Стаття досліджує деякі аспекти застосування програмного методу бюджетування в державах з розвинутою правовою системою. Також проаналізовано можливості впровадження міжнародного досвіду в Україні.

Ключові слова: міжнародна практика, програмно-цільовий метод, неефективне використання бюджетних коштів, бюджетний процес.

The article explores some aspects of using the method of program budgeting by the states with developed legal system. In addition, the analysis of perspectives of the international practice introduction in Ukraine was conducted.    
Key words: international practice, method of progtam budgeting, inefficient using of budget funds, budget process.

         Через недосконалість наявних в Україні способів та методів боротьби з неефективним використанням бюджетних коштів постає необхідність реформування бюджетних відносин, зокрема в частині запровадження програмно-цільового бюджетування. Для вирішення проблемних питань в цій сфері доцільно звернути увагу на досвід країн з розвинутою фінансово-правовою системою, які активно застосовують програмний метод в бюджетному процесі.
Тому метою статті є дослідження досвіду застосування даного методу у вищезгаданих державах та виділення окремих рис, які доцільно було б врахувати при реформуванні української системи програмного бюджетування.

Розробкою даної проблеми займалися: М.Б. Гупаловська, М.П  Афанасьєв, Т.В. Бугай, К. В. Пономарьова, О. В. Селезньова. Варто зазначити, що науковці незаслужено обділяють увагою проблему дослідження міжнародного досвіду бюджетування та його використання у вітчизняних умовах, що зумовлює необхідність подальших досліджень у цій сфері.

Країни з розвинутою економікою, такі як: США, Велика Британія, Нова Зеландія, Канада, Японія, Італія, Німеччина, Франція свого часу теж зустрічалися з проблемою неефективного використання бюджетних коштів. Особливої важливості це питання набуває в умовах недостатності таких коштів, оскільки, підриває фінансовий фундамент держави.
Одним з найбільш поширених та дієвих способів боротьби з досліджуваним явищем стало запровадження практики програмно-цільового використання бюджетних коштів. Впровадження програмно-цільового методу в фінансові системи розвинутих країн відбувалося за такими принципами:

1. Зміна пріоритетів бюджетування – головним є не розподіл коштів на відомчі потреби, а досягнення конкретно поставленої програмою мети;
2. Відповідно змінюється напрям контролю – не розподіл коштів і виконання зобов’язань, а досягнення конкретних результатів, які є показниками ефективності;
3. Вводяться елементи співставлення досягнутих результатів із витраченими коштами;
4. Для досягнення показників ефективності обов’язковим є здійснення експертиз та оцінювання бюджетних програм.

Вперше метод програмного бюджетування був застосований Державним секретарем оборони США Робертом Макнамарою, який використав набутий ним досвід під час праці в компанії «Форд». [6] У 60-х роках минулого століття метод став основною бюджетного законодавства США, де він пройшов кілька етапів свого становлення. Процес реформування бюджетної системи США завершився прийняттям Федерального закону «Про оцінку результатів діяльності державних установ». Як наслідок, основна увага при розподілі суспільних благ приділялась результатам діяльності органів виконавчої влади. Для оцінки результатів діяльності розпорядників бюджетних коштів використовуються розроблені ними стратегічний п’ятирічний план, план роботи на рік і звіт про виконання плану на рік.
Досягнення високих показників ефективності у використанні бюджетних коштів забезпечується системою оцінки PART (Program Assessment Rating Tool). З її допомогою можна не тільки покращити результати програм, а й відсіяти ті, що не виправдали себе. В рамках системи щорічно аналізуються близько 20 % програм за шкалою: ефективно, помірно ефективно, адекватно, неефективно, неможливо оцінити результат.

У Великій Британії відсутні єдині кодифіковані акти, які б запроваджували програмно-цільовий метод у бюджетну систему держави. З 1998 року розподіл видатків бюджету регулюється Угодами про бюджетні послуги та Угодами про якість послуг. Слід зазначити, що такий підхід хоч і вирізняється своєрідністю, проте не позбавлений раціонального начала. По-перше, він вносить елементи диспозитивності в адміністративні відносини, що дозволяє враховувати конкретні особливості бюджетної програми. По-друге, таким чином, можна конкретно встановлювати міру відповідальності в залежності від досягнення чи недосягнення цілей програми, результативні показники їх досягнення, що безумовно має позитивний вплив на забезпечення ефективності використання бюджетних коштів.

Як вже зазначалося раніше – основним у використанні програмно-цільового методу бюджетування, а відтак і у забезпеченні належного рівня ефективності використання коштів є досягнення поставленої мети. Відсутність чітко встановлених цілей і завдань при бюджетуванні, що насамперед є характерним для країн з консервативними фінансовими системами призводить до низького рівня відповідальності розпорядників бюджетних коштів, відсутності зацікавленості в економії та ефективному використанні фінансових ресурсів. [2; 206] До країн з консервативною фінансовою системою традиційно відносять Німеччину, яка у 2008 році розпочала перехід до програмного бюджетування. Приклад Німеччини цікавий тому, що ініціатором перебудови бюджетної системи стали федеральні і муніципальні утворення, в той час як на загальнодержавному рівні збереглися традиційні моделі управління. Федеральні землі зобов’язані регулярно звітувати про стан дотримання ефективності використання бюджетних коштів. Проте, як зазначає дослідник Пономарьова К.М, проблема неефективного використання бюджетних коштів на німецьких землях збереглася всюди, крім Саксонії, де влада проводить найбільш сувору фінансово-бюджетну політику. Міркуємо, що було б доцільно застосувати приклад цієї землі у загальнонаціональному масштабі, встановивши жорсткі міри контролю і підвищивши рівень відповідальності.
У Канадському законодавстві найкраще розроблені показники соціально-економічної ефективності. Головним джерелом інформації про ефективність бюджетних програм є відомчі звіти, що подаються до законодавчого органу двічі на рік. Канадський уряд щорічно заслуховує звіти міністра фінансів і приймає рішення про доцільність подальшого виконання бюджетних програм.          Таким, що позитивно впливає на запобігання неефективному використанню бюджетних коштів, є обов’язок всіх міністерств та відомств чітко формулювати результати, яких вони прагнуть досягти для забезпечення інтересів громадян. Таким чином, бюджетне програмування і вся відомча діяльність здійснюється відповідно до конкретно визначених напрямів.
Застосування програмно-цільового методу в розвинутих країнах корелюється з рівнем розвитку фінансової системи, державних структур, суспільних відносин тощо. Наприклад, пріоритетними для Швеції є програми пов’язані із соціальним розвитком, в той час як в Японії основний акцент звертається на підвищення рівня розвитку науки і техніки.

Однією з найбільш вдалих можна вважати бюджетну реформу Франції. Французька Республіка зробила комплексний перехід від класичної бюджетної моделі, яка передбачала відомчий розподіл бюджетних призначень, до програмно-цільового бюджетування, що суттєво підвищило рівень ефективності використання бюджетних коштів.
Основою реформи став Органічний закон «Про фінансове законодавство».  Ним встановлено, що видатки бюджету розподіляються між основними функціями держави ¾ місіями. При цьому видатки на утримання вищих органів державної влади становлять окрему дотацію.
Концепція нової бюджетної системи передбачає її поділ на три рівні. Перший рівень становлять місії, другий – програми, а третій – напрями. У французькому бюджеті на 2014 рік передбачені 30 місій і 123 програм. Програми є основною структурною одиницею бюджетної системи. Вони визначаються периметр реалізації державних функцій. Бюджетна програма являє собою сукупність ресурсів – не тільки грошових, але й людських, наприклад, кількість державних службовців. [1]
Поділ на програми здійснюється таким чином, щоб на кожне відомство чи міністерство їх випадало кілька. Позитивним у практиці застосування програмного бюджетування в контексті підвищення ефективності використання ресурсів є чіткий розподіл повноважень. У Франції фактично діє чотирьохступенева система відповідальності, за якою міністр (відповідальний за місію) призначає відповідальних за виконання програму осіб. Зазвичай ними є особи-керівники департаментів міністерства чи особи, що перебувають у безпосередньому структурному підпорядкуванні головного розпорядника. Програми, в свою чергу, поділяються на операційні бюджети, що мають конкретну територіальну спрямованість, які диференціюються на операційні одиниці (окремі суб’єкти бюджетування).  Таким чином діє така структура відповідальності: керівники програм контролюють їх виконання відповідальними за операційними бюджетами та звітують міністрам, а ті в свою чергу звітують уряду.
Для введення в дію реформи було запроваджено три нові принципи:

1. Обґрунтування видатків до останнього євро. Цей принцип значно підвищив рівень ефективності використання бюджетних ресурсів. І якщо в роки, що передували бюджетній реформі, тільки 5 % видатків виносились на голосування в Парламент, а решта не обговорювались і автоматично потрапляли в закон про бюджет єдиним пакетом [1], то в законі 2006 року обговорювались всі видатки бюджету.
2. Принцип подвійного дозволу. Вимірювання бюджетних видатків проводяться шляхом видання: дозволів на взяття зобов’язань і дозволів на виплату бюджетних асигнувань.
3. Принцип асиметричного взаємозв’язку. Він дозволяє здійснювати перерозподіл асигнувань в середині бюджетних програм, збільшуючи самостійність головних розпорядників бюджетних коштів з одночасним підвищенням відповідальності.
   Проблемною у всіх фінансово-правових системах при застосуванні програмного бюджетування є методологія визначення результативності. Французький законодавець встановив, що максимально для бюджетної програми визначається до 5 цілей і 10 показників. Крім того, згадані показники вираховуються з точки зору: громадянина, особи як платника податків та споживача. Варто наголосити на прогресивності такого підходу, оскільки він дозволяє прогнозувати ефективність витрачання бюджетних коштів з точки зору основних економічних категорій населення.

Окреме місце у Французькій Республіці надали аудиту бюджетних програм. Цю функцію взяла на себе Міжвідомча комісія по аудиту програм, яка здійснює їх комплексний аналіз і таким чином контролює раціональне використанням бюджетних ресурсів.
Для впровадження реформ потрібний належний рівень підготовки державного апарату. Лише за цієї умови можна розраховувати на досягнення поставлених ними цілей – ефективного використання бюджетних ресурсів. У період між 2003 – 2006 роками на трьохетапній основі проходили навчання державних службовців. Першим етапом було набрання 750 службовців волонтерів, які протягом періоду запровадження реформ перепідготували близько 15 тис. працівників міністерств.         На другому етапі були розроблені програми спеціалізованої перепідготовки кадрів. На третьому етапі навчання передбачалось залучення управлінського апарату міністерств.[2; 208]
Ефективне використання бюджетування, спрямованого на результат, досягається лише за умови наявності дієвої системи бюджетно-фінансового контролю. У цьому відношенні практика держав з розвинутими фінансовими система суттєво різниться в залежності від форми державного устрою, економічного становища, історичних особливостей тощо. Наприклад, за типом правової системи у фінансово-правовій науці методи контролю поділяють на: контроль у формі Рахункової палати та адміністративний контроль.
Адміністративний контроль здійснюється у державах англосаксонської правової сім’ї. У цих країнах з метою забезпечення контролю створені ієрархічно організовані структури під керівництвом президента чи генерального аудитора. [3]
Контроль у формі рахункових палат притаманний континентальній правовій сім’ї. При цьому правовий статус рахункових палат значно різниться. У Франції Рахункова палата вважається частиною судової влади країни, Вища рахункова палата Польщі підпорядкована Сейму, а в Німеччині Федеральна рахункова палата у здійсненні своєї діяльності підпорядковується лише закону. [4]
Варто зазначити, що в більшості держав зараз застосовується змішана форма бюджетного контролю, в якій діяльність контрольних урядових структур поєднується із наявністю підпорядкованих парламенту рахункових палат чи функціонуванні адміністративного контролю. Практику такого комплексного контролю сприйняла й Україна.

Висновки. З огляду на вищенаведений аналіз міжнародного досвіду можна сформулювати ряд пропозицій із вдосконалення досліджуваного інституту у вітчизняних умовах.

По-перше, слід внести ґрунтовні зміни в саму ідеологію бюджетної системи, перемістивши акцент із здійснення витрат на досягнення конкретних результатів.

По-друге, змінити підхід до складання закону про державний бюджет в якому було б доцільно, на нашу думку, встановлювати основні напрямки бюджетування, що відповідали б функціям держави, і в рамках яких здійснювалася б розробка бюджетних програм.

По-третє, вдосконалити систему контролю:

• діяльність кожного міністерства та центрального органу виконавчої влади здійснювати в межах вже згаданих напрямків реалізації державою своїх завдань. Таким чином, керівник відповідного органу несе відповідальність за результативні показники свого чітко встановленого напряму;
• кожен напрям розподілити за програмами, що відповідали б цілям державної політики у даній сфері і їх реалізацію головний розпорядник бюджетних коштів покладає на відповідного виконавця;
• виконавець, що є координатором виконання програми на загальнонаціональному рівні, призначає відповідних реалізаторів на рівні місцевому.

Крім того, варто створити чітку та ефективну систему затвердження та оцінки цілей бюджетування.

ЛІТЕРАТУРА

1. Афанасьєв М.П. Программный бюджет:лучшая практика // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: roskazna.ru/novosti/doc/abik0111.pdf
2. Бугай Т.В. Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі: зарубіжний досвід і можливості його використання в Україні [Текст] / Т.В. Бугай, А.А. Галюта // Вісникк Житомирського державного технологічного університету. Серія: економічні науки. – 2011. – №3 (57). – С. 206-210
3. Гупаловська М.Б. Сучасні тенденції і моделі організації бюджетного контролю та можливості їх використання в Україні // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://library.tneu.edu.ua/images/stories/ praci_vukladachiv/Факултет%20Фінансів/Каф%20фінансів/Гупаловська%20М/sstimobktmivvu.PDF
4. Закон про Федеральну рахункову палату Німеччини // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: pfm.in.ua/files/files/pfm_document_52b311638d6fpdf
5. Пономарьова К.В. Неэффективное использование бюджетных средств: опыт России и Германии // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.ru/blogs/neeffektivnoe_ispolzovanie_byudzhetnyx_sredstv_opyt_rossii_i_germanii/9478
6. Селезньова О.В. Основні засади використання програмно-цільового методу в національних економіках зарубіжних країн // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/Unzappdf