У статті досліджуються особливість і суперечливість розвитку суспільного самоуправління і місцевого самоврядування у сучасній Україні. Аналізуються складнощі перехідних процесів, які, з одного боку, зумовлюють зміцнення регулюючої ролі держави, а з іншого – розбудова громадянського суспільства передбачає роздержавлення суспільних інститутів, зменшення державного впливу на них.
В статье исследуются особенность и противоречивость развития общественного самоуправления и местного самоуправления в современной Украине. Анализируются сложности переходных процессов, которые, с одной стороны, определяют укрепление регулирующей роли государства, а с другой –построение гражданского общества предусматривает разгосударствление общественных институтов, уменьшения государственного влияния на них.
In the article a feature and contradiction of development of public self-government and local self-government is probed in modern Ukraine. Complications of transitional processes which are analysed, from one side, the roles of the state predetermine strengthening of regulative, and from other – alteration of civil society foresees involves of public institutes, diminishing of the state influencing on them.
У сучасній Україні болісно, але все-таки відбувається процес формування ознак структур громадянського суспільств, йде пошук форм впливу громадян на органи самоврядування, механізмів відповідальності державних управлінських органів та осіб. Нині усі ми спостерігаємо (і відчуваємо) особливість і суперечливість розвитку суспільного самоуправління і місцевого самоврядування у сучасній Україні. Досить багато необхідно здійснити у цьому контексті у сфері місцевого народовладдя і самоврядування.
Надзвичайно важливим є розуміння складності та суперечливості процесу побудови громадянського суспільства на глобальному і національному рівнях. Суспільство може дійсно стати громадянським, якщо воно набуде самостійності, матиме свій власний ґрунт та буде пройняте духом свободи. В Україні процес формування громадянського суспільства лише розпочинається.
Важливо розуміти складність і суперечливість процесу побудови громадянського суспільства. Суспільство може стати справді громадянським, якщо набуде самостійності, матиме власний ґрунт і пройметься духом свободи і водночас – відповідальності [3,8]. В Україні процес формування громадянського суспільства лише розпочинається. У цьому контексті можна виокремити такі головні позиції: по-перше – неможливість і навіть небезпечність формування громадянського суспільства «згори» за бажанням або за планом представників влади; по-друге – перед владою стоїть завдання формувати державу як максимально сприятливий інститут для розвитку громадянського суспільства.
Без партнерських стосунків між державою та суспільством не може сформуватися ані потужна держава, ні успішне, багате стабільне суспільство, тут потрібний діалог рівних. Але це партнерство передбачає жорстке «опонування владі» і контроль за нею з боку населення, громадянських інституцій [7,119]. У формуванні інститутів громадянського суспільства є необхідним ґрунтовне дослідження шляхів по сприянню підвищенню ефективності та функціональності систем місцевого самоврядування, розвитку багаторівневих територіальних громад та структур самоорганізації населення; розробка можливих варіантів формування прозорості та публічності у діяльності місцевих органів державної влади.
Місцеве самоврядування – ключова ланка громадянського суспільства, без якої Україна ніколи не зможе стати по-справжньому демократичною державою. Зараз система місцевого самоврядування у нашій країн реально все ще знаходиться у стадії формування. Система державного управління в Радянському Союзі не залишила місця для самоорганізації та самодіяльності громадян на адміністративно-територіальному рівні. Незалежній Україні дісталась у спадок і радянська модель місцевих рад. Нагадаю, що за цілковитого всевладдя партійних органів (міськкомів, райкомів, обкомів КПРС) ради були декорацією неіснуючого «народовладдя». Нині всевладдя парткомів перейшло до виконкомів і підпорядкованих їм структур. Зараз реальна влада, як на рівні областей, так і на рівні районів належить місцевим державним адміністраціям – органам виконавчої влади на місцевому рівні. Фактичний контроль за місцевими державними адміністраціями здійснюється секретаріатом Президента України. Саме місцеві державні адміністрації складають бюджети областей та районів, а також бюджети тих населених пунктів, які знаходяться на території відповідних областей та районів і вертикально підпорядковані їм; у містах з більшим елементом формальної «самоврядності» (т.зв. «міста обласного підпорядкування») ця функція також цілком контролюється відповідними структурами виконавчого комітету, який, у свою чергу, реально повністю формується, регулюється і підпорядковується не органу місцевого самоврядування, а відповідному місцевому голові. В обох випадках спостерігаємо функціональну систему т.зв. «вертикального управління», ієрархічного, централізованого за принципом «згори-донизу» за своїм змістом. Ця система може бути ефективною чи стагнаційною, авторитарною або ж демократичною – питання не в цьому. Просто за її домінування будь-яка система самоврядності, моделі субсидіарності – абсолютно непотрібні і, якщо вже й існують (як в Україні),то виконують лише роль «декору», імітації багаторівневого народовладдя.
В контексті форм і перспектив регіонального розвитку України перевагами існуючої централізованої системи управління, заснованої на єдиноначальності, є: можливість концентрації ресурсів і зусиль суспільства для досягнення поставлених цілей, структурна простота і ясність, можливість оперативного управління людьми і підрозділами, ефективне використання та поширення знань і досвіду, ефективне використання ресурсів, зменшення можливості паразитування виконавців, які знаходяться під ефективним контролем. Централізоване керівництво було необхідною умовою усіх стрибків розвитку людства. Проте централізоване керівництво має негативні вияви: обмеження ініціативи низових елементів системи, тенденція до збільшення числа проміжних ступенів в управлінні (зростання бюрократії), виникнення антагоністичних груп, які прагнуть дістати доступ до керівництва і привілеїв, складність організації контролю великого числа виконавців, ризик руйнування системи у результаті некомпетентності або зради керівництва чи його нездатності адаптуватися.
Субсидіарність, навпаки, припускає, що завдання функціонування і розвитку територій, регіонів повинні вирішуватися на можливо нижчому, віддаленішому від центру рівні, на якому їх вирішення можливе та ефективне. Цей принцип історично реалізований, перевірений і міцно вкорінений в будівництві і функціонуванні Європейського союзу. В ЄС давно зрозуміли, що країнами-членами та їх регіонами неможливо управляти з одного центру. Тому-то повноваження і компетенція в управлінні в ЄС розумно розподілені по різних рівнях влади від до низу догори у питаннях податків, бюджетування, розподілу доходів, місцевого самоврядування. І тому неможливо уявити собі, щоб, скажімо, будь-який бесівський президент чи прем’єр раптом стурбувався б проблемою асфальтування чи водопроводу в якій-небудь місцевості – там для цього є і місцеві власті, і все, що необхідне для вирішення цієї зовсім не державного масштабу проблеми. У цьому власне і полягає субсидіарність як можливість суб’єкта державної території самоврядно і безперешкодно здійснювати та реалізовувати увесь обсяг економічних і політичних завдань в обсязі реально існуючих потреб і цілей, які не протистоять загальнодержавним [4,243]. Але поки діє жорстка «вертикаль» управління в країні, багато адміністрацій на місцях, приймаючи те або інше рішення, вважають за краще, перш за все, озирнутися у бік столичної влади, а не у бік своєї території і своїх громадян
Місцевим радам і їхнім депутатам фактично відведена формальна епізодична функція розгляду наданих виконкомом чи держадміністрацією питань в комісіях та пришвидченим обговоренням і голосування десятків-сотень виконкомівських рішень на сесіях рад. Реальний їх аналіз фактично неможливий за ситуації, коли на сесію ради виносяться десятки й сотні питань. З огляду на це можна дійти висновку: необхідно збільшити частку не епізодичних, а постійних форм діяльності місцевих рад і депутатів.
Виконкоми місцевих рад формально створені для забезпечення якісної реалізації рішень ради і контролю за їхнім виконанням органами місцевої виконавчої влади, роботи постійних, тимчасових та контрольних комісій і депутатів місцевої ради. Це (формально) – робочий орган (виконавчий апарат) ради. Однак, чи забезпечують ці вимоги та функції виконкоми щодо депутатського корпусу? Ні. В нинішній ситуації депутат фактично розглядається працівниками виконавчих органів рад як небажаний і набридливий прохач, від якого можна відмахнутися, зосередивши усю свою енергію на виконанні велінь та інтересів лише однієї особи – місцевого голови (та може, декількох «обранців», наближених до неї), який фактично одноосібно формує усю управлінську вертикаль. Водночас, у виборців створюється ілюзія, що саме депутати володіють можливістю здійснювати і контролювати процес місцевого управління.
Отже, попри те, що місцевому самоврядуванню присвячено спеціальний розділ Конституції, а також Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», органи місцевого самоврядування не мають реальних важелів впливу на управлінську ситуацію. Потрібно розширити повноваження органів місцевого самоврядування (насамперед міських, районних, обласних, селищних та сільських рад), особливо у виконавчо-управлінській та фінансовій і майновій сферах.
Бюджети населених пунктів (міст, селищ та сіл), а також регіонів (областей та районів), в частині повноважень органів місцевого самоврядування, повинні складатися не місцевими органами виконавчої влади, а реально (і не у вигляді формального затвердження проектів виконкому) безпосередньо органами місцевого самоврядування (Радами), тобто представницькими органами населених пунктів та регіонів. Розширення податкової бази органів місцевого самоврядування та введення ефективної системи місцевих податків та зборів надали б справжню фінансову незалежність населеним пунктам та регіонам. існує потреба у введенні інституту комунальної (муніципальної) власності.
Місцеве самоврядування, як об’єкт конституційно-правового регулювання, виступає в якості:
по-перше, відповідної засади конституційного ладу України;
по-друге, специфічної форми народовладдя;
по-третє, права територіальної громади (жителів «природної»^ адміністративної одиниці), територіальної одиниці на самостійне вирішення питань місцевого значення.
При цьому Конституція України чітко розмежовує місцеве самоврядування і державну владу (ст.5, 19, 38, 40), що дає можливість характеризувати місцеве самоврядування як автономну щодо держави публічну владу територіальної громади.
Конституція та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачають, що право територіальної громади на місцеве самоврядування здійснюється громадою як безпосередньо із використанням різних форм прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів місцевого самоврядування.
Визначаючи суб’єкт місцевого самоврядування, Конституція України виходить із концептуальних положень громадівської теорії місцевого самоврядування, згідно з якою розрізняються «природні» та «штучні» тобто, утворені актами державної влади, адміністративно-територіальні одиниці. Право на місцеве самоврядування визнається лише за територіальними громадами адміністративно-територіальних одиниць, які виникають природним шляхом. До «природних» адміністративно-територіальних одиниць належать поселення – села, селища, міста.
Територіальна громада являє собою сукупність жителів «природної» адміністративно-територіальної одиниці – певного населеного пункту. Відповідно, право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного її члена брати участь у місцевому самоврядуванні. Водночас членами територіальної громади можуть бути як громадяни України, так і особи без громадянства та іноземці, у зв’язку з чим виникає питання щодо об’єму та змісту правоздатності різних категорій членів територіальної громади.
Конституції та закони різних держав світу по-різному підходять до вирішення даного питання. Так, в одних державах (наприклад, Данія, Бельгія) всі члени територіальної громади, за умови проживання на її території протягом певного часу, фактично наділяються однаковою правоздатністю на участь у місцевому самоврядуванні, включаючи можливість брати участь у місцевих виборах та місцевих референдумах. Такий підхід безпосередньо пов’язаний із визнанням відмінності різних статусів народної влади: державної влади, як представника суспільства в цілому, його політичної влади і місцевого самоврядування – публічної влади територіальної громади. В інших (наприклад, Російська Федерація) – правоздатність членів територіальної громади диференціюється за їхнім громадянством: участь у здійсненні обох форм публічної влади – державної влади і місцевого самоврядування – беруть лише громадяни даної держави.
Конституція України також встановлює різний об’єм правоздатності членів територіальної громади, визначає різний ступінь участі їх окремих категорій у здійсненні місцевого самоврядування. Так, за Конституцією (ст.38, 40) право обирати й бути обраними до органів місцевого самоврядування, право брати участь у місцевих референдумах, право рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування, право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування гарантується громадянам України.
Згідно зі ст.3 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад також реалізують лише громадяни України. При цьому будь-які обмеження цього права залежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються. Конкретизація форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування та визначення правового механізму їх реалізації мають бути здійснені згідно з чинним законодавством та в актах органів місцевого самоврядування
Напрями і форми реформи органів місцевого самоврядування для досягнення ефективності, підконтрольності і підзвітності їх громаді міста, району, області могли б бути наступними:
1.Необхідно максимально поглибити можливість місцевої громади впливати як на прийняття рішень органами самоврядування, так і максимального впливу та контролю за їхнім виконанням, за самим процесом місцевого (муніципального) управління, – який нині здійснюється виконкомами. Крім того, вбачається необхідним зменшення кількості (з одночасним підвищенням якості) працівників виконавчих органів, забезпечення їхньої підконтрольності представникам громади (депутатам). Найкращим засобом виконання цих завдань було б поєднання представницьких (депутат) і управлінських (службовець виконавчого органу) функцій на рівні обраних громадою осіб. Наприклад, кожен обраний депутат повинен водночас працювати (очолювати) відповідний відділ (сектор, управління, службу тощо) виконавчо-управлінської сфери, тобто бути ще й муніципальним службовцем. Звичайно, це має передбачати працю депутата на постійній основі.
Таким чином, депутатами місцевого рівня зможуть бути тільки кваліфіковані, фахово підготовлені люди, а не демагоги-балакуни чи любителі дерибану громадського майна. Водночас, за неякісне виконання своїх депутатсько-управлінських функцій має бути передбачений чіткий механізм відкликання даної особи виборцями. Також, у зв’язку з цим, повинна існувати обов’язкова регулярна процедура звітності депутата-управлінця перед громадою взагалі і виборцями зокрема з виставленням відповідних рейтингів оцінки за якісне (чи навпаки, неякісне) виконання своїх повноважень.
Це також дозволить зменшити кількість як виконкомівських працівників, так і депутатського корпусу, пришвидшить процедуру прийняття рішень, які в нинішній моделі є багатоступеневими – наприклад, те або інше питання аналізується відповідним відділом (органом) виконкому, потім передається профільній депутатській комісії, далі – (в кращому випадку, якщо процес не гальмується) виноситься для обговорення на сесії ради, де воно може бути повернене, змінене і т.інш., розпочавши свій шлях з попереднього етапу. А ще треба враховувати, що на кожному з цих етапів можуть втрутитися чиїсь зацікавлені інтереси, потреби тощо. І це призводить врешті-решт до повільності вирішення проблем, прохань і потреб громадян, до непрозорості і неконтрольованості у прийнятті рішень.
2.Може відбуватися поєднання представницьких і виконавчо-управлінських функцій місцевих обранців.
Наприклад, саме обрані громадою депутати повинні формувати виконавчий орган (виконком, муніципалітет чи адміністрацію – його назва неважлива), а не виключно місцевий голова (як нині).Виконавчий орган ради (апарат ради) має бути робочим органом (виконавчим апаратом) ради, який діє на постійній основі, здійснює аналітичне, організаційне, правове, інформаційне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів та проводить контроль за виконанням рішень ради, забезпечує здійснення радою взаємодії і зв’язків з територіальною громадою, органами самоорганізації населення. Виконавчий орган ради повинен створюватися для забезпечення якісної реалізації рішень і контролю за їхнім виконанням, роботи постійних, тимчасових та контрольних комісій і депутатів ради. Основними завданнями виконавчо-управлінського органу ради є здійснення аналітичного, організаційного, правового, технічного забезпечення діяльності ради, постійних і тимчасових комісій, депутатів, здійснення на постійній основі контролю за виконанням її рішень.
Виконавчий орган ради може складатися з відповідних постійних профільних комітетів (чи відділів, управлінь) депутатів, які діють на постійній основі, тимчасових комісій ради, кількість і функції яких відповідають кількості, функціям і потребам ради. Керівники і члени комітетів повинні працювати на постійній основі (у штаті або за сумісництвом). Працівниками та консультантами відповідних комітетів на постійній та тимчасовій основі крім депутатів ради можуть бути кваліфіковані фахівці відповідного напряму, з наявністю фахового досвіду та освіти. У випадку необхідності, рада повинна мати змогу ліквідувати певні підрозділи виконавчих органів (комітети, управління, відділи та інші підрозділи). У результаті рада перетвориться на представницько-виконавчий орган місцевої громади з необмеженою можливістю останньої контролювати і коригувати її діяльність.
3.Також є можливим запобігти конфліктам між головою (мером), тобто очільником міста, району, області, селища з радою відповідного рівня, що досить часто-таки трапляється в Україні.
Голова відповідного рівня має обиратися прямим голосуванням не тільки як зараз, – лише в містах, селищах і селах, – а й на рівні районів та областей. Голова повинен бути координатором перш за все поточної господарської діяльності і, водночас, своєрідним «громадським прокурором» по нагляду за тим, наскільки обрані депутати у своїй виконавсько-управлінській діяльності реалізують потреби громади. Також, для його якісної діяльності по вирішенню місцевих потреб, необхідно позбавити його тягаря проведення сесій відповідних рад (тобто необхідності бути у ролі головуючого на сесії, засіданні).Функції головуючого повинен виконувати той депутат-управлінець, до компетенції якого належить тема сесії (засідання) ради. Наприклад, збирається сесія-нарада з питань освіти – нехай на ній головує депутат, який очолює відділ (управління) освіти, з питань транспорту – транспортник і т.п. Відповідно, і сесії-засідання будуть проводитися частіше, у межах потреб нагальної поточної діяльності, а не так як нині – в основному раз на місяць, у зв’язку з чим на сесію вносяться десятки (а в основному, більше сотні) питань у більшості непов’язаних між собою. Про яку якість їхнього розгляду і вирішення можна в нинішній ситуації говорити?
Якщо узагальнити комплексну стратегію реформ місцевого народовладдя і системи самоврядування, стає зрозумілим, що в сучасних українських реаліях, на жаль, швидкого втілення та розширення можливостей людей якісно керувати своїм сьогодення і майбутнім в громаді очікувати не варто.
З чого б можна було почати, враховуючи схильність української влади до певного нешвидкого «поступовства» у процесах модернізації?
4.Щодо ролі прямих форм народовладдя і самоуправління. Важливою формою участі громадян у місцевому самоврядуванні можуть виступити органи самоорганізації населення, під якими доцільно розуміти виборні органи, що створюються внутрішньомісцевою територіальною громадою (громадою мікрорайону, вулиці, кварталу тощо) у визначеному законом та статутом місцевої громади порядку для вирішення питань, які віднесені до відання місцевого самоврядування, та наділені місцевою радою частиною власної компетенції, фінансів, майна. Зокрема, є можливим визначити чіткий статус, управлінські, правові та організаційні форми такого важливого елементу системи місцевого самоврядування, як органи самоорганізації населення. як щодо ролі прямих форм народовладдя і самоуправління. Під органом самоорганізації населення потрібно розуміти виборчий орган, який створює внутрішньомісцева територіальна громада (мікрорайону, кварталу, вулиці тощо) для вирішення питань, що належать до відання місцевого самоврядування, мають значення для відповідної внутрішньоміської чи внутрішньоселищної території, та який місцева рада наділила частиною власної компетенції, фінансів, майна.
У чинному законодавстві, нормативних актах органів місцевого самоврядування порядок реалізації права громадян та участь у місцевому самоврядуванні, на жаль, як правило, детально не регламентуються (за винятком місцевих виборів). Така ситуація суттєво ускладнює впровадження нових форм у практику територіальних громад і не сприяє подальшому розвитку місцевої демократії, залученню громадян до участі у вирішенні питань місцевого значення. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» фактично обмежується лише встановленням переліку деяких форм, відносячи до них місцевий референдум (ст. 7), загальні збори громадян (ст. 8), місцеві ініціативи (ст. 9) та громадські слухання (ст. 13).Цей перелік, як мені видається, є далеко не повним і не включає ряду форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, які досить широко практикуються в розвинених зарубіжних країнах та окремими місцевими громадами в Україні.
Правова регламентація таких питань, на мою думку, може бути здійснена на двох рівнях – законодавчому (у межах законів «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про референдуми в Україні» та інших) та локальному – у статутах територіальних громад. Є можливим розширити перелік елементів системи місцевого самоврядування, внісши до неї: громадські формування, місцеві осередки політичних партій, громадські організації, підприємства, установи й організації, що перебувають у комунальній власності. Зокрема, предметом статуту територіальної громади можуть бути питання організації місцевих ініціатив, громадських слухань, загальних зборів громадян, індивідуальних та колективних звернень до органів та посадових осіб органів місцевого самоврядування, громадських робіт, самооподаткування, участі в роботі органів місцевого самоврядування та утворення ними органів, громадського обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування
До них, наприклад, можна віднести
– індивідуальні та колективні звернення до органів і посадових осіб місцевого самоврядування (петиції);
– громадські роботи з благоустрою території населеного пункту, наданню послуг соціально незахищеним жителям;
– самооподаткування;
– участь у роботі органів місцевого самоврядування та органів, які ними утворюються, зокрема:
членство у комісіях, що утворюються на громадських засадах при органах і посадових особах місцевого самоврядування,
участь у роботі фахових організацій, які створюються при виконавчих органах відповідних місцевих рад і об’єднують спеціалістів, які працюють у системі місцевого самоврядування або діяльність яких пов’язана з наданням громадських послуг членам територіальної громади з метою їх залучення до розробки та реалізації проектів, що передбачають підвищення якості надання таких послуг;
участь у роботі громадських рад, що утворюються при місцевій раді з метою вивчення потреб окремих категорій жителів міста та існуючої практики надання їм соціальних послуг у системі місцевого самоврядування, залучення їх до здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування (наприклад, за рішенням місцевої ради при ній можуть бути утворені ради пенсіонерів, інвалідів, іноземців, біженців, воїнів-інтернаціоналістів, учасників ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, військовослужбовців, які не забезпечені житлом, тощо);
– участь у проведенні громадських експертиз проектів рішень місцевої ради з питань, що мають суттєве значення для територіальної громади, визначають основні напрями соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території;
– громадське обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування, участь у масових акціях, метою проведення яких є привернення уваги органів і посадових осіб місцевого самоврядування до актуальних проблем загальномісцевого значення або проблем соціального забезпечення членів територіальної громади, охорони навколишнього середовища, підтримання громадської безпеки тощо, які вимагають негайного вирішення;
– надання матеріальної і фінансової допомоги місцевому самоврядуванню у формі добровільних пожертв, внесків до фондів, що утворюються органами місцевого самоврядування, внесків до благодійних фондів, утворених з метою надання допомоги соціально незахищеним членам територіальної громади або з метою сприяння культурному і духовному розвитку, підтриманню в належному стані пам’ятників історії, культури та архітектури, природних пам’ятників.
Окрім того, у чинному законодавстві, нормативних актах органів місцевого самоврядування порядок реалізації права громадян та участь у місцевому самоврядуванні, як правило, детально не регламентуються (за винятком місцевих виборів). Така ситуація суттєво ускладнює впровадження нових форм у практику територіальних громад і не сприяє подальшому розвитку місцевої демократи, залученню громадян до участі у вирішенні питань місцевого значення. Pегламентація таких питань, на нашу думку, може бути здійснена на двох рівнях – законодавчому та локальному – у статутах територіальних громад Зокрема, предметом статуту територіальної громади можуть бути питання організації місцевих ініціатив, громадських слухань, загальних зборів громадян, індивідуальних та колективних звернень до органів та посадових осіб органів місцевого самоврядування, громадських робіт, самооподаткування, участі в роботі органів місцевого самоврядування та утворення ними органів, громадського обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування
Якщо зупинитися на питанні функціонування органів самоорганізації громадян, то крім Закону України „Про органи самоорганізації населення”, у Конституції є дві статті, 140 і 142, де записано, що таке органи самоорганізації, як вони створюються, зазначено, що вони можуть наділятися частиною повноважень і фінансів від місцевої ради. Проте, щоб створити органи самоорганізації, потрібні компетентні кадри. Якщо влада створюватиме їх не з ініціативи людей, вони не приживуться. Яким чином можливо підійти до вирішення питання? В Україні існує досвід проведення конференцій представників мешканців – по одній особі від кожного будинку мікрорайону, вулиці тощо. На них затверджують положення про орган самоорганізації. Також обирають Правління у складі тих депутатів міської ради, які є від тієї території, плюс мешканці мікрорайону. Які фінансові джерела існування цієї структури? Звертаючись до міської ради для офіційного дотримання низки необхідних повноважень. Серед них, зокрема, – створення об’єднань співвласників, в компетенцію яких, зокрема, входить оперативне управління роботою з ЖЕКами. Слід зазначити, що органи громадського самоврядування у мікрорайонах іноді працюють дуже ефективно. Не погоджуюся з думкою: якщо голова органу самоорганізації отримує кошти у виконкомі, то це вже є форма впливу виконкому на цю структуру. Усі питання вирішують безпосередньо мешканці відповідних мікрорайонів, вулиць, кварталів. Буває багато спірних питань. Проте ці структури надають дуже суттєву допомогу навіть виконавчій владі. Знімається напруга між населенням і представниками владних структур. Усі питання вирішуються на місцях. Якщо якесь питання не можуть вирішити, тоді вже звертаються до голови, до заступників, начальників різних рівнів.
Існує модель самоорганізації, яка складається з двох компонентів:
– обрані безпосередньо під час загальномісцевих виборів депутати. Ця частина депутатської групи складає ядро представницького органу самоорганізації населення в межах депутатського округу;
– активісти і громадські організації в межах цієї території.
Таким чином, складається справжній представницький орган. Разом з тим, зрозуміло, треба, щоб був хоча б маленький виконавчий штаб: виконавчий секретар, співробітник, який сидів би в громадській приймальні. Люди могли б звертатися туди, висловлювати свої ініціативи. Новим у цій формі є те, що відбувається «прив’язка» не тільки відповідно до традиційних місцевих утворень: будинок, вулиця, квартал тощо, а ще й до такої химерної, але разом з тим досить дієвої структури, як депутатський округ. Це новий крок на шляху розвитку системи органів самоорганізації населення.
Такий підхід до визначення органу самоорганізації населення дає можливість відокремити подібні органи, з одного боку, від органів місцевого самоврядування (органи самоорганізації населення не є органами місцевої громади – це органи жителів району, міста, селища, села, які становлять складову частину місцевої громади, тобто жителів мікрорайону, вулиці, населеного пункту, що перебуває в межах адміністративних кордонів міста тощо; вони не мають власної компетенції; їхня діяльність має дозвільний характер; працівники цих органів не мають статусу муніципального службовця), з іншого – від органів громадських організацій, інших громадських формувань (наявність владних повноважень – відповідна місцева рада може наділяти частиною власної компетенції, фінансів, майна лише органи самоорганізації населення).
Впровадження в практику місцевого самоврядування органів самоорганізації населення сприятиме більш широкій участі громадян у вирішенні питань місцевого значення, дасть змогу звільнити органи місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб від відповідальності за вирішення дрібних питань, які не мають загального для всієї територіальної громади значення і які доцільно передати до відання внутрішньомісцевої (внутрішньорайонної, внутрішньоміської, внутрішньоселищної, внутрішньосільської) територіальної громади та її органу самоорганізації населення, залишивши при цьому органам місцевого самоврядування повноваження з контролю за здійсненням цих повноважень.
Побудувати ефективну систему самоврядування можливо лише шляхом активного залучення громадськості, подолання відчуження населення від органів влади та місцевого самоврядування. З метою вдосконалення організації та функціонування системи місцевого самоврядування є доцільним, ґрунтуючись на загальносвітових наробках у цій сфері, здійснити такі заходи правового та організаційного характеру:
1.Чітко визначити в законодавстві статус внутрішньоміських та внутрішньоселищних громад і громад районів у містах і селищах, мікрорайонів. Такі територіальні громади повинні мати змогу безпосередньо або через свої органи самостійно вирішувати окремі питання, що стосуються розвитку відповідної території населеного пункту, забезпечувати культурно-побутові та інші потреби своїх членів, брати участь у вирішенні питань, які мають загально районне, загальноміське чи загальноселищне значення.
2.Передбачити можливість формування об’єднаної територіальної громади району, міста чи селища; визначити її статус як єдиного суб’єкта місцевого самоврядування та закріпити принцип договірного розподілу повноважень між об’єднаною територіальною громадою та її складовими частинами.
3. Конкретизувати форми безпосередньої участі громадян в здійсненні місцевого самоврядування та визначити правовий механізм її реалізації – оскільки Закон «Про місцеве самоврядування» надає лише перелік цих форм.
4. Регламентувати не згадані Законом форми участі громадян у системі місцевого самоврядування, але які апробовані зарубіжним демократичним досвідом: індивідуальні та колективні звернення до органів і посадових осіб місцевого самоврядування (петиції), громадські роботи, самооподаткування, громадське обговорення проектів та актів органів місцевого самоврядування, участь у роботі органів місцевого самоврядування.
5.Розвиток різних форм прямої демократії. Правова регламентація цих питань у системі місцевого самоврядування може бути здійснена на двох рівнях – законодавчому (у рамках Законів «Про місцеве самоврядування України», «Про референдуми в Україні» та інших) і локальному (у статутах місцевих громад). Розширити перелік елементів менеджменту системи місцевого самоврядування, включивши до неї: громадські формування, місцеві осередки політичних партій громадських організацій, підприємства, установи та організації, що перебувають у комунальній власності. Зокрема, предметом прямих самоуправлінських суб’єктів місцевої громади можуть бути: громадські слухання; місцеві ініціативи; загальні збори громадян; індивідуальні та колективні звернення та інше.
З метою підвищення прозорості та публічності обговорюваних тем організовувати експериментальні міні-плебісцити серед різних соціальних прошарків населення, трудових колективів, мешканців кварталів, мікрорайонів з найнагальніших проблем, які визначаться під час соціологічних та експертних досліджень.
6.Забезпечити функціональний і незалежний від місцевих рад і виконавчих державних органів статус, правові та організаційні форми такого важливого елементу системи місцевого самоврядування як органи самоорганізації населення. Під органом самоорганізації населення доцільно розуміти виборний орган, що з дозволу місцевої ради створюється внутрішньомісцевою територіальною громадою (мікрорайону,кварталу, вулиці тощо) для вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, які мають значення для відповідної внутрішньоміської чи внутрішньоселищної території та наділений місцевою радою частиною власної компетенції, фінансів, майна.
Є необхідним розробити підходи до визначення та виокремлення органу місцевої самоорганізації населення:
1) відмінність від органів місцевого самоврядування. Органи самоорганізації населення не є органами районної, міської чи селищної це органи жителів міста, селища, які становлять складову частину районної, міської чи селищної громади, тобто мешканців мікрорайону, вулиці, населеного пункту, що перебуває в межах адміністративних кордонів міста чи селища;
2) відмінність його від органів громадських організацій, інших суспільних формувань;
3)наявність у нього владних повноважень – відповідно рада може наділяти частиною власної компетенції, фінансів, майна лише органи самоорганізації населення;
Впровадження у практику місцевого самоврядування органів самоорганізації населення надає можливість звільнити органи місцевого самоврядування від вирішення дрібних питань, які не мають загального значення для усієї місцевої громади і які доцільно передати до відання внутрішньомісцевої територіальної громади та її органам самоорганізації населення, залишивши при цьому у органів місцевого самоврядування систему контролю за здійсненням цих повноважень.
Також є доцільним запозичити зарубіжний досвід створення на всіх рівнях місцевого самоврядування дорадчих органів – так званих соціально-економічних комітетів. Наприклад, у Франції до них обирають представників підприємців (не менш як 35% загального складу), різних громадських організацій (не менш як 25%), приватних осіб, діяльність яких сприяє розвитку цієї території (не більш як 5%). Ці органи слугують представництву різних категорій населення; паритетному узгодженню їхніх інтересів; надають консультації та сприяють соціально-економічного розвитку території.
7. Для досягнення цих цілей пропонується: провести дослідницьку роботу з метою визначення існуючих проблем у сфері функціонування місцевого самоврядування та розвитку територіальних громад (як загальнодержавного так і місцевого ґатунку). Для цього використати різноманітні методи науково-дослідного, аналітичного і прикладного дослідження (від соціальних, економіко-господарських, політико-правових до базових управлінсько-тренінгових), експертні наради, конференції, науково-практичні семінари. Провести тренінги серед посадових осіб і представників системи місцевого самоврядування, присвячені пошуку оптимальних методів вирішення проблем реформування системи місцевого самоврядування у правовій, комунальній, самоорганізаційній, управлінській сферах. Варто також організувати правові управлінські й адміністративно-організаційні тренінги серед представників системи місцевого самоврядування з метою поліпшення процесу прийняття рішень, підвищення професійно-інтелектуального рівня посадових осіб місцевого самоврядування. Необхідно розробити на кожному рівні місцевих територіальних громад систему публічного обговорення планованих рішень органів місцевого самоврядування з урахуванням специфіки територіальної громади.
8.У цій ситуації як мінімум, місцеві ради для того, щоб по-справжньому стати органами влади, реалізовувати волю територіальних громад, контролювати усі процеси в місцевостях і реально нести відповідальність за них повинні:
∙ Повернути реальний зміст місцевому самоврядуванню, реально підпорядкувавши спільно місцевій раді і органам самоорганізації населення виконком і всі місцеві органи виконавчої влади, контролювати усі їхні рішення і призначення.
∙ Створити та оприлюднювати перелік громадсько-потрібних функцій і обов’язків КОЖНОГО чиновника місцевої влади та відповідний йому перелік адміністративних і кримінальних покарань за неналежне виконання кожного пункту (своєрідні, як у Біблії, «10 заповідей» місцевого чиновника) .
∙ Залучати на конкурсній основі під громадським контролем для роботи в органах місцевого самоврядування і виконавчої влади не знайомих-родичів чиновників, «кумів, братів, сватів», а професіоналів, для яких інтереси людей важливіші особистих амбіцій.
∙ Забезпечити регулярний публічний звіт та невідворотну відповідальність усіх виконавчих органів, посадових осіб і установ міста перед громадськістю і в засобах масової інформації. Обов’язковою має бути публічна щомісячна звітність кожного чиновника перед громадськістю – згідно переліку його функціональних і громадсько-потрібних обов’язків. Це є саме (бажано було б і на рівні вищого і загального державного управління) передбачити у випадку добровільного чи примусового звільнення чиновника з посади (чи переведення на іншу) – щоб саме громада (а не вузьке коло управлінців) могла визначити: чи нагороджувати, чи, навпаки, карати його за його діяльність.
∙ Впровадити в якості однієї з головної умов роботи працівників місцевої влади проведення регулярної роз’яснювально-просвітницької роботи з профілю своєї діяльності серед населення.
Україна як єдине територіально-державне ціле утворилася фактично у 30-40-х роках ХХ століття. До того часу, на протязі багатьох сотень та десятків років її регіони перебували у складі різних державних об’єднань, сфері впливу досить-таки протилежних економіко-політичних векторів розвитку. На протязі історичного розвитку українського народу у ситуації господарського, політико-культурного розділу, іноземного панування не могла скластися тісна економічна, політична та культурна спільність і цілісність [2,37]. За цих умов функціонування окремих регіонів України без тісної виробничої кооперації і створення єдиного цілісного внутрішнього ринку територіальних суб’єктів, може призвести до значного (або й остаточного) розриву внутрішньорегіональних зв’язків, результатом чого може стати розпад держави чи входження її частин до інших економіко-державних утворень. Прагнення до регіональної «окремішності» інтересів в межах країни, що веде до встановлення своїх відмінних, протилежним загальнодержавним завданням форм економічного устрою і політичного управління отримало в світовій практиці назву «трайбалізм» і розглядається в якості основної перешкоди для формування цілісного економічного, політичного і правового простору в межах єдиної держави [6,39]. Найдраматичніші його приклади у формі регіональних та громадянських конфліктів ми зустрічаємо в новітній історії майже усіх країн Африки, деяких держав Азії та Європи, де він часто поєднується з сепаратизмом, релігійним фундаменталізмом, націоналізмом тощо.
Для України та її громадян настав час дійсно великих змін та можливостей і таке співробітництво – між владою та суспільством – може стати вельми продуктивним, воно потрібне нашій державі; по-третє: наша сучасність, насичена динамічними подіями, потребує відповідальних дій та вдалих рішень, а також – залучення нових людей, ініціатив, кадрів та нових технологій. І тому для нашої країни вкрай необхідною є інтелектуальна мобілізація, потрібні ефективні моделі співробітництва державних і громадянських інституцій. Тому подолання загальної зневіри вбачається в проведенні юридично-правових, економічних та політичних реформ, які б призвели до автономного функціонування економічної і політичної сфер, доступу до власності різних суспільних груп, в налагоджені ефективності дій всіх гілок влади, в цивілізованому діалозі між державою та групами інтересів.
Процес становлення в Україні громадянського суспільства ускладнюється нагальною необхідністю модернізації державної системи та проведення комплексної правової реформи. Саме така модернізація, як переконує світовий досвід, може стати способом подолання суспільної кризи у сферах легітимності, участі у прийнятті рішень та регулюванні конфліктів.
Криза легітимності свідчить про те, що політична влада поки не здатна переконати суспільство в необхідності й оптимальному функціонуванні існуючих державних інститутів і влад. Це зумовлене кризою самого державного ладу, його номенклатурно-тіньовим характером, незбалансованістю противаг всіх гілок влади, зневірою самих громадян у те, що ця держава функціонує саме для них. Переважна більшість українських громадян далеко не переконані в тому, що саме ця держава надасть їм найкращі можливості для автономного самопрояву у різних сферах суспільного життя. Тому подолання загальної зневіри вбачається в проведенні економічних та політичних реформ, які призвели б до автономного функціонування економічної і політичної сфер, доступу до власності різних суспільних груп, в налагоджені ефективності дій всіх гілок влади, в цивілізованому діалозі між державою та групами інтересів.
Криза участі пов’язана з зростанням у процесі трансформації суспільства специфікованих груп інтересів, які поступово намагаються мати доступ до прийняття політичних рішень, конкуруючи з державною бюрократією. В умовах сьогодення, перспектива функціонування сталого громадянського суспільства залежить, як від формування “раціональної бюрократії, здатної сприяти цьому процесові, так і від можливостей зростання рівня політичної культури населення. Ю.Габермас, в цьому зв’язку, слушно підкреслює, що “Інституалізована правом роль громадян мусить бути вписана в контекст вільної політичної культури” [9,231].
З іншого боку громадянське суспільство мусить сприяти децентралізації влади – соціальної, економічної, політичної, інформаційної, тощо. Плюралізація влади постане надійним гарантом дієздатного громадянського суспільства та сприятиме вихованню демократичної політичної культури. Безсумнівно, наше суспільство ще не усвідомлює повною мірою цивілізаційну роль громадянського суспільства. Якщо на Заході уявлення про громадянське суспільство як просторі інтеракції держави і суспільства приватних власників застаріло, поступившись місцем моделі вільних асоціацій, які створюють центри автономної комунікації і спираються на сукупність рівних громадян, то для України, як і для решти постсоціалістичних країн, актуальною є саме перша модель.
В українському суспільстві ще не сформувались деякі соціальні групи, здатні виконувати важливі громадянські функції. Інертною і несамостійною залишається наша інтелектуальна еліта. Суспільство не стало повноцінним опонентом державної влади. І не тільки тому, що державна влада настільки авторитарна, а через нездатність більшості громадянських об’єднань повною мірою використати ті свободи, якими вони вже диспонують.
Отже, можна зазначити, що громадянське суспільство в Україні знаходиться в стадії активного становлення. Йде процес його формування, утворення окремих елементів, налагодження взаємодії між ними. І цей процес буде тривалим і нелегким. А швидкість, повнота й глибина цього процесу залежать від цілого ряду чинників. Існують складнощі перехідних процесів, які, з одного боку, зумовлюють зміцнення регулюючої ролі держави, а з іншого – розбудова громадянського суспільства передбачає роздержавлення суспільних інститутів, зменшення державного впливу на них.Передусім йдеться про позицію держави, готовність влади поділитися своїми повноваженнями з суспільством, із тими елементами громадянського суспільства, які щойно з’являються.
Література
1. Зінченко В.В. Громадянська ідентичність, соціальна стратифікація та націотворення в перспективах державності//Філософський часопис:збірн.наук праць. – К.:Київськ.ун-т імені Бориса Грінченка, 2011. – № 1-2. – 124 с. – С.35-41.
2. Зінченко В.В. Громадянське суспільство: шляхи, форми та перспективи. – П.:КАРПУК, 2005.– 468 с.
3.Зінченко В.В. Деліберативні моделі процесів управління в умовах суспільних та економічних трансформацій//Актуальні проблеми економіки.Науковий економічний журнал. – ВНЗ «Національна академія управління», 2011. – №. 5(119). –396 с. – С.4-12
4.Зинченко В.В.Дилемма специальных экономических зон в Украине: субсидиарный регионализм или системный дерегулированный трайбализм?//Проблемы современной экономики. Евразийский международный научно-аналитический журнал. – Санкт-Петербург, 2010. – № 4. – С.241-245.
5.Зінченко В.В. Інституалізація демократичного самоврядування в контексті розвитку громадянського суспільства в Україні//Віче. Журнал Верховної Ради України. – 2009. – № 19. – С. 34-37.
6.Зинченко В.В.Регионализация общественно-экономического развития в современных тенденциях глобализации//Конкурентный потенциал региона: оценка и эффективность использования:сборник статей Международной научно-практической конференции 10-12 ноября 2011 г., г.Абакан. – Абакан: Издательство ФГБОУ ВПО «Хакасский государственный университет им.Н.Ф.Катанова», 2011. -280 с. – С.38-41.
7.Brugger W. Liberalismus, Pluralismus, Kommunitarismus. Studien zur Legitimation des Grundgesetzes. – Berlin: Duncker/Humblot, 2009.- 393 s.
8.Brugger W. Menschenwärde, Menschenrechte, Grundrechte. – Baden-Baden: Nomos, 1997. – 389 s.
9.Habermas J. Faktizität und Geltung. Beitrage zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaat, – Frankfurt a.M.: Suhrkamp, 2003. – 704 s.
10.Rode K. Geschichte der europaischen Rechtsphilosophie. – Dusseldorf/Köln: Bachem, 2004.-320 s.
11.Sintschenko V.V. Ein beitrag zur rekonstruktion des wissensgesellschaft//VII mezinárodní vědecko-praktická Conference «Vědecký průmysl evropského kontinentu-2011».-Díl 14.Filosofie. Politické vědy. Historie. Administrativa. – Praha:Publishing House «Education and Science»,2011. – 88 s. – S.52-61.