У статті автор досліджує поняття, компетенції та структуру органів державної та муніципальної влади, які відповідають за управління водними ресурсами в Республіці Польща.

В статье исследованы понятия, компетенции и структура системы органов, которые отвечают за администрирование водными ресурсами в Республике Польша.

Постановка проблемы. Польша относится к тем европейским странам, водные ресурсы которых следует считать весьма недостаточными. В среднем, на одного жителя они раза в три меньше по сравнению со средним уровнём европейских стран. К тому на всей территории страны они размещены неравномерно. Большая часть территории Польши находится в пределах сливных пунктов двух крупных рек: Вислы и Одры, причём последняя относится к группе рек  с наиболее высокой (по европейским меркам) вероятностью и интенсивностью возникновения наводнений [1, s.244-245]. Следует отметить тот факт, что кроме общественных и хозяйственных трудностей, вызываемых вышеупомянутыми географическими факторами, природные условия создают ряд угроз для самой природы и экологической системы, вынуждая тем самым государство и муниципальные структуры принимать меры как ради обеспечения безопасности населения и условий для развития хозяйства, так и для сохранения экологической стабильности на территории страны. Ведь только затопление около 70 очистных станций во время наводнений в 1997 году иллюстрирует крупномасштабность экологического вреда, нанесенного данной территории.

Итак, упомянутые гидрологические и географические факторы образуют ряд проблем как для водоснабжения, так и для предотвращения наводнений. Всё же, раскрытие всех технологических и инженерных проблем не может быть освещено в пределах данной статьи. Целью настоящего исследования  является попытка решения этих проблем путем оптимального распределения компетенций соответствующих исполнительных и законодательных органов. Задача статьи – дать общую оценку польским правовым решениям в области водной администрации.

Анализ последних научных исследований. Данная проблема не являлась до сих пор предметом тщательного изучения, хотя время от времени затрагивалась авторами, в основном как относительно небольшой элемент крупных научных работ, посвящённых презентации общих проблем охраны окружающей среды.

В отличие от таких стран как Украина или Российская Федерация, в польской правовой системе не существует Водный кодекс, но всё-таки условно можно указать на определённое сходство законодательного метода, принятого во всех трёх странах. Так, например, в Польше главным источником правовых норм, регулирующих водные правовые отношения является закон от 18.07.2001 г. Водное право [2]. Обычно польские законодательные акты носят название «ustawa» (закон), в то время как слово «prawo» (как в данном случае «Prawo wodne» – «Водное право»), принято относить главным образом к тем законам, которые, не став кодексами, имеют особый статус в данной отрасли права за счёт того, что ими регулируются отношения, имеющие более общее значение, то есть законы, вокруг которых строится если не отрасль, то, как минимум -значительная часть отрасли, претендующая на определённую независимость. Например, обширный закон от 27. 04. 2001г.  – Закон об охране окружающей среды («Prawo ochrony srodowiska»). Иногда таким образом называют также закон, предметом регулирования которого является межотраслевой комплекс правовых норм. Примером тому может служить Закон о банках («Prawo bankowe»).

Подтверждением особой, закрепляющей правовую систему роли законов, именуемых «правом», подтверждает также то, что такое название носят некоторые законы, предшественники которых имели статус кодекса (например, «Право о дорожном движении» – раньше те же вопросы регулировались Дорожным кодексом). Следовательно, закону «Prawo wodne» присуще особо важное значение – именно вокруг этого правового акта и должна строиться система законов и подзаконных правовых актов, регулирующих принципы, построение отношений и институций, отвечающих за сохранение и использование водных ресурсов.

Одним из самых главных вопросов, регулируемых законом «Prawo wodne» (PW) является система (структура) включавшая в себя органы администрации, отвечающие за реализацию норм данного закона и других актов образующих подсистему водного права. По нашему мнению, на данный момент в польском праве не может идти речь о самостоятельной системе водного права и её по прежнему приходится считать подсистемой, входящей в состав сравнительно недавно образовавшейся системы экологического права. Если то с точки зрения законодательства о начале образования системы экологического права в нынешней форме может идти речь с 2001 г., когда был принят закон Право охраны окружающей среды [3],  то с точки зрения науки образование этой отрасли, в частности, её выделение из административного права по прежнему продолжается – вскоре начнутся работы над обширным (10 томов) изданием «Система экологического права».

Значение водно-хозяйственной политики крайне большое как с точки зрения приоритетов охраны окружающей среды (признанных польским и европейским правом), так и с точки зрения хозяйственного и социального развития. Кстати, такого же мнения придерживаются исследователи  М.Горский и К.Казмирска-Патрычна [4, s.384], Я. Шахулович [5, s.32], А.Барчак [6, s.13].

Изложение основного материала. Во избежание ряда повторений и излишнего объема данной статьи, автором предлагается общее название «водная администрация» (далее именуемая также аббревиатурой «WA») для системы всех органов имевших какие-либо компетенции в области охраны и (или) хозяйственного и другого её использования. Первое, на что следует обратить внимание, приступая к анализу системы административных органов т. н. водной администрации, является неоднородный характер этой группы. C одной стороны, законом предписывается ряд компетенции для органов общей администрации т. е. таких органов, сфера деятельности которых не ограничивается одним только водным правом. К этой группе относятся:

1)                Орган администрации центрального уровня – министр; правда, в самом законе он указывается бланковым образом, в ст. 4. 1 п. 1 [2] речь идёт о «министре, отвечающим за водное хозяйство», однако сейчас такого отдельного министерства не существует, и тем самым закон, ссылаясь не на конкретное министерство, а на какой-то центральный орган, в сферу ответственности которого входит в данный период времени регулирование водных отношений, заставляет нас сделать вывод, что на данный момент орган администрации центрального уровня в виде министра  – это министр охраны окружающей среды,  так как на данный момент именно он и отвечает за водное хозяйство. Поэтому относить этот орган к специализированным в области водного хозяйства было бы необоснованно. Кстати, в польской законодательной практике подобный подход соблюдается принципиально – названия министерств меняются часто, поэтому закреплять определённое название было бы крайне непрактично. Однако ссылку на министра, отвечающего за водное хозяйство нельзя считать идеальным решением – вполне реальным и даже оправданным [5, s.32] нам кажется разделение в будущем данной сферы ответственности между двух министров (например: министр хозяйственных дел и министр охраны окружающей среды).

2) Органы администрации регионального уровня – воеводства – самой большой единицы деления страны, на данный момент территория Польши подразделяется на 16 воеводств. Воевода – «wojewoda» – это единоличный орган и одновременно представитель государственной администрации на территории; маршал воеводства- «marszalek województwa» – единоличный орган местного самоуправления [7].

3) Органы администрации местного уровня: староста на территории средней по величине единицы деления страны – повята – меньше воеводства и больше гмины (на данный момент территория Польши подразделяется на  300 повятов); староста – это руководитель коллегиального исполнительного органа – рады повяту [8].

4) Органы муниципальной власти – органы местного самоуправления, действующие в пределах самой маленькой единицы деления территории страны – гмины (на данный момент территория Польши подразделяется на  2479 гмины). Органами исполнительной власти гмины являются: а) вуйт (не-городские гмины), б) мэр города (гмины, местонахождением властей которых является город малого и среднего размера), в) президент города (гмины, местонахождением властей которых является город, в котором количество жителей превышает 100 000 жителей). Определённые задания, имеющие отношение к водному хозяйству, выполняет и законодательный орган муниципальной власти – рада повяту [9,10].

Ко второй группе автор предлагает отнести те органы администрации, которые являются специализированными, но основное направление их специализации не ограничивается водным хозяйством. В эту группу входят:

1)                главный инспектор охраны окружающей среды;

2)                воеводский (областной) инспектор охраны окружающей среды;

3)                санитарная инспекция.

Эти органы, хоть и не созданы специально для охраны водных ресурсов и осуществления водно-хозяйственной политики, но всё же, для полного и эффективного выполнения их основных задач им необходимо принимать меры для обеспечения и сохранения водных ресурсов.

Третью группу составляют ряд специализированных органов водной администрации, отвечающих исключительно за решение разных вопросов, связанных с водно-хозяйственной политикой и охраной водных ресурсов. К этой группе автор относит следующие административные органы:

1)     главный председатель Государственного Управления Водного Хозяйства;

2) директор Областного Управления Водного Хозяйства.

Для отображения специфики органов специализированной администрации в отличие от органов общей администрации, необходимо указать, что польская доктрина административного права (а значит, той отрасли юриспруденции, которой все упомянутые заведения исследуются как органы государственной и самоуправленческой власти) на протяжении нескольких десятилетий систематизирует органы администрации местного самоуправления как сплочённые и несплочённые. Сплочённая администрация действует под управлением воеводы (руководит воеводством областного представителя государственной власти) или старосты (руководит радой повяту). Эта администрация зачастую действует от имени воеводы или старосты. Несплочённая (специальная) администрация – это государственная администрация, которая создаётся для выполнения специализированных задач. Территориальная деятельность её действия часто не соответствует территориальной деятельности действий органов местного самоуправления (для специализированной администрации могут создаваться свойственные ей и соответствующие её задачам территориальные деления). Она не подчиняется ни воеводе, ни старосте, а только центральным органам государственной администрации, в частности, министрам. Для установления этих органов администрации необходимо издать отдельный закон. Их существование обусловлено общегосударственным характером выполняемых ими задач или, как минимум, потребностью действовать на территории большего воеводства [11]. Актуальный список органов несплочённой администрации указан в приложении к закону о государственной администрации в воеводстве от 5. 07. 1998 года [7, poz. 577].

Предложенная раньше автором систематика органов «водной администрации» построена по иному принципу (хотя результат её применения может, на первый взгляд, показаться похожим), однако в ней было сделано ударение не на структуру подчинения, а на сферу задач, выполняемых данными органами. Сохраняется общий статус специализированной администрации, как и её противопоставление основной административной структуре, но сама она делится на водную администрацию и остальные заведения (учреждения), сфера ответственности которых требуют, помимо прочего, также обязанностей (полномочий) в области контроля качества водных ресурсов.

Другим образом все административные органы, связанные с водным хозяйством, можно поделить на органы прямого и контрольного действия.

Органы прямого действия:

1. Главный председатель Государственного Управления Водного Хозяйства, который выступает в системе специализированной водной администрации в качестве органа второй инстанции по отношению к решениям директора Областного Управления Водного Хозяйства и воеводы.
2. Директор Областного Управления Водного Хозяйства, который выполняет задачи в плане администрации водопользования, неуказанные как должности других органов; в определённых законом случаях он может издавать акты местного права.
3. Рада повяту, которая  имеет весьма значительные полномочия: может (в форме постановлений) ограничивать права владельцев водных объектов. Постановлением рады гмины водный участок может быть охваченный режимом всеобщего пользования, что заметно ограничивает владельческие права.
4. Вуйт/ мэр города/ президент города, который принимает решение в области разграничения доступа к водным ресурсам общего пользования, а также принудительного восстановления нарушенного состояния, если владелец своими действиями привёл к ухудшению состояния водных ресурсов.

5. Староста, который имеет должностные обязанности определения водных границ, о чем говорится в ст. 15.2 п. 3 PW[2], выдача водных разрешений, контроль и надзор над водными компаниями, утверждения устава водных компаний [2, ст. 165.3 ], а также принятие решений о недействительности постановлений органов водных компаний [2, ст. 179.1 и 2], о роспуске правления водной компании и установлении комиссарского правления [2, ст. 180], староста обязан также назначать ликвидатора водной компании. Водные компании регулируются ст. 164 – 184  PW и представляют собой некоммерческие организации, объединяющие физические и юридические лица, которые  действуют с целью удовлетворения указанных законом потребностей в области потребления и использования водных ресурсов.

1. Маршал воеводства, который распоряжается владельческими правами и выполняет обязанности по отношению к водам являющимся государственной собственностью и имеющим значение для сельскохозяйственного использования вод, а также по отношению ко всем водам за которые ответственность не несут министр, главный председатель Государственного Управления Водного Хозяйства и управление национальных парков;  помимо того маршал воеводства имеет право в ряде случев указаных в ст. 140.2 PW[2], принимать административные решения о выдаче водного разрешения, а также выполняет другие задачи (см. ст. 15.2 п. 2 PW).
2. Воевода, который действует в качестве органа второй инстанции по отношению к решениям старосты, выполняющего задачи из области государственной администрации в некоторых случаях (они указаны в ст. 140.2 PW[2]), воевода выдаёт водные разрешения, а также выполняет другие задачи (см. ст. 186.3 PW).

К органам контрольного действия относятся:

1)                министр охраны окружающей среды;

2)                Главный Инспектор Охраны Окружающей Среды;

3)                Воеводский Инспектор Охраны Окружающей Среды;

4)                санитарная инспекция.

Представленная в статье систематизация органов водной администрации, наряду с тем, чтобы как можно лучше (в пределах столь краткой разработки) ознакомить читателей с построением данной системы, имела целью и создать условия для общей оценки польских правовых решений в области водной администрации.

Выводы. Подводя итоги, следует высказать своё мнение по поводу построения системы водной администрации. Система сложна, она пронизывает многие слои администрации и разные по существу виды её органов. Избежать такой сложности невозможно. Во многом она просто-напросто отражает сложность водно-хозяйственных отношений и водно-хозяйственной политики, как и эклектический характер экологического права в целом. Однако автор всё-таки предлагает объединить такие полномочия в специализированной структуре, например в должности директора Областного Управления Водного Хозяйства. Ему можно поручить задачи, принадлежащие на этот момент органам местного самоуправления, кроме задач старосты, количество которых создали бы слишком большую нагрузку на директора Областного Управления Водного Хозяйства. Исследователь Я.Шахулович  утверждал в 2007 году, что лучшим решением есть создание отдельной структуры, типа специализированной администрации [5, s.32]. Спустя несколько лет к этому утверждению следует добавить, что пришло время наделить уже закреплённую и набравшуюся опытом специальную администрацию более широким диапазоном задач, соответствующим её назначению.

Список использованных источников

1.Jan Boc, Konrаd Nowacki, Elzbieta Samborska-Boc, «Ochrona srodowiska», Kolonia Ltd 2004, s. 244-245.

2. Prawo wodne, Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019, t. j.

3. Prawo ochrony srodowiska, Dz. U. 2001 nr 62 poz. 627

4. M. Gorski, K. Kazmierska-Patrzyczna, «Gospodarowanie wodami srodladowymi» в: «Prawo ochrony środowiska», ред.: M. Gorski, Warszawa 2009

5. J. Szachulowicz, «Prawo wodne. Komentarz», изд. 3, Warszawa 2007

6. A. Barczak, «Zadania samorządu terytorialnego w zakresie ochrony srodowiska», Dom Wydawniczy ABC 2006

7. Ustawa z dnia 5. 07. 1998 r. o samorządzie województwa., Dz.U.01.142.1590 j.t.

8. Ustawa z dnia 5. 07. 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U.01.142.1592 j.t.,

9. Ustawa z dnia z dnia 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.01.142.1591 j.t.,

10.  Z. Dniewska, B. Jaworska-Debska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne: pojecia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie. Difin 2004, s. 303.

11. http://www.administracja.wortale.net/18-Administracja-niezespolona.html

Сведения об авторе:

Bogusz Bomanowski – аспирант, Лодзенский Университет (University of Lodz), Факультет Права и Администрации, Кафедра Административного Права и Административных Наук, секция Экологического права.