У даній статті ми дослідили сутність принципу поділу влади з доктринальної точки зору. Розглянуто компетенцію та місце уряду в системі вищих органів державної влади України та деяких країн.

Ключові слова: поділ влади, ордонанс, компетенція, спеціальні повноваження, контрасигнація.

In this article we explored the essence of the principle of separation of powers in terms of doctrine. Considered jurisdiction and place in the system of higher state authorities of Ukraine and some countries.

Key words: separation of powers, ordinances, competence, special powers countersign.

Постановка проблеми. Проаналізувавши загальні та спеціальні повноваження уряду можна належно оцінити нововведення в державі з точки зору їх потрібності та корисності державі та суспільству. Зрозумівши механізм роботи виконавчого органу у даній сфері, ми зможемо вирішувати питання про впровадження нових механізмів у роботі уряду та покращення системи виконання законодавчих актів.

Аналіз останніх досліджень. Українські вчені: Авер’янов В. Б.,     Гринюк Р. Ф., Жук Н. А., Панов М. І., Пашков С. М., Тодика Ю. М. та інші у своїх монографіях, дисертаціях, статтях досліджували питання взаємозв’язку уряду з вищими органами держави. За кордоном цим питанням присвячують свої праці    Азрилян А. М., Алексадов Н., Дубровін В. М., Лінград Б., Пеггі Н., Чиркін В. М. та інші науковці.

На даний час недостатньо є вивченим питання компетенційних взаємозв’язків уряду з вищими органами держави в сучасних республіканських формах правління, що є причиною дослідження у цій сфері.

Ставимо перед собою наступні завдання: визначити зміст принципу поділу влади, проаналізувати конституції закордонних держав щодо питання уряду, описати зв’язок уряду з парламентом та главою держави, охарактеризувати деякі спектри компетенції виконавчого органу.

Виклад основного матеріалу дослідження. Аналізуючи особливості компетенційних взаємозв’язків уряду з іншими вищими органами державної влади (зв’язки між повноваженнями) варто згадати про зміст принципу поділу влади. Поділ влади – це конституційно-правовий принцип державної влади як сукупності різних владних функцій (законодавчої, виконавчої, судової), що здійснюються державними органами незалежно один від одного щодо умов їх формування, термінів діяльності та взаємної незамінюваності [1, С. 117]. У конституціях, як правило, відсутній термін, який давав би узагальнене визначення системи розділених влад. Це пояснюється тим, що для кожної системи державної влади характерні окремі державні органи або групи органів певної функціональної спрямованості. Разом із тим, у спеціальній літературі загальновизнаним є позначення їх терміном «гілка влади» [2, С. 32].

Не є дивним той факт, що в будь-які часи особлива увага учених була прикута до аспекту забезпечення єдності розділених влад. Так, Е. Кант писав, що гілки влади мають «взаємно доповнювати одна одну, зберігаючи необхідний зв’язок і узгодженість для блага держави» [3, С. 236]. Г. Гегель уявляв державу «цілісним організмом, який функціонує завдяки відмінності, взаємозв’язку і живій органічній єдності різних влад, що витікають із потужності цілого» [4, С. 294.]. Сучасні наукові підходи до теорії поділу влади також грунтуються на тезі про єдність державної влади [5, С. 205]. І такий підхід є єдино вірним. Проблеми можуть виникати лише у випадку невірного розуміння цієї єдності та засобів її правового забезпечення [6, С. 33]. Таким чином, компетенція (повноваження) будь-якого органу державної влади (у тому числі уряду) має певні взаємозв’язки з іншими органами державної влади.

Більшість науковців-спеціалістів у галузі конституційного (державного) права зазначають, що рядові органи виконавчої влади наділені дуже широкими повноваженнями, тобто широкою компетенцією. Однак чинні конституції здебільшого закріплюють цю компетенцію у найзагальнішій формі й докладно її не описують. З одного боку, це традиція, що склалася, а з іншого – чим менш докладний опис предметів ведення, тим ширше можна трактувати ці лаконічні статті [7, С. 287.].

Наприклад, у статті 97 Конституції Іспанії вказано: «Уряд керує внутрішньою й зовнішньою політикою, цивільною й військовою адміністрацією та обороною країни. Він здійснює виконавчу владу відповідно до Конституції країни й законів» [8, С. 137]. Більше нічого про компетенцію Уряду в Конституції Іспанії немає. Згідно зі ст. 20 Конституції Франції, «Уряд визначає і здійснює політику нації. У його розпорядженні перебувають адміністративні органи і збройні сили» [9, С. 103]. У статті 82 Конституції Греції вказано: «Уряд визначає й керує загальною політикою країни відповідно до положень конституції й законами». У главі 3 «Уряд» у розділі 1 «Рада міністрів» італійської Конституції взагалі нічого не йдеться про компетенцію, а тільки про склад уряду, про те, що уряд повинен одержати схвалення обох палат [10, С. 205]. Приблизно так само регулюється компетенція федерального уряду ФРН.

Варто відзначити, що дуалізм виконавчої влади, закріплений на конституційному рівні, вважається ключовою характеристикою змішаної республіки (раціоналізованого парламентаризму), яка принципово відрізняє її від класичної парламентарної республіканської форми правління [11, С. 125]. Згаданий дуалізм відображає наявність двох керівних центрів у сфері виконавчої влади – власне кабінету міністрів і глави держави, функціонально поєднаних між собою. Відношення цих суб’єктів до виконавчої влади не однакове: якщо уряд входить до неї як вища ланка в системі органів виконавчої влади, то президент є складовою виконавчої влади функціонально – через певний обсяг конституційних повноважень в урядовій сфері [12, С. 11].

Компетенція уряду у сфері управління дуже широка і охоплює всі сфери громадського життя. Уряд координує, погоджує і спрямовує діяльність усіх міністерств, оскільки міністри входять до складу уряду. Ця функція координації і спрямування здійснюється як керівником уряду, так і за допомогою вироблення колегіальних рішень під час засідань уряду або раніше згаданої системи комітетів – внутрішніх органів уряду. Така координація, така управлінська діяльність реалізується за допомогою спеціальних актів, наказів і директив, які приймаються і поширюються зверху вниз по вертикалі. Саме в цьому проявляється особливості організації компетенційних взаємозв’язків з іншими органами виконавчої влади.

Уряд робить призначення на значну кількість вищих, середніх та інших цивільних і військових посад. У президентських республіках цю роль виконує глава держави, а в державах з парламентськими формами правління на практиці – глава уряду, а іноді відповідні призначення здійснюються від імені глави держави. Іноді відповідні кадрові повноваження поділені між главою держави і главою уряду (змішана республіка). Найважливіші рішення щодо призначення державних службовців, безумовно, визначаються урядом, оскільки цей орган має більше можливостей для відбору й перевірки ділових та інших якостей претендентів на посаді державних службовців [13, С. 26].

Сучасні уряди керують найширшим колом справ і мають повноваження у сфері управління економікою, соціальних проблем (допомога незаможним, безробітним), у сфері управління культурою, наприклад, посада міністра культури у Франції дуже важлива й почесна. У багатьох країнах є відомства у справах спорту, туризму тощо. Уряди контролюють діяльність засобів масової інформації: забезпечують, щоб не порушувалися найважливіші принципи моралі, релігійні почуття й права громадян.

Найширше компетенційні взаємозв’язки уряду із парламентом проявляються у повноваженнях уряду в законодавчій сфері. Це пов’язано з кількома факторами. По-перше, сучасні уряди мають право здійснювати регламентарну діяльність й видають акти нормативного характеру. Досить часто така діяльність відбувається з наступним затвердженням відповідних нормативно-правових актів президентом або парламентом. По-друге, вони видають акти делегованого законодавства, і тим самим дуже впливають на нормативно-правове регулювання в цілому. Слід також згадати, що уряд більшості країн в особі глави уряду має право законодавчої ініціативи, і цим правом уряд користується зазвичай дуже широко. У ряді держав понад 90 % законопроектів, які приймаються парламентом, вносяться урядом. Уряд фактично стає основним «роботодавцем» для парламенту і парламент «обслуговує» уряд, що утворює окремий компетенційний взаємозв’язок між урядом та парламентом.

Також компетенційні взаємозв’язки уряду з парламентом проявляються у такій важливій сфері як розробка й прийняття державного бюджету. Більшість науковців, проте, стверджують, що в бюджетних питаннях майже всі права належать саме уряду, який не лише складає (проектує) бюджет, а й має багато способів «змусити» парламент прийняти його, навіть якщо у членів парламенту є сумніви із приводу змісту цього фінансового документа. Так, за французькою Конституцією (стаття 47), якщо парламент у 70-денний строк не затверджує законопроект про державний бюджет, то він уводиться в дію шляхом видання акта уряду (ордонансу).

Навіть у США, де дуже сильна законодавча влада і застосовується жорсткий поділ влади, адміністрація Президента розробляє найважливіші законопроекти, зокрема, про державний бюджет. Представники Адміністрації часто виступають на засіданнях Конгресу, на численних слуханнях і впливають на думку членів Парламенту.

Уряд у всіх країнах відіграє провідну роль у розробці основного курсу країни (повноваження у сфері політичного керівництва), тобто у формулюванні, плануванні й реалізації внутрішньої й зовнішньої політики держави. Проте навіть тут така політика держави або затверджується парламентом, або навіть попередньо схвалюється (або пропонується) главою держави. Таким чином, визначення внутрішнього та зовнішньополітичного курсу розвитку держави зазвичай здійснюється за участю усіх вищих органів державної влади.

Конституційно-правовий статус уряду зазвичай засвідчує його компетенційні взаємозв’язки із іншими органами державної влади у сфері управління. Природно, це основна група урядових повноважень, тому що уряд – це зазвичай головний орган управління у державі. Проте, наприклад, кадрові питання (призначення посадових осіб інших органів державної влади, формування органів судової влади, у тому числі конституційних судів) зазвичай реалізуються спільно з парламентом та главою держави (президентом). Такий компетенційний взаємозв’язок може проявлятися наприклад у пропорційній системі призначення суддів органу конституційної юрисдикції, інших державних органів, які мають спеціальний (особливий) статус. Зазвичай такі компетенційні взаємозв’язки є елементами системи стримувань і противаг.

Також уряд має право контролю діяльності практично всіх державних службовців і застосовує до них адміністративні засоби впливу за помилки й посадові правопорушення. Взагалі обсяг різних управлінських повноважень і функцій у сучасних державах дуже великий, і уряд є координатором усього цього величезного обсягу різних управлінських дій, здійснюваних у кожній країні [14, С. 158].

Дуже важлива сфера діяльності уряду – сфера зовнішньої політики. Це – сфера як політичних, військових союзів, так і економічних зв’язків. Зовнішня політика – це одна з найважливіших складових діяльності уряду, хоча, варто відзначити, що в даному випадку компетенційні взаємозв’язки з іншими вищими органами державної влади мають також важливе значення. Наприклад підписання урядом міжнародних договорів у подальшому потребує їх схвалення парламентом або президентом. Крім того, зазвичай президент (глава держави) також наділяється правом підписання певних міжнародних угод.

Проте в багатьох державах вносити виправлення і доповнення в підписані урядом угоди забороняється. Хоча формально глава держави практично скрізь призначає дипломатичних представників, фактично уряд реально підбирає кадри дипломатів і рекомендує конкретних осіб на посади послів та інших дипломатичних представників у зарубіжні країни.

Надзвичайні повноваження уряду зазвичай закріплюються у спеціальних законах. Суть надзвичайних повноважень у тому, що якщо виникають екстраординарні ситуації (зовнішня загроза, внутрішні конфлікти й безлади), то уряд може оголосити воєнний, надзвичайний стан і зосередити всю повноту влади у своїх руках. Вже зазначалося, що найбільш розроблений зразок надзвичайного законодавства – це надзвичайні закони ФРН. Таке законодавство передбачене Основним Законом ФРН (ст. 87-а і розділ 10-а) [15].

До інших повноважень уряду конституція та закони можуть відносити й інші функції. Наприклад, у деяких країнах не глава держави, а уряд приймає рішення про амністію, про пом’якшення або відстрочення покарання. У певних випадках глава уряду підписує закони, прийняті парламентом, низка законів скріплюється підписом прем’єр-міністра. Це свого роду контрасигнація актів не глави держави, а законодавчих органів.

Варто згадати про тенденції, що намітилися останнім часом у сфері повноважень уряду в зарубіжних країнах. До них можна віднести такі: тенденція звуження повноважень парламенту в бюджетній сфері і відведення ролі в цьому процесі саме уряду; збільшення у сфері зовнішньополітичної діяльності ролі урядів країн-членів ЄС, яке пояснюється тим, що переважна більшість питань у Європейському Союзі вирішується органами, які формуються з представників саме урядових структур країн ЄС; збільшення числа урядових органів, що займаються зовнішньою політикою та розширенням сфери зовнішньоекономічної діяльності уряду (урядові займи, реалізація програм допомоги країнам, що розвиваються тощо) у зв’язку з процесами інтернаціоналізації та глобалізації; набирання урядом більшої ваги у вирішенні питань національної безпеки й оборони в силу того, що переважна більшість ключових рішень у межах того чи іншого міждержавного об’єднання приймається органами, що, як правило, складаються з уповноважених представників урядів країн-учасниць. Водночас, досить часто уряди ігнорують вимоги конституційного законодавства щодо необхідності інформування парламентів про вжиті нами заходи у сфері національної безпеки.

Висновки. Уряд – це зазвичай головний орган управління у державі, який наділений широкою компетенцією: призначення на значну кількість вищих, середніх та інших цивільних і військових посад, розробка й прийняття державного бюджету, політичні, військові союзи, економічні зв’язки, а також формування органів судової влади, у тому числі конституційних судів зазвичай реалізуються спільно з парламентом та главою держави (президентом). Такий компетенційний взаємозв’язок може проявлятися наприклад у пропорційній системі призначення суддів органу конституційної юрисдикції, інших державних органів, які мають спеціальний (особливий) статус. Зазвичай такі компетенційні взаємозв’язки є елементами системи стримувань і противаг.

Найширше компетенційні взаємозв’язки уряду із парламентом проявляються у повноваженнях уряду в законодавчій сфері. Це пояснюється тим, що  сучасні уряди мають право здійснювати регламентарну діяльність й видають акти делегованого законодавства та нормативного характеру.

 

 

ЛІТЕРАТУРА

 

[1]. Русско-украинский словарь терминов по теории государства и права: Учебное пособие. На русск. яс. – Рук. авт. кол. Панов Н.И.: – Харьков, 1993. – С. 117.

[2]. Конституція України: Науково-практичний коментар / В.Б. Авер’янов, О.В. Батанов, Ю.В. Баулін та ін.; Ред. кол. В.Я. Тацій, Ю.П. Битяк, Ю.М. Грошевий та ін. – Харків: Видавництво „Право; К.: Концерн „Видавничий Дім „Ін Юре, 2003. – С. 32.

[3]. Кант И. Сочинения в 6 томах. Т. 4. Ч. 2. – М., 1965. – С. 236.

[4]. Гегель Г. Философия права / АН СССР; Институт философии / сост.: Керимов Д.А. Пер. с нем. – М.: Мысль, 1990. – 560 с.

[5].Тодыка Ю. Н. Основы конституционного строя Украины. Учебное пособие. – Харьков, Издательство «Факт», 1999. – С. 125.

[6].Наталія Жук. Парламент, Президент, уряд: через взаємостримування до порозуміння. Монографія. – Харків, 2007. – 242 с.

[7]. Конституційне (державне) право зарубіжних країн: Навч. посіб. /             В. М. Бесчастний, О. В. Філонов, В. М. Субботін, С. М. Пашков; За ред.              В. М. Бесчастного. – К.: Знання, 2007. – 467 с.

[8].Конституции зарубежных стран / Сост. В.Н. Дубровин. – М.: Юрлитинформ, 2001. – 448 с.

[9].Французская Республика: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1989. – 448 с.

[10]. Италия: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1988. – 352 с.

[11]. Сарторі Джованні. Порівняльна конституційна інженерія : Дослідження структур, мотивів і результатів. – К., 2001. – С. 125.

[12]. Авер’янов В. Органи виконавчої влади в Україні. – К., 1997. – 48 с.

[13]. Гринюк Р. Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – Донецк: Дон ГУ, 1997. – 64 с.

[14]. Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. – М.: Манускрипт, 2004. – 580 с.

[15]. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Ausfertigungsdatum: 23.05.1949 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/gg/gesamt.pdf.