У статті досліджено основоположні засади політичної відповідальності партій в Україні. Основну увагу присвячено дослідженню правових механізмів застосування механізму політичної відповідальності партій. У статті розглядається Проект Закону «Про політичну відповідальність в Україні» як спроба законодавчого закріплення політичної відповідальності в українському політичному житті.
This article explores the fundamental principles of political responsibility of parties in Ukraine. Special attention is devoted to the research of legal mechanisms of political parties’ accountability. The article considers the draft law «On political responsibility in Ukraine» as an attempt to provide basis of political responsibility in Ukrainian political life.
Постановка проблеми. Політична відповідальність партій за здійснення своїх функцій у державі є однією з ключових елементів ефективної побудови демократії. Існування такого інституту, як політична відповідальність, сприяє підвищенню ефективності реалізації політичними партіями своїх функцій, а саме – представлення інтересів виборців. Особливо гостро ця проблематика постає в сучасній політиці, оскільки демократія набуває партійного змісту. Збільшення ваги партій у політичному житті передбачає і посилення їхньої відповідальності як перед своїми виборцями, так і перед суспільством загалом. Політичні партії стали основними суб’єктами формування таких важливих політичних інститутів як парламент, уряд, органи державної влади на місцях тощо.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Даній проблематиці присвячено багато наукових праць. Серед науковців, що займаються дослідженням проблеми, ватро назвати Неприцьку Т., Грязнову О., Балуцьку Л., Кальниша Ю. та Іванченка В., Холінська Х. та ін. Для дослідників характерним є побічне дослідження правового регулювання політичної відповідальності партій в Україні, відтак відсутнім залишається комплексне дослідження цієї проблематики.
Мета дослідження полягає у вивченні правового механізму регулювання політичної відповідальності партій в Україні.
Для досягнення мети поставлені наступні завдання: 1) проаналізувати чинне законодавство, що стосується політичних партій, на предмет застосування політичної відповідальності; 2) дослідити переваги та недоліки запропонованого проекту закону України «Про політичну відповідальність в Україні».
Викладення основного матеріалу. З кожним роком прагнення України до встановлення та вкорінення демократичних принципів та норм у політичну практику стають все актуальнішими, адже вони ґрунтуються на чесності, відповідальності, патріотизмі, які відіграють важливу роль в ефективному функціонуванні політичної системи в цілому. На сьогоднішній день політичні партії набули більшої ваги, адже сучасна демократія – це демократія партійна, і саме партії стають основними суб’єктами, що формують найважливіші державні органи. Це створює ситуацію монопольного формування політики держави та державних структур. Для усунення такої ситуації та здійснення контролю за діяльністю політичних партій встановлюється інститут політичної відповідальності. Відповідальність політичних партій, в першу чергу, передбачає відповідальність перед виборцями (громадянами), що віддали свій голос за політичну силу, тобто відповідальність за дотримання передвиборчих обіцянок.
В даному випадку політичну відповідальність партій необхідно розглядати у двох наступних смислових аспектах. По-перше, політична відповідальність політичної еліти за ефективність, доцільність та відповідність їх практичних дій політичним обіцянкам. По-друге, політична відповідальність партій та їх територіальних організацій перед державою та перед суспільством за дотримання процедур партійної демократії та законів [7].
З огляду на вище сказане, політичні партії, а особливо правлячі, є реальними чинниками державного управління, тому необхідним стає конструювання механізму збалансування такої виняткової ролі політичних партій. В будь-якій політичній системі повинні існувати інститути, норми, процедури забезпечення конструктивного ставлення партій та їх лідерів до інтересів та розвитку суспільства та політичного керівництва цією системою.
Існування механізму відповідальності правлячих партій за їх політичну діяльність підвищує мотивацію до її ефективного проведення, звернення уваги на суспільну думку та світові тенденції. У зв’язку з цим, спробуємо проаналізувати українське законодавство на предмет політичної відповідальності правлячих партій.
В основному законі України містяться положення про організацію та діяльність політичних партій, однак прямих вказівок на відповідальність в них не зазначено [1, с.20-34].
Відповідно до статті 2 Закону України «Про політичні партії», політична партія – це зареєстроване, згідно з законом, добровільне об’єднання громадян, прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, яке бере участь у виборах та інших політичних заходах» [2, с.2]. Увагу у цьому положенні привертає саме твердження, що політична партія сприяє формуванню і вираженню політичної волі громадян, однак як саме громадяни можуть впливати на те, як політичні партії виражають їх волю, відповіді у законі, нажаль, немає.
У статті 18, закону чітко вказано, що контроль за діяльністю політичних партій мають лише Міністерство юстицій України та Центральна виборча комісія. Сфери, в яких ці органи мають вплив на політичні, партії поділені. Для першого органу – це додержання політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, а для другого – додержання політичною партією порядку участі політичних партій у виборчому процесі [2, с.6]. Відповідно до санкцій, що вказані для політичних партій в разі порушення положень закону, згадані органи можуть притягнути політичні партії до юридичної відповідальності.
Що стосується політичної відповідальності партій перед основними носіями влади у державі, а саме громадянами, то залишаються не визначеними як наявність такої відповідальності, так і санкцій за її невиконання.
Цікавим є той факт, що Закон України «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 року містить в собі Розділ 5, «Відповідальність за невиконання вимог цього Закону», проте положення даного Розділу не передбачають відповідальності самого народного депутата, а лише інших посадових осіб стосовно народного депутата [3, с.16].
У статі 7 частині 3 сказано, що «Народний депутат відповідальний за свою депутатську діяльність перед Українським народом як уповноважений ним представник у Верховній Раді України», однак санкції які б несло за собою невиконання своєї депутатської діяльності не зазначено [3, с.5-6].
Статтею 8 згаданого Закону закріплено окремі норми депутатської етики (обов’язок народного депутата дотримуватись загальновизнаних норм моралі, заборона використання депутатського мандату всупереч загально- визнаним правам і свободам людини і громадянина, інтересам суспільства і держави і т.д.), але заходів відповідальності, що застосовуються у випадку невиконання етичних норм, у чинному законодавстві немає, що робить положення даної статті декларованим і «нежиттєздатним» [3, с.7].
Гостро стоїть питання переході парламентаря з партії, фракції, за списком якої він був обраним, до іншої партії, фракції парламенту. Суто політичною відповідальністю за такі дії мало б стати моральне засудження, неприйняття таких дій як безпосередньо всіма іншими членами парламенту, так і виборцями, суспільством в цілому. Більш імперативною формою відповідальності, у даному випадку, може бути позбавлення «перебіжчика» парламентського мандату, як це відбувається в Індії, проте застосування таких заходів можливо лише за умови їх законодавчого закріплення. У будь-якому випадку, законність виключення з парламенту особи, обраної до законодавчого органу демократичним шляхом, завжди буде ставитися під сумнів.
Відзначимо, що «чиста» політична відповідальність має вкрай невизначений характер. Переважно, вона полягає у, так званих, «майбутніх санкціях», тобто парламентаря, який не виконує свої зобов’язання перед виборцями і народом, можливо, не оберуть до парламенту наступного скликання.
Політична відповідальність може бути частиною професійної відповідальності, проте врегулювання такої категорії можливо або шляхом встановлення у законодавстві відповідних санкцій, і тоді політична відповідальність перетворюється на різновид юридичної відповідальності, або шляхом громадського моніторингу і контролю.
Критеріями оцінки діяльності депутатів у Верховній Раді можуть бути: присутність на засіданнях; виступи з місця та трибуни; депутатські запити, звернення; і, головне, внесені на розгляд парламенту законопроекти. Дані критерії визначені відповідно до згаданого вище Закону України (стаття 6) [5].
У статті 24 Зaкону України «Про статус народного депутата України» встановлений чіткий перелік зобов’язань народного депутата, однак важливими з огляду на зобов’язання перед громадянами, є пункти 11 та 12. Відповідно до першого, депутат має «підтримувати зв’язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби і запити населення, а у разі необхідності – повідомляти про них Верховну Раду України та її органи, вносити пропозиції та вживати в межах своїх повноважень заходи щодо їх врахування у роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій. В пункті 12 парламентарій зобовязаний інформувати виборців про свою депутатську діяльність через засоби масової інформації, на зборах виборців періодично, але не рідше двох разів на рік [3, с.14]. Однак, ці зобов’язання не передбачають відповідальність за їх невиконання. В даному аспекті вони залишаються на розсуд самого народного депутата, адже їх дотримання в інтересах самого законодавця. Проте, самі виборці можуть вимагати від народного обранця, наприклад, інформувати їх про його політичну діяльність.
У дослідженні політичної відповідальності партій слід звернути увагу і на закон України «Про вибори народних депутатів України». За нової редакції даного закону, від 25 березня 2004 року, було встановлено пропорційну виборчу систему, що в корені знищила механізми зворотнього зв’язку між виборцями та депутатами. В даному аспекті поняття політичної відповідальності було винесене за «дужки» політичного життя.
По-перше, українці, в абсолютній своїй більшості, виявилися поза процесом складання партійних списків; по-друге, закрита форма бюлетеня позбавила їх можливості виразити свою персональну перевагу тому або іншому кандидатові. Ці, на перший погляд, технічні деталі, мають вирішальне значення в контексті питання про політичну відповідальність. Адже кандидати, розуміючи, що їхнє обрання або переобрання залежить, насамперед, від черговості місця в списку, приречені давати «обітниці вірності» перед партійним керівництвом, а не перед виборцями. Той же механізм спрацьовує і стосовно відповідальності: відчувати і нести її вони будуть, у першу чергу, перед тими, від кого залежить їхнє політичне майбутнє. Більше того, подібний взаємозв’язок впливає не тільки на характер взаємин між депутатами і громадянами, але й диктує відповідні моделі поведінки представників владної еліти як у самій партії, так і в парламенті. Однак, це вже питання не стільки про відповідальність, скільки про співвідношення рівнів партійної дисципліни і внутрішньо – партійної демократії.
Тут лише варто відмітити, що наївно було б розраховувати на персональну відповідальність там, де «делегування народного суверенітету» у частині владних повноважень відбувається на підставі організаційного, тобто, партійного, принципу. На жаль, більшість представників владної політичної еліти «бачать себе» у політичній діяльності, а не політичну діяльність для суспільства «бачать у собі». Саме примітивні мотивації «прописати» себе якнайдовше у політичній грі, отримати посаду, забезпечити «дахом» свій бізнес та розширити його за рахунок неправомірних преференцій через процедуру лобіювання – були й залишаються важливими мотивами діяльності, стимуляторами виходу на орбіту політичної діяльності [7].
Як бачимо, поняття політичної відповідальності партій, як одного з важливих елементів політичної системи, або взагалі не прописано законодавчо, або прописані не досконало. Це спричинює невиконання своїх прямих обов’язків, що встановлені законодавчо, партіями, адже за них не передбачено дієвих санкцій. Про зміну такої ситуації говориться досить давно. Вона може покращитися шляхом прийняття повноцінного закону про політичну відповідальність, однак запропонований проект закону так і залишається не реалізованим.
Проект закону України «Про політичну відповідальність в Україні» від 4 березня 2010 р., був внесений на розгляд народним депутатом України М. Папієвим членом Партії регіоном та відкликаний на останньому етапі проходження 16 квітня 2010 р. [4].
Даний законопроект вперше на законодавчому рівні пропонує закріпити та визначає основні засади, зміст, принципи, форми, засоби здійснення та умови настання політичної відповідальності, регулює відносини, що виникають у зв’язку з невідповідністю дій суб’єктів політики інтересам суспільства, спрямований на забезпечення повновладдя народу України відповідно до Конституції України. Тобто, політична (політико-правова) відповідальність, згідно запропонованих норм – це особливий вид соціальної відповідальності, що полягає у легітимному застосуванні політичних і правових санкцій до суб’єктів політики, визначених цим Законом, що настає за порушення ними політичних норм, узятих на себе політичних зобов’язан [8]. Законопроектом пропонується на законодавчому рівні закріпити визначення понять: конституційна (державно-правова) відповідальність, політичні норми (норми політичної діяльності), суб’єкт політики, об’єкт політики, політична програма, політична платформа, політична культура, політична стратегія, політична тактика, політичний консенсус, політична агітація, політичний популізм. Це, в свою чергу, могло би сприяти розвитку та впорядкуванню правової та політичної термінології. Принципами політичної відповідальності у відповідності до цього законопроекту є: законодавче забезпечення, поєднання політичних і політико-правових санкцій, спрямованість виключно на громадсько-політичну оцінку, застосування конструктивних механізмів громадсько-політичної оцінки, невідворотність настання політичної відповідальності, недопущення будь-якого впливу на громадсько-політичну оцінку з боку органів влади і політичних сил [8]. Реалізація цих засад могла би сприяти підвищенню рівня громадського контролю за діяльністю політичних партій у міжвиборчий період. Згідно із законопроектом, суб’єктами політичної відповідальності є «політичні партії (блоки), які шляхом демократичних виборів отримали мандати у представницьких органах державної влади, у представницьких органах місцевого самоврядування» та «політичні партії (блоки), які шляхом участі у демократичних виборах кандидують на отримання мандатів у представницьких органах державної влади, у представницьких органах місцевого самоврядування» [6]. Звідси випливає, що під вплив політичної діяльності підпадають не тільки правлячі партії, а й ті, які непредставлені в державних органах.
Позитивним у відповідному законопроекті є наявність положень про санкції, які можуть застосовуватися в разі настання політичної відповідальності. Оскільки політична відповідальність, є в певній мірі, суб’єктивною, тому важко говорити про їх ефективність в разі застосування. Згідно положень даного законопроекту політична відповідальність настає у двох формах, а саме: політичних і політико-правових санкцій. До санкцій першого типу належить: негативна суспільна оцінка на політичних виборах; громадська недовіра; ініціювання процедури застосування санкцій політико-правового характеру відповідно до закону. Інший тип набуває характеру попередження суб’єкта політики про недопустимість порушення чинного законодавства, тимчасове позбавлення права суб’єкта політики щодо здійснення певного виду політичної діяльності, відставка, або позбавлення повноважень суб’єкта політики, відмова у реєстрації для участі у наступних (чергових, позачергових) політичних виборах, розпуск колегіального суб’єкта політики, сформованого за результатами політичних виборів, вилучення агітаційних матеріалів, скасування державної реєстрації суб’єкта політики. В даному переліку є санкції, що тягнуть за собою, певною мірою, юридичні наслідки. Прикладом може стати вилучення агітаційних матеріалів, яке є і юридичною санкцією, оскільки конфіскація використовується і в інших видах відповідальності (кримінальної, адміністративної та ін.).
Застосування цих санкцій може бути ініційоване громадською організацією або їх групою, якщо така ініціатива підтримується 30% громадян, що мають право голосу. Як бачимо, громадяни є усуненими від ініціювання політичної відповідальності партій, вони можуть лише її підтримати або ж ні, хоча, на наш погляд, межа у 30 % є великою і, у більшості випадків, буде нереальною у її досягненні. Така ситуація ускладнюється ще й тим, що народного депутата, який є представником політичної партії, можна позбавити депутатського мандату лише шляхом проведення референдуму. Ці положення встановлюють жорстку процедуру застосування санкцій до суб’єктів політичної відповідальності. Однак, позитивом даного законопроекту є можливість громадян оскаржувати у суді дії та бездіяльність політичних партій, у встановлених законом межах.
У Проекті Закону України «Про політичну відповідальність в Україні» слід звернути увагу на статтю 11, в якій передбачено можливість для громадян оцінювати діяльність та бездіяльність обраних ними політичних партій відповідно до проголошених програм. У відповідності до даного положення, в результаті такої оцінки громадяни можуть ініціювати санкції політичної відповідальності. Проте, таку оцінку можуть здійснювати також незалежні експерти та громадські організації, в результаті якої вони мають можливість підсумовувати загальний показник виконання програм політичних партій. Відповідно до законопроекту, «загальний показник виконання політичної програми визначається у відсотках, виходячи з вагової оцінки значимості кожного із завдань, визначених політичною програмою, і відповідних відсоткових показників їх виконання. Загальний показник виконання політичної програми дорівнює сумі добутків вагової оцінки значимості кожного із завдань, визначених політичною програмою, і відповідних відсоткових показників їх виконання» [8]. На наш погляд застосування такої методології оцінки було би позитивним, оскільки це уможливило б оцінку діяльності свого обранця.
Даний Проект Закону, на жаль, не був прийнятий, хоча став би непоганим стартом правового регулювання політичної відповідальності правлячих партій. Це сприяло би, насамперед, більшій вмотивованості партій у проведенні ефективної діяльності та дотриманні визначеної програми, яка на виборах привела їх до влади.
У разі прийняття даного законопроекту необхідним би стало внесення змін до відповідних законів, зокрема законів, що стосуються визначених у законопроекті суб’єктів політичної відповідальності. З огляду на політичні партії, такими законами були б: Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», Закон України «Про вибори народних депутатів України», Закон України «Про статус народного депутата України».
У Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» відбулося б доповнення закону статтею 48, в якій була би прописана процедура позбавлення народного депутата його мандату, що є реалізацією санкції політичної відповідальності [9]. Інші статті закону мають посилання на нову статтю, адже саме вона регулює процедуру ініціювання та застосування згаданої санкції.
Закон України «Про вибори народних депутатів України» мав змінитися у напрямку посилення важливості ролі передвиборчої програми партій, оскільки саме її невиконання та недотримання обіцяного мало стати предметом політичної відповідальності партій. Так стаття 11 пункт 4 доповнився одним положенням, а саме, прийняття та оголошення передвибочих програм партій (блоків). Досить цікавим є те, що висування кандидатів у депутати і затвердження передвиборчих програм мали би проходити одночасно на з’їзді політичної партії (стаття 57). Це було б досить ефективно, оскільки висувалися б ті кандидати у депутати, які б змогли реалізувати програму партії. В даному законі досить чітко встановлені вимоги до змісту самої передвиборчої програми. Стаття 55 закону вказує на те, що політична партія має у програмі вказати стратегію своєї діяльності та поточні завдання на весь період їх повноважень в разі обрання до Верховної Ради України. Кожний розділ виборчої програми партії (блоку) мав би містити конкретні поточні завдання, їх вимірювані показники та вагову оцінку їх значимості для виконання програми. Вагова оцінка значимості кожного завдання встановлювалася б у відсотках таким чином, що виконання всієї програми становило б 100%. Таким чином, виборці могли б оцінювати виконання передвиборчої програми партії, за яку ж вони і голосували. Відповідно до статті 64 список кандидатів у депутати від певної політичної сили можуть скасувати після їх реєстрації в разі застосування кандидатом у депутати під час проведення передвиборної агітації програмних тез, закликів, обіцянок, що не включені, або прямо не відповідають передвиборній програмі партії (блоку) [9]. Таке положення вносило б політичні партії у певні межі, змушувало б не займатися «демагогією», а говорити про конкретні речі, якими вони будуть займатися, отримавши владу.
Що стосується Закону України «Про статус народного депутата України», то тут доповнення стосувалося б лише статті 4, в якій дострокове припинення повноважень народного депутата України може наставати також і внаслідок складення повноважень партією (блоком, коаліцією) у Верховній Раді України у разі застосування до неї санкцій політичної відповідальності [9]. На наш погляд, таке доповнення статті сприяло би посиленню зв’язків депутата і партії, від якої він був обраний, та посиленню внутрішньопартійної дисципліни, адже застосування до політичної партії санкцій політичної відповідальності не дає депутатам морального права продовжувати політичну діяльність, оскільки вона є неефективною та втратила підтримку громадян.
Висновок. Законопроект України «Про політичну відповідальність в Україні» є позитивною спробою закріпити на законодавчому рівні політичну відповідальність партій та внести доповнення до вже існуючих правових актів. Популістські промови з боку політичних лідерів про необхідність закріплення політичної відповідальності та відхилення цього законопроекту яскраво демонструють неготовність партій взяти на себе відповідальність за власні дії або бездіяльність. Це цілком зрозуміло, адже правове регулювання діяльності політичних партій та інститут політичної відповідальності в Україні не мають досвіду необхідного для нормального функціонування політичної системи.
Список використаних джерел та літератури
1. Конституція України [Текст] – Київ: Атіка, 2010. – С.20-34.
2. Закон України «Про політичні партії в Україні» від. від 05.04.2001 № 2365-III (із змінами) [Текст] / Верховна Рада України. –К., 2009 – С. 2.
3. Зкону України «Про статус народного депутата України»: від 17 листопада 1992 р. № 2790-XII (із змінами) [Текст] / Верховна Рада України. – Київ, 2011 – С. 16.
4. Балуцька, Л. Політична відповідальність в Україні: виважена теорія чи недолуга практика? [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://postup.brama.com/usual.php?what=71425.– Заголовок з екрану.
5. Грязнова, О. Політична відповідальність та народні депутати України [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www1.deputat.org.ua/content/print.php?actionanalitics&ar_id929. – Заголовок з екрану.
6. Кальниш, Ю., Іванченко, В. Правові аспекти партійно-політичної системи в Україні [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Nvamu_upravl/2010_3/8. – Заголовок з екрану.
7. Неприцька, Т. Конструювання цілісного механізму політичної відповідальності української політичної еліти [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.social-science.com.ua/. – Заголовок з екрану.
8. Проект Закону «Про політичну відповідальність в Україні» від 9 квітня 2010 р. № 6286 [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?id=&pf3511=37432. – Назва з екрану.
9. Порівняльна таблиця до проекту Закону України «Про політичну відповідальність в Україні» [Електронний ресурс] – Режим доступу: w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=18340. – Назва з екрану.
Перелік ключових слів: політична відповідальність, політичні партії, депутат, виборець, передвиборча програма, політико-правові санкції, політичні зобов’язання, депутатський мандат.