У статті досліджують деякі аспекти конституційно-правового статусу Рахункової палати України, зокрема, особливості взаємодії цього органу з Верховною Радою України, проблеми законодавчого визначення правового статусу Рахункової палати України. Також аналізуються напрямки реформування діяльності Рахункової палати України з метою налагодження чіткої взаємодії між органами державного фінансового контролю.
Ключові слова: Рахункова палата України, державний фінансовий контроль, Верховна Рада України, системи державного фінансового контролю.
In article explored some aspects of the constitutional and legal status of the Accounting Chamber of Ukraine, in particular, features of the interaction of the body with the Verkhovna Rada of Ukraine, the problem of legislative definition of the legal status of the Accounting Chamber of Ukraine also analyzed. Also was drawn attention to the areas for reform of the Accounting Chamber of Ukraine to establish closer co-operation between the bodies of state financial control.
Keywords: Accounting Chamber of Ukraine, State Financial Control Verkhovna Rada of Ukraine, the system of financial control.
Питання конституційно-правового статусу та правового регулювання діяльності Рахункової палати України залишається актуальним та важливим з самого моменту створення цього органу у 1996 році. Актуальність дослідження правового статусу Рахункової палати України вбачається перш за все у важливості фінансового контролю за бюджетними коштами, який набуває дедалі важливішого значення, особливо в умовах намагання нашої держави подолати корупцію у сфері бюджетних відносин. Крім цього, Світова практика свідчить, що Вищі органи державного фінансового контролю відіграють важливу роль у контролі за державними фінансовими ресурсами, сприяють ефективному управлінню державними фінансами взагалі [10, c. 467].
Чимало уваги дослідженню проблем функціонування та правового статусу Рахункової палати України приділяли вітчизняні вчені спеціалісти у галузі конституційного та фінансового права Ю. Г. Барабаш, І. К. Залюбовська, В. Я. Малиновський, М. В. Харенко, О. Кузьменко, Л. Савченко, М. М. Головань, О. Гриценко, О. Г. Самойлюк та інші. Проте досі залишається малодослідженим питання проблем взаємодії Рахункової палати України з вищими органами влади, а також проблемним та неоднозначним залишається питання правового статусу Рахункової палати, яку різні дослідники та науковці визначають як: незалежний самостійний орган, орган парламентського контролю, орган контрольної влади, орган квазіконтрольної влади. Проте найбільш поширеною є думка, за якою Рахункова палата України є органом парламентського контролю [2, c. 10].
Досить часто постає також питання самостійності Рахункової палати України як окремого органу контролю, проте на нашу думку, у питаннях самостійності Рахункової палати України не повинно виникати жодних суперечностей, адже Закон України «Про Рахункову палату» чітко встановив, що «Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави». А щодо конституційно-правового взаємозв’язку Рахункової палати з Верховною Радою України вищезазначений закон встановлює, що «Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй» [7]. Розглядаючи правовий статус Рахункової палати України, слід звернути на важливе положення Конституції України, згідно з яким, Рахункова палата діє від імені Верховної Ради України (стаття 98 Конституції України), що на нашу думку може поставити під сумнів самостійність та незалежність досліджуваного органу фінансового контролю.
Такий сумнів може бути обґрунтований не чітким та не повним законодавчим регулюванням правового статусу Рахункової палати України та деякими іншими чинниками. Слід також зазначити, що принципово важливий висновок зробив Конституційний Суд України стосовно визначення місця і ролі Рахункової палати в системі органів фінансового контролю, а саме: Рахункову палату було визначено як «незалежний орган спеціальної конституційної компетенції, і Верховна Рада України як орган законодавчої влади не має права забрати чи обмежити конституційні повноваження Рахункової палати, передати їх будь-яким іншим органам або ж взяти на себе їх здійснення» [8].
Слід також зазначити, що на практиці у стосунках з іншими державними органами Рахункова палата України будує свою діяльність на засадах організаційної та функціональної незалежності, що є основним принципом, який забезпечує незалежний, якісний та всебічний контроль за використанням бюджетних коштів. Безумовно, що Рахункова палата України взаємодіє з державними органами, установами та об’єктами контролю в рамках встановлених Конституцією України та законами України.
Щодо взаємовідносин Рахункової палати України з Верховною Радою України то аналіз положень чинного законодавства України дозволяє виділити три рівні таких взаємовідносин (взаємодії):
• взаємодія Рахункової палати з Верховною Радою України, як з єдиним (цілісним) органом законодавчої влади, що об’єднує своїх членів народних депутатів;
• взаємодія Рахункової палати з парламентськими комітетами;
• взаємодія Рахункової палати з окремими народними депутатами.
Безумовно, що така взаємодія направлена виключно на виконання функцій та завдань Рахункової палати як органу фінансового контролю, а сама правова природа Рахункової палати визначається функцією парламентського контролю Верховної Ради України. Парламентський контроль є формою, засобом і методом контролю народу України на загальнодержавному рівні за діяльністю органів виконавчої влади, Адміністрації Президента України, органів самоврядування, усіх інших суб’єктів-розпорядників коштів державного бюджету [6, c. 106].
Таким чином можна зробити висновок, що Рахункова палата України є своєрідним «інструментом народного контролю» за використанням бюджетних коштів, який здійснюється за посередництвом Верховної Ради України. Використаний нами термін «інструмент народного контролю» обґрунтовується правовою природою парламенту, який є вищим та єдиним представницьким органом державної влади.
Аналізуючи місце Рахункової палати України в системі державного фінансового контролю слід зважати на те, що в Україні, крім Рахункової палати, функціонують чимало органів, що здійснюють фінансовий контроль від імені держави (казначейство, контрольно-ревізійна, податкова, митна служби, Національний банк тощо). При цьому велика кількість законодавчих і правових актів не забезпечують системності державного фінансового контролю, що призводить до дублювання і паралелізму в їх роботі. Назріла потреба у створенні в країні єдиної системи державного фінансового контролю, законодавчому врегулюванні діяльності контролюючих органів, де має бути визначений не лише їх перелік, а й їх ієрархія, координація, розмежування повноважень, завдань і функцій [9].
Підсумовуючи зазначене вище, бачиться очевидним наявність неабияких труднощів у сфері взаємодії постійно діючого органу контролю з Верховною Радою України та іншими органами фінансового контролю на всіх рівнях. Більшість науковців схиляються до того, що основна проблема полягає, по-перше, у нечіткому правовому регулюванні статусу Рахункової палати як органу парламентського контролю, нечіткому визначенні як на рівні Конституції України, так і на рівні законів, сфери повноважень цього органу. Фактично відбувається так, що Рахункова палата здійснює наглядові функції, а результати цього нагляду ніяк не реалізуються, хіба що часом беруться до уваги, хоча як і в якій формі – не зрозуміло. Це, безперечно, є недоліком нашого законодавства [4].
Принагідно відзначимо, що проблеми координації та взаємодії органів державного фінансового контролю простежуються не лише по відношенню до Рахункової палати, а і до інших органів контролю також. Зокрема, як зазначає М. Головань, сьогодні діяльність контрольних установ здійснюється за відсутності чіткої взаємодії. По суті, державний фінансовий контроль на практиці діє не як єдина система, а існує у формі відокремлених ланок. Останні, як правило, в автономному режимі виконують властиві їм завдання та функції, які визначаються численними законами, указами Президента України, постановами уряду та іншими нормативно-правовими актами [5, c. 132].
Аналізуючи проблеми взаємодії Рахункової палати та інших органів, що здійснюють або забезпечують державний фінансовий контроль слід наголосити, що важливим елементом будь-якої системи (особливо системи державно-правових інституцій) є чітка ієрархія взаємодії (від головного (вищого) органу до підпорядкованих йому нижчих (місцевих, регіональних тощо) органів).
З приводу ієрархічності системи фінансового контролю А. І. Бондаренко зазначає, що на сьогодні Рахункова палата України не має пріоритету у сфері організації та координації фінансового контролю [3]. Науковець обґрунтовує свою думки тим, що у статті 2 Закону України «Про Рахункову палату» лише вказано, що одним із завдань Рахункової палати України є організація контролю, в свою чергу, Указом Президента України «Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи» на Головне контрольно-ревізійне управління України покладено забезпечення під час виконання власних завдань взаємодії та координації. Варто погодитись, що доцільним було б передати Рахунковій палаті функції з координації, визначивши її вищим органом державного фінансового контролю та створивши постійно діючий консультативний орган державного фінансового контролю.
Такі зміни можуть забезпечити Рахункову палату України більшим авторитетом та ширшими повноваженнями у порівнянні з іншими органами державного фінансового контролю та створити чітку ієрархічну структуру (систему) державного фінансового контролю, про відсутність якої ми вказували вище.
Здійснивши дослідження місця Рахункової палати України в системі державного фінансового контролю, ми дійшли висновку, що на сьогодні у сфері взаємовідносин досліджуваного органу існує безліч проблем та недоліків, які вимагають як найшвидшого вирішення. Основними напрямками вдосконалення взаємовідносин Рахункової палати України з іншими суб’єктами державного фінансового контролю ми вважаємо такі:
• внесення змін до статті 98 Конституції України з метою розширення та уточнення правового статусу Рахункової палати України як головного контрольного органу України (у сфері бюджетних відносин зокрема);
• внесення змін до Закону України «Про рахункову палату України» та інших профільних законодавчих актів які повинні забезпечити розширення контрольних повноважень Рахункової палати України (у т.ч. повноважень щодо контролю за дохідною частиною Державного бюджету);
• внесення змін до законодавчих актів, що регулюють діяльність Верховної Ради України, що матимуть на меті встановлення чітких принципів та механізмів співпраці Рахункової палати України з парламентськими комітетами та іншими органами Верховної Ради України;
• підвищення авторитетності актів Рахункової палати (доповіді, звіти, рішення і т.д.) шляхом затвердження їх у формі постанов Верховної Ради України;
• створення регіональних (місцевих) органів Рахункової палати України.
Запропоновані нами зміни є лише загальним напрямками реформування системи фінансового контролю України у сфері діяльності Рахункової палати України, що мають на меті запровадження чіткої, демократичної та дієвої системи парламентського фінансового контролю заснованого на найкращому досвіді провідних західних держав.
Список використаних джерел:
1. Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
2. Барабаш Ю.Г. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім..Ярослава Мудрого. – Х., 2004. – 17 с.
3. Бондаренко А. І. Напрями вдосконалення координаційної діяльності органів державного фінансового контролю / А. І. Бондаренко // Державне будівництво (Електронне видання). – 2011. – № 1. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2011-1/doc/5/05.pdf
4. Взаємодія Рахункової палати з Верховною Радою України: витяг з аналітичної записки “Взаємодія Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункової палати з Верховною Радою України”. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.undp.org.ua/files/ua_86167interaction.pdf
5. Головань М. М. Державний фінансовий контроль і його реформування / М. М. Головань // Фінанси України. – 2003. – № 9. – С. 130-140.
6. Гриценко О. Сутність і призначення Рахункової палати: проблемні питання / О. Гриценко // Право України. – 2004. – № 10. – С. 106-110.
7. Про Рахункову палату : Закон України від 11 липня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 43. – Ст. 212.
8. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України “Про Рахункову палату Верховної Ради України” (справа про Рахункову палату) від 23 груд. 1997 року // Офіційний вісник України. – 1998. – № 1. – С. 151.
9. Самойлюк О. Г. Сучасний стан та шляхи підвищення ефективності роботи контрольних органів Верховної Ради України / О. Г. Самойлюк // Державне управління: теорія і практика. – 2007. – № 2. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.academy.gov.ua/ej/ej6/txts/07sogvru.htm
10. Хомутенко В. П. Рахункова палата як орган парламентського фінансового контролю України / В. П. Хомутенко, А. В. Хомутенко // Вісник соціально-економічних досліджень. – 2009. – № 35. – С. 466-471.