У статті розкрито сутність принципу ефективного використання бюджетних коштів. Визначено порядок його реалізації у бюджетному процесі, досліджено критерії оцінки ефективного використання бюджетних коштів в Україні та закордонном.

         Ключові слова: принцип ефективності, ефективне використання бюджетних коштів, програмно-цільовий метод.

         The article reaveals the essence of principle of effectiveness the use of budget funds. The order of its realization in the budget process has been determined and the criteria of effectiveness for the use of budget funds in Ukraine and abroad has been discovered.

         Key words: principle of effectiveness, effective use of budget funds, program budgeting.

В умовах слабкої економіки України, яка все ще перебуває на етапі переходу від  режиму плановості до ринкових засад, та постійного дефіциту бюджетних коштів, необхідним стає мобілізація всіх ресурсів держави і їх результативне використання. З огляду на це, забезпечення дотримання бюджетного принципу «ефективності та результативності» набуває важливого значення. Раціоналізація бюджетних витрат неодмінно призведе до подолання кризових явищ у бюджеті України.

Тому метою статті є дослідження сутності та порядку реалізації цього бюджетного принципу.

Серед науковців питання ефективності використання бюджетних коштів  досліджували такі вчені, як Ю.Д Радіонов, Н.Я. Якімчук, Д.М. Павлов, Ю.Б. Стафійчук, Ю.М. Воронін. Однак, у науці необґрунтовано мало уваги приділяється питанню оцінки ефективності використання бюджетних коштів і, відповідно, реалізації одного з ключових принципів бюджетної системи, цим обумовлюється необхідність подальшого дослідження даної проблеми.

Ст. 7 Бюджетного кодексу України встановлює десять принципів на яких ґрунтується бюджетна система України, серед них і «принцип ефективності та результативності».

Даний принцип передбачає, що при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядування; отримання максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів. [1]

Таким чином, на стадії складання чи виконання бюджету учасники бюджетного процесу, відповідальні за його складання чи виконання, повинні керуватися такими цілями:

• досягнення запланованої мети;
• досягнення максимального результату.

Для досягненні запланованої мети учасники бюджетного процесу повинні прагнути до економії бюджетних коштів, а при досягненні максимального результату (порівняно із запланованим) – мають право використати всі передбачені в бюджеті кошти для фінансування відповідних заходів. [2, c.84-85]

Економічна ефективність – це отримання максимуму можливих благ від наявних ресурсів. Для цього постійно мають зіставлятися блага та витрати, тобто обов’язковою умовою виступає раціональна поведінка, яка полягає у прагненні до максимального прибутку при мінімальних витратах.

У англомовній науковій літературі для позначення ефективності  використовують терміни «efficiency», що вживається у значені «продуктивність», та «effectiveness», що означає досягнення запланованих цілей. Оскільки, у Бюджетному кодексі України «ефективність та результативність» визначаються як єдиний принцип, виходячи з їх тлумачення, можемо констатувати, що «результативності» відповідатиме дефініція «efficiency»,  а «ефективності» – «effectiveness». У Бюджетному кодексі України принцип ефективності зводиться до досягнення фінансових показників. [3]

Незважаючи на велику кількість підходів щодо визначення та оцінки цього поняття в аспекті бюджетних витрат, воно все ще залишається концептуальною проблемою. Не в останню чергу через специфіку державних видатків, як особливого об’єкту суспільних відносин.

Важливим кроком, спрямованим на реалізацію принципу ефективності у бюджетному процесі, стало запровадження програмно-цільового методу. Даний метод передбачає управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу.

У розпорядженні Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі» від 14 вересня 2002 року передбачається, що запровадження даного методу серед іншого спрямоване і на: підвищення ефективності розподілу і використання бюджетних коштів; підвищення рівня контролю за виконанням бюджетних програм; забезпечення прозорості бюджетного процесу; забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей, а також проведення аналізу неефективного виконання бюджетних програм.

Як складова частина бюджетної програми вводиться поняття «результативних показників». Застосування таких показників дає можливість здійснити оцінку ефективності використання бюджетних коштів, співвідношення досягнутих результатів та витрат, тривалості виконання бюджетної програми, її необхідність і відповідність визначеній меті, а також порівнювати результати виконання бюджетних програм у динаміці за роками та між головними розпорядниками бюджетних коштів, визначити найефективніші бюджетні програми при розподілі бюджетних коштів.

Виділено наступні групи результативних показників: показники затрат, показники продукту, показники якості, показники ефективності.

Показники ефективності – це відношення кількості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до їх вартості у грошовому чи людському вимірі (витрати показників на одиницю показника продукції). [4]

Контроль за ефективним виконанням бюджетних коштів здійснюється на основі паспорту бюджетної програми – документу, що визначає суму коштів, необхідних для виконання бюджетної програми, законодавчі підстави її реалізації, мету, завдання, напрями діяльності, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми.

У наказі Міністерства фінансів України «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення оцінки ефективності» від 17 травня 2011 року, встановлюється, що оцінка ефективності бюджетних програм здійснюється шляхом аналізу:

• відповідності бюджетної програми пріоритетам соціально-економічного розвитку країни та окремих галузей економіки (сфер діяльності, регіону);
• відповідності бюджетної програми плану діяльності головного розпорядника на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди;
• відповідності бюджетної програми нормативно-правовим актам, на підставі яких передбачається її виконання;
• мети, завдань бюджетної програми та напрямів використання бюджетних коштів на предмет реалістичності та доцільності їх виконання у плановому бюджетному періоді, їх спрямованості на досягнення певного результату;
• результативних показників бюджетної програми, яких передбачається досягти при виконанні бюджетної програми в плановому бюджетному періоді, щодо їх відповідності меті та завданням бюджетної програми;
• фактичних результатів виконання бюджетної програми за попередні бюджетні періоди;
• зобов’язань та стану розрахунків за ними. [5]

Тобто, через призму оцінку ефективності бюджетної програми відбувається і оцінка ефективності використання бюджетних коштів залучених на її виконання.

Контроль за дотриманням принципу ефективності здійснюється шляхом проведення аудиту й оцінки ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства, що визначається ч. 2 ст. 19 Бюджетного кодексу України. Здійснення такого контролю на сьогодні покладено на Рахункову палату України, органи Державної фінансової інспекції України та підрозділи внутрішнього аудиту, що діють при центральних органах державної влади. [1]

Оцінка ефективності використання бюджетних коштів здійснюється на трьох стадіях: на стадії планування досліджуються вхідні показники програм, програмується результат; на стадії звітування – вихідні показники (продукт, результат), тобто стан досягнення тактичних цілей програми; по завершені відповідної програми аналізується загальний ефект від виконання програми, стан досягнення стратегічних цілей.

На думку Н. Якімчук, при здійсненні  оцінки ефективності варто також враховувати зовнішні та внутрішні чинники, які сприяли неефективному використанню бюджетних коштів. Тому, що часто досягнення ефективності залежить не від об’єктивних чинників, а від політичних рішень. [6, c.65-67]

Тобто, показники результативності є тим інструментом за допомогою якого здійснюється оцінка ефективності використання бюджетних коштів (реалізація принципу), а паспорт програми, а точніше його показники, є підставою, яка дає змогу оцінити ефективність.

Варто відзначити, що разом із загальними критеріями оцінки використання бюджетних коштів, закріплених у законодавстві, для більш точного оцінювання розробляються окремі, індивідуальні критерії щодо кожної бюджетної програми та щодо кожного конкретного випадку використання бюджетних коштів. Ця думка підтверджується і тим, що у наказі Міністерства фінансів України «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення оцінки ефективності» від 17 травня 2011 року, головний розпорядник, організовуючи проведення оцінки ефективності бюджетних програм, самостійно визначає: обсяг і структуру інформації, на базі якої здійснюватиметься оцінка ефективності бюджетних програм, виходячи із особливостей своєї діяльності, мети та завдань кожної бюджетної програми; джерела отримання інформації; порядок та періодичність збору інформації, технологію обробки та аналізу отриманої інформації. [4]

Таким чином, разом із загальними критеріями оцінки використання бюджетних коштів, закріплених у законодавстві, для більш точного оцінювання розробляються окремі, індивідуальні критерії щодо кожної бюджетної програми та щодо кожного конкретного випадку використання бюджетних коштів. Оскільки створити єдиний критерій для оцінки ефективності всіх бюджетних процесів неможливо.

Отже, нормативно-визначеного критерію для оцінки ефективності використання бюджетних коштів і тим самим реалізації одного з принципів бюджетної системи немає. Законодавець, визначає лише загальні критерії оцінювання, надаючи більше повноважень в цьому питання розпорядникам бюджетних коштів. З однієї сторони це виглядає логічним, оскільки неможливо створити єдиний критерій для всіх ситуацій використання фінансових ресурсів держави, проте з іншої сторони – створює умови для несистемної оцінки ефективності для бюджетної системи України і тим самим може лише розширювати досліджувану проблему

Принцип ефективності є дуже важливим для бюджетної системи України, оскільки стимулює отримання максимального ефекту від наявних ресурсів.

Для того, щоб говорити про ефективне використання бюджетних коштів, розпорядник або одержувач коштів повинен досягнути запланованої мети або максимального результату, і лише після цього, за допомогою результативних показників, які визначаються на основі паспорту бюджетної програми можна здійснити остаточну оцінку. Доцільно розглядати ефективність з двох точок зору – соціальної та економічної. Соціальна ефективність дозволить зрозуміти наскільки певна програма є корисною як для суспільства в цілому, так і для окремого споживача.

На нашу думку, для забезпечення реалізації бюджетного принципу ефективності та результативності, слід:

1. Доповнити бюджетне законодавство України універсальними й індивідуальними критеріями та чітко визначеним механізмом оцінки ефективності використання бюджетних коштів.

В цьому питанні варто звернутися до досвіду США, країни з найрозвиненішою бюджетною системою та «батьківщини» програмно-цільового методу. У 1993 році був прийнятий закон «Про оцінку результатів діяльності державних установ» (Government Performance and Result Act, GPSA). Цей акт визначив, що «показник ефективності  зводиться до оцінки, яка використовується для визначення обсягів виробленої продукції та результатів діяльності». Кожне відомство публікує щорічні звіти про результати своєї діяльності. [7] Таким чином,  основним критерієм для оцінки ефективності виступає співвідношення між досягненим результатом та кількістю витрачених коштів.

За часів президенства Дж. Буша була введена систематична рейтингова оцінка державних програм – Program Assassment Rating Tool, PART.

PART – включає в себе 25 питань, які розділені на 4 секції: перша секція стосувалася чіткості та прозорості цілей і завдань програми, можливості їх реального досягнення; друга секція охоплювала питання стратегічного планування – обґрунтованість та актуальність програми, важливість її досягнення в довгостроковій перспективі; третя секція включала питання управлінського характеру – забезпечення фінансуванням; четверта секція питань наголошувала на результатах реалізації програми шляхом співвідношення досягнених цілей із матеріальними затратами. Відповіді на питання конвертувалися у шкалу балів від 0 до 100 балів (100 найкращий результат). Залежно від кількості отриманих балів, програма могла бути визнана «ефективною» (85-100), «достатньо ефективною» (70-84), «прийнятною» (50-69), «неефективною» (0-49), «результат не відомий» для програм інформація про які відсутня. Таким чином оцінювався ступінь ефективності програми і відповідно ефективність використання бюджетних коштів  в цілому.

Система оцінки PART була ліквідована в 2009 році адміністрацією президента Б. Обами. Серед її недоліків називалося те, що вона існує поряд з оцінкою ефективності, яка проводиться на основі GPSA, і цим самим створюється дуалізм в механізмі оцінювання; оцінка за системою PART часто залежала від специфіки самої програми – програма з більшою кількістю довгострокових показників мала вищу оцінку. Незважаючи на ряд недоліків, система PART позитивно оцінювалась як громадськістю (сприяла прозорості бюджетного процесу) так і науковцями. Такі країни, як Шотландія та Таїланд імплементували оцінку PART в свої бюджетні системи. [9]

Для України цей досвід цікавий в аспекті переходу на повністю програмне бюджетування. Доки не буде завершено перехід на повністю програмну основу в бюджетному процесі, доцільно буде застосовувати елементи оцінки PART, як гнучкого інструменту оцінювання ефективності використання бюджетних коштів.

В 2010 році в США був прийнятий «Модернізований акт про оцінку результатів діяльності державних установ» (GPRA Modernization Act). Оцінка  ефективності прив´язувалися не лише до продуктивності, а й до досягнення  запланованих планів та цілей, їх тісному взаємозв’язку. Замість щорічних вводилися щоквартальні звіти.

Кожне відомство, яке розробляє певну програму і потім реалізує її, повинно виходити з пріоритетних цілей (priority goals). Пріоритетні цілі повинні відповідати наступним критеріям: відповідати засадам діяльності відомства; мати амбіційні завдання, які будуть досягнені у дворічний термін; мати особу відповідальну за досягнення мети (goal leader); мати проміжні квартальні завдання, які будуть індикаторами виконуваності програми. Варто відмітити обов’язкову наявність особи, відповідальної за реалізацію програми, що сприяє посиленню бюджетної дисципліни.

Вводяться такі поняття, як:

критерій ефективності (efficiency measure) – співвідношення між зусиллями, які вкладаються в програму (грошові кошти або праця робітників) та продукцією (послугами) або іншим результатом (запланованими  цілями програми), які отримуються на виході;

критерій результату (outcome measure) – означає оцінку (ступінь) виконання програми по відношенню до запланованого результату;

виконуваність програми (performance goal) – означає певну стадію реалізації програми, що відображена у матеріальному еквіваленті, до якого фактичне виконання може бути прирівняне, включаючи кількісні показники, грошову вартість та швидкість. [8]

2.Створити у структурі Міністерства фінансів України окремий департамент, який здійснював би аналіз бюджетних програм, і надавав висновки про результативність та ефективність їх виконання;

3.Підвищити рівень громадського контролю за використанням бюджетних коштів. Зокрема, застосовуючи досвід США, пропонується створити веб-сайт, який містив би наявний перелік усіх державних програм, осіб чи органів відповідальних за їх виконання, стадії їх виконання, звіти про досягненні кількісні та якісні показники за результатами виконання програми.

Список використаних джерел:

 

1. Бюджетний кодекс України від 07.10.2010 р. : [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2456-17
2. Науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України / Антипов В. І. та ін.; за ред. Ф. О. Ярошенка. – К.: УДУФМТ: Зовнішня торгівля, 2010. – 591 с.
3. Павлов Д. Організаційно-правові проблеми забезпечення ефективного використання бюджетних коштів/ Д. Павлов// Право України: юридичний журнал. – Київ, 2007. – №5. – С. 57-59.
4. Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення оцінки ефективності: наказ Міністерства фінансів України від 17 травня 2011 р. : [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minfin. gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=358839&cat_id=355989
5. Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі: розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р. : [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/538-2002-р
6. Якимчук Н. Критерії ефективності використання бюджетних коштів/ Н. Якимчук// Вісник Національної академії прокуратури України. – Київ, 2013. – №1. – С. 65-67.
7. Government Performance Results Act of 1993// [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra/gplaw2m
8. GPRA Modernization Act of 2010 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-111hr2142enr/pdf/BILLS-111hr2142enr.pdf
9. Carolyn J. Heinrich An Analysis of the Program Assessment Rating Tool // [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://www.pmranet.org/ conferences/OSU2009/papers/Heinrich,%20Carolyn%20J.%20How%20Credible%20is%20the%20Evidence,%20and%20Does%20It%20Matter%20-%20An%20Analysis%20of%20the%20Program%20Assessment%20Rating%20Tool.pdf