У статті розкриваються поняття, ознаки адміністративних послуг в  Україні та їхнє нормативно-правове регулювання.

This article outlines the concept, features of administrative services in Ukraine and their legal regulation.

Ключові слова: адміністративна послуга, публічно-владна діяльність, публічна послуга, адміністративний збір, адміністративний акт.

 

У 1996 році Конституція України проголосила нову стратегію, яка стосувалася впливу державної політики на формування громадянського суспільства у державі. Для цього потрібно було реформувати управлінські процеси в державі та інститути українського адміністративного права. Для досягнення кращого результату у цій сфері потрібно неодмінно брати до уваги досвід зарубіжних держав з приводу надання адміністративних послуг.

В адміністративному праві України науковці дуже довгий час не могли виробити загальноприйняту позицію щодо поняття «адміністративних послуг». Термін «адміністративні послуги» дуже довгий період не сприймався всіма українськими вченими та науковцями. Саме тому метою дослідження є комплексне вивчення сутності адміністративних послуг в Україні та особливостей їх надання.

Над дослідженням даної теми працювали такі видатні науковці-адміністративісти, як: О. Луньов, М. Студенікін, Ю. Козлов, В. Манохін, О. Альохін, В. Власов. Зазначені науковці у своїх працях сформували науковий фундамент для подальшого дослідження у цьому напрямку, але всі вони розглядали лише окремі аспекти адміністративних послуг.

Термін «адміністративна послуга» спрямований не на виокремлення нового виду відносин між державними органами і приватними (фізичними та юридичними) особами, а на змістовну переоцінку характеру їхніх взаємовідносин»[1]. Тому, що владне розпорядництво державних органів, в тому числі їх посадових осіб – це один аспект оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб`єктами адміністративних послуг – зовсім інший.

Категорія «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов`язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

При дослідженні адміністративних послуг як правового інституту адміністративного права потрібно звернути увагу на те, що в теорії права інститут права визначається як система відносно відокремлених від інших і пов’язаних між собою правових норм, що регулюють певну групу однорідних суспільних відносин. Тому необхідно погодитися з позицією І. Коліушко: «У зв`язку з однорідністю відносин, пов’язаних з адміністративними послугами, однорідністю норм, якими регулюються ці відносини, тривалою історією та широкою правовою базою адміністративні послуги заслуговують на виділення в окремий інститут права » [2].

Заслужений юрист України Авер’янов Вадим Борисович пропонує наступне визначення поняття адміністративних послуг: адміністративна послуга – це спрямована на забезпечення умов для реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи публічно-владна діяльність адміністративного органу, яка здійснюється за заявою особи.

Проект Адміністративно-процедурного кодексу України на сьогодні акцентує увагу на тому, що послуга – це результат діяльності адміністративного органу, яка здійснюється за заявою фізичної або юридичної особи, щодо юридичного оформлення умов реалізації її прав, свобод та законних інтересів. Можливо, це навіть більш вдале визначення поняття, яке звертає увагу саме на результат, а отже, і на цілісний характер адміністративної послуги. Щоправда, дискусійним є використання такої підстави для надання адміністративних послуг, як «законні інтереси», адже в цьому випадку особа не має права вимоги.

У цьому сенсі адміністративною послугою можна вважати розгляд не кожної заяви, адже іноді заява може не стосуватися суб`єктивних прав конкретної особи, а мати радше характер пропозиції (петиції). Наприклад, особа подала до місцевого органу влади заяву з проханням встановити ліхтар біля її будинку. В даному випадку рішення не має адресного характеру, і в принципі могло би бути прийняте навіть без відповідного звернення особи. Тому розгляд пропозицій особи навряд чи можна віднести до категорії послуг, оскільки він не пов’язаний із суб’єктивними правами окремої особи. Видається недоречним відносити до категорії адміністративних послуг і звернення особи зі скаргою. Формально скарзі завжди передує заява, оскільки перед тим, як скаржитись, особа спочатку подавала заяву. Тому задоволення скарги означає задоволення первинної заяви.

Адміністративні послуги – це публічні послуги, які надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, і надання яких пов’язане з реалізацією владних повноважень[3].

Розглядаючи поняття «адміністративних послуг» слід звернутися до закордонних юристів-науковців. Зокрема, німецький професор Отто Люхтергандт вважає, що поняття адміністративних (управлінських) послуг не охоплює речових (скажімо, видача самої паспортної книжки) і фінансових послуг (приміром, видача грошей соціально незахищеним особам), розуміючи при цьому під управлінськими (адміністративними) послугами «позитивні» індивідуальні акти, які приймаються з метою задоволення певних інтересів фізичних або юридичних осіб. На його думку, слід говорити про адміністративні послуги як про широке поняття, що передбачає прийняття індивідуального адміністративного акта, незалежно від специфіки його юридичного оформлення чи навіть виконання. Адже в усіх випадках, чи йдеться про видачу паспорта, реєстрацію особи підприємцем, чи про призначення державної соціальної допомоги, спочатку приймається саме адміністративний акт. Потім він оформлюється у вигляді документа, який потрібен особі, – паспорт, свідоцтво. Або ж адміністративний акт виконується через видачу грошової допомоги тощо.

Активні дискусії між юристами щодо визначення поняття  адміністративних послуг точилися лише до 2012 року. Адже шостого вересня 2012 року був прийнятий Закон України «Про адміністративні послуги», що врегульовує надання адміністративних послуг державними органами.

Основними аспектами Закону України «Про адміністративні послуги» є:

• чітке визначення терміну «адміністративна послуга»;
• можливість подання документів та надання адміністративних послуг в електронній формі;
• утворення центрів надання адміністративних послуг з метою створення зручних та доступних умов спілкування громадян із владою;
• встановлення виключно законами переліку адміністративних послуг, вимог до їх надання; переліку та вимог до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; платності або безоплатності; граничного строку надання адміністративної послуги; переліку підстав для відмови у наданні адміністративної послуги;
• введення поняття «адміністративний збір» як єдиної плати за адміністративну послугу;
• заборона надання інших платних послуг органами влади (ксерокопіювання, консультування тощо), крім адміністративних;
• заборона делегувати суб’єктам господарювання повноважень із надання адміністративних послуг; законодавча заборона вимагати документи та інформацію, якою вже володіють суб’єкти надання адміністративних послуг, або яку вони можуть отримати самостійно.

На думку багатьох вітчизняних фахівців, новий закон дасть змогу змінити ідеологію відносин між владою та громадянином. І разом з тим новий нормативно-правовий акт створить умови для запровадження центрів надання адміністративних послуг.

Отже, «адміністративна послуга – це результат здійснення владних повноважень суб`єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав чи обов’язків такої особи відповідно до закону»[4] .

Адміністративні послуги наділені рядом специфічних ознак, які характеризують їх зміст та визначають місце в системі публічних послуг взагалі. Але кожен науковець пропонує свій перелік обов’язкових ознак, що притаманні адміністративним послугам. Зокрема, В. П. Тимощук виділяє такі ознаки адміністративних послуг:

• адміністративна послуга надається за заявою особи;
• надання адміністративних послуг пов’язано із забезпеченням умов для реалізації суб’єктивних прав конкретної особи;
• адміністративні послуги надаються адміністративними органами (державними органами та органами місцевого самоврядування) і обов’язково через реалізацію владних повноважень (отримати конкретну адміністративну послугу можна лише у відповідному, як правило, тільки одному адміністративному органі);
• результатом адміністративної послуги у процедурному значенні є адміністративний акт (рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється заява особи). Такий адміністративний акт має конкретного адресата – споживача адміністративної послуги, тобто особу, яка звернулася за даною послугою. Як другорядну ознаку адміністративних послуг науковець виділяє їх типовість, або ординарність. Ця ознака є особливо актуальною для адміністративних послуг, які можуть надаватися через «універсами послуг», «єдині офіси», де спілкування між адміністративним органом і особою фактично є «документальним» і, як правило, не вимагає особистого контакту з особою[5] .

В. Б. Авер’янов до обов’язкових ознак адміністративних послуг, крім вищезазначених, зараховує наступні: надання цих послуг спрямоване на створення належних умов для повноцінної реалізації приватними особами належних їм прав та виконання покладених на них обов’язків; приватні особи мають право на свій розсуд (окрім вчинення неправомірних дій) користуватися результатами наданих їм адміністративних послуг[6] .

І. С. Пахомов до ознак адміністративних послуг відносить: по-перше, суб’єкт виконавчої влади не має владних повноважень, хоча є державним службовцем; по-друге, він не може брати плату за послуги, які є його посадовим обов’язком і за виконання яких отримує винагороду від держави, по-третє, вказані відносини виникають на підставі джентльменської угоди; по-четверте, суб’єкти відносин перебувають у рівному становищі, жодна зі сторін щодо іншої не має функцій влади, по-п’яте, контроль за реалізацією прав і обов’язків суб’єктами цих відносин здійснює держава; по-шосте, ці відносини передують виникненню адміністративно-правових відносин, є їх юридичними фактами[7].

Тому, аналіз запропонованих позицій дав можливість виокремити наступні ознаки адміністративних послуг в Україні.

Адміністративні послуги надаються лише за безпосередньою ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб, незалежно від самої форми заяви особи (усна чи письмова) та порядку її отримання органом влади. Немає значення, чи всі особи зобов’язані звертатися за конкретною адміністративною послугою, як, наприклад, за отриманням загальногромадянського паспорта, чи лише окремі категорії суб’єктів права, як у випадку з отриманням будь-якої ліцензії.

Необхідність і, відповідно, можливість отримання конкретної адміністративної послуги передбачена законом. Надання адміністративної послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання порядку надання такої послуги. Вимога особи до органу влади вчинити якісь дії на її користь може розглядатися як адміністративна послуга лише тоді, коли порядок розгляду цієї заяви є чітко регламентованим. Не можна вимагати від органу влади надати адміністративну послугу, якщо її надання не передбачено законом.

Закон наділяє повноваженнями щодо надання кожної адміністративної послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. За загальним правилом, за конкретною адміністративною послугою можна звернутися лише до певного (тільки одного) органу влади, визначеного законом, на відміну від інших видів звернень, які можуть бути розглянуті та вирішені більш широким колом суб’єктів.

Для отримання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги, які встановлені законом.

Адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому вказано його адресат. При задоволенні заяви особи цей акт має типову форму (свідоцтво, ліцензія), хоча власне адміністративним актом може вважатися лише саме рішення органу про реєстрацію чи видачу свідоцтва.

Таким чином, наведеними ознаками «адміністративних послуг» охоплюється величезний масив владно-розпорядчих дій виконавчих органів державної влади: від видачі свідоцтва про народження, закордонного паспорта або дозволу до розгляду уповноваженим органом, посадовою особою будь-якого іншого звернення фізичної особи з вимогою задовольнити її потреби чи інтереси з конкретного питання.

Зараз дуже швидкими темпами поширюється вплив міжнародних стандартів і норм, які регулюють надання адміністративних послуг та реформаторських процесів, які відбуваються у цій сфері.

Вимоги, які ставляться до сучасної України, підштовхують нашу державу до здійснення різноманітних соціально-економічних перетворень та орієнтації на європейську та євроатлантичну інтеграцію, які мають на меті забезпечити наближення України до відповідних стандартів. Досвід реформування державних органів в Україні свідчить, що цей процес повинен спиратися на загальні принципи державно-правової, судової та адміністративної реформ в державі.

Саме ці чинники відіграли важливу роль під час прийняття Закону України «Про адміністративні послуги».

Отже, законодавство у сфері надання адміністративних послуг складається з Конституції України, Закону України «Про адміністративні послуги» та інших законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, що регулю ють відносини у сфері надання адміністративних послуг. Зокрема, варто перерахувати інші нормативно-правові акти, які спрямовані на реалізацію адміністративних послуг в Україні, а саме: постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження вимог до підготовки технологічної картки адміністративної послуги», «Про затвердження Примірного положення про центр надання адміністративних послуг», «Про затвердження Типового порядку проведення конкурсу для надання супутніх послуг, пов’язаних з наданням адміністративних послуг», «Про затвердження Порядку ведення Реєстру адміністративних послуг», «Про затвердження Порядку ведення Єдиного державного порталу адміністративних послуг» тощо[8].

Надання адміністративних послуг здійснюється відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» з урахуванням особливостей, визначених законами, які регулюють суспільні відносини у відповідних сферах, а саме, Господарським кодексом України, Податковим кодексом України, Законом України «Про здійснення державних закупівель», «Про ціни і ціноутворення», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» тощо.

Вимоги Закону України «Про адміністративні послуги» поширюються на надання суб’єктом надання адміністративних послуг витягів та виписок з реєстрів, свідоцтв, довідок, копій, дублікатів документів та інші передбачені законом дії, у результаті яких суб’єкту звернення, а також об’єкту, що перебуває в його власності, володінні чи користуванні, надається або підтверджується певний юридичний статус або факт.

Якщо міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж передбачені законодавством України у сфері надання адміністративних послуг, застосовуються правила міжнародного договору.

Висновки

Людина, її права та свободи в Україні визнані головною соціальною цінністю, а головним завданням публічної адміністрації визначено саме надання якісних адміністративних послуг громадянам. Відповідно, громадяни у відносинах із владою є споживачами послуг. При цьому держава в особі публічних суб’єктів орієнтується на потреби особи, так само, як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача, його запити та очікування.

У публічно-правовому обігу поняття «послуга» використовується, насамперед, у країнах англо-американської правової сім’ї (Велика Британія, Канада, США) та в північноєвропейських країнах (Фінляндія, Швеція). І навпаки, у країнах романо-германської правової сім’ї домінуючим залишається традиційний підхід нормативного визначення відносин між вдалою і приватними особами через використання таких категорій, як «повноваження», «функції» та «завдання» адміністративних органів.

Протягом тривалого часу через нечіткість норм відповідного законодавства точилися суперечки стосовно поняття «адміністративних послуг» та їх місця в галузі адміністративного права України. Таким чином, запровадження поняття «адміністративні послуги» у Законі України «Про адміністративні послуги» суттєво впливає на переосмислення змісту предмета адміністративного права і дає підстави визначати цю категорію через відповідні правовідносини.

Отже, адміністративна послуга – це правовідносини, що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи за їх заявою в процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату.

ЛІТЕРАТУРА

1. Авер’янов В. Б. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У 2 т.: Т. 2. Особлива частина / В. Б. Авер’янов. – К.: Юрид. думка, 2005. – 624 с.[1]
2. Авер’янов В. Б. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / В. Б. Авер’янов.– К.: Знання, 2003. – 384 с.[6]
3. Адміністративна послуга // Словник законодавчих термінів. – К.: Основи, 2000. – С. 404-405.[4]
4. Кірмач А. Адміністративні послуги – для громадян, а не для підприємців / А. Кірмач // Юридична газета. – 2006. – 28 вересня. – С. 8.[8]
5. Коліушко І. Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Монографія / І. Б. Коліушко. – К.: Факт, 2002. – С. 71.[2]
6. Ославський М. І. Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади/ Навчальний посібник – К. : Знання, 2009.[3]
7. Пахомов І.В. Централізація і децентралізація виконавчої влади в сучасній Україні / І. В. Пахомов // Право України. – 1997. – №12. – С. 18-19.[7]
8. Тимощук В.П. Оцінка якості адміністративних послуг / В. П. Тимощук. – К.: Факт, 2005. – 88 с.[5]