У статті проаналізовані питання підконтрольності уряду парламенту та право виконавчої гілки влади впливати на процес прийняття законів у Верховній Раді України
Ключові слова: законодавча ініціатива, стримування уряду парламентом, парламентська відповідальність уряду
In the article we analyzed the issue of controlling government to parliament and right of the executive branch to influence on adoption of laws in the Verkhovna Rada of Ukraine
Key words: legislative initiative, control of the government by parliament, the parliamentary responsibility of the government
Вплив уряду на діяльність парламенту, так само як і парламенту на діяльність уряду повинен бути в межах розумного і не створювати такої ситуації, коли діяльність одного органу буде дублювати або перешкоджати діяльності іншого – саме це є проблемою на сьогоднішній день у державі, що потребує детального вивчення.
Аналіз останніх досліджень. Компетенційні взаємозв’язки Парламенту і Уряду висвітлені у працях Барабаш Ю. Г., Мартинюк Р. С., Совгиря О. В., Сорока С. В. та інших науковців.
Дана стаття присвячується дослідженню компетенційних взаємозв’язків Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України.
Постановка завдання: проаналізувати процес стримування виконавчої влади парламентом та охарактеризувати право уряду впливати на процес прийняття законів у парламенті.
Виклад основного матеріалу дослідження. Будучи вищими органами влади, Верховна Рада України і Кабінет Міністрів України мають значні за обсягом взаємні повноваження, хоча, в силу того, що ці два органи належать до різних гілок влади (законодавчої та виконавчої), такі взаємозв’язки не є настільки явними та широкими, як у випадку із Президентом України, де існує явний дуалізм виконавчої влади.
Більшість вчених-конституціоналістів сходяться на тому, що найважливішим обов’язком органу законодавчої влади є стримування виконавчої влади у її надто радикальних або поспішних рішеннях. Саме тому в діяльності парламенту гармонійно поєднуються законодавчі, установчі і контрольні функції [1, С. 140]. У результаті дослідження основ парламентаризму у 55 демократичних державах французький учений М. Амеллер дійшов висновку, що, «якою б не була роль парламенту у системі державної влади, його діяльність зазвичай охоплює три основні сфери: законодавство, контроль над фінансами і контроль над урядом» [2, С. 116-117].
Безумовним є той факт, що право уряду впливати на процес прийняття законів у парламенті є цілком обґрунтованим, зважаючи на те, що основною функцією уряду є виконавчо-розпорядча, яка полягає в забезпеченні реалізації правових норм, що містяться в законах, прийнятих законодавчою владою. Рівень такого впливу, який залежить, зокрема, від форми державного правління та особливостей здійснення політичної влади, має бути оптимальним настільки, щоб уряд при цьому не перебирав на себе повноваження законодавчої влади. Країни Європейського Союзу мають значний досвід у цій сфері, що підтверджується наявністю у більшості з них ефективної системи прийняття та реалізації законів [3, С. 20]. Проте, на нашу думку, такий вплив уряду на діяльність парламенту, так само як і парламенту на діяльність уряду повинен бути в межах розумного і не створювати такої ситуації, коли діяльність одного органу буде дублювати або перешкоджати діяльності іншого.
Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, згідно з яким Кабінет Міністрів України вносить проекти законів на розгляд Верховної Ради України. Кабінет Міністрів України має право відкликати внесений ним на розгляд Верховної Ради України проект закону. Кабінет Міністрів України на виконання рішення Верховної Ради України за зверненням відповідного комітету Верховної Ради України або з власної ініціативи подає Верховній Раді України висновки щодо повноти економічного обґрунтування та фінансового забезпечення законодавчих пропозицій і проектів законів, реалізація яких потребує матеріальних та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів. У зазначених нормах законодавства можна простежити підконтрольність Уряду Верховній Раді України.
Згідно положень Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року посадовий склад (кількість та перелік посад) новосформованого Кабінету Міністрів України визначається Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України одночасно з призначенням персонального складу Кабінету Міністрів України. Крім цього, за поданням Прем’єр-міністра України Верховна Рада України може призначати міністрами осіб, які не очолюють міністерств. До складу Кабінету Міністрів України може бути призначено не більше двох таких міністрів [4].
Компетенційні взаємозв’язки між Урядом і Парламентом також проявляються у тому, що члени Кабінету Міністрів України можуть брати участь у безпосередній роботі Парламенту. Зокрема, у разі якщо на засіданні Верховної Ради України народні депутати України порушують питання, що стосуються діяльності Кабінету Міністрів України або окремих центральних органів виконавчої влади, Прем’єр-міністр України та інші члени Кабінету Міністрів України мають право на репліку та на виступ. Крім цього, члени Кабінету Міністрів України або за їх дорученням посадові особи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Секретаріату Кабінету Міністрів України мають право брати участь у засіданнях комітетів, тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України з розгляду питань, що стосуються повноважень Кабінету Міністрів України.
Багато компетенційних взаємозв’язків Парламенту і Уряду позначає процедура прийняття державного бюджету України. Кабінет Міністрів України розробляє та подає не пізніше 15 вересня кожного року до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік та доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання відповідно до Конституції України, Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України на відповідний рік. Зазначений взаємозв’язок є цілком логічним і відповідає світовій практиці затвердженню бюджетів.
Правова та політична залежність Кабінету Міністрів України від Верховної Ради України виявляється також у тому, що згідно Конституції України кандидатуру для призначення на посаду Прем’єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України [5].
У рамках нашого наукового дослідження важливим є аналіз парламентської відповідальності Кабінету Міністрів України. Первинне значення парламентської відповідальності уряду в системі поділу влади узгоджується із завданням недопущення концентрації влади в одних руках, яке реалізується через механізм зіставлення реальної дії чи позиції уряду з уявленнями про належну поведінку, яку має більшість у парламенті, і винесення у зв’язку з цим рішення щодо підтримки чи непідтримки існування уряду [6, С. 28].
Парламентська відповідальність уряду є механізмом впливу парламенту на уряд з метою забезпечення ефективної реалізації ухваленої парламентом програми його діяльності. Водночас інститут парламентської відповідальності уряду є важливим засобом забезпечення взаємного контролю й узгодженості дій органів законодавчої і виконавчої влади. Цей інститут є типовим атрибутом будь-якого різновиду парламентаризму, але відсутній у президентській республіці, де його функціональним замінником (з певними застереженнями) є інститут імпічменту. Фактично інститут парламентської відповідальності уряду унеможливлює жорсткий поділ влади (це частково пояснює, чому в президентських республіках, у яких має місце згаданий жорсткий поділ влади, інституту парламентської відповідальності уряду не існує) і є одним з атрибутів явища розпорошення влади, характерного для режиму парламентаризму [7, С. 19-25].
Ю. Г. Барабаш відзначає, що специфіка і складність парламентської відповідальності уряду полягає у тому, що вона не вписується на всі сто відсотків ані в модель політичної, ані в модель юридичної відповідальності. Дослідник вважає, що парламентська відповідальність уряду має свою особливу природу і являє собою особливий вид відповідальності в конституційному праві, що містить риси як політичної, так і юридичної, тобто перебуває на стику цих двох видів відповідальності, та пропонує визначення парламентської відповідальності як закріпленої на рівні Конституції відповідальності органу влади чи посадової особи (суб’єкта відповідальності), яка полягає у припиненні повноважень суб’єкта відповідальності за рішенням представницької владної інституції в разі втрати довіри суб’єктом відповідальності. Таким чином, можна стверджувати, що Прем’єр-міністр України є адміністративною посадою, яка цілком залежна від довіри чи не довіри парламенту. Довіра ж – це оціночне поняття, яке не можна (та і не потрібно) описати конституційною термінологією та встановити її чіткі ознаки на конституційному рівні [8, С. 32].
У статті 113 Конституції України зазначено, що Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України. Таким чином, Основний Закон України передбачив парламентську відповідальність Кабінету Міністрів України. З приводу цього, як зазначає Р. С. Мартинюк, «парламентська відповідальність Уряду перед представницьким органом повинна застосовуватися не лише щодо Уряду в цілому чи Прем’єра, але й щодо будь-якого окремого міністра, адже право парламенту зміщувати будь-якого чиновника з посади в урядовій сфері є важливим елементом у системі стримувань і противаг у всіх парламентарних та змішаних формах правління».
Висновки. Підсумовуючи вищенаведене, можна стверджувати, що компетенційні взаємозв’язки Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України полягають у спільних повноваженнях у певних сферах державного управління. Така практика відома більшості республікам із змішаною формою правління. Безумовно, що взаємозв’язок повноважень між законодавчим та виконавчим органами є своєрідним політично-правовим елементом системи стримувань і противаг між різними гілками влади. Проте повноваження різних гілок влади повинні бути чітко визначеними й унеможливлювати компетенційні конфлікти.
ЛІТЕРАТУРА
[1]. Наталія Жук. Парламент, Президент, уряд: через взаємостримування до порозуміння. Монографія. – Харків, 2007. – С. 140.
[2]. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55стран мира. Новое и пересмотренное издание, подготовленное доктором Мишелем Амеллером (в кач. консультанта проф. И.Д. Левин) [Пер. с англ. редакт. С.И. Луковникова]. М., Издательство «Прогресс», 1967. – С. 116-117.
[3]. Сорока С. В. Взаємодія уряду та парламенту в законодавчому процесі країн Європейського Союзу / С. В. Сорока // Наукові праці. Державне управління. – 2013. – Випуск 202. – Том 214. – С. 20.
[4]. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 27 лютого 2014 року // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – № 13. – Ст. 222.
[5]. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
[6]. Совгиря О. В. Парламентська відповідальність Кабінету Міністрів України: теоретичні та практичні аспекти / О. В. Совгиря // Адвокат. – 2012. – № 12 (147). – С. 28.
[7]. Мартинюк Р. Парламентська відповідальність Уряду в Україні: особливості нормативного регулювання / Р. Мартинюк // Право України. – 2008. – № 9. – С. 19-25.
[8]. Барабаш Ю. Г. Державно-правові конфлікти в теорії та практиці конституційного права: монографія / Ю. Г. Барабаш. – Х. : Право, 2008. – С. 32.