У статті розглядається поступова еволюція політики безпеки Європейського Союзу, активний поштовх для чого надала міграційна криза 2015 року. Проаналізовано основні дії європейської спільноти для створення надійної системи безпеки у Європі та виокремлено інші можливості для зміцнення безпекової політики ЄС.

Ключові слова: міграційна криза, ЄС, безпека, міграція, біженці.

Y. Melnyk, MODERNIZATION OF EU SECURITY POLICY IN CONNECTION WITH MIGRATION CRISIS

The article examines the gradual evolution of the European Union’s security policy, an active impetus for which was the migration crisis of 2015. The main activities undertaken by the European community to create a reliable security system in Europe are analyzed and other opportunities for strengthening the security policy of the EU are identified.

Key words: migration crisis, EU, security, migration, refugees.

Постановка проблеми: міграційна криза, яка відносно нещодавно сколихнула Європу, все ще впливає на систему безпеки Європейського Союзу і тому актуальним є вдосконалення політики безпеки ЄС.

Аналіз останніх досліджень та публікацій: професор Б.М. Юськів аналізує вплив міграційної кризи в Європі на безпеку європейської системи міжнародних відносин у регіональному вимірі [9]. Російська дослідниця А. В. Піскун досліджує витоки проблеми європейської міграційної кризи, причини загострення ситуації з мігрантами, позиції країн ЄС щодо цього та проекти по вирішенню кризи, які пропонувала Єврокомісія [7]. А. Шмід (A. Schmid) та П. Теннес (P. Tennes) на підставі обробки значного статистичного матеріалу, стверджують у своїй праці те, що останнім часом увага європейської спільноти до тероризму актуалізувалася у зв’язку не тільки зі зростанням терористичних актів, а через небувалу хвилю мігрантів, головним чином із мусульманських країн [43]. А. Солодько та А. Фітісова аналізують статистичні дані за період міграційної кризи і політику ЄС для подолання її наслідків та вдосконалення діяльності Союзу [2]. А. Бендіек (A. Bendiek) аналізує зовнішню та безпекову політику ЄС від її трансформації, яка відбувається зараз, до стійкості, якої вона може досягнути в майбутньому [11]. В. Голуб прослідкував шлях реформування міграційної політики ЄС та виокремив рекомендації для подальших кроків задля формування безпекового кола навколо ЄС і всередині Союзу [6]. Л. Корнійчук розглянула ключові аспекти реформування ЄС на сучасному етапі, які, зокрема, пов’язані з міграцією та наслідками європейської міграційної кризи [4]. Ці дослідження уможливлюють узагальнення точок зору дослідників на безпекові виклики ЄС, пов’язані з міграційною кризою, та спробу визначити підходи для подолання цих викликів шляхом модернізації політики безпеки Європейського Союзу.

Метою статті є пошук шляхів для вдосконалення безпекової політики Європейського Союзу для подолання наслідків міграційної кризи.

Завданнями статті є аналіз вже використаних Європейським Союзом методів для модернізації системи безпеки Європи та пошук шляхів для імплементації нових змін в безпековій політиці Союзу.

Під час написання роботи було застосовано такі методи: історичний – у статті простежено розвиток міграційної політики ЄС та безпекової і оборонної політики Союзу після міграційної кризи, яка сколихнула Європу 2015 року; прогностичний – у роботі висвітлені короткострокові та середньосторокові прогнози щодо змін у законодавстві та політичному курсі ЄС щодо питань міграції та безпеки, які на сьогодні є тісно пов’язаними для європейського простору.

Криза поставила під сумнів ідею Європи без кордонів – довготермінове зобов’язання щодо Шенгенської угоди. Це питання актуалізувалось у світлі нещодавніх терористичних актів в Європі, що призвело до закликів щодо посилення безпеки кордону для протистояння загрозам. Деякі країни відновили тимчасовий контроль на кордоні. Проте в довгостроковій перспективі це може послабити торгівлю, накладати на підприємства нові витрати, сповільнювати відродження економіки та підірвати ключовий принцип європейського єдності – вільний рух людей. Величезний приплив мігрантів призвів до сильного навантаження на притулки, що створило великі демографічні проблеми. Деякі країни – особливо ті, що знаходяться на півдні зовнішнього кордону ЄС втратили здатність управляти надмірним надходженням мігрантів і відповідати стандартам ЄС для одержання та обробки заяв. Проблема загострилася наявністю різних релігійних поглядів та культурних відмінностей між прибульцями, більшість з яких є мусульманами, та європейцями. Біженці почали відстоювати свої права, а особливо радикально налаштовані вдаються до терористичних атак та поширюється організована злочинність.

Міграційна криза та боротьба з її наслідками негативно впливають і на економіку ЄС тому, що вона спровокувала додаткові витрати на вирішення проблем, які постали після кризи та на будівництво надійної системи безпеки у Європі. Також, внаслідок міграції у Європі виникли проблеми на ринку праці, що ускладнює інтеграцію мігрантів, у розподілі соціальних благ, що породжує конфлікти між біженцями та європейцями. Вирішення проблем з мігрантами, надання чи не надання їм статусу біженця чи тимчасового притулку, можуть провокувати виникнення міжнародних спорів, особливо між державами донорами та реципієнтами мігрантів. Через зосередженість на подоланні наслідків міграційної кризи та безпеці Європи, ЄС втрачає позиції впливового гравця на міжнародній арені. Все це є безпековими викликами, які постали перед ЄС у зв’язку з міграційною кризою, і які необхідно вирішити за допомогою єдиної потужної політики безпеки.

Міграційна криза поставила під сумнів наявність солідарності між країнами-членами ЄС. Ситуація з міграційними потоками до ЄС набула масштабів кризи та змусила Європу задуматись про власну безпеку в зв’язку з неготовністю приймати біженців у таких обсягах, відсутністю єдиної політики в сфері міграції та безпеки, і через побоювання пов’язані з терористами, які можуть потрапити на територію Європейського Союзу під виглядом біженців [7]. Європейська комісія запропонувала свою Програму щодо міграції в травні 2015 року, вона прийняла 34 законодавчих акти, щоб спробувати знайти вихід з міграційної кризи [22]. Всі держави-члени погодилися, що в довгостроковій перспективі єдиним рішенням є поліпшення умов життя в країнах походження мігрантів. З цією метою 7 червня 2017 року Комісія та держави-члени погодили «Новий європейський консенсус щодо розвитку» [26]. У короткостроковій та середньостроковій перспективі європейська реакція на кризу, пов’язану з біженцями, повинна була полягати в покращенні контролю над зовнішніми кордонами, а також в ефективнішому та покращеному співробітництві з транзитними країнами. Крім того, передбачалося розселення мігрантів у країнах Європи за квотами та вироблення спільної дієвої міграційної політики.

Усього 85,841 мігрантів та біженців прибули до Європи різними сухопутними та морськими маршрутами за період з січня по вересень 2019 року, що на 17% менше, ніж за аналогічний період 2018 року, коли було зареєстровано 103,523 новоприбувших мігрантів, які дістались ЄС морськими та сухопутними шляхами, що на 54% менше, ніж зареєстрованих 186,788 мігрантів за цей період 2017 року та на 78% менше, ніж зареєстрованих 390,456 за цей період у 2016 році [36]. Тобто, згідно з цими статистичними даними, ми можемо прослідкувати тенденцію до зменшення кількісних показників прибуття нових мігрантів до ЄС, проте далі у статті розглянемо чи зменшуються проблеми, які несуть із собою мігранти до ЄС, і чи виробив Союз за 4 роки більш стійку міграційну та безпекову політику.

Зафіксовано 52,653 осіб, які прибули через Східний Середземноморський маршрут (61% від загальної кількості) на Кіпр, в Болгарію та Грецію в період з січня по вересень 2019 року. Ще 22,892 мігранти в той же період було зареєстровано, які прибули через Західно-середземноморський маршрут (27%), що веде до Іспанії, і 10,386 особи зареєстровано, які в той самий період перетинаючи Центральний Середземноморський шлях (12%) прибули морем до Італії та Мальти. Це свідчить про те, що міграційний маршрут Східного Середземномор’я продовжує кількісно перевершувати як Західний, так і Центральний маршрути, і залишається основним шляхом для мігрантів та біженців, які прямують до Європи, що відзначають дослідники ще з лютого 2019 року. У цьому ж періоді 2018 року фіксували Західний маршрут як найчисельніший із 42,311 прибулих по ньому мігрантів (41% усіх прибулих у перші три квартали 2018 року). На Східному маршруті зареєстровано 38,150 осіб (37%), а на Центральному маршруті зареєстровано 21,796 прибулих осіб (21%), впродовж 2018 року [36]. Морський шлях через Середземне море значно небезпечніший за наземний, тому Східний Середземноморський маршрут є чисельнішим, адже він безпечніший. Також, багато залежить від політики щодо мігрантів держав, де мігранти чи біженці чекають переправи до ЄС, і від держав першого в’їзду до Європи. Отож, є три основні Середземноморські міграційні маршрути: Західний, Центральний та Східний, кількісна динаміка переправ по ним до ЄС є різною і очевидно, що показники зменшуються на усіх маршрутах. Причини для вибору маршруту мігрантами для мандрівки до Європи можуть варіюватись від географічного розташування країни поселення (тобто до якого коридору їм ближче дістатись), від ситуації в країні походження, політики держав-транзитерів мігрантів та біженців і країн першого прибуття мігрантів до Європи, безпеки самого маршруту. Виокремивши основні маршрути можемо розглянути, які заходи здійснював ЄС для виходу з міграційної кризи починаючи з 2015 року.

З вересня 2015 року країни ЄС, включаючи Німеччину, Австрію, Угорщину, Словенію та Македонію, відреагували на міграційні потоки на власний розсуд і без узгодження з відповідними сусідніми державами [10]. Вони частково або повністю закрили свої кордони і, таким чином, перемістили проблему до свого найближчого сусіда на південному сході. Органи прикордонного контролю та надання притулку були настільки погано обладнані аби впоратися з ситуацією, що Комісар Єврокомісії Дімітріс Аврамопулос (Dimitris Avramopoulos) був змушений запропонувати розгортання сил ЄС з охорони кордону. Розселення 160 тисяч біженців, які прибули до Греції та Італії в 2015 році, теж зазнало невдачі: лише в кілька десятків тисяч було розміщено в інших країнах ЄС. Європейська комісія використала додатковий бюджет, щоб створити надзвичайний пакет допомоги для держав-членів, які особливо сильно постраждали від кризи [23]. Стало зрозумілим, що Греція та Італія зможуть адекватно вирішувати проблеми з надлишковою імміграцією лише тоді, коли Туреччина та держави Північної Африки, які класифіковані як безпечні країни походження, тісно співпрацюватимуть з ЄС. Для цього ЄС розробив три діалоги: Рабатський, Хартумський та Міжконтинентальний. Всі три фінансуються фондом Діалог Африки та ЄС з питань міграції та мобільності.

У листопаді 2015 року між ЄС і Туреччиною був підписаний «Спільний план дій ЄС-Туреччина» для врегулювання міграційної кризи [33]. У березні 2016 року сторони уклали міграційну угоду з метою зупинити масовий потік біженців до Європи [27]. Після спроби державного перевороту в липні 2016 року уряд Туреччини під керівництвом Р.Т. Ердогана веде себе все більш авторитарним шляхом. Підтримка норм верховенства права є передумовою безвізового режиму для громадян Туреччини, а також для переговорів щодо вступу до ЄС [28]. А без політичних стимулів у вигляді безвізового режиму та гарантій вступу, виконання міграційної угоди стає добровільним жестом Анкари і становить загрозу для безпеки ЄС. Нещодавно, відносини Туреччини та ЄС стали напруженими, адже Анкара почала погрожувати Брюсселю тим, що «відкриє ворота для біженців» тим самим відкривши їм шлях до Європи (заява Р. Ердогана у вересні 2019 року) [48], на що досить жорстко відповів Д. Туск заявивши, що «не потрібно використовувати біженців як зброю» [19]. І це все попри те, що ЄС впродовж цих років фінансував утримання біженців в Туреччині. Ще більше загострення відносин спровокувало військове втручання Анкари до Сирії на початку жовтня 2019 року під проводом проведення військової операції «Весна миру», що викликало обурення зі сторони ЄС [47].

Закриття маршруту через Балкани перемістило маршрути біженців до Європи через південне Середземномор’я. Лівія через її політичну нестабільність виявляється особливо проблематичною. На саміті в Мальті на початку лютого 2017 року глави держав та урядів країн ЄС вирішили зміцнити прикордонну охорону Лівії, щоб вона могла перехоплювати більше мігрантів і відвозити їх до прийомних таборів в Лівії, де їх переконуватимуть повернутися додому [7].

Директор Frontex Ф. Леггері привернув увагу лідерів ЄС до Західно-середземноморського міграційного маршруту, адже у висновках Європейської ради за результатами саміту 28-29 червня 2018 року цій проблемі присвячено лише два речення: «ЄС погоджується підтримати зусилля для запобігання нелегальній міграції у Західному Середземномор’ї. Це включає заходи, які мають здійснити держави-члени, а також країни походження і транзиту мігрантів, у першу чергу, – Марокко» [24].

З метою порятунку мігрантів, які переправляються через Середземне море, та для боротьби з контрабандистами, які незаконно переправляють людей до Європи, ЄС розгорнув три операції в Середземному морі: «Софія», «Теміс» (колишня операція «Тритон») та «Посейдон» [42].

У травні 2015 року міністри закордонних справ та оборони країн ЄС заснували EUNAVFOR MED, Європейські військово-морські сили – Середземномор’я, яку назвали «Софія». Оперативний план у червні 2015 року передбачає проведення розвідки та збору інформації, щоб поліпшити ситуацію у боротьбі з мережами контрабандистів. З жовтня 2015 року вони були уповноважені вживати заходів у відкритому морі проти човнів, які використовуються контрабандистами. З 2016 року операція «Софія» також призначена для запобігання незаконному перевезенню зброї в район її дії відповідно до Резолюції Ради Безпеки ООН 1970 (2011 року) та пізніше, зокрема Резолюції 2292 (2016 року), для контролю над постачанням зброї до Лівії. «Софія» наділена мандатом Резолюції Ради Безпеки відповідно до глави 7 Статуту ООН «підтримання або відновлення міжнародного миру та безпеки», таким чином, їй дозволене використання військових ресурсів навіть за межами міжнародних вод, наприклад, в територіальних водах Лівії [11]. Операція «Тритон» заснована Frontex у листопаді 2014 року з метою захисту зовнішнього кордону ЄС та надання допомоги в пошуково-рятувальних операціях, у 2015 році ареал проведення операції розширено на південь. Мандат операції поширюється на незаконний перетин кордону та пов’язані з цим злочини, а також реєстрацію мігрантів. Операція здійснюється під проводом МВС Італії. У лютому 2018 року операцію «Тритон» замінила операція «Теміс» [35]. Операція «Посейдон» здійснюється у східному Середземномор’ї від 2006р. Головна мета: патрулювання грецьких морських кордонів з Туреччиною в Егейському морі [42].

Міграція та управління кордонами в Середземномор’ї є прикладом того, як зовнішня та внутрішня політики ЄС повинні бути взаємопов’язаними: Frontex (організація, що допомагає країнам ЄС та учасникам Шенгенської зони управляти своїми зовнішніми кордонами), Europol (організація, що підтримує країни-члени ЄС у боротьбі з тероризмом, кіберзлочинністю та іншими серйозними та організованими формами злочинності) та Eurojust (організація, що стимулює та покращує координацію розслідувань та переслідувань між компетентними органами держав-членів та покращує співпрацю між ними, зокрема шляхом сприяння здійсненню міжнародної взаємної правової допомоги та здійсненню запитів на видачу) співпрацюють з «Софія», EUBAM Libya та місією НАТО в Середземному морі [6].

Наприкінці лютого 2016 року НАТО визначило умови морського інспектування в Егейському морі. Постійна морська група НАТО 2 (ПМГ НАТО 2). ЇЇ метою є спільний внесок у боротьбу з торгівлею людьми та нелегальною міграцією у світлі кризи пов’язаної з біженцями. НАТО надає доступ до даних, зібраних під час своїх морських спостережень, до Frontex, грецьких та турецьких берегових охоронців. На своєму Варшавському саміті в липні 2016 року НАТО також вирішило запустити місію «Вартовий моря» (Sea Guardian), метою якої є більш ефективне управління Середземномор’ям та проведення заходів проти терористичної ісламської організації “Ісламська держава”. Місія «Вартовий моря» замінює операцію «Активні зусилля» (Active Endeavour) під проводом НАТО, яка розпочалася після нападів 11 вересня 2001 року і закінчилася 15 липня 2016 року. Місія НАТО в Середземному морі «Вартовий моря» та місія ЄС «Софія» покликані доповнювати одна одну. НАТО відправляє кораблі та літаки до Середземномор’я, щоб надати інформацію про місцезнаходження та матеріально-технічну підтримку морській місії ЄС «Софія» [22].

«Військові заходи з врегулювання кризи», погоджені ЄС та НАТО з 2015 року, спрямовані на боротьбу з мережами торгівлі людьми, а також посилення співпраці ЄС з Африканським Союзом (АС) та іншими країнами походження та транзиту мігрантів в Африці, свідчать про те, що центральна стратегічна мета полягає не в тому, щоб зміцнити держави походження мігрантів або боротися з причинами міграції, а скоріше захищати від загроз, які вона несе. Стівен Блокманс (Steven Blockmans) з Аналітичного центру CEPS в Брюсселі, навіть розглядає операцію Sophia та «розвиток напіввійськової Європейської прикордонної та узбережної охорони», як військові акції ЄС для боротьби з міграцією [45].

Десятиліття тому Тимофій Едмундс зазначив, що європейські збройні сили «пройшли глибоку серію змін у своїх основних ролях», оскільки вони майже цілковито сфокусували увагу на експедиційній війні та миротворчій ролі, і в той же час переважно відмовилися від своїх традиційних ролей, таких як територіальний захист, участь у вирішенні завдань внутрішньої безпеки та будівництво нації. Проте внаслідок виникнення російської загрози збройні сили деяких країн-членів НАТО та ЄС (Естонія, Латвія, Литва, Польща, Румунія) переорієнтовуються на територіальну оборону, тоді як інші (Австрія, Болгарія, Угорщина, Словенія) в результаті міграційної кризи 2015-2016 років все більше зосереджуються на питаннях внутрішньої безпеки, пов’язаних із управлінням масовою міграцією та створенням інфраструктури безпеки, як-от прикордонних заборон. Центральноєвропейське оборонне співробітництво (CEDC), яке було створене Австрією, Хорватією, Чехією, Угорщиною, Словаччиною та Словенією у 2010 році для підтримки менших проектів НАТО та ЄС щодо розвитку можливостей шляхом військової співпраці, стало найбільш відповідною Центральноєвропейською платформою для оборонної співпраці проти нелегальної міграції. Починаючи з 2016 року Міністри оборони країн CEDC регулярно обговорюють можливі шляхи зміцнення військового співробітництва щодо поводження з нелегальною міграцією, а також часто запрошують своїх колег з Македонії, Сербії та Чорногорії на ці зустрічі, оскільки їх також стосуються ті самі проблеми. Під час цих зустрічей міністри оборони країн CEDC домовились про посилення обміну розвідувальними матеріалами щодо неврегульованих міграційних потоків, надання матеріальної допомоги один одному, розробки загальної ситуативної обізнаності та ефективних механізмів координації. Перші військові навчальні заходи в рамках CEDC були проведені у вересні 2017 року, де військовослужбовці CEDC провели підготовку до можливої нової міграційної кризи [29].

А Шмід (A. Schmid) та П. Теннес (P. Tennes) зазначають, що Європа через великі потоки мігрантів та терористичні акти, часто пов’язані з ними, сконцентрувала увагу на боротьбі з тероризмом. На їх думку, головною рушійною силою, що спричиняє міграцію, є державні репресії – напади на цивільне населення, громадянські війни, що призводять до жертв і тероризму. Дані з Афганістану, Іраку та Сирії показують, що кількість тих осіб, які вперше шукають притулку в Європі, співвідноситься зі смертями від тероризму в їхніх країнах [43]. Європарламент та Комісія 17 листопада 2016 року досягли політичної угоди стосовно схваленої у грудні 2015 року Директиви про боротьбу з тероризмом, якою було скасовано відповідний документ 2002 року [38]. Директива систематизує чинне законодавство ЄС та міжнародні стандарти у єдиний нормативно-правовий акт про кримінальну відповідальність за скоєння терористичних злочинів, що включає “нові” терористичні дії, наприклад, щодо фінансування тероризму та поїздок за кордон з метою вчинення терористичного акту або участі в тренувальному таборі підготовки терористичних бойовиків, а також повернення з таких заходів – головне у боротьбі проти терористів-іноземців [8].

Міграційна криза та терористичні акти вимагають у короткостроковій перспективі від ЄС реформувати Шенгенський кодекс для введення регулярної перевірки громадян ЄС на відповідність базі даних, а також громадян третіх країн при виїзді з Шенгенської зони через базу даних Інтерполу щодо викрадених чи загублених документів [8].

Глобальна стратегія ЄС, прийнята у червні 2016 року, є ключовим інструментом для розуміння зовнішньої та безпекової політики ЄС та сучасного погляду на проблеми безпеки, спричинені міграційними проблемами, оскільки ЄС все ще чекає білого документа про майбутнє «європейської безпеки та оборони» [34].

1 березня 2017 року Єврокомісія презентувала Білу книгу про майбутнє Європи до 2025 року [49], а пізніше, 25 березня під час саміту ЄС з нагоди 60-річчя підписання Римських угод, Президент Європейської комісії Жан-Клод Юнкер озвучив п’ять сценаріїв можливого розвитку Співтовариства. Натомість у Римській декларації від 26 березня 2017 року визначено загальні пріоритети розвитку ЄС такі як: безпека, економічний розвиток, соціальна політика та спільна зовнішня політика без зазначення шляхів реалізації цих напрямів політики [46]. Загалом же, представлені проекти по реформуванню ЄС мають і найбільш песимістичний сценарій, і найбільш оптимістичний, однак жоден із них не дозволяє повною мірою подолати всі труднощі, що існують всередині Спільноти, тому ймовірно реалізовано буде взагалі інший, комбінований на основі задекларованих на саміті пропозицій, сценарій [4].

7 червня 2017 року Єврокомісія представила аналітичну доповідь «Майбутнє європейської оборони», в якій охарактеризовано ключові тенденції та виклики у безпековій та оборонній сфері ЄС, а також викладено три сценарії подолання загроз та посилення оборонної спроможності держав ЄС до 2025 року Серед можливостей майбутнього європейської оборони сценарії: «Співпраця в галузі безпеки і оборони», «Колективна безпека і оборона» та «Спільна оборона і безпека» [1].

У вересні 2017 року лідером Франції була висловлена пропозиція створити спільні сили швидкого реагування та спільний оборонний бюджет, спільні підрозділи цивільної оборони, а також спільну безпекову доктрину. Оскільки одним із нагальних безпекових питань є проблема нелегальної міграції, то Е. Макрон запропонував створити загальноєвропейське агентство з надання притулку, яке прискорить та уніфікує відповідні процедури, а також необхідним є поступове створення спільної прикордонної служби. Крім того, було запропоновано запровадити стандартні ідентифікаційні документи для всього ЄС, адже лише спільними зусиллями об’єднаної Європи можна ефективно захистити зовнішні кордони та надавати притулок тим, хто цього потребує [5].

Ж.-К. Юнкер у вересні 2017 року під час виступу в Європарламенті заявив про створення до 2025 року Європейського оборонного союзу, що існуватиме паралельно і в партнерстві з НАТО. Рада ЄС 11 грудня 2017 року ухвалила рішення про старт програми Permanent Structured Cooperation (PESCO) – Постійної структурованої співпраці у сфері оборони країн-членів ЄС. Створення PESCO передбачала ще Лісабонська угода 2009 року і визначала можливість того, що низка країн-членів ЄС тісніше співпрацюватимуть у сфері безпеки та оборони. Водночас, у ЄС підкреслюють, що PESCO не є альтернативою НАТО, який і надалі буде наріжним каменем колективної оборони для своїх членів, а є лише рамками для реалізації державами-членами ЄС спільних проектів [18].

У середині червня 2018 року в Німеччині вибухнула урядова криза, що загрожувала розпадом правлячої коаліції. Предметом суперечки між канцлером А.Меркель та главою МВС Г.Зеєгофером була вторинна міграція до країни біженців, які вже були зареєстровані в інших державах-членах ЄС. Ситуація виглядала вкрай напруженою, адже Г.Зеєгофер у протистоянні з А.Меркель також заручився підтримкою австрійського канцлера С.Курца, відомого своїм жорстким курсом стосовно мігрантів [3]. Компроміс зрештою було знайдено на саміті Європейської ради 28-29 червня 2018 року. Лідери держав-членів ЄС погодилися створити спеціальні контрольовані центри для біженців, у яких за прискореною процедурою будуть розглядатися заявки мігрантів і їх буде розділено на тих, хто не має підстав перебувати в ЄС і кого буде повернуто до країн походження, і біженців, які відповідають усім критеріям і яким буде гарантовано міжнародний захист [23].

З 1 липня 2018 року Австрія перебрала на себе головування в Раді ЄС. У затвердженій програмі головування Відень надає пріоритет зовнішньому управлінню міграцією. Австрія пропонує підтримувати тісну співпрацю з країнами походження та транзиту мігрантів з метою стримування нелегальної міграції по інший берег Середземного моря. Конкретні заходи охоплюють боротьбу з контрабандистами та торговцями людьми, зміцнення прикордонного агентства Frontex, закриття східно- та центральносередземноморських маршрутів, знищення бізнес-моделі контрабандистів. У пунктах програми, присвячених міграційній проблемі, зовсім немає таких, що стосуються фінансової допомоги для країн походження і транзиту мігрантів, що є заходом боротьби з причинами нелегальної міграції. Такий дисбаланс у пріоритетах може законсервувати нинішню ситуацію з усіма негативними на сьогодні наслідками, які в довгостроковій перспективі будуть лише поглиблюватися [37]. На виконання рішень червневого (2018 року) саміту Європейської ради, 24 липня 2018 року ЄК представила концепцію контрольованих центрів та регіональних платформ з висадки мігрантів. Основною метою діяльності контрольованих центрів для біженців було проголошено покращення існуючого механізму розмежування біженців, які потребують міжнародного захисту, та нелегальних мігрантів, які не мають права перебувати в ЄС та підлягають швидкому поверненню до країн походження [32].

Захист кордонів, міграційна політика та боротьба з тероризмом стали сферами діяльності СЗБП та СПБО. Це не звільняє їх від нагляду Європейського суду з прав людини, якщо громадяни ЄС подають судові позови проти відповідних законів ЄС. Навіть громадяни третіх країн можуть подати позов про свої права, звернувшись до Європейського суду з прав людини. Таким чином, розмежування між СЗБП та правовою спільнотою має стати все більше безглуздим. Більше того, Європейський суд буде більш чітко слідкувати в майбутньому, чи повинні були втілюватися узгоджені заходи з боротьби з піратством, торгівлею людьми та нелегальною міграцією, а також обмежувальні заходи на основі договірних принципів “зони свободи, безпеки та справедливості” [31]. Це ж питання також виникає з приводу розгортання Європейської прикордонної та берегової охорони в Сербії [15]. Інші питання, які необхідно розглянути, полягають у тому, які правові рамки охоплюють підготовку сил безпеки в Лівії та як можна гармонізувати управління міграцією з правами людини.

У грудні 2018 року 152 країни ратифікували Глобальний договір про безпечну, впорядковану та регулярну міграцію. Угода встановлює 23 цілі щодо належного управління міграцією, ґрунтуючись на цінностях державного суверенітету, спільної відповідальності, протидії дискримінації та захисту прав людини. Незважаючи на те, що дев’ять країн – у тому числі США та члени Вишеградської групи – не підписали цього, угода демонструє, що більшість країн прагнуть змін, особливо держави-члени ЄС [44].

Шенген не зазнав краху під тиском мігрантів, але питання про те, що система управління міграцією повинна бути перезавантажена, стоїть на порядку денному в Брюсселі та національних столицях країн ЄС. Президент Франції Еммануель Макрон у березні 2019 року написав про необхідність принципово переосмислити Шенгенську зону [20]. Аналогічно, міністр оборони Німеччини та лідер ХДС Ангели Меркель Аннегрет Крамп-Карренбауер заявила, що ЄС повинен «доповнити» Шенген [12].

14 травня 2019 року Рада ЄС ухвалила дві постанови [16] – Постанова 2019/817 [40] та Постанова 2019/818 [41], які встановлюють рамки для взаємодії між інформаційними системами ЄС у сфері свободи, безпеки та правосуддя. Нові правила, з якими Європейський Парламент погодився у квітні 2019 року, передбачають полегшення обміну інформацією та «значно покращують безпеку в ЄС, дозволять здійснювати ефективніші перевірки на зовнішніх кордонах, покращують виявлення певних особистих даних та допомагають запобігти і боротися з нелегальною міграцією». Все це, згідно з прес-релізом Ради ЄС [30], «захищаючи основні права».

У липні 2019 року президент Франції Еммануель Макрон оголосив, що 14 країн-членів ЄС підписалися на «механізм солідарності» щодо розселення мігрантів всередині ЄС [44].

Новопризначені керівники інституцій ЄС неодноразово заявляли, що хочуть «нового старту» з питань управління міграцією. Нова президент Європейської комісії Урсула фон дер Лейєн закликала блок розробити «новий спосіб розподілу тягарів» та «більш стійкий підхід до пошуку та порятунку» (SAR). Водночас вона виступала за посилення гуманітарної співпраці з третіми країнами та підтвердила «моральний обов’язок» Європи допомагати тим, хто рятується від переслідувань та конфліктів [44].

Побудова інноваційних та більш гнучких підходів до міграції, безпеки та справедливості не буде дешевою. ЄС-27 повинен буде погодитися з пропорційним розподілом коштів у бюджеті ЄС 2021-2027 роки (прийнятим 9 жовтня 2019 року) [21]. Незважаючи на те, що запропоновані загальні витрати на правосуддя та внутрішні справи, ймовірно, покриють найактуальніші потреби, ЄС все ще повинен внести деякі корективи. Наприклад, згідно з фінансовою звітністю для Frontex, прикордонному агентству знадобиться приблизно на 2,2 мільярда євро менше, ніж спочатку планувалося. Ці гроші можуть надійти до Європолу – його бюджет занадто малий, щоб агенція адекватно виконувала завдання, які поставили лідери ЄС. Аналогічно, фонди, якими керує DG HOME щодо внутрішніх справ, повинні мати можливість сприяти боротьбі з нелегальною міграцією за кордон [39].

Звіт опублікований 16 жовтня 2019 року Європейською Радою [13] оглядає ключові елементи відповіді ЄС на міграційну кризу з 2015 року, а також акцентує увагу на кроках, здійснених Європейським Союзом після останнього звіту у березні 2019 року [14] про прогрес у боротьбі з наслідками міграції. У жовтневому звіті було визначено ряд негайних ключових кроків, необхідних для реалізації, зокрема, на середземноморських маршрутах, а також прогрес у постійній роботі щодо укріплення інструментів ЄС для роботи з такими факторами як міграція, укріплення кордонів та притулок.

Загалом міграційна ситуація на всіх маршрутах повернулася до докризового рівня – прибуття у вересні 2019 року приблизно на 90% нижче, ніж у вересні 2015 року. Однак ситуація залишається нестабільною. За перші вісім місяців 2019 року на зовнішніх кордонах ЄС було виявлено близько 80 тисяч нелегальних перетинів кордону. Більше того, станом на 7 жовтня 2019 року майже 1100 мігрантів загинули або пропали безвісти під час перетину Середземномор’я [13].

Висновки:

Важко не помітити той факт, що концепція «Безпечної Європи» та концепція стійкості важко взаємодіють з ідеєю багатовекторності, і особливо ідеєю «ефективної багатовекторності», як це передбачено попередньою Європейською стратегією безпеки (ЄСБ) 2003 року. Тому можна сказати, що концепція стійкості певною мірою суперечить сучасному багатовекторному світовому порядку в якому для ЄС необхідна співпраця з третіми країнами задля допомоги у подоланні наслідків міграційної кризи.

Союз безпеки і оборони може перетворитися на новий інтеграційний проект спрямований на протекціонізм та європейський суверенітет. Європа з надійною системою безпеки та оборони могла б дозволити собі повернутися до старих режимів конфронтації, дилеми безпеки та гонки озброєнь. Мета «стратегічної автономії» ЄС суперечить ідеї взаємозалежного світу, в якому конфлікти не можуть бути вирішені в односторонньому порядку. Тому необхідно роз’яснити особливості співпраці між ЄС та НАТО. По суті, ідея стратегічної автономії не доповнює, а лише конкурує з метою переплетення європейських та американських стовпів Західної політики безпеки. Тому метою СЗБП Європи не повинна бути «стратегічна автономія», а «стратегічне переплетення».

Новий лейтмотив ЄС – «безпечна та захищена Європа» – був включений в Римську декларацію від березня 2017 року, в якій чітко визначено пріоритетність європейських інтересів, тобто, ЄС не перестане підтримувати права людини та верховенство закону в третіх країнах, а переоцінить пріоритети. Найважливішим для ЄС стане захист своїх територій та встановлення надійної системи безпеки у Європі, а вже потім підтримка безпеки у третіх країнах.

У червні 2017 року ЄС вирішив більше покладатися на форми гнучкої інтеграції. Це стосується, перш за все, поглибленого конструктивного співробітництва в рамках СПБО і СЗБП, що дозволить подолати багаторічну блокаду інтеграції зовнішньої політики та політики безпеки і створити систему європейської безпеки та оборони. Політичний план – забезпечити створення Союзу безпеки та оборони, який включає всі країни-члени ЄС, а також є відкритим для близьких партнерів, таких як Великобританія та США.

У короткостроковій перспективі ці проблеми повинні бути вирішені в Європейській білій книзі про безпеку та оборону; в середньостроковій перспективі, шляхом зміни договорів. Еммануель Макрон запропонував Стратегію оборони та безпеки Європи лише через кілька днів після виборів у Німеччині наприкінці вересня 2017 року [17]. Глобальна стратегія ЄС створена в липні 2016 року [25] все ще є не юридично обов’язковим документом. Тому Європейська Біла книга з питань безпеки та оборони пояснила б змістовну переорієнтацію Глобальної стратегії ЄС і, з технічної точки зору, перетворила її в «затверджений» і, відповідно, юридично обов’язковий документ, який повинен бути прийнятий національними парламентами.

Процес роботи над Європейською білою книгою з питань безпеки та оборони має починатися з визначення позиції стійкості щодо багатовекторності та трансформаційних амбіцій. Сила європейської зовнішньої та безпекової політики полягає як в утвердженні багатовекторності, так і в визнанні того, що минуле Європи може бути використане для власної системи цінностей, яку вона створила після закінчення Другої світової війни. Безпека може все більше залежати від політичної стабільності в інших країнах. Проте зовнішня і оборонна політика не повинна автоматично діяти в тому, що традиційно було як галузь економічної та внутрішньої політики. Глобальна стратегія ЄС у галузі зовнішньої безпекової політики від червня 2016 р. залишає можливості для всеохоплюючого процесу створення Європейської білої книги з питань безпеки та оборони. У середньостроковій перспективі вихід Великобританії з ЄС також створює можливості для проведення реформ в ЄС, які можуть бути використані для внесення необхідних змін у первинне законодавство.

Останні чотири роки проведення активної міграційної політики показали, що ЄС здатний реагувати на непередбачені обставини, знаходити спільні рішення та спільно працювати задля досягнення реальних результатів. Не всі роботи завершені. Ситуація залишається нестабільною, про що свідчить нещодавнє збільшення чисельності прибулих мігрантів через Східне Середземномор’я та відновлення збройних бойових дій на північному сході Сирії – це загрожує подальшому підриву стабільності всього регіону, що не залишає можливостей для поступок збоку ЄС. Але зараз існує правильна основа для завершення роботи над створенням сильної та ефективної європейської системи міграції та притулку, поважаючи солідарність та відповідальність та працюючи на результат.

ЛІТЕРАТУРА

1. Александров О.С. Розвиток спільної зовнішньої та безпекової політики Європейського Союзу. Перспективи для України Національний інститут стратегічних досліджень. URL: http://www.niss.gov.ua/content/articles/files/Aleksandrov-91492.pdf.
2. А. Солодько, А. Фітісова. Міграційна криза в ЄС: статистика та аналіз політики. CEDOS аналітичний центр. 4 березня 2016. URL: https://cedos.org.ua/uk/migration/mihratsiina-kryza-v-yes-statystyka-ta-analiz-polityky.
3. Бондарєва Х. Ультиматум для Меркель: як нова міграційна криза ламає уряд Німеччини. Європейська правда. 15 червня 2018. URL: https://www.eurointegration.com.ua/articles/2018/06/15/7083158.
4. Корнійчук Л. В. Проблеми реформування Європейського союзу на сучасному етапі Донецький Національний університет імені Василя Стуса. 2018. URL: http://jpl.donnu.edu.ua/article/viewFile/5936/5965.
5. Макрон запропонував масштабну реформу Євросоюзу. DW Made of minds. URL: http://www.dw.com/uk/макрон-запропонував-масштабну-реформу-євросоюзу/a-40695848.
6. Переформатування європейської інтеграції: можливості і ризики для асоціації Україна-ЄС. К., 2018. – 214 с.
7. Пискун А.В. Причины европейского миграционного кризиса и способы его решения. Современные научные исследования и инновации. 2016. № 2. URL: http://web.snauka.ru/issues/2016/02/64943 (дата обращения: 12.01.2018).
8. Сабадах А. Тероризм та безпекова політика ЄС. UA Foreign Affairs. 2017. URL: http://uaforeignaffairs.com/ua/ekspertna-dumka/view/article/terorizm-ta-bezpekova-politika-jes/.
9. Юськів Б. М. Криза міграційної системи ЄС як виклик безпеці європейської регіональної системи міжнародних відносин. 2017. URL: journals.iir.kiev.ua/index.php/pol_n/article/download/3142/2823.
10. Annegret Bendiek and Jürgen Neyer. Europäische Solidarität. Die Flüchtlingskrise als Realitätstest. SWP Aktuell Stiftung Wissenschaft und Politik, Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit. Marz 2016. URL: https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/aktuell/2016A20_bdk_neyer.pdf.
11. Annegret Bendiek. A Paradigm Shift in the EU’s Common Foreign and Security Policy: From Transformation to Resilience. SWP Research Paper Stiftung Wissenschaft und Politik German Institute for International and Security Affairs. Berlin, October 2017. URL: https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/research_papers/2017RP11_bdk.pdf.
12. Annegret Kramp-Karrenbauer. ‘Make Europe right now’. Die Welt. 10 March 2019. URL: https://www.welt.de/politik/article190051703/Annegret-Kramp-Karrenbauer-Making-Europe-Right.html.
13. Communication from the Commision to the European Parliament, the European Council and the Council. Progress report on the Implementation of the European Agenda on Migration. COM (2019) 481 final – Brussels, 16 October 2019. URL: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20191016_com-2019-481-report_en.pdf.
14. Communication from the Commision to the European Parliament, the European Council and the Council. Progress report on the Implementation of the European Agenda on Migration. COM (2019) 126 final – Brussels, 6 March 2019. URL: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20190306_com-2019-126-report_en.pdf.
15. Council of the EU, Status Agreement between the EU and the Republic of Serbia on Actions Carried out by the European Border and Coast Guard Agency on the Territory of the Republic of Serbia. Brussels, 19 May 2017. URL:  http://www.statewatch.org/news/2017/jul/eu-council-frontex-serbia-negotiations-text-restreint-9318-17.pdf.
16. Council of the European Union (Agriculture and Fisheries). Justus Lipsius building. Brussels, 14 May 2019. URL: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9126-2019-INIT/en/pdf.
17. Daniel Keohane. Macron’s European Defense Doctrine. Carnegie Europe. 28 Septembre 2017. URL: http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/73246.
18. Defence cooperation: Council establishes Permanent Structured Cooperation (PESCO), with 25 member states participating. European Council. Council of the European Union. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/12/11/defence-cooperation-pesco-25-member-statesparticipating/.
19. Don’t ‘weaponize’ refugees, EU’s Tusk tells Turkey. DW. 11 October 2019. URL: https://www.dw.com/en/dont-weaponize-refugees-eus-tusk-tells-turkey/a-50794532.
20. Emmanuel Macron, ‘Dear Europe, Brexit is a lesson for all of us: It’s time for renewal’. The Guardian, El País, Die Welt, Il Corriere de la Sera and others. 4 March 2019. URL: https://www.theguardian.com/commentisfree/2019/mar/04/europe-brexit-uk.
21. EU budget 2021-2027: Time to decide. European Commision. Brussels, 9 October 2019. URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_19_6039.
22. European Commission, European Agenda on Migration. Legislative Documents. Brussels, 13 May 2015. URL: http://ec.europa.eu/anti-trafficking/sites/antitrafficking/files/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf.
23. European Commission, Migration Partnership Framework. A New Approach to Better Manage Migration. June 2016. URL: https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/factsheet_ec_format_migration_partnership_framework_update_2.pdf.
24. European Council, Council of the European Union. 28-29 June 2018. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2018/06/28-29.
25. European External Action Service. Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy. June 2016. URL: https://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf.
26. European Parliament, Council and European Commission,“The New European Consensus on Development. ‘Our World, our Dignity, our Future’”. Brussels, 7 June 2017. URL: https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/european-consensus-on-development-final-20170626_en.pdf.
27. EU-Turkey statement. European Council, Council of the EU. 18 March 2016. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement.
28. Günther Seufert. Turkey as Partner of the EU in the Refugee Crisis. Ankara’s Problems and Interests. SWP Comments Stiftung Wissenschaft und Politik. German Institute for International and Security Affairs. January 2016. URL: https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/comments/2016C01_srt.pdf.
29. How does the Migration Crisis Change the Roles of Militaries? Research from the Defence Studies Department. King’s College London. 7 March 2018. URL: https://defenceindepth.co/2018/03/07/how-does-the-migration-crisis-change-the-roles-of-militaries/.
30. Interoperability between EU information systems: Council adopts regulations. Council of the EU. 14 May 2019. URL: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2019/05/14/interoperability-between-eu-information-systems-council-adopts-regulations/.
31. Maise Cremona. Implementation of the Lisbon Treaty. Improving Functioning of the EU: Foreign Affairs. Policy Department C: Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, European Parliament. Brussels, November 2015. URL: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2015/536475/IPOL_IDA(2015)536475_EN.pdf.
32. Managing migration: Commission expands on disembarkation and controlled centre concepts. European Commission. 24 July 2018. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4629_en.htm.
33. Meeting of the EU heads of state or government with Turkey. European Council, Council of the EU. 29 November 2015. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2015/11/29.
34. Migration crisis in the EU: developing a framework for analysis of national security and defence strategies.  1 October 2018. URL: https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC6182341/.
35. Migration on the Central Mediterranean route. Managing flows, saving lives. Joint Communication to the European Parliament, the European Council and the Council, European Commission. 25 January 2017. URL: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementationpackage/docs/20170125_migration_on_the_central_mediterranean_route_-_managing_flows_saving_lives_en.pdf.
36. Mixed Migration Flows To Europe Monthly Overview (September 2019). IOM. 19 November 2019. URL: https://migration.iom.int/reports/europe-%E2%80%94-mixed-migration-flows-europe-monthly-overview-september-2019?close=true.
37. Programme of the Austrian Presidency of the Council of the European Union 1 July – 31 December 2018. The Austrian Presidency of the Council of the European Union. URL: https://www.eu2018.at/agenda-priorities/programme.html.
38. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on combating terrorism and replacing Council Framework Decision 2002/475/JHA on combating terrorism. Brussels, 2 December 2015. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52015PC0625.
39. Raoul Ueberecken. Schengen Reloaded. Policy brief. Centre for European Reform. 11 November 2019. URL: https://www.cer.eu/publications/archive/policy-brief/2019/schengen-reloaded#FN-19.
40. Regulation (EU) 2019/817 of the European Parliament and of the Council on establishing a framework for interoperability between EU information systems in the field of borders and visa and amending Regulations (EC) No 767/2008, (EU) 2016/399, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240, (EU) 2018/1726 and (EU) 2018/1861 of the European Parliament and of the Council and Council Decisions 2004/512/EC and 2008/633/JHA. 20 May 2019. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2019.135.01.0027.01.ENG&toc=OJ:L:2019:135:TOC.
41. Regulation (EU) 2019/818 of the European Parliament and of the Council on establishing a framework for interoperability between EU information systems in the field of police and judicial cooperation, asylum and migration and amending Regulations (EU) 2018/1726, (EU) 2018/1862 and (EU) 2019/816. 20 May 2019. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2019.135.01.0085.01.ENG&toc=OJ:L:2019:135:TOC.
42. Saving lives at sea and targeting criminal networks. European Council, Council of the EU. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/policies/migratory-pressures/sea-criminal-networks.
43. Schmid A. P., Tennes J. Terrorism and Migration: An Exploration. The Hague: International Centre for Counter Terrorism (ICCT). 2016. URL: https://www.icct.nl/wp-content/uploads/2016/05/Alex-P.-Schmid-Links-between-Terrorism-and-Migration.pdf.
44. Shoshana Fine. All at sea: Europe’s crisis of solidarity on migration. European Council on Foreign Relations. 14 October 2019. URL: https://www.ecfr.eu/publications/summary/all_at_sea_europes_crisis_of_solidarity_on_migration.
45. Steven Blockmans. New Thrust for the CSDP from the Refugee and Migrant Crisis. Friedrich Ebert Stiftung. July 2016. URL: http://library.fes.de/pdf-files/id/ipa/12681.pdf.
46. The Rome Declaration. Statements and Remarks, 149/17. Council of the EU. 25 March 2017. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/03/25/rome-declaration/pdf.
47. Turkey launches air and ground military operations against Kurds in northern Syria. France 24. 9 October 2019. URL: https://www.france24.com/en/20191009-turkey-launches-operation-against-kurds-in-northern-syria-erdogan-says-1.
48. Turkey threatens to ‘open the gates’ to Europe for refugees. DW. 5 September 2019. URL: https://www.dw.com/en/turkey-threatens-to-open-the-gates-to-europe-for-refugees/a-50317804.
49. White Paper on the Future of Europe. Reflections and Scenarios for EU27 by 2025. EC. COM (2017) 2025. 1 March 2017. URL: https://ec.europa.eu/commission/sites/betapolitical/files/white_paper_on_the_future_of_europe_en.pdf.