У статті проаналізовано особливості транскордонного співробітництва в реалізації державної регіональної політики в Європі та Україні, зокрема на прикладі польсько-української співпраці в єврорегіоні «Буг». Також досліджено основні проблеми розвитку транскордонного співробітництва в Україні і розглянуто польський досвід транскордонного співробітництва в Європі.

Ключові слова: транскордонне співробітництво, транскордонна співпраця, державна регіональна політика, єврорегіон.

The article analyzes the features of cross-border cooperation in the implementation of regional policy in Europe and Ukraine, in particular the example of Polish-Ukrainian cooperation in Euroregion “Bug”. Also, the basic problems of cross-border cooperation in Ukraine and Poland considered the experience of cross-border cooperation in Europe.

Key words: cross-border cooperation, cross-border cooperation, the state regional policy, Euroregion.

Постановка проблеми. Транскордонне співробітництво є чинником стабільності, додатковим інструментом для досягнення порозуміння між народами, розвитку добросусідських відносин між державами, оскільки воно дає змогу вирішити негаразди економічного, соціального характеру, розв’язати проблеми територіальної і комплексно-пропорційної організації депресивних регіонів. В рамках регіональної політики європейських країн приділяється значна увага і фінансова підтримка транскордонному співробітництву. Тоді як аналіз процесів регіонального розвитку України констатує наявність негативних тенденцій, зокрема існує ряд проблем, які стоять на шляху розвитку транскордонного співробітництва: законодавча неузгодженість, недостатність повноважень органів регіональної влади та нерозвиненість інституцій цього виду співробітництва, відсутність ефективного фінансового механізму реалізації програм прикордонних регіонів держав-сусідів. Тому вивчення позитивного досвіду й переваг від цього співробітництва, а також проблем та перешкод на його шляху є особливо цінним.

Стан дослідження. Сьогодні широко й активно досліджується тема транскордонного співробітництва та його найвищої організаційної форми єврорегіонів. Автори виділяють різні типи, структуру та основні характеристики цих елементів. Ми спробуємо розкрити їхню роль та місце в державній регіональній політиці в Україні та Європі, на прикладі Польщі через характеристику єврорегіону «Буг». За допомогою нормативних та статистичних джерел сформулюємо власне бачення на транскордонне співробітництво.

Питання регіональної політики, транскордонного співробітництва, його напрямів, позитивних ефектів та інших особливостей висвітлюються в працях таких вчених, як Долішній М.І., Луцишин П.В., Лендєл М.А., Бєлєнький П.Ю., Мікула Н.А., Матвєєв Є.Е., Макогон Ю.В., Мокій А.І., Студенніков І.В., Вавринюк А.В., Возняк Г., Долішній М.І., Ілько І., Малиновська Ю.М., Мальська М., Писаренко С. М., Нагірна В.П.

Викладення основного матеріалу. Для початку визначимо базові поняття. Поняття «співробітництво» означає об’єднання зусиль з метою розв’язання певних завдань, які не може вирішити одна зі сторін. Дослідники виділяють різні рівні співробітництва, зокрема міжнародне, міждержавне, міжрегіональне, прикордонне і транскордонне, яке і є предметом нашого дослідження.

Стосовно поняття транскордонного співробітництва, то дослідники виділяють різні за формою, але однакові за суттю його трактування.  Так, найбільш вживаним дослідниками є визначення: транскордонне співробітництво – це специфічна сфера зовнішньоекономічної, політичної, екологічної, культурно-освітньої та інших видів діяльності, котру здійснюють на регіональному рівні. Транскордонне співробітництво має низку особливостей, що визначені наявністю кордону й необхідністю його облаштування, спільним використанням природних ресурсів і вирішенням екологічної безпеки , ширшим взаємним спілкуванням населення сусідніх держав[24]. Також під транскордонним співробітництвом розуміють інтенсивне прикордонне співробітництво в усіх сферах життя та господарську форму, яка сприяє покращенню регіонального розвитку, активному включенню країн в сучасні інтеграційні процеси [23, c. 118].

На кордонах України та нових держав-членів ЄС на даний час створено дев’ять єврорегіонів: «Буг» (Україна, Польща, Білорусь), Карпатський єврорегіон (Україна, Польща, Словаччина, Угорщина, Румунія), «Нижній Дунай» (Україна, Молдова, Румунія), «Верхній Прут» (Україна, Молдова, Румунія), «Дніпро» (Україна, Росія, Білорусь) та «Слобожанщина» (Україна, Росія), «Ярославна» (Україна, Росія), «Донбас» (Україна, Росія). А в 2008 році за ініціативою Ради Європи було утворено Чорноморський єврорегіон [20]. Таким чином, на сьогодні завершується процес інституціалізації транскордонного співробітництва у формі єврорегіонів по всьому периметру державного кордону України.

Все це дає можливість регіонам України стати активними учасниками різних спільних транскордонних проектів у рамках фінансової допомоги ЄС, зокрема за програмами добросусідства. Разом з тим розвиток транскордонного співробітництва в Україні є одним з важливих аспектів формування регіональної політики. Всі інтеграційні процеси, які відбувалися останнім часом в Європі можуть мати лише позитивний вплив для розвитку регіонів України. Адже Україна для розвитку своїх регіонів може залучати економіки прикордонних регіонів, що в свою чергу може покращити не лише  розвиток державної регіональної політики, а й, звісно, допоможе налагодити систему транскордонного співробітництва України.

Для того, щоб прослідкувати як саме здійснюється транскордонне співробітництво в Україні, проаналізуємо діяльність одного з єврорегіонів в якому задіяна Україна, а саме здійснимо аналіз основних аспектів діяльності  єврорегіону «Буг». Спробуємо навести певні аспекти діяльності учасників єврорегіону, зокрема української і польської сторін, що дасть нам змогу побачити  на фоні загальної картини, якою саме є роль України в даному єврорегіоні, а також зможемо проаналізувати яка з сторін є дієвішою в єврорегіоні і дізнаємося чи є діяльність єврорегіону «Буг» позитивною для України.

Україна в особі Волинської області підтримує тісні контакти з суміжними регіонами Польщі й Білорусі у рамках Транскордонного об’єднання “Єврорегіон “Буг”, створеного 29 вересня 1995 р., засновниками якого були Волинська область, Хелмське, Люблінське, Тарнобжезьке і Замостьське воєводства Республіки Польща. У травні 1998 р. до нього приєдналися Білопідляське воєводство Республіки Польща і Брестська область Республіки Білорусь. Внаслідок адміністративно-територіальної реформи з 1 січня 1999 р. польську сторону в єврорегіоні представляє Люблінське воєводство. Як асоційовані члени у складі української сторони 12 травня 2000 р. до єврорегіону “Буг” було прийнято Жовківський та Сокальський райони Львівської області України. Нині площа єврорегіону “Буг” становить 82 тис. км кв., населення – 5,3 млн. чоловік. Найбільші міста: Люблін – 353 тис. чол., Брест – 295 тис. чол., Луцьк – 217 тис. чол.[22].

Головною метою діяльності об’єднання є активізація розвитку соціально-економічних, науково-технічних, екологічних, культурних та інших зв’язків між його учасниками. Відповідно до статті 2 Статуту об’єднання, єврорегіон “Буг” створюється з метою розвитку співробітництва прикордонних територій у таких напрямах, як територіальне планування; комунікації, транспорт і зв’язок; освіта, охорона здоров’я, спорт і туризм; ліквідація надзвичайних ситуацій і стихійних лих; сприяння розширенню контактів між мешканцями прикордонних територій, розвитку співробітництва між організаціями та установами, а також суб’єктами господарської діяльності[26, c.142].

Стратегія розвитку Єврорегіону “Буг” повинна включати такі основні сфери цілей і дій:

– сфера бізнесу: орієнтація підприємств на ринки іншої сторони і на кооперацію з ними; вільний рух товарів, капіталу, робочої сили; розвиток виробничої і ринкової інфраструктури; обмін інформацією;

– сфера господарського розвитку: посилення інтеграції, розвиток комунікацій і зв’язку; формування регіональних транскордонних систем технічної інфраструктури; інтеграція поселенських систем; розвиток і вдосконалення інтеграції рекреаційної бази;

– соціальна сфера: охорона довкілля і співробітництво в галузі екології; розвиток інтеграції у сфері культури; співробітництво у сфері освіти і науки; інтеграція систем соціального забезпечення; охорона права і громадського порядку; охорона здоров’я; розвиток інтеграції і контактів в інших сферах.

Керівними органами єврорегіону “Буг” є: Рада єврорегіону “Буг”, Президія Ради єврорегіону “Буг”, Секретаріат єврорегіону “Буг”, ревізійна комісія. Ці органи виконують координаційні, дорадчі і представницькі функції, що пов’язані з реалізацією цілей і завдань Єврорегіону “Буг”. Для вирішення визначених спільних завдань Рада створює постійні робочі групи. Фінансування діяльності структур забезпечується кожною стороною згідно окремо встановлених критеріїв [4].

У межах єврорегіону проводяться заходи транскордонного співробітництва, зокрема, міжнародні науково-практичні конференції, семінари, тренінги; міжнародні економічні форуми; виставки-ярмарки, у яких беруть участь суб’єкти підприємницької діяльності з України, Польщі, та Білорусі, представляючи свою продукцію; зустрічі керівників прикордонних регіонів України, Польщі та Республіки Білорусь, зустрічі робочих груп з питань ліквідації надзвичайних ситуацій; різноманітні культурні, інформаційні заходи тощо [15].

Однією з інноваційних форм транскордонного співробітництва України в єврорегіоні «Буг» є спільна реалізація транскордонних проектів, спрямованих на формування взаєморозуміння між населенням, що проживає у прикордонних регіонах. Значної актуальності набуває залучення міжнародної технічної допомоги для фінансування транскордонних проектів, що є важливим інструментом реалізації політики міжнародної інтеграції України та соціально-економічного розвитку регіонів [18, c.96].

Сучасні процеси транскордонного співробітництва в межах єврорегіону «Буг» супроводжуються перешкодами та проблемами його розвитку, які проявляються в асиметрії та непропорційності параметрів зовнішньої торгівлі між регіонами України та Польщі, низькій інвестиційній активності регіонів та наукомісткості міжрегіональних програм і проектів.

Диспропорції розвитку транскордонного співробітництва спостерігаються в різних сферах: в одних більш виражено, в інших менш виражено. Так, найбільше  диспропорції транскордонного співробітництва відображаються в істотній асиметрії економічного співробітництва в досліджуваних нами Україні та Польщі.

Досліджуючи транскордонне співробітництво двох країн ми помітили, передусім асиметрію параметрів економічного співробітництва України та Польщі, зокрема в негативному сальдо зовнішньої торгівлі товарами, низькій інвестиційній активності, неефективній структурі експорту вітчизняних регіонів, в тому числі досліджуваного транскордонного регіону «Буг».

Аналізуючи економічне співробітництво єврорегіону «Буг» нам вдалося  побачити ряд недопрацювань в його діяльності. Так, економічна співпраця в межах єврорегіону є недостатньо налагоджена, про що свідчать нижче наведені дані. Незважаючи на те, що Польща співпрацює з Волинською областю в межах єврорегіону «Буг», частка цієї країни у зовнішньоторговельному обороті Тернопільської області у 2011 р. становила 40,8 %, хоча ця область не співпрацює в межах єврорегіону, Львівської області – 26,1 %, Волинської області лише – 17,6% [8]. Такі показники вказують на прогалини в діяльності єврорегіону, зокрема  свідчать про неефективну державну регіональну політику.

Для аналізу зовнішнього товарообігу між Польщею й Україною ми взяли дані національних статистичних відомств двох країн про обсяги імпорту й експорту між країнами за сім років ( 2005-2011 р.р.). Проаналізувавши ці дані, ми побачили, що сальдо зовнішньої торгівлі товарами є негативним, оскільки імпортує Україна більше ніж експортує (Додаток А) [27].

Додаток А.

Товарообіг між Україною та РП за даними національних статистичних відомств України та Польщі

Крім того, ми проаналізували дані як польських національних статистичних відомств так й українських, в результаті чого було виявлено певні розбіжності, зокрема в даних про імпорт в Україну. Так, українські статистичні відомства дещо применшують український імпорт в порівнянні з польськими, відповідно до яких імпорт в Україну більший у двічі від того, як засвідчують українські джерела. Загалом як свідчать польські так й українські статистичні джерела імпорт в порівнянні з 2005-2008 р.р. став падати. Отож, в 2009-2011 р.р. Україна стала імпортувати менше в порівнянні з попередніми роками (Додаток Б).

Додаток Б.

Розбіжність в обсягах імпорту в Україну за даними національних статистичних відомств Польщі та України.

 

Щодо експорту, то проаналізувавши дані польських та українських статистичних відомств за сім років ми побачили, що вони впродовж досліджуваного періоду подані однаково обома джерелами. Експорт України до Польщі є порівняно низьким, про те за період з 2005 по 2011р.р. він  дещо коливався. Найменші показники експорту зареєстровані в 2005 р. Про те, починаючи з 2006 по 2008 р.р. експорт стрімко почав зростати. У 2009 р. був знову стрімкий спад експорту. Після 2009 р. експорт почав зростати і на 2011 р. були зареєстровані найвищі показники експорту за період з 2005 по 2011 р.р., що свідчить про певні зрушення в зовнішньому товарообігу (Додаток В).

Додаток В.

Розбіжність в обсягах експорту в РП за даними національних статистичних відомств Польщі та України.

 

Також ми прослідкували непропорційність товарообміну в транскордонному співробітництві між українськими областями та польськими воєводствами, що знижує рівень реалізації економічного потенціалу українських територій та створює низку проблем, пов’язаних з ефективністю використання наявних виробничих ресурсів і людського капіталу, зокрема Волинської області України, вся територія якої знаходиться в польсько-українському транскордонному регіоні «Буг».

В українських територій, які входять до єврорегіону «Буг» сальдо зовнішньої торгівлі з польськими територіями є від’ємним. Так, загалом у Волинській області величина від’ємного сальдо становить  88,6 млн дол. США тощо [29]. Такі дані також вказують на неефективну економічну співпрацю в єврорегіоні.

Проаналізувавши інвестиційну співпрацю, ми побачили, що вона є малоефективною, що пов’язано з низькою інвестиційною активності польських підприємців на українському ринку, а вітчизняних інвесторів у Польщі. Це не дозволяє використовувати транскордонне співробітництво для залучення польською стороною інтелектуального, кадрового та просторового ресурсу, наявного в українських регіонах.

Так, за попередній 2011р. в економіку України було залучено 890,0 млн дол. США інвестицій з Польщі, а з України в економіку Польщі інвестовано 49,5 млн дол. США (Додаток Г) [7]. Це супроводжується нерівномірним розподілом інвестицій із Польщі в регіональному розрізі. Так, Польща є найбільшим інвестором в економіку Львівської області (третину всіх інвестицій 333,9 млн дол. США) та Волинської області (залучено158,7 млн дол. США) [28].  Зосередженість переважної кількості інвестицій Польщі в цих областях пояснюється їхньою участю в єврорегіоні «Буг». Тому тут можна говорити про певні позитиви в діяльності єврорегіону «Буг» для розвитку українських регіонів.

Додаток Г.

Динаміка українсько-польської інвестиційної співпраці у 2005-2011 р.р.

 

Про те, на фоні всієї країни інвестиційна співпраця є малоефективною, так як присутня велика диспропорція між польським та українським інвестуванням. Загалом проаналізувавши інвестиції Польщі в Україну за сім років, ми побачили що вони впродовж всього періоду зростали, чого не можна сказати про інвестиції України в Польщу, які починаючи з 2005 до 2011 р.р. були порівняно низькими і залишалися на одному рівні (Додаток Д).

Додаток Д.

Динаміка українсько-польської інвестиційної співпраці у 2005 –  2011рр.

Ще однією завадою на шляху розвитку єврорегіону «Буг» є низька наукомісткість міжрегіональних програм і проектів, що реалізуються спільними зусиллями українських і польських регіонів, їх переважної спрямованості на неприбуткові види діяльності. Це знижує рівень значимості транскордонного співробітництва у системі українсько-польських взаємовідносин.

Наприклад, проекти, що реалізовувалися у Волинській області у 2009 р. в межах єврорегіону «Буг» мали переважно соціальне та екологічне спрямування [21].

В контексті реалізації моделі транскордонної співпраці не було залучення до реалізації проектів транскордонного співробітництва західних областей України тих регіонів, які не мають спільного кордону з країнами ЄС (наприклад, Донецької, Полтавської, Харківської областей тощо). Залучення східних регіонів України до реалізації спільних транскордонних проектів могло б підвищити привабливість проектних пропозицій та збільшити ймовірність одержання фінансування, що дозволило б ефективно використовувати досвід та напрацьовані партнерські контакти західних областей України із польськими воєводствами з метою розвитку торговельно-економічної та інвестиційної співпраці з Польщею інших регіонів України та активізації транскордонного співробітництва в межах всієї держави [16].

В Україні існує такий інструмент державної підтримки розвитку транскордонного співробітництва, як відбір програм транскордонного співробітництва. Таким чином, державна фінансова підтримка може надаватися програмам транскордонного співпробітництва, які мають достатню аргументацію щодо ефективного розв’язання актуальних проблем і відібрані на конкурсній основі за цілями, пріоритетами, необхідними ресурсами та тривалістю їх реалізації згідно з порядком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.

Однією з проблем розвитку єврорегіону «Буг» є питання розробки дієвих проектів. Загалом сума коштів, які направляються на фінансування конкретних транскордонних програм залежить не лише від кількості населення, рівня розвитку транскордонної інфраструктури, але й безпосередньо якості програм, які подаються єврорегіонами.  Так, в рамках Європейської політики сусідства на період 2011-2013 р.р. було передбачено фінансування для України в розмірі 470,1 млн євро [9]. Про те, у випадку розробки проектів єврорегіонами України, фінансування може збільшуватися.

Теоретично, обсяги фінансових асигнувань, спрямованих на державну підтримку ТКС, повинні визначатися у законі «Про Державний бюджет України» на відповідний період згідно з програмами транскордонного співробітництва, перелік яких щорічно формується Міністерством економіки України та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Проте слід зазначити, що з моменту прийняття Закону України «Про транскордонне співробітництво» (впродовж 2004-2009 рр.) у Державному бюджеті України кошти на транскордонне співробітництво не передбачалися. Це було зумовлено тим, що програми, які подавалися на розгляд, не відповідали встановленим вимогам, зокрема у частині їх фінансового наповнення [5, c. 123].

Більшість програм, які були подані до Міністерства економіки, не мали необхідних експертних висновків центральних органів виконавчої влади щодо доцільності надання програмам державної фінансової підтримки, а також не містили транскордонну складову.

Як вже було зазначено вище, сьогодні в Україні основними джерелами фінансування програм транскордонного співробітництва є місцеві бюджети та міжнародна технічна допомога.

Отож, проаналізувавши українсько-польське транскордонне співробітництво на прикладі  діяльності єврорегіону «Буг», можна сказати, що участь України в транскордонному об’єднанні позитивно впливає на соціально-економічний розвиток регіонів. Так, як ми побачили, що надходять великі інвестиції з боку польської сторони, ведеться економічна співпраця. Звісно, роль України, як  ми побачили з аналізу не є настільки помітною як роль Польщі в єврорегіоні. Тому ефективність діяльності єврорегіону в цілому великою мірою залежить від повноцінного транскордонного співробітництва з боку держав учасників.

Особливістю розвитку транскордонного співробітництва на кордонах України є високий рівень інституалізації. Насамперед це стосується південно-західного кордону нашої держави, де співробітництво здійснюється в межах чотирьох єврорегіонів – Карпатського, «Буг», «Нижній Дунай», «Верхній Прут» – за участю Одеської, Чернівецької, Івано-Франківської, Львівської, Закарпатської та Волинської областей. Проте, державна регіональна політика України в сфері транскордонного співробітництва незважаючи на високий рівень інституалізації має ряд стримуючих чинників, які не дозволяють налагодити належну систему співробітництва.

В Україні серед основних чинників, що стримують розвиток транскордонного співробітництва,  дослідники виділяють такі:

•  недооцінка з боку центральної влади транскордонного співробітництва як інструменту регіонального розвитку і покращення якості життя людей, які мешкають у прикордонних регіонах України;
•   обмеженість стратегічного бачення завдань та перспектив розвитку транскордонного співробітництва як з боку уряду, так і з боку місцевих органів влади України, а також «відсутність навичок спільного планування розвитку прикордонних територій»;
•   мізерний рівень фінансової підтримки спільних транскордонних проектів як з боку уряду, так і з боку місцевих органів влади (за винятком облаштування прикордонної інфраструктури);
•   слабкість інституційної бази регіонального розвитку, яка у прикордонних регіонах має відігравати роль одного з рушіїв транскордонного співробітництва;
•   відсутність у місцевих органів влади усвідомлення того, що завдання розвитку транскордонного співробітництва потребують від них функцій координації, а не жорсткого адміністрування. Як наслідок, до впровадження проектів транскордонного співробітництва залучається надто мало підприємців та неурядових організацій.

Серед чинників, що стримують розгортання співробітництва вздовж кордонів, експерти також відзначають «надмірну амбіційність і, водночас, нечіткість місії функціонування єврорегіонів на кордонах України та держав Центральної Європи, які декларують прагнення вирішити спільні проблеми у всіх сферах суспільного життя» [10, c.311]; низький рівень соціально-економічного розвитку територій, які є учасниками транскордонного співробітництва, порівняно із середніми національними показниками; різницю «між рівнями децентралізації управління у країнах Центральної Європи та Україні; специфіку української правової системи, норми якої часто вступають у колізію з нормами ЄС у сфері управління, підприємницької діяльності» [10, c.311].

Стосовно законодавчого регулювання транскордонного співробітництва, то  сам Закон «Про транскордонне співробітництво» для розбудови політики регіонального розвитку в Україні був дещо застарілим уже на момент самого прийняття.

В  Законі «Про транскордонне співробітництво» ми можемо виділити такі основні недоліки:

По-перше, він фактично ігнорує роль транскордонного співробітництва як одного з інструментів регіонального розвитку і не розглядає його як складову регіональної політики в Україні.

По-друге, в законі йдеться про транскордонне співробітництво як інструмент переважно економічної співпраці. Зокрема, загальну координацію транскордонного співробітництва законом покладено на спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики. Між тим, як явище транскордонне співробітництво є набагато складнішим та багатовимірним, охоплює набагато ширше коло аспектів життєдіяльності мешканців прикордонних територій, ніж економічна співпраця.

По-третє, цей закон законсервував існуючі форми державної фінансової підтримки транскордонного співробітництва, а фактично її відсутність. Зокрема, в законі зазначено, що «державна фінансова підтримка може надаватися проектам (програмам) транскордонного співробітництва, які мають достатню аргументацію щодо ефективного розв’язання актуальних проблем і були відібрані на конкурсній основі…» [11]. Однак джерела та механізм надання такої підтримки з боку держави не визначаються. Тут варто зауважити, що сьогодні проекти і програми транскордонного співробітництва, які здійснюються у прикордонних регіонах України, здебільшого фінансуються міжнародними донорами. Причому в більш вигідній позиції перебувають прикордонні регіони України, що розташовані на південно-західному кордоні. Вони мають можливість отримувати фінансування з боку ЄС через програму «ТАСІС –  прикордонне співробітництво», та в рамках «програм сусідства», Європейською Комісією за програмою «Tacis CBC» [6, c.25]. І тут ЄС є найбільшим донором.

По-четверте, закон не враховує зміни механізму підтримки транскордонного співробітництва з боку Європейського Союзу, зокрема нових інструментів добросусідства і реформування відповідних програм Європейської Комісії (Phare/Tacis CBC та INTERREG).

Чинна нині законодавча база потребує адаптації до стандартів ЄС і відповідного нормативно-правового врегулювання в напрямі розширення прав місцевих адміністрацій та органів самоврядування. Зокрема це стосується формування місцевих бюджетів та їх використання.

Суттєвим недоліком в інституційному забезпеченні транскордонного співробітництва є його недостатній розвиток на рівні районів та громад. Досвід країн Європи свідчить, що провідниками такої співпраці виступають саме місцеві органи влади та самоврядування, їх асоціації, громадські організації, підприємницькі структури. Тому надалі учасниками ТКС повинні стати не тільки, і не стільки обласна державна адміністрація, скільки місцеві органи самоврядування, громадські організації, агенції регіонального розвитку, інформаційні центри та інші неурядові організації.

Особливо позначилися на розвитку транскордонного співробітництва наслідки гальмування адміністративної реформи в Україні, зокрема недостатність можливостей для здійснення стратегічного планування і координації транскордонних програм з боку органів місцевого самоврядування та жорстка підпорядкованість місцевих органів державної влади центру. До того ж в Україні дуже обмежений досвід залучення неурядових організацій, у тому числі «мозкових центрів», до планування територіального розвитку, що теж послаблює можливості для більш ефективного розв’язання конкретних проблем.

Рівень активності українських органів влади обласного й місцевого рівня у сфері транскордонного співробітництва дуже низький. На місцеві органи влади покладено безпосередній обов’язок надавати інформаційну підтримку, що стосується транскордонних програм, сприяти в пошуку іноземних партнерів для реалізації проектів та організовувати консультації на етапі представлення проекту [5, c.123]. Утім, вони не дуже добре виконують свої зобов’язання. Про це свідчить невелика кількість заявок на участь у проектах. Так, у четвертому турі проектів за програмою «Польща–Білорусь–Україна 2004–2006» Львівська область внесла 16 заявок, Волинська – 6, Закарпатська – 4. Водночас Люблінське воєводство внесло 56 заявок, Підкарпатське воєводство – 48, Підляське – 30, Мазовецьке – 3 [17].

Така ситуація спричинена різними причинами, зокрема тим, що:

1) Обласні й місцеві адміністрації в Україні мають обмежені права. Існують серйозні бюрократичні перепони на шляху до реалізації проектів.

2) Представники обласних і місцевих адміністрацій відчувають брак досвіду, якщо говорити про укладання міжурядових проектів.

3) Місцеві бюджети вкрай обмежені. Влада на місцях не має достатньо коштів, аби забезпечити обов’язкове внесення частини фінансування на транскордонні проекти в рамках Європейської політики сусідства.

4) Необізнаність потенційних бенефіціарів щодо можливостей Європейської політики сусідства в Україні, і з європейського боку. Зокрема тільки 18% населення Польщі чули про Європейську політику сусідства, тим часом як в Україні цей показник ще нижчий. Доступ до інформації про конкретні програми, умови й принципи підготовки документів для отримання технічної допомоги обмежується невеликою групою експертів [2, c.70].

Спираючись на досвід європейських країн, і насамперед центральноєвропейських сусідів України, які пройшли шлях від соціалістичного табору до членства в ЄС, можна стверджувати, що викладені вище проблеми неможливо вирішити фрагментарними заходами. Мета державної політики у сфері транскордонного співробітництва, яку виголошено у відповідному законі – «створення сприятливих умов для ефективної та взаємовигідної співпраці суб’єктів та учасників транскордонного співробітництва України, підвищення соціально-економічного розвитку регіонів України та рівня життя населення» [14, c.11], –  може бути досягнута лише за умов упровадження цілісної та ефективної політики регіонального розвитку. Вона має передбачати створення дієвих правових, інституційних та фінансових інструментів, що у поєднанні з адміністративною реформою забезпечило б підсилення ролі місцевого самоврядування і децентралізації державного управління.

Недостатній рівень реалізації в Україні транскордонного співробітництва та Європейської політики сусідства загрожує зменшенням обсягів міжнародної фінансової допомоги, погіршенням іміджу України, зростанням недовіри до українських інституцій як партнерів для співробітництва.

Україна не повною мірою використовує можливості, які відкриваються перед нею завдяки європейській політиці сусідства, не прагне залучати фінансову технічну допомогу ЄС в сфері розвитку транскордонного співробітництва. Утім, через політичні ігри державних органів України відсутність належної системи інформування про потенційні можливості інструментів ЄПС та існування непрозорих правил залучення фінансових ресурсів, що зумовлює розростання корупції й зниження ефективності використання допомоги, політика добросусідства Євросоюзу з Україною зазнає невдачі. Наслідки цієї проблеми дуже різко проявляються на реґіональному рівні. Так, одна із програм добросусідства «Польща–Білорусь–Україна» INTERREG IIIA / Tacis CBC, метою якої є соціально-економічна інтеґрація сусідніх територій трьох держав, не відзначилася інтенсивністю реалізації проектів в Україні. В 2006 р., в рамках програми добросусідства «Польща–Білорусь–Україна» Польща реалізувала 64 транскордонних проекти, тимчасом як Україна – тільки 14. В 2007 р. обсяг реалізованих проектів збільшився до 137 у Польщі і лише до 28 в Україні [17]. Цей факт свідчить про недостатнє використання наявних можливостей і ресурсів для поглиблення двостороннього співробітництва між Україною та Польщею.

Такі роздуми вказують на нагальну потребу у співпраці й діях у рамках Європейської політики сусідства. Важливо поєднувати національні й залучені з-за кордону людські й фінансові ресурси для інтенсифікації економічної співпраці України з іншими країнами, що набирає особливої актуальності в контексті створеної зони вільної торгівлі з ЄС.

Задля реалізації програм сусідства потрібна сильна правова база, особливо що стосується фінансування в його рамках. Національне законодавство не має чітко визначених прав й обов’язків суб’єктів транскордонного співробітництва, порядок отримання фінансової допомоги з-за кордону та її відображення у звітних документах. Така правова база не дасть усунути таку причину пасивності учасників транскордонної діяльності, як непрозорість і складність використання коштів у рамках Європейської політики сусідства в Україні.

Механізми та інструменти втілення співпраці в життя й спрямування технічної допомоги потребують серйозного перегляду. В Україні не ухвалено Закон «Про міжнародну технічну допомогу». Тому не існує чіткого механізму залучення закордонної фінансової допомоги, закріпленого на законодавчому рівні. Ця обставина також підриває процес реалізації Європейської політики сусідства.

Отож, на шляху розвитку транскордонного співробітництва в Україні стоїть багато перешкод. Його розвиток в Україні залежить від реалізації державної регіональної політики, а тому ефективна та взаємовигідна співпраця суб’єктів та учасників транскордонного співробітництва України може бути досягнута лише за умов  упровадження цілісної та ефективної політики регіонального розвитку. Важливою перешкодою є недосконалість законодавства в цій сфері, так як на сьогодні  навіть Законі «Про транскордонне співробітництво ігнорує роль транскордонного співробітництва як одного з інструментів регіонального розвитку і не розглядає його як складову регіональної політики в Україні.

Так, транскордонне співробітництво в Європі має тривалу історію. Проаналізувавши польський досвід транскордонного співробітництва в державній регіональній політиці Європи, ми побачили, що у минулому Польща як і Україна стикалася з аналогічними проблемами у розвитку системи транскордонного співробітництва.

Історія розвитку транскордонного співробітництва в Україні й Польщі багато в чому схожа. Для прикладу, у цих двох державах існують проблеми обмеженого надання прав реґіональним органам влади, недостатньої участі громадськості в процесі вироблення транскордонної політики, є недоліки в управлінні проектами в реґіонах, дефіцит фінансових ресурсів. Водночас членство Польщі в ЄС є тим чинником, який не дозволяє вивчати польський та український випадки як ідентичні, все ж ці випадки мають багато схожостей. З огляду на це досвід Польщі розглядається як приклад моделі вирішення, який можна пристосувати до реалій українських регіонів.

Досвід здійснення транскордонного співробітництва центрально-європейськими сусідами України показує, що воно розглядається ними як складова політики регіонального розвитку. Зазначені країни не ухвалюють спеціальних законів про транскордонне співробітництво, маючи натомість закони про регіональний розвиток. Наприклад, в Польщі діє Закон «Про регіональний розвиток та фізичне планування», згідно з яким було створено Національну раду регіонального розвитку як орган, що повинен допомагати уряду країни здійснювати завдання регіонального розвитку. До його компетенції, серед іншого, належать координація програм розвитку на національному та регіональному рівнях і розроблення пропозицій щодо розподілу бюджетного фінансування потреб регіонів[19]. Створено також вертикаль рад розвитку як регіонів, так і повітів із відповідними повноваженнями.

На місцеві органи влади покладено безпосередній обов’язок надавати інформаційну підтримку, що стосується транскордонних програм, сприяти в пошуку іноземних партнерів для реалізації проектів та організовувати консультації на етапі представлення проекту. Утім, вони не дуже добре виконують свої зобов’язання. Про це свідчить невелика кількість заявок на участь у проектах.

Транскордонне співробітництво в Польщі супроводжується високим фінансуванням. Так, суми, виділені Польщі на виконання транскордонних програм, у кілька разів перевищують суми, виділені українським прикордонним територіям. Для прикладу, упродовж 2006–2008 р.р. у рамках програми сусідства «Польща–Білорусь–Україна 2006–2008» східні реґіони Польщі отримали 40 млн. євро субсидій на програми з Україною й Білоруссю (фонд INTERREG). Україна та Білорусь водночас змогли отримати тільки 8 млн. євро в рамках програми Тасіs [17]. Крім того, період виконання програм для поглинання коштів ЄС у Польщі був довшим. Як наслідок, зв’язки, налагоджені в прикордонних областях Польщі, виявилися набагато розвиненішими порівняно з тими, що існують в прикордонних зонах України. З цієї причини співробітництво з польськими партнерами можна вважати прикладом певної моделі з вирішення проблем, яку можна застосувати до реалій в українських регіонах.

З досвіду діяльності європейських єврорегіонів фінансування більшості програм транскордонного співробітництва здійснюється із відповідних 37 фондів Європейського Союзу і передбачає дотримання певних умов співфінансування. Наприклад, під час реалізації програм у рамках «PHARE» та «INTERREG» в Польщі приблизно 10-20% фінансування виділялося із державного та місцевих бюджетів країни [25, c.78].

Польський досвід можна запозичити в таких сферах: розширення прав органів влади у регіонах, вирішення проблем, що стосуються недосконалості управління проектами і дефіцитом фінансів, розвитку транскордонного співробітництва прикордонних територій у єврореґіонах.

Важливо зазначити, що в Польщі, а конкретніше – у владних органів реґіонального рівня, існували проблеми, дуже подібні до тих, що існують нині в Україні. Зокрема можна назвати такі з них:

• обмежені права регіональних органів влади;
• непослідовний і суперечливий розподіл цілей і компетенцій між центральними й місцевими адміністраціями, а також нечіткий набір обов’язків на різних рівнях влади;
• недостатня участь громадськості в процесах з вироблення транскордонної політики, слабкий громадський контроль за діяльністю влади в питаннях транскордонного співробітництва;
• надто централізована бюджетна система;
• фінансування всіх бюджетних організацій з національного бюджету.

Проте внаслідок реформ в Польщі вибудувалася належна система транскордонного співробітництва, яка стала частиною регіональної політики країни. Наслідком реформ на початку 1998 р. в Польщі стало суттєве розширення прав територіальних органів самоврядування. З того часу вони могли визначати свої власні цілі і пріоритети транскордонної політики.

Так в Польщі, на відміну Україні немає закону про транскордонне співробітництво, проте діють закони про розвиток регіонів, наприклад Закон про регіональне самоврядування.

Польща почала активну транскордонну співпрацю раніше, аніж Україна. Тому відповідно той етап розвитку транскордонного співробітництва, на якому зараз знаходиться Україна Польща вже пройшла. Відповідно в Польщі існували подібні проблеми в розвитку транскордонного співробітництва. Польща так само стикалася з неефективним управлінням проектами в регіонах, відсутністю фінансових ресурсів на виконання проектів і таким іншим, проте їй вдалося вийти з кризи розвитку транскордонного співробітництва і налагодити регіональну співпрацю з іншими суміжним країнами.

Проблеми з якими стикалися у свій час Польща розглядалися й вирішувалися в процесі численних тренінгів, консультацій і досліджень. З допомогою спільного технічного секретаріату з програм сусідства разом із регіональними інформаційними пунктами організовувалися інформативні кампанії і низка семінарів у регіонах. Спершу ці консультації проводили представники Спільного технічного секретаріату, пізніше – представники місцевих органів влади. Консалтингові організації та неурядові організації також брали участь у таких тренінгах, і ця практика була дуже ефективною [12].

Оголошення про програми сусідства публікувалися в регіональних і місцевих газетах. У рамках програми сусідства «Польща–Білорусь–Україна 2004–2006» організовувалися спеціальні семінари для бенефіціарів. Секретаріат розробляв інструкції щодо того, яким чином заповнювати анкету, щоб допомогти претендентам із недостатнім досвідом управління проектами [13]. Внаслідок проведення такої інформаційної кампанії та семінарів кількість заявок на участь у транскордонних проектах збільшилася.

Ще одна сфера, де було б доцільно запозичити досвід Польщі щодо транскордонного співробітництва, – підтримка економічної співпраці й надання консультацій економічного характеру для підприємств, що перебувають у пошуку партнерів по той бік кордону. Такий тип проектів виконувався в Польщі в рамках програми INTERREG, і досить успішно. Підтримка бізнесу сприяє економічному процвітанню регіону й збільшує надходження до місцевих бюджетів. Це вирішує проблему обмежених фінансових ресурсів.

Важливий внесок у розвиток транскордонного співробітництва у Польщі забезпечили єврорегіони. У Польщі позитивне ставлення до єврорегіонального співробітництва переконливо домінує і на рівні місцевих громад, і серед державних посадовців. Доказом того є створення 13 єврореґіонів, які торкаються майже всієї лінії кордону Польщі. На західному кордоні є чотири єврореґіони, на південному – шість, на східному – два і на північному – один. Загальне охоплення такого співробітництва становить більш як 36% території Польщі [3].

Єврозони були і продовжують бути активними учасниками у відборі проектів, що фінансуються Євросоюзом. З польського досвіду можна сказати, що кошти ЄС, які виділяються на єврорегіони, спрямовують здебільшого на розвиток прикордонної інфраструктури (55%) і захист довкілля на прикордонних територіях (25%). Набагато меншу частину цих коштів націлюють на муніципальну економіку прикордонних реґіонів, підвищення кваліфікації (або професійну перекваліфікацію) (4%) та інші цілі [1, c.152].

Аналіз статусу й важливості єврорегіонів у Польщі, а також структура і політика ЄС свідчать, що європейські регіони поступово набирають серйозної ваги у розвитку транскордонного співробітництва.

Отже, транскордонне співробітництво в Польщі так само як і в інших європейських країнах стало потужним інструментом та чинником регіонального розвитку. Україні було б доцільно використати польський досвід транскордонного співробітництва, оскільки сценарій його розвитку є багато в чому подібний до того, який на сьогодні склався в Україні.  Уряд та регіональні власті Польщі так само як й інших європейських держав-учасниць єврорегіонів зробили великі кроки назустріч один одному, що в кінцевому результаті й забезпечило створення «Європи-регіонів».

Висновки. Для успішного здійснення транскордонного співробітництва потрібні партнерство та зміни у  розширенні співпраці на регіональному рівні, яка є джерелом цього співробітництва.

Транскордонне співробітництво в європейських країнах є домінуючим в концепціях регіонального розвитку, так як будучи елементом державної політики, займає важливе місце в системі соціально-економічного розвитку, та інтеграції регіонів.

Головною причиною негативних тенденцій в розвитку транскордонного співробітництва та регіональної політики є те, що в Україні не створено дієвої системи реалізації державної регіональної політики, не сформовано ефективного механізму взаємовідносин центру з регіонами та регіонів між собою.

Транскордонне співробітництво в Європі існує в межах дуже відмінних структур, законодавчих систем, територій та уже давно використовується як інноваційний інструмент державної регіональної політики, що нам вдалося побачити, проаналізувавши польський досвід транскордонного співробітництва.

Одночасно Україною ще не у повній мірі використовується потенціал транскордонного співробітництва, яке мало б забезпечити  сталий розвиток та конкурентоспроможність єврорегіонів, що нам вдалося простежити на прикладі аналізу транскордонного єврорегіону «Буг», зокрема порівнюючи участь в його діяльності Польщі та України.

А загалом на прикладі досліджуваного регіону ми побачили, що транскордонне співробітництво є позитивним для розвитку регіонів України, адже дозволяє, певною мірою, самостійно забезпечувати економічне становище територіальних одиниць у рамках єврорегіонального співробітництва, тому держава повинна бути зацікавленою у подальшому поширенні та залученні своїх територіальних одиниць до єврорегіональної співпраці.

Про те, на даному етапі в умовах законодавчої неузгодженості, недостатності повноважень органів регіональної влади та нерозвиненості інституцій цього виду співробітництва, відсутність ефективного фінансового механізму реалізації програм прикордонних регіонів держав-сусідів це є досить проблематично. Тому дослідивши польський досвід транскордонного співробітництва, ми вважаємо, що його можна було б застосувати в Україні.

 Список використаних джерел та літератури

1.    ВавринюкА . А. Сучасна діяльність польської частини єврорегіону «Буг» [Текст] : навч. посіб. / А. А. Вавринюк. – Луцьк : Вежа, 2008. – 260 с. – ISBN 978-966-600-375-4.
2.    Васильєва, О. І. Міжрегіональні зв’язки та транскордонне співробітництво – важлива складова сучасної державної регіональної політики України [Текст] / О. І. Васильєва // Інвестиції: практика та досвід. – 2010. – № 1. – С. 70–73.
3.    Воловський П. Україна та нова політика сусідства [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.eru.org.ua/publications/EU_UkraineActionPlan_ukr.pdf. – Заголовок з екрану.
4.    Володимир Бондар – голова Президії Ради транскордонного об’єднання Єврорегіон «Буг» [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.voladm.gov.ua/news.php?id=144 &today=2006.08.14&lang=ukr. – Назва з екрану.
5.    Волошко В. В. Реалії та перспективи транскордонного співробітництва України [Текст] / В. В. Волошко // Регіональна економіка. – 2008. – № 4. – С. 123–132.
6.    Галиць О. Особливості здійснення транскордонних переказів у Європейському Союзі [Текст] / О. Галиць // Вісник Національного банку України. – 2004. – № 2. – С. 25–28.
7.    Динаміка українсько-польської інвестиційної співпраці у 2005 –  2011рр. [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.ukrexport.gov.ua/ukrpol/5366.html. – Назва з екрану.
8.    Єврорегіон «Буг» [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.voladm.gov.ua/index.php?option=com_k2&view=item&id=429:%D1%94%D0%B2%D1%80%D0%BE%D1%80%D0%B5%D0%B3%D1%96%D0%BE%D0%BD-%D0%B1%D1%83%D0%B3. – Назва з екрану.
9.    ЄС збільшує фінансування Європейської політики сусідства[Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.ukrassociation.eu/2010/03/02/enp_support. – Назва з екрану.
10.    Журба І. Є. Транскордонне співробітництво країн Центральної та Східної Європи в умовах розширеного ЄС (питання теорії та практики) [Текст] : [монографія] / І. Є. Журба. – Хмельницький : ХНУ, 2008. – 311 с. – ISBN 966-330-053-1.
11.    Закон України «Про транскордонне співробітництво» від 24.06.2004 р. за №1861-IV [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://zakon.rada. gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1861-15. – Назва з екрану.
12.    Засадко В.  Транскордонне співробітництво України: тенденції, проблеми та перспективи розвитку [Електронний ресурс] / Режим доступу:  http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Nvamu/Ekon/ 2009_7/09zvvcp.pdf. – Заголовок  з екрану.
13.    Засадко В. Активізація в Україні транскордонного співробітництва в контексті європейської політики сусідства [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.icps.com.ua/files/articles/50/7/Zapyska_Zasadko.pdf. – Заголовок з екрану.
14.    Кіш Є. Проблеми транскордонного співробітництва України і Євросоюзу [Текст] / Є. Кіш // Політичний
менеджмент. – К.: 2008. – №5 (32). – С. 11-14.
15.    Офіційний сайт Волинської обласної державної адміністрації [Електронний ресурс] / Режим доступу:  http://www.voladm.gov.ua. – Назва з екрану.
16.    Пиц М. Використання європейського досвіду транскордонного співробітництва в зовнішній політиці України [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Gev/2009_2/WORLD/GEB_2009_No2-M_Pyts-Using_the_experience_of_European_cross_border_cooperation__3.pdf. – Заголовок з екрану.
17.    Програма транскордонного співробітництва Польща – Білорусь – Україна 2011-2013[Електронний ресурс] / Режим доступу:  http://www.pl-by-ua.eu/upload/ua/PL-BY-UA_ukr.pdf. – Назва з екрану.
18.    Прус І. О. Транскордонне співробітництво як інструмент розвитку прикордонних територій [Текст] / Прус І.О. // Реформування системи державного управління та державної служби: теорія і практика: матер. наук.-практ. конф. за міжнар. уч. (22 жовтня 2010 р.): у 2 ч. – Ч. 2 / за наук. ред. чл.-кор. НАН України В. С. Загорського, доц.А. В. Ліпенцева. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2010. – С. 96-101.
19.    Розширення Європейського Союзу: вплив на відносини України з центральноєвропейськими сусідами[Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.spa.ukma.kiev.ua/article.php?story=20080229162456162. – Назва з екрану.
20.    Романова Н. Про деякі аспекти розвитку транскордонного співробітництва як інноваційного елементу в реалізації державної регіональної політики [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://blog.liga.net/user/nromanova/article/6535.aspx. – Заголовок з екрану.
21.    Стан та перспективи українсько-польських відносин [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.mfa.gov.ua/poland/ua/publication/content/56538.htm. – Назва з екрану.
22.    Статут  транскордонного обєднання «Єврорегіон «Буг» [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.mfa.gov.ua/poland/ua/publication/ content/42767.htm. – Назва з екрану.
23.    Студенніков І. Міжрегіональне співробітництво як чинник процесу європейської інтеграції та інструмент регіонального розвитку [Текст] / І.  Студенніков; за ред. С.Максименка. – К.: Логос, 2000. – c.118 – 124 с.
24.    Студенніков І. Транскордонне співробітництво та його місце в регіональному розвитку[Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/natural/nvvnu/misnarod_vidnos/2009_11/R1/Pavliha.pdf. – Заголовок з екрану.
25.    Сухенко В. В. Питання транскордонного співробітництва у регіональній політиці Європейського Союзу: теоретичний аспект [Текст] / В. В. Сухенко // Інвестиції: практика та досвід. – 2009. – № 22. – С. 78–80.
26.    Транскордонне співробітництво та розвиток транскордонних кластерів [Текст]  / за ред. В. С. Куйбіди, А. Ф. Ткачука, В.В.Толкованова. – К.: «Крамар», 2009. – С. 142.
27.    Українсько-польське економічне співробітництво [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://www.ukrexport.gov.ua/ukr/tovaroobig_za_kab_stat/ ukr/5781.html. – Назва з екрану.
28.    Українсько-польська економічна співпраця [Електронний ресурс] / Режим доступу:  http://www.mfa.gov.ua/poland/ua/publication/content/29136.htm. – Назва з екрану.
29.    Шляхи розвитку міжрегіонального українсько-польського співробітництва[Електронний ресурс] / Режим доступу: http://lv.niss.gov.ua/public/File/1/Babets.pdf. – Назва з екрану.