. – М.: Интратэк-Р, 1994. – 261 с.
4. Корпань О.В. Правові проблеми організації місцевого самоврядування в Україні / О.В. Корпань. – К.: Оріяни, 2001. – 144 с.
5. Муніципальне право України: Підручник / [В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фрицький, М.О. Баймуратов та ін.]; за ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 352 с.
6. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт / В.Е. Чиркин. – М.: Зерцало, 1998. – 448 с.