У статті розглянуто питання статусу парламентської опозиції в Україні. Проаналізовано Конституцію України та інші Закони на предмет закріплення у них правових основ діяльності парламентської опозиції Сформульовано й обґрунтовано пояснення необхідності її інституалізації. Доведено, що існуюча законодавча база в Україні є недостатньою для ефективного функціонування парламентської опозиції.

Ключові слова: інституалізація, парламентська опозиція, законопроект, парламентська більшість та меншість.

Постановка проблеми. В умовах активного законодавчого закріплення здобутків демократичного розвитку політичної системи, які мають місце після проголошення незалежності України (зокрема, політичного плюралізму, багатопартійності тощо), набуває особливої гостроти питання законодавчого забезпечення діяльності парламентської опозиції як невід’ємного елементу такого розвитку. Актуальність викладеного матеріалу зумовлена зокрема, новизною даного інституту для політичної системи українського суспільства, що вимагає повного розкриття даної теми, та необхідністю розробки і прийняття на основі цього якісного законодавства, що має врегулювати правовий статус парламентської опозиції в Україні.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Питання, пов’язані з аспектами дослідження парламентської опозиції , перш за все відображені в працях українських дослідників. Внесок у дослідження парламентської опозиції здійснили такі вчені як О.В. Совгиря, Ю.Д. Древаль, В.В. Сичова, Г.О. Негуляєва, В.В. Бусленко.. Дослідженням питань політичної опозиції загалом займається А.В. Гергун, А.І. Жданов, І.А. Підлуська та інші. В нашому дослідженні ми обмежилися певними часовими рамками – із часу здобуття Україною незалежності до сьогодні.

Метою дослідження є виявити особливості інституалізації статусу парламентської опозиції в Україні на сучасному етапі. Відповідно до мети, поставлено такі завдання:

• проаналізувати Конституцію України та інші Закони на предмет закріплення у них правових основ діяльності парламентської опозиції.
• дослідити особливості статусу парламентської опозиції в Україні на сучасному етапі;

Виклад основного матеріалу. Розвиток інститутів, що забезпечують стабільний діалог між владою та різними суспільними групами в Україні, є однією із стратегічних цілей державної політики. Оскільки парламент є органом державної влади, в якому представлені інтереси різних соціальних груп, то подальший розвиток парламентаризму є одним із пріоритетів модернізації політичної системи. Аналізуючи функціонування парламентської опозиції у представницькій установі України, то роки розвитку незалежної України дають можливість незаперечно стверджувати про загальну позитивну еволюцію представницьких органів влади в Україні. Розглядаючи питання розвитку та функціонування парламентської позиції, слід відмітити, що в останні роки опозиція стала більш толерантною та цивілізованою.

У демократичних країнах саме опозиція (політична і парламентська) спонукає владу зважати на інтереси різних соціальних груп населення, впливає на прийняття рішень органами державної влади шляхом пропонування альтернативних напрямів розвитку та діяльності тих чи інших галузей і сфер суспільного життя. Узагальнено виділяють такі основні функції парламентської опозиції: критика дій та намірів парламентської більшості й сформованого чи підтримуваного нею Уряду; пропонування альтернативних програм та рішень; підготовка й апробація власної команди («тіньового» уряду) для виконання своєї політичної програми у разі здобуття влади та інші.

Конструктивна діяльність парламентської опозиції у демократичних державах забезпечує конкуренцію альтернативних напрямів розвитку та діяльності різних сфер суспільного життя і залежить зокрема від рівня її формальної інституалізації та можливості впливу на законодавчий процес. В українських реаліях обмеженість можливостей парламентської опозиції впливати на ухвалення рішень з одного боку фактично знімає з неї політичну відповідальність перед виборцями, а з іншого – спонукає до таких позапарламентських методів діяльності, як, наприклад, організація масових мітингів чи протестів, апелювання до різних міжнародних інституцій щодо утисків опозиції. Натомість в Україні визначення обсягу прав парламентської опозиції та варіантів їх закріплення знаходиться на етапі вироблення. В експертному середовищі та політикумі немає одностайної позиції щодо необхідності закріплення інституту парламентської опозиції на законодавчому рівні. Саме в цьому можна вбачати невизначеність необхідності закріплення статусу парламентської опозиції окремим законом.

Протягом діяльності парламенту останніх двох скликань,можна спостерігати, як активно представниками різних депутатських фракцій було внесено більше десяти законопроектів щодо унормування різних аспектів діяльності парламентської опозиції. Зважаючи на це, дослідження необхідності інституалізації парламентської опозиції та гарантування її прав є доволі актуальним.

Розглядаючи приклад Сполученого Королівства, де статус парламентської опозиції визначений формально і не підкріплений окремим Законом, така практика для України буде неефективною. Тому якщо говорити про інституалізацію статусу парламентської опозиції в Україні, вона повинна підкріплюватись Законом.

У багатьох інших демократичних країнах права та обов’язки опозиції не формалізовані у вигляді спеціальних законів, а закріплені в традиціях та політичній культурі. Таку думку відстоюють противники законодавчого закріплення статусу парламентської опозиції. Крім того, закон, який визначить засади опозиційної діяльності, буде ухвалюватися голосами парламентської більшості, а тому в подальшому може носити провладні інтереси.

Прихильники закріплення прав парламентської опозиції у законодавстві виходять із того, що на нормативному рівні статус опозиції закріплюється з метою захисту її прав в умовах неусталеності політичних традицій [10]. Одним із основних прав парламентської опозиції, яке зможе забезпечити їй здійснення своїх функцій, на рівні закону – це зокрема право на участь у керівництві парламенту та його органів. Також важливим елементом для парламентської опозиції виступає функціонування опозиційного уряду. Зважаючи на це, постає потреба аналізу політико-правових засад становлення інституту парламентської опозиції в Україні.

Для забезпечення ефективної парламентської опозиційної діяльності необхідна наявність комплексу нормативно-правових актів, що її регулюють. Проаналізуємо детально законодавство, що регулює статус парламентської опозиції в Україні, та визначимо можливі напрямки його вдосконалення. Спочатку, виходячи із принципу примату міжнародного права, розглянемо основоположні міжнародно-правові акти, які закріплюють засади регулювання основних демократичних інститутів суспільства, одним з яких і виступає парламентська опозиція. Так, стаття 19 Загальної декларації прав людини [4] встановлює, що кожна людина має право на свободу переконань і на вільне їх виявлення; це право включає свободу безперешкодно дотримуватися своїх переконань та свободу шукати, одержувати і поширювати інформацію та ідеї будь-якими засобами і незалежно від державних кордонів. Частина 2 статті 10 Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини [4] доповнює зміст цитованої вище свободи, встановлюючи, що здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може бути предметом таких формальностей, умов, обмежень або покарання, які встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадянського порядку, з метою запобігання заворушенням або злочинам, для захисту здоров’я і моралі, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Норми, аналогічні наведеним вище, містяться і у статті 19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права [2]. Відповідно до наведених положень міжнародно-правових актів повинно здійснюватися регулювання правового статусу парламентської опозиції за українським законодавством. Серед законів України чільне місце належить Конституції України [7]. Проаналізуємо її на предмет наявності вказаних правових норм.

Так, стаття 1 Конституції України проголошує, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Закріплення таких рис української держави, як демократичність і правовий характер створює підґрунтя для функціонування і законодавчого закріплення правового статусу парламентської опозиції. Ознакою демократичної і правової держави, якою прагне стати Україна, є побудова суспільного життя на засадах політичної багатоманітності. Саме таку ознаку суспільного життя закріплено в частині 1 статті 15 Конституції України, а розвинуто положення про політичну багатоманітність суспільного життя у частині 4 цієї ж статті, згідно з якою гарантом свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України, виступає держава. Можливість здійснення парламентської опозиційної діяльності забезпечується закріпленням Конституцією України прав:

• Ø на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (стаття 34);
• Ø збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб − на свій вибір (стаття 34);
• Ø на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації (стаття 36);
• Ø на участь в управлінні державними справами, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади (стаття 38);
• Ø збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації (стаття 39).

У разі обрання громадянина народним депутатом України конституційними гарантіями реалізації його права на здійснення парламентської опозиційної діяльності можна назвати встановлені у статті 80 Конституції України положення про депутатські імунітет та індемнітет.

Певною мірою можливість здійснення парламентської опозиційної діяльності закріплена також у Конституції України у тих нормах, які передбачають право ініціювання розгляду певних питань меншістю від конституційного складу Верховної Ради України. Такі норми, зокрема, містяться у статтях: частина 2 статті 83, яка визначає можливість скликання позачергової сесії Верховної Ради України; пункт 34 частини 1 статті 85, відповідно до якого прийняття рішення про направлення запиту до Президента України здійснюється на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України; частина 1 статті 87, в якій зазначено, що розгляд питання про відповідальність Кабінету Міністрів України.

Проаналізувавши Конституцію України на предмет закріплення у ній правових основ діяльності парламентської опозиції, можемо констатувати те, що чинний Основний Закон встановлює їх загальні передумови, що мають вигляд демократичних гарантій, таким чином конституційно-правова гарантія парламентської опозиції утворює реальну демократію.

Розглядаючи позиції науковців та політиків стосовно закріплення у Конституції статусу парламентської опозиції, то слід зазначити, що В. Журавський відзначає недоречність перенесення регулювання статусу парламентської більшості та парламентської меншості (опозиції) чи будь-яких його елементів у текст Конституції України [3]. Ю. Мірошниченко, навпаки вважає, що потрібно законодавчо до конституційного рівня включно забезпечити гарантії існування і діяльності політичної опозиції і розробку для опозиції механізмів громадського контролю за діяльністю Президента, уряду та парламентської більшості [9] Думки науковців розбігаються, це пояснюється існуванням потреби аналізу політико-правових засад становлення інституту парламентської опозиції в Україні.

Загалом, розглядаючи історію розвитку та становлення парламентської опозиції в Україні, за критеріями парламентських практик та унормування статусу парламентської опозиції можна поділити на чотири етапи.

Одним із перших етапів формування парламентської опозиції виділяють період з1990 по 2006 роки. Розподіл на парламентську більшість та опозицію існував із часу обрання Верховної Ради України у 1990 році. Діяльність парламентської опозиції в цей час здійснювалася на підставі політичних домовленостей із парламентською більшістю. Так, за опозицією закріплювалися посада віце-спікера, посади голів парламентських комітетів, що контролюють діяльність виконавчої та судової гілок влади та впливають на організацію роботи Верховної Ради України, посади заступників чи секретарів решти парламентських комітетів.

Другий етап охоплює період з 2006 по 2007 роки. Із набранням чинності політичної реформи у Конституції України було закріплено інститут «коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України» (тобто парламентська більшість), яка де-юре наділялася значними повноваженнями з формування персонального складу Кабінету Міністрів України та де-факто брала на себе політичну відповідальність за його діяльність. Це зумовило необхідність унормування статусу та прав її політичних опонентів – парламентської опозиції. На цьому перехідному етапі діяльність парламентської опозиції здійснювалася в рамках попередніх політичних домовленостей.

Третій етап триває з 2007 по 2010 роки. Закріплення окремих прав парламентської опозиції в Україні вперше відбулося у виборчому законодавстві. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 01.06.2007 року встановив рівні квоти на представництво парламентської більшості та опозиції в окружних та дільничних виборчих комісіях. Формалізація статусу та основних прав парламентської опозиції була закріплена у Регламенті Верховної Ради України від 19.09.2008 року [11].

У зв’язку із рішенням Конституційного Суду виділяють четвертий етап, який триває з жовтня 2010 року до сьогодні. Після рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 [1], яким відновлено чинність Конституції України від 28 червня 1996 року, з Регламенту Верховної Ради України виключили Главу 13 «Парламентська опозиція». Таким чином, зараз діяльність парламентської опозиції здійснюється відповідно до політичної практики першого етапу.

Зважаючи на це на, можна стверджувати, що у 2010 році відбувся реверс статусу парламентської опозиції, до часу коли її діяльність здійснювалася на підставі політичних домовленостей із парламентською більшістю. Зважаючи на це, на сьогодні опозиція закріплює за собою посаду віце-спікера, її займає депутат від опозиційної фракції Руслан Кошулинський. Депутати парламентської меншості також очолюють посади голів парламентських комітетів, контролюють діяльність виконавчої та судової гілок влади та впливають на організацію роботи Верховної Ради України.

Висновок. Таким чином. ще з часів незалежності ненормований статус опозиції значно гальмував і гальмує законодавчу діяльність Верховної Ради І – VІІ скликань. Функціонування парламентської опозиції у парламенті незалежної України пройшло етап свого становлення та організаційно-ідейного оформлення, але дається в знаки необхідність копіткої роботи над законодавчим закріплення цього інституту та вироблення і реальне впровадження таких стосунків між його учасниками, які будуються на засадах високої політичної культури.

Чинна Конституція України встановлює загальні передумови закріплення правових основ діяльності парламентської опозиції у вигляді демократичних гарантій, які повинні бути розвинуті у нормативно-правових актах, присвячених регулюванню правового статусу вказаного суб’єкта. Так, доцільно викласти пункт 21 частини 1 статті 92 Конституції України наступним чином: «Виключно законами України визначаються організація і порядок діяльності Верховної Ради України, парламентської більшості та парламентської меншості, у тому числі парламентської опозиції, статус народних депутатів України». Однак, незважаючи на безперечну важливість інституту парламентської опозиції для політичної системи демократичного суспільства, вважаємо необґрунтованим та таким, що не виправдано «обтяжить» та ускладнить текст Конституції України включення до її змісту положень щодо конкретних елементів правового статусу парламентської опозиції, якщо до неї не включені положення про статус парламентської більшості.

Існуючий перелік складових свободи опозиційної діяльності партій, передбачений Законом України «Про політичні партії в Україні», повинен бути доповнений можливістю парламентських фракцій (груп), які утворені народними депутатами України − членами політичної партії (партій), або до складу яких увійшли народні депутати України − члени політичної партії (партій), утворювати та брати участь у діяльності парламентської опозиції. В аспекті гарантування діяльності народних депутатів України, що входять до складу парламентської опозиції, необхідно внести такі зміни і доповнення до Закону України «Про статус народного депутата України», які були б спрямовані на визначення парламентської опозиційної діяльності як одного з видів діяльності народних депутатів України й на закріплення рівності прав та обов’язків народних депутатів незалежно від їх належності до парламентської більшості чи опозиції

Отже, аналіз чинного законодавства України на предмет закріплення у ньому правового статусу парламентської опозиції дає можливість зробити висновок про те, що таке закріплення фактично відсутнє. Натомість має місце встановлення загальних засад або регулювання окремих аспектів діяльності парламентської меншості на рівні міжнародно-правових актів, Конституції України, Закону України «Про статус народного депутата України». Лише Закон України «Про політичні партії в Україні» гарантує політичним партіям свободу опозиційної діяльності. Звичайно, для забезпечення нормального функціонування парламентської опозиції цього недостатньо. Тому, закріплення статусу парламентської опозиції повинно знайти місце у спеціально створеному  Законі України.

Література

1. 1.  Рішення Конституційного Суду України у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України вiд 30.09.2010 р. № 20-рп/2010 // Офіц. вісник України. – 2010. – № 72/1 Спец. вип. 1998. – 8 с.
2. 2.  Європейська конвенція про захист прав та основних свобод людини від 04.11.1950 p./ / Офіційний вісник України/ Київ. − 1998.
3. 3.  Журавський В. С. Становлення і розвиток українського парламентаризму (теоретичні та організаційно-правові проблеми)/ Журавський В. С// . – 2002. –  К. − Парламентське вид-во, − С. 305.
4. 4.  Загальна декларація прав людини / Міністерство юстиції України. – [Текст]. – К: Логос.
5. 5.  Закон України «Про політичні партії в Україні» [Текст] – Верховна Рада України. –  Редакція від 12.12. 2012 [Електронний ресурс]. – Режим доступу до сторінки: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2365-14.
6. 6.  Закон України «Про вибори народних депутатів України» [Текст] – Верховна Рада України. –  Редакція від 02.12. 2012 [Електронний ресурс]. – Режим доступу до сторінки: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/4061-17.
7. 7.  Конституція України від 28. 06. 1996 № 254к/96-ВР / / Відомості Верховної Ради України. – 1996. № зо.
8. 8.  Міжнародний пакт про громадянські та політичні права; Факультативний протокол до міжнародного пакту про громадянські та політичні права / Українська правнича фундація. – К.: Право, 1995. – 39 с
9. 9.  Мірошниченко Ю. Формування парламентської більшості: проблеми та перспективи / / Мірошниченко Ю /. Формування парламентської більшості. Стан, проблеми, перспективи. Матеріали «круглого столу». – К.: Видавничий Дім «Юридична книга», 2000. – С. 74-76.
10. 10.  Опозиція в Україні: межі правового регулювання // «Часопис Парламент». Київ  – 2006. – № 2 . – С. 5.
11. 11.                    Регламент Верховної Ради України » [Текст] – Верховна Рада України. –  Редакція від 19.09.2008. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу до сторінки: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1861-17.