У статті досліджено сутність та особливості бюджетної децентралізації після змін до законодавства від 28 грудня 2014 р., а також запропоновано можливі напрями її покращення.

Ключові слова: бюджетна децентралізація, місцевий бюджет, територіальна громада.

The article describe  the essence and peculiarities of budget decentralization after the changes to the legislation on December 28, 2014, and suggested possible ways of its improvement.

Key words: budget decentralization, local budget, local community.

В статье рассмотрены сущность и особенности бюджетной децентрализации после изменений в законодательство от 28 декабря 2014, а также предложены возможные направления ее улучшения.

 Ключевые слова: бюджетная децентрализация, местный бюджет, территориальная община.

Постановка проблеми. Починаючи з 1998 року, кожна новообрана влада обіцяла здійснити в країні бюджетну децентралізацію, яка б сприяла більшій фінансовій незалежності органів місцевого самоврядування та стимулювала розвиток територіальних громад. Проте право здійснення бюджетних видатків передавалось на місцевий рівень лише частково.

Враховуючи складну економічну, політичну, воєнну ситуацію, 28 грудня 2014 року було прийнято Закон України “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин”. Цим самим було розпочато черговий етап бюджетної децентралізації.

Проте реформа не є завершеною, оскільки адміністративно-територіальний устрій України залишився ще радянського зразка, а система виконавчої влади і органів місцевого самоврядування створені на основі вертикальної системи прийняття рішень. Тобто місцеві органи влади у питанні формування і використання фондів грошових коштів не є незалежними від центральної влади.

Важлива роль також належить, умовам, за яких відбувається процес децентралізації, а саме тимчасовій окупації окремих територій та умов воєнної агресії, при яких процес бюджетної децентралізації можна розцінювати як один з методів налагодження відносин з тимчасово окупованими територіями.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Питання ефективності реалізації реформи бюджетної системи на центральному та місцевому рівнях досліджується у роботах таких вчених, як О.Д. Василик, К.В. Павлюк, Л.М. Бабич, І.О. Лютий, В.М. Опарін, В.М. Федосов. Проблема децентралізації бюджетних коштів та зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування знайшла відображення у роботах О.П. Кириленко, Л.В. Лисяк, С.А. Буковинського.

Проте у працях перерахованих науковців та в дослідженнях інших вчених, присвячених подібній тематиці, не враховані зміни у процесі децентралізації після прийняття змін до законодавства від 28 грудня 2014 р. Саме тому обрана тема дослідження є особливо актуальною в плані аналізу можливих додаткових джерел фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, які є основою для здійснення бюджетних видатків.

 Мета і завдання дослідження. Метою даної статті є аналіз бюджетної децентралізації, як одного з методів реалізації державної бюджетної політики, на основі теоретичних і практичних аспектів обраної проблематики.

В процесі дослідження для досягнення поставленої мети виконано наступні завдання:

• з’ясувати сутність поняття бюджетної децентралізації;
• охарактеризувати особливості процесу бюджетної децентралізації після змін до законодавства від 28 грудня 2014 р.;
• запропонувати напрямки покращення процесу бюджетної децентралізації в Україні.

Виклад основного матеріалу. Під поняттям бюджетної децентралізації розуміють процес передачі повноважень (функцій, компетентності, відповідальності) від центральних органів влади до місцевих. Іншими словами, це є перерозподіл функцій і повноважень єдиної державної влади між відповідними органами державної влади з одного боку, і органами регіонального (місцевого) самоврядування з іншого боку[2, 56].

Тобто таким чином центральні органи влади намагаються перекласти частину власних функцій на органи місцевого самоврядування з метою кращого надання суспільних послуг на основі принципу субсидіарності. Центральні органи влади обмежуються лише виконанням загальнодержавних функцій, які не враховують особистих інтересів громадян, а лише інтереси суспільства, в той час як максимально враховувати інтереси громадян, які проживають на певній території і об’єднані у територіальні громади, повинні органи місцевого самоврядування на основі сформованих ними фондів фінансових ресурсів.

Проте бюджетна децентралізація не повинна бути виділенням додаткових субвенцій з збереженням фінансових схем на місцевому рівні, а вона має бути принципово новою системою міжбюджетних відносин з більшою фінансовою самостійністю і, відповідно, більшою відповідальністю органів місцевого самоврядування. Бюджетна децентралізація повинна передбачати не лише нові джерела надходжень до місцевих бюджетів, але і нові інструменти впливу місцевих громад на економічне зростання адміністративно-регіональної одиниці та на нарощення бази доходів [70].

Перед прийняттям Закону України “Про Державний бюджет на 2015 р.” було прийнято зміни до бюджетного кодексу в плані реформування міжбюджетних відносин в Україні. Зокрема це стосується зростання ресурсів місцевих бюджетів, які у 2015 р. планується збільшити на більш ніж 30 млрд. грн. Оскільки система забезпечує автономність прийняття місцевих бюджетів і децентралізацію, то у майбутньому такі зміни дадуть синергетичний ефект, і доходи місцевих бюджетів зростуть у два-три рази. Тобто у розпорядженні органів місцевого самоврядування буде достатній ресурс для вирішення питань розвитку громад.

Бюджетна децентралізація передбачатиме наступні шляхи надходжень до місцевих бюджетів:

• збільшення відрахування до держбюджету з рентної плати за користування надрами (крім нафти і природного газу) з 50% до 75%;
• передача до місцевих бюджетів акцизного податку від реалізації через роздрібні мережі пива, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, нафтопродуктів, біодизеля і скрапленого газу, надходжень від ліцензій на право експорту, імпорту та оптової торгівлі алкогольною та тютюновою продукцією;
• збільшення відсотку зарахування екологічного податку з 35 до 80%, при цьому 55% будуть направлятися в обласні бюджети, а 25% – до районних бюджетів і бюджетів міст обласного значення;
• розширення з 2015 року бази оподаткування податку на нерухомість шляхом включення до оподаткування комерційного (нежитлового) майна [5].

Проте таке розширення дохідної частини місцевих бюджетів має ряд недоліків. Так платниками рентної плати є лише активні легальні та офіційно зареєстровані користувачі надр, в той час як користувачі найбільш прибуткових природних ресурсів (бурштин) не платять нічого не лише до державного, але і до місцевих бюджетів. Легалізація такого виду діяльності дозволила б суттєво збільшити як місцеві бюджети територій видобутку, так і державний бюджет України. Першим кроком у цьому питанні можна вважати затвердження Верховною Радою України проекту Закону України “Про видобування та реалізацію бурштину”, де передбачена спрощена процедура отримання договору на оренду земельної ділянки і видобуток бурштину старательськими артілями,а також процедуру реалізації сировини на бурштиновій біржі [1].

Щодо екологічного податку, то ті регіони, де розташовані великі промислові підприємств, постійно отримують екологічний податок. Проте переважна більшість адміністративно-територіальних одиниць в Україні не має великих промислових підприємств, а отже вони не отримають нічого від зростання зарахування такого податку. Цікавим також є податок на нерухомість, оскільки витрати на його адміністрування будуть надзвичайно великими. Так для початку необхідно сформувати реєстр майбутніх платників з точним і повним переліком об’єктів власності. Тут варто відзначити справляння такого податку у сільській місцевості, де люди, по-перше, не звикли сплачувати податки, а, по-друге, – мають велику кількість приміщень, які теоретично можна віднести до нежитлового майна. Крім цього, несприятливим фактором у сплаті даного податку може бути зниження рівня доходів населення, які майже в повному обсязі використовуються на споживання і сплату комунальних платежів. Для сплати такого податку, навіть з розбивкою по місяцях, коштів може не знайтись.

Проте поряд з розширенням однієї дохідної частини місцевих бюджетів на 2015 р., інша дохідна частина буде надто скорочена. Це  стосується скорочення податку, який забезпечував найбільші прибутки – податку на доходи фізичних осіб. Втрати від зменшення надходжень від ПДФО можуть складати до 26 млрд. грн., а саме цей податок у 2014 році забезпечував 70,7% з усіх надходжень до місцевих бюджетів. Пропонується зменшити відрахування в громади до 60%, областям до – 15%, Києву – до 40%, а все інше хоче забирати державний бюджет (зараз міста отримують 75% податків з доходів фізичних осіб, а решту 25% отримує область, села та райони отримують 75% разом, Київ отримує найменше – 50%).

Тут в першу чергу постраждає саме бюджет міста Києва, оскільки податок сплачується за місцем роботи, а в столиці зосереджена найбільша кількість платників даного податку. Також планується, що 42,3 млрд. грн. у 2015 р. надійде до держбюджету від оподаткування фізичних осіб. Раніше цей головний бюджетоутворюючий податок для місцевих бюджетів повністю залишався на місцях. Лише  з бюджету Києва половина надходжень від податку з доходів фізичних осіб забиралась до держбюджету. Подібну практику планується поширити на всю територію країни. У Києва, щоправда, взагалі хочуть забирати 75% надходжень від цього податку [4].

Тому основними напрямками  покращення подальшої бюджетної децентралізації повинні бути:

• чіткий вплив місцевих органів влади на ставки як податкових, так і неподаткових надходжень, які формуються на відповідній адміністративно-територіальній одиниці (в такому разі у суб’єктів господарювання буде більше стимулів для сплати податків, на основі яких вони в майбутньому отримуватимуть якісні послуги);
• закріплення бюджетних послуг за тим рівнем влади, який є максимально наближеним до кінцевого споживача і який зможе постійно контролювати стан надання таких послуг;
• надання місцевим органам влади права виходу на національний фінансовий ринок з метою залучення додаткових фінансових ресурсів (проте тут необхідний жорсткий і постійний контроль за напрямками витрачання коштів);
• мінімальні витрати на адміністрування місцевих податків і зборів, основними платниками яких мають бути всі користувачі суспільних благ на конкретній території;
• відміна обов’язковості вилучення коштів з місцевих бюджетів у разі перевиконання дохідної частини. Таке перевиконання доцільніше спрямовувати на фінансування короткострокових програм розвитку або нагальних потреб території;
• незалежне прийняття місцевих бюджетів від державного бюджету без врахування обсягів трансфертів, обсяги яких мають визначатися виходячи з балансу доходів і видатків місцевих бюджетів для їх збалансування. Тобто спочатку необхідно затвердити місцевий бюджет з власними доходами і видатками, а потім компенсацію різниці необхідно закласти у державному бюджеті;
• посилення ролі територіальної громади у процесі здійснення бюджетних видатків (не лише здійснення видатків має забезпечуватися актуальними потребами громади, але і контроль за здійсненням таких видатків, у тому числі контроль за якістю послуг, на які спрямовані видатки) [3].

Висновки. Під поняттям бюджетної децентралізації в першу чергу розуміють процес передачі владних повноважень і функцій від центральних органів влади до місцевих з перекладанням на них частини функцій, які органи м місцевого самоврядування можуть виконувати відповідно до принципу субсидіарності. Питання бюджетної децентралізації є ключовим у діяльності Уряду, починаючи з 1998 р.

28 грудня 2014 р. було прийнято зміни до законодавства, відповідно до яких у 2015 р. розпочато новий етап бюджетної децентралізації. Так планується суттєво розширити доходну частину місцевих бюджетів за рахунок збільшення ставки відрахувань окремих податків, а також передачі частини податків виключно на місцевий рівень.

Проте поряд з розширенням однієї дохідної частини місцевих бюджетів, інша частина, яка раніше забезпечувала значні надходження, а саме податок на доходи фізичних осіб, буде значно скорочений, що може негативно позначитись не лише на виконанні доходної частини бюджету, але і реалізації місцевою владою покладених на неї функцій в результаті децентралізації.

Тому одними з основних напрямків покращення процесу бюджетної децентралізації можуть бути чіткий вплив місцевого самоврядування на формування податкових надходжень на конкретній території, вихід на національний фінансовий ринок, а також відміна обов’язкового вилучення коштів у разі перевиконання дохідної частини місцевого бюджету, оскільки в такому разі втрачаються всі стимули керівництва до економічного розвитку території і перетворення її на самостійну в фінансовому платі територію.

Література:

1. Постанова Верховної Ради України “Про прийняття за основу проекту Закону України про видобування та реалізацію бурштину” від 23.04.2015 № 357-VIII. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/357-19

2. Василик О. Д. Бюджетна система України / О. Д. Василик, К. В. Павлюк. – К.: Центр навчальної літератури, 2004. – 544 с.

3. Субботович Ю. Л. Бюджетна децентралізація та зміцнення фінансів органів місцевого самоврядування [Текст] / Ю. Л. Субботович // Вісник Київського національного університету ім.. Т. Шевченка [Текст], 2013. — № 13 — С. 44—46.

4. Стаття “ Хто виграє від підвищення тарифів”. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.epravda.com.ua/columns/2015/03/4/532133/

5. Стаття “Чи бути в Бюджеті-2015 децентралізації?”. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.slovoidilo.ua/articles/6675/2014-12-30/byt-li-v-byudzhete-2015-decentralizacii.html

6. Стаття “Яресько: бюджетна децентралізація – це не додаткові субвенції із збереженням “схем”. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.epravda.com.ua/news/2015/01/16/521924/