В статті проаналізовано динаміку показників державного боргу України в кризовий період, розглянуто поділ управління державним боргом України поетапно за причинами і наслідками; оцінено позики у МВФ, досліджено ймовірність втрати безпеки за борговими зобов’язаннями; обґрунтовано потребу в зменшенні внутрішніх і зовнішніх державних позик України.
In the article the dynamics of indexes of national debt of Ukraine is analysed in a crisis period, the division of management of Ukraine a national debt is considered stage-by-stage after causes and effects; loans are appraised in IMF, explored probability of loss of safety on debt obligations; обґрунтовано necessity in diminishing of internal and external state loans of Ukraine.
Постановка проблеми. Вплив державного боргу на економічний розвиток набуває особливої актуальності в період валютно-фінансової кризи. Управління державним боргом супроводжується низкою проблем, починаючи зі звуженості поняття державного боргу в українському законодавстві, що не сприяє реалістичному прогнозуванню основних макроекономічних показників соціально-економічного розвитку країни; проблем структуризації боргу; проблем обліку та звітності державного боргу. Дефіцит державного бюджету та платіжного балансу, неефективний механізм залучення позик та їх використання, не врахування об’єктивних закономірностей управління державним боргом можуть призвести до загострення фінансової кризи. Наслідком відсутності належної політики у сфері державних запозичень (особливо в першій половині 90-х років), негативного впливу світових фінансових криз, зокрема, нинішньої, є зростання боргу, пікові навантаження платежів щодо його обслуговування та погашення в окремих періодах, зниження кредитних рейтингів країни. Незважаючи на ряд позитивних зрушень у сфері управління державним боргом, які відбулися протягом останніх років, необхідність вирішення проблеми оптимізації управління державним боргом є надзвичайно актуальною, бо за умов ринкової економіки фінансово–кредитна система, з одного боку, є показником загального економічного зростання, а з іншого – фінанси здійснюють багатосторонній вплив на процеси суспільного відтворення.
Аналіз досліджень і публікацій. Державний борг є предметом дослідження і дискусій багатьох вчених, управління державним боргом розглядають як з точки зору важливості для фінансової політики держави, так і з точки зору перспектив формування та розвитку національної економіки. Серед західних вчених особливої уваги заслуговують праці Д.Рікардо, Р.Барро, Дж.Кейнса, Д.Бьюкенена, Р.Девіса, А.Лернера, М.Карлберга, Ф.Модільяні, Ф.Фрідмана, Р.Масгрейв, Ш.Планкарта. Вагомий внесок у розробку фундаментальних питань державного боргу зробили російські вчені Б.Болдирев, Л.Красавіна, Ю.Осіпов, В.Сутоміна, В.Федоров. Теоретичним і практичним питанням державного боргу присвячено роботи українських дослідників: В.В. Козюка, В.А Андрущенка, О.І. Барановського, З.О. Лютого, О.В. Плотнікова, Н.В. Зражевської, Я.В Онищук, Ю.К. Алексєєва. Відомими є праці А.Гальчинського, В.Гейця, Т.Вахненко, І.Луніної, Г.Кучера, Є.Новицького та ін. Проблеми боргової політики висвітлювалися в численних публікаціях ряду провідних зарубіжних авторів, зокрема Р.Бубеля, Р.Бьоттгера, А.Деміргук-Кунта, Е.Долана, Р.Лівайна, П.Кругмана, Ф.Мішкіна, А.Сантомеро, Е.Скелтона, Дж.Стігліца, У.Томпсона, Д.Ханс-Ульриха.
Постановка завдання. Питання проблеми впливу державного боргу на темпи економічного зростання, розподілу боргового тягаря на економічні пропорції, рівень споживання населення залишаються в нашій економічній теорії, практиці розробленими не достатньо. Особливого значення набуває необхідність розробки практичних рекомендацій для мінімізації негативних наслідків державних запозичень, для чого необхідно визначити чіткі стратегічні завдання боргової політики України.
Мета дослідження. Систематизація динаміки державного боргу поетапно за причинами і наслідками виникнення в період кризової економіки з метою ефективного управління державним боргом.
Виклад основного матеріалу. На сьогодні економіка України потребує здійснення ефективних економічних реформ та стабільного економічного зростання. Забезпечення реалізації відповідної економічної політики не можливо без значних капіталовкладень, мобілізація яких здійснюється за рахунок внутрішніх та зовнішніх запозичень. Тому державні запозичення є об’єктивно необхідним інструментом сучасної фінансової політики держави. В сучасних фінансових системах країн, які зіштовхнулися з проблемою дефіциту державного бюджету, часто змушені вдаватися до державних запозичень. У разі обмеження внутрішніх ресурсів країни залучають зовнішні позики. Залучення зовнішніх державних позик, як правило, впливає на економічне зростання, економічну активність в країні, оскільки воно стимулює споживання, або інвестиції у виробництво.
Відомим є те, що збільшення споживання сприяє розширенню виробництва, зростанню пропозиції товарів та послуг. Інвестування коштів у продуктивні активи безпосередньо пов’язано з економічним зростанням в країні. Беручи позики, держава керується тим, що вони сприятимуть економічному зростанню, що, в свою чергу, забезпечить збільшення податкових надходжень до бюджету. Досягнутий економічний ріст повинен бути достатнім для забезпечення фінансування зростаючих поточних витрат та погашення позик разом з відсотками.
Але існує інший бік державних запозичень, особливо зовнішніх. Майбутні виплати за зовнішніми запозиченнями депресивно позначаються на економічному становищі в країні, оскільки відбувається вивіз ресурсів з країни. З постійним збільшенням загального обсягу запозичень збільшується частина коштів, що забезпечує погашення зобов’язань. В ситуації, коли нові позики використовуються на погашення старих зобов’язань, стимулюючий ефект на економіку країни здійснює тільки та частина нових позик, яка перевищує платежі по старих зобов’язаннях. Задля сталості цієї величини необхідно постійно збільшувати загальний обсяг державних запозичень. Зазначене, в першу чергу, стосується країн з неналагодженою економікою (в тому числі України), які ще не здатні в короткостроковому періоді досягти необхідного економічного зростання та створити відповідну величину доданої вартості для забезпечення виплат по зобов’язаннях держави. Тому простежується ситуація, за якої країни зі слабо розвинутою економікою швидкими темпами нарощують борги, які стають все більш обтяжливими та ведуть до економічного спаду та макроекономічної нестабільності. В той же час держави успішного реформування завдяки стійкому економічному зростанню за певного збільшення номінальних значень боргових зобов’язань мають тенденцію до поступового зниження частки боргу у ВВП.
Сам факт існування державного боргу не дає уяви про реальний фінансово-економічний стан держави. Зростання державного боргу – складне явище, обумовлене цілою низкою факторів, яке в окремій країні в певних умовах може мати свою специфіку. Неефективне використання залучених коштів призводить до зростання державного боргу. Тому величина боргу та вплив його на економіку, в значній мірі залежить від механізму управління та обслуговування державних запозичень. Як свідчить історичний досвід, боргові зобов’язання має більшість країн світу. Найбільшими боржниками є розвинуті країни, а в період кризи їхні боргові зобов’язання сягали або навіть перевищували обсяги ВВП. Проте, вплив державних боргових зобов’язань країни на економіку визначається ефективністю управління державним боргом. Україна є не винятком щодо наявності боргових зобов‘язань. В процесі дослідження нами було проаналізовано динаміку державного боргу України протягом останніх 4 років, що дало можливість виявити зростання обсягів боргу в період кризової економіки (див. табл. 1). Очевидно, що стрімке зростання обсягів боргу відбулося в 2007-2009 рр. у порівняні до 2006 року. Зростав і внутрішній борг (на 64,52% в період 2008-07рр., на 96,61 % у 2009-08 рр.), тобто держава вийшла на внутрішній ринок для залучення коштів шляхом розміщення державних цінних паперів; значно збільшився зовнішній борг, зокрема, за рахунок збільшення заборгованості за позиками, наданими міжнародними організаціями економічного розвитку. Аналогічна ситуація і з гарантованим державою боргом.
З розвитком кризового стану в світовій та національній економіці державі та вітчизняним суб’єктам господарювання не вистачало фінансових ресурсів для стабілізації їхньої діяльності, що спричинило широке залучення коштів як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках. Зокрема вагоме місце у структурі державного боргу України займають зобов»язання за розміщеними облігаціями внутрішньої державної позики (перед юридичними особами 29,43% від загального обсягу боргу, перед банківськими установами 1,14% станом на 31.01.10) та ОЗДП (13,34%), і заборгованість за позиками МВФ (12,89%) та Світового банку (8,27%). Щодо гарантованого державою боргу, то основну частку займає заборгованість перед МВФ (15,98%).
За умов розгортання кризових явищ вартість державних зовнішніх запозичень для України суттєво зростала. Починаючи з другої декади березня 2009 року, дохідність українських єврооблігацій знижується. Зокрема, станом на 11.08.09 цей показник щодо облігацій 2007 року випуску з погашенням у 2017 році, купон 6,75 % річних, складав 10,4 % річних, в той час як ще 11 березня цей показник знаходився на рівні 27,2 % річних. Спред (різниця, маржа) до котирувань еталонних інструментів (цінних паперів Казначейства США) складає +694,7 базисних пунктів (близько 6,9 % річних). Також у зв’язку з подорожчанням ресурсів на світових ринках капіталу урядом було активізовано співпрацю з міжнародними фінансовими організаціями. Зокрема, МВФ у листопаді 2008 року схвалив для України кредитну дворічну програму на суму в 16,4 млрд доларів для подолання негативних наслідків фінансової кризи. Частина коштів від траншів кредиту Міжнародного валютного фонду спрямовується на покриття дефіциту державного бюджету. Крім того, для фінансування дефіциту державного бюджету у 2008 році було залучено 0,8 млрд. дол. США від Світового банку, а у 2009 році – 1,25 млрд. дол. США. Основною причиною активної співпраці з міжнародними фінансовими організаціями є відносно низька вартість їх кредитів та довші строки надання коштів у порівнянні із залученням кредитних ресурсів на ринках капіталу.
Здійснення внутрішніх державних запозичень постійно наштовхувалося на складнощі низького рівня розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів. Уряд здійснював ряд заходів з розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів. Зокрема, Кабінет Міністрів України розпорядженням від 25.03.09 № 316-р схвалив Концепцію розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів в Україні на 2009-2013 роки. Концепція передбачає здійснення наступних заходів:
– запровадження ринкового ціноутворення при розміщенні внутрішніх державних облігацій;
– розширення спектру інструментів державної позики;
– створення системи первинних дилерів державних цінних паперів;
– підвищення прозорості здійснення державних запозичень;
– розміщення коштів єдиного казначейського рахунку;
– управління ризиками, які пов’язані з державним боргом.
Починаючи з 14 травня 2009 року, запроваджено ринкове ціноутворення при первинному розміщенні внутрішніх державних облігацій: аукціони проводяться в один етап при попередньому оголошенні обсягу коштів, який обов’язково залучається на ринку незалежно від рівня відсоткових ставок, запропонованих учасниками аукціонів.
На виконання Концепції урядом прийнято постанови:
«Про випуск казначейських зобов’язань» від 14.04.09 № 362;
«Про запровадження інституту первинних дилерів на ринку державних цінних паперів» від 14.04.09 № 363;
«Про затвердження Порядку купівлі у 2009 році облігацій внутрішньої державної позики» від 10.06.09 № 568.
Проте найбільш резонансною подією в державі, котра постійно обговорювалася ЗМІ, політикумом, громадкістю був договір з МВФ про надання позики Україні. 5 листопада 2008 року МВФ ухвалив рішення щодо виділення Україні кредиту stand by на суму близько 16,4 млрд. доларів для подолання проблем в економіці.
Перший транш Україна отримала розмірі в розмірі 4,5 млрд дол. США. 12 травня 2009 року до України надійшли 2,8 млрд доларів другого траншу кредиту МВФ. Частина другого траншу в розмірі 1,5 млрд доларів направлена безпосередньо до держбюджету для фінансування зовнішніх боргових зобов’язань уряду. Кошти третього траншу кредиту надійшли до України 31 липня. 28 липня рада директорів МВФ схвалила надання Україні третього траншу кредиту у розмірі 3,3 млрд доларів.
Варто сказати, що одним із засадничих законів економічної теорії є постулат (the law of diminishing marginal utility), що гранична корисність товару чи послуги має незворотню тенденцію до зменшення. Скажімо, для людини, яка страждає від спраги, значимість і цінність першої склянки води значно вища за наступні. Схоже, цей закон повною мірою можна застосувати до кредитних взаємин України та МВФ. Такою склянкою води було для України перше рішення Ради Директорів МВФ про початок програми у режимі стенд-бай. Хоча українська влада і заперечувала тоді прихід кризи для України, для інвесторів формалізація стосунків між Києвом та МВФ принаймні сигналізувала, що макроекономічна ситуація в Україні буде піддана незалежному моніторингу, а золотовалютні резерви НБУ, підтримані ін`єкцією МВФ, не вичерпаються – а з ними інвестиції та українські цінні папери в руках нерезидентів. Навіть програма України з МВФ на той час не утримала нерезидентів (і резидентів теж) від масового виводу капіталу. Відбувся обвал фондового ринку, і без того неефективно діючого, зниження індексу ПФТС. Довгий час у західних інвестиційних компаній було дві рекомендації стосовно поводження з активами походженням з України: а) sell short and б) underweight. У перекладі з інвестиційного сленгу – а) мерщій спродуйте їх папери, як державні так і корпоративні; б) знижуйте питому вагу українських бондів в своєму портфелі.
Рішення Ради директорів від 28 липня про виділення Україні чергового траншу в 3.3 млрд доларів і спрямування його цілковито до бюджету (а не в золотовалютні резерви НБУ) свідчить про те, що своїм рішенням МВФ про виділення Україні третього траншу він надає їй, швидше за все, ведмежу послугу. Принаймні, МВФ не супроводжує свої транші вимогами щодо проведення дієвих структурних реформ, що є запорукою виходу з кризи і основою ефективної боргової політики. Бюджетна система залишається нереформованою, насичена пільгами, непродуктивними видатками і повною відсутністю відповідальності. Відбувається скорочення експорту, відтік валюти з країни, що тягне за собою дефіцит валюти на внутрішньому ринку, зміни курсу долара по відношенню до гривні. І в цей час міжнародні грошові позики спрямовувались на поточне споживання, а не на забезпечення в перспективі налагодженої діяльності галузей економіки.
Забезпечення фіскальної прозорості та підзвітності країн-членів МВФ – одне із визначальних завдань Фонду. Проте в період 2009 року в Україні, скажімо, з відкритих джерел не можна було ознайомитися з казначейськими звітами про виконання бюджету, балансом єдиного казначейського рахунку, звітами про виконання кошторисів Пенсійного та інших соціальниї фондів, реєстрами урядових гарантій, виданих під кредити юридичних осіб. Тобто, загалом отриманні в період кризи позики МВФ, обсяг їх сягає 10,6 млрд. дол. США (планується 4-ий транш 3,8 млрд. дол.) не вплинули позитивно на стан економіки, оскільки по суті були спрямовані на поточне використання, не забезпечили реалізацію капітального інвестування, підтримки виробника і стабілізації внутрішнього ринку.
Відбувалося постійне зростання Державного боргу України в період 2007-2009 рр. Цей період можна назвати періодом загрози втрати боргової безпеки. Сьогодні Україна стоїть на порозі значного зростання боргового тягаря, здатного вже в найближчому майбутньому істотно підвищити фінансові ризики й посилити депресивний тиск на всіх економічних агентів. Період характеризується економічною кризою, спричиненою політичною нестабільністю. Боргова безпека держави – це дотримання такого рівня державної заборгованості, який задовольняє потреби держави у фінансових ресурсах, дає змогу зберегти стійкість фінансової системи країни і, при цьому, не ставить під загрозу можливість виконання державою своїх функцій та зобов’язань щодо погашення та обслуговування боргів зокрема.
Станом на 31 січня 2010 року за даними Міністерства фінансів України державний та гарантований державою борг України становив 301.538.747,28 тис.грн. або 37.686.690,45 тис.дол.США, в тому числі: державний та гарантований державою зовнішній борг – 195.286.531,99 тис.грн. (64,76% від загальної суми державного та гарантованого державою боргу) або 24.407.155,45 тис.дол.США; державний та гарантований державою внутрішній борг – 106.252.215,29 тис.грн. (35,24%) або 13.279.535,00 тис.дол.США. Протягом січня 2010 року сума державного та гарантованого державою боргу України збільшилася у гривневому еквіваленті на 26.010,36 тис.грн. (0,01%) в основному, за рахунок перевищення надходження коштів від випуску облігацій внутрішньої державної позики над погашенням державного внутрішнього боргу. При цьому, державний зовнішній борг зменшився на 614.278,69 тис.грн. (0,51%), державний внутрішній борг збільшився на 1.123.330,31 тис.грн. (1,23%).
Ми спостерігаємо високі показники Державного боргу України, в той час як за індексами людського розвитку і бідності у 2009 р. наша держава перебувала на 76 місці. Показник ВВП на душу населення є одним із найнижчих у Європі. Згідно з прогнозами, в економіці держави відбудеться падіння попиту на внутрішньому і зовнішньому ринках, що призведе до сповільнення темпів зростання вітчизняної економіки; стрімке звуження внутрішнього споживчого попиту через падіння доходів у населення і посилені девальваційні тенденції; зростання цін через поступове підвищення тарифів на газ та електроенергію та інші послуги. Тому органи державної влади терміново повинні вжити заходів щодо недопущення безконтрольного зростання державного боргу. Зовнішні фінансові джерела потрібно розглядати з точки зору їх обсягу і з позицій ефективності використання.
Питання подальшого залучення зовнішніх фінансових ресурсів потрібно вирішувати, насамперед, з позицій ефективного їхнього використання для економічного розвитку країни. Таким чином, незважаючи на активне позичкове фінансування української економіки в період економічного спаду, загалом рівень її боргового навантаження залишається порівняно невисоким. Так, в розвинених країнах відношення боргу до ВВП сягає 100-120%, коли в Україні відношення державного боргу до ВВП на кінець 2008 року складало 13,8 %, у 2009 році – близько 23,2 % (див. рис. 1). Проте, неефективне управління боргом спричинює тиск на сферу фінансів.
Рис.1. Динаміка відношення державного та гарантованого державою боргу України до ВВП протягом 1998-2009рр.
Загалом до 2007 року відношення державного боргу до ВВП постійно зменшувалося за рахунок підтримки його на відносно стабільному рівні, з одного боку, та високих темпах економічного зростання – з іншого. Однак, починаючи з 2008 року, сума державного боргу та його відношення до ВВП зростає у зв’язку з розгортанням кризових явищ і, відповідно, зростанням потреб держави у державних запозиченнях, з одного боку, та у зв’язку з пригніченням економічної активності – з іншого.
Також, на нашу думку, одним із найбільш важливих показників, який характеризує ефективність боргової політики країни та її спроможність виконувати боргові зобов’язання, є співвідношення сумарних виплат з обслуговування й погашення державного боргу до доходів державного бюджету та ВВП. Не зважаючи на те, що протягом останніх років спостерігалося поступове зростання обсягів платежів за державним боргом в абсолютній величині, бюджетні витрати на погашення та обслуговування державного боргу стабілізувались у межах 2,0 -5,0% від ВВП, а на кінець 2009 року зазначений показник становить 4,33% від ВВП (див. рис.2).
Рис.2. Динаміка структури платежів за державним боргом України у відношенні до ВВП протягом 1998-2009рр.
Водночас співвідношення платежів з погашення та обслуговування державного боргу до доходів загального фонду державного бюджету на кінець 2009 року становить на рівні 23,0 % проти 5% на кінець 2008 року, 7,4% – на кінець 2007 року та 12,3% – на кінець 2006 року (див. рис. 3).
Рис.3. Динаміка структури платежів за державним боргом України у відношенні до доходів загального фонду Державного бюджету України протягом 2002-2009рр.
Крім цього, показник відношення державного боргу до доходів загального фонду державного бюджету знаходиться на безпечному рівні. Якщо зазначений показник у 1999 році становив 314,7%, у 2001 році – 222,3%, у 2004 році – 130,2%, на кінець 2007 року – 56,5%, а на кінець 2009 року склав 122,9% при критичному рівні 300% (див. рис.4).
Рис.4. Динаміка відношення державного та гарантованого державою боргу до доходів загального фонду Державного бюджету України протягом 1998-2009рр.
Отож, в умовах фінансової кризи, яка охопила більшу частину промислово розвинутих країн, забезпечення конституційних прав громадян, економічної безпеки та макроекономічної стабільності в Україні вимагає від держави поступового збільшення обсягів державних запозичень, а отже і обсягу державного боргу. Але, на нашу думку, і за таких умов значення показників боргової стабільності свідчить про економічно безпечний розмір державного боргу і відповідає критеріям, визначеним Бюджетним кодексом України та міжнародною практикою.
Також, в період перманентної політичної нестабільності, відсутності інвестиційних проектів держави, додаткових резервів залучення коштів протягом наступних років Україна перебуватиме під навантаженням, пов’язаним із погашенням боргу. Графік погашення основної суми державного боргу протягом наступних 10 років за данами Міністерства фінансів відображає високе навантаження протягом наступних 4 років, практичну відсутність боргового навантаження у 2014 році та його зменшення, починаючи з 2016 року (див. рис. 5). З метою згладження навантаження та уникнення ризику рефінансування (який може мати місце у разі запозичень зі строками погашення у інші роки) доцільним є здійснення державних запозичень відповідним обсягом з терміном погашення у вказаних роках.
Рис.5. Очікувана динаміка погашення основної суми державного боргу України протягом 2010-2020 рр.
Висновки. Таким чином, на сучасному етапі одним із шляхів мобілізації фінансових ресурсів є використання зовнішнього боргу, завдяки чому держава може споживати більше того, що може виробити її власна економіка. Особливо актуальною це є для молодої держави, яка відчуває гостру потребу в зовнішніх запозиченнях. Разом з тим, доводиться враховувати свої можливості в обслуговуванні боргу, тому що надлишкове запозичення, а також нераціональне його використання можуть призвести до боргової кризи. Сучасна кредитно-фінансова політика держави, стратегія в економічній сфері об’єктивно пов’язані з ді%