У статті порівняно особливості застосування мажоритарно-пропорційної виборчої системи на виборах до органів місцевого самоврядування в Україні та Грузії. Також виокремлено основні критерії ефективності виборчої системи, та дано порівняння ефективності змішаної виборчої системи на виборах місцевих органів в Україні та Грузії за цими критеріями.

The article compared the features of the application of majority-proportional system for elections to local self-government in Ukraine and Georgia. Also Author determined the basic measures of effectiveness of the electoral system, and given to compare the effectiveness of a mixed electoral system for local elections in Ukraine and Georgia on the criteria.

Постановка проблеми. Однією з особливостей розвитку політичної системи України є те, що в ній постійно триває пошук оптимальної виборчої системи, як для загальнодержавного, так і місцевого рівня. В 2010 році черговий раз змінилось виборче законодавство, і тим самим було встановлено змішану виборчу систему на виборах до органів місцевого самоврядування. За цією системою, 31 жовтня 2010 року, були проведені чергові вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. До цього моменту змішана система на місцевому рівні не застосовувалась. І саме тому необхідно проаналізувати якою є ефективність її застосування на рівні місцевих рад. Це доцільно зробити в контексті порівняння із іншою країною. Однією із країн, що має багато спільного з Україною, і водночас, має значний досвід застосування змішаної виборчої системи, зокрема на місцевому рівні, є Грузія. До того ж в Грузії, як і в Україні, в 2010 році також відбулися місцеві вибори, що дає змогу порівняти особливості застосування змішаної виборчої системи на місцевому рівні та проаналізувати її ефективність в цих державах.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Вітчизняні та зарубіжні дослідники лише частково зачіпають теоретичний аспект проблеми, а саме теоретичне розуміння ефективності виборчої системи. Даний аспект відображається в працях таких дослідників як М. Марков, М. Савчин, Б. Райковський, Т. Кіс, М. Harrop, W. Mille та інші. Важливими є праці О. Мостіпана «Основні підходи до визначення критеріїв та чинників ефективності виборчих систем» та «Ефективність мажоритарної, пропорційної та змішаної виборчих систем». Але всі ці праці є суто теоретичними, стосуються в загальному виборчих систем, а не окремо змішаної виборчої системи.

Мета і завдання дослідження. Метою цієї роботи є визначення ефективності застосування змішаної виборчої системи на виборах до органів місцевого самоврядування в Україні та Грузії. Досягнення мети передбачає реалізацію таких завдань: вивчити досвід застосування мажоритарно-пропорційної виборчої системи до органів місцевого самоврядування в Україні та Грузії; виокремити основні критерії аналізу ефективності змішаної виборчої системи; порівняти ефективність мажоритарно-пропорційної системи виборів до місцевих органів в Україні та Грузії.

Викладення основного матеріалу. На виборах як українських місцевих рад, так і грузинських сакребуло використовується мажоритарно-пропорційна виборча система (в Україні з 2010 року). Однак певні риси цієї системи в Україні та Грузії відрізняються. В Україні застосовується система із паралельним комбінуванням, тобто за обома елементами обираються однакова кількість депутатів ради, а в Грузії це співвідношення не однакове. В залежності від кількості населення може обиратись 5 або 10 депутатів за мажоритарною системою і 10 або 15 відповідно – за пропорційною. Різняться також виборчі бар’єри для політичних партій: в Україні він становить 3%, а в Грузії – 5% (винятком є Сакребуло Тбілісі – 4%). Щодо виборчого права, то в Україні депутатом може бути обраний громадянин з 18 років, а в Грузії – з 21. Відрізняється також висування кандидатів-мажоритарників. В Україні це право реалізується лише політичними партіями, а в Грузії – партіями, блоками партій та ініціативними групами громадян. Місцеві вибори в Україні проводяться раз на 5 років, а в Грузії – на 4 роки. В обох країнах вибори проводяться шляхом вільного, таємного, прямого голосування.

Для дослідження ефективності змішаної виборчої системи проаналізуємо методологію визначення даного поняття. Зазначимо, що існує певна складність при визначенні самого поняття «ефективність». Кожен дослідник, який займається проблемою ефективності, надає їй власного значення. Так, політологічний словник визначає «ефективність» через результативність [8].

Під ефективністю виборчої системи розуміють її вплив у контексті конституційної інженерії – посилення структуризації політичної системи суспільства, забезпечення реального представництва різних верств населення, формування ефективно діючого уряду та системи ефективного контролю народу над урядом [9].

Згідно висновків такого дослідника як Т. Дешко, можна виокремити наступні критерії для вимірювання ефективності виборчої системи: 1) наявність у парламенті політичної конкуренції; 2) реалізація функції представництва; 3)узгодження регіональних інтересів; 4) збалансування поляризованих концепцій.

Існує ще ряд різноманітних підходів та критеріїв ефективності виборчої системи, однак основними з них, і на основі яких будемо досліджувати ефективність змішаної виборчої системи до органів місцевого самоврядування, є наступні:

• забезпечення справедливого представництва різних соціальних груп, а також суспільних сфер у місцевому представницькому органі;
• сприяння політичній структуризації суспільства та розвитку політичних партій, зокрема їх місцевих осередків;
• сприяння розвитку політичної конкуренції в представницькому органі, а також стабільності та результативності його роботи;
• демократичність та відкритість виборчого процесу;
• незалежність виборчої адміністрації;
• результативність виборів.

Для визначення ефективності застосування змішаної виборчої системи на виборах до органів місцевого самоврядування за основними критеріями, доцільно взяти для аналізу по одному місцевому представницькому органу України та Грузії. Проаналізуємо Рівненську міську раду та Cакребуло Руставі. Руставі – це місто на південному сході Грузії із населенням близько 120 тис. чол. В міський представницький орган міста – Сакребуло обирається 25 депутатів: 15 – за пропорційною системою і 10 – за мажоритарною системою. Населення ж Рівного становить понад 246 тис. чол., і до міської ради обирається 54 депутати: 27 – за пропорційною і стільки ж за мажоритарною. Тобто бачимо, що місцева громада Рівного вдвічі більша за Руставі, і, відповідно, кількість депутатів більша також вдвічі. Рівне є адміністративним центром Рівненської області в Україні, а Руставі – адміністративним центром краю Квемо Картлі в Грузії.

Найпершим розглянемо такий критерій, як забезпечення справедливого представництва різних груп громадян, врахування демографічних, гендерних, етнічних та інших ознак.

Отож, щодо гендерного представництва, то в Рівненській міській раді частка жінок становить 17%, а в Сакребуло Руставі – 12%. Тобто частка жінок в цих представницьких органах є приблизно однаковою, і незначною. Представництво жінок належним чином не здійснюється, зважаючи на те, що їх частка як в Україні, так і Грузії практично така ж сама як і чоловіків. У Рівному наприклад, за даними Всеукраїнського перепису населення у 2001 р. проживало 248,8 тис. чол., з них 115,3 тис. – чоловіки (46 %) і 133,5 тис. жінки (54 %) [4]. Це означає, що виборча система, поряд із політичною культурою, суспільною свідомістю та національними традиціями не сприяє залученню жінок до здійснення влади на місцевому рівні.

Важливим аспектом забезпечення представництва різних груп населення є репрезентація депутатами представницького органу різних вікових категорій громадян. Тобто забезпечення виборчою системою представлення громадян практично будь-якого віку, звичайно, окрім неповнолітніх, адже людина прагне задоволення своїх потреб та інтересів, в залежності від віку. Так, практично всі вікові категорії представлені в обох місцевих органах, однак в Україні та Грузії пропорції представлення дещо відрізняються. В Рівненській міській раді, хоча вікові категорії 31-40 років, 41-50 років та за 50 років представлені практично однаково (по 30%), слід відзначити значну вагу останньої. В Сакребуло Руставі частка представників за 50 років становить вдвічі менше, а саме 16%. Це зумовлене демографічними процесами в Україні загалом та в Рівненській області зокрема, а саме збільшенням частки населення старшого віку. Так за даними Державного комітету статистики України в Рівненській області частка населення 50 і більше років становить понад 30% [4]. Отож, загалом змішана виборча система змогла досить вдало представити в Рівненській міській раді всі вікові групи населення, звісно не враховуючи населення до 18 років, яке об’єктивно не може бути представленим. Однак, слід зазначити, що представлено належним чином населення від 30 років і старше, а молодь від 20 до 30 років представлена гірше, хоча така ж ситуація притаманна і загальнонаціональному парламенту, і Сакребуло Грузії, і зумовлене в значній мірі незацікавленістю залучення молоді до місцевого самоврядування як суспільством, так і самою молоддю. Що ж до Сакребуло Руставі, то населення представлене не досить пропорційно. Як вже зазначалось, частка депутатів 50 і більше років становить 16% при тому, що частка населення даного віку значно більша. Цікаво, що майже 50% місць в Сакребуло отримали депутати, що представляють населення віком від 41 до 50 років [6]. Так як і в Рівному досить малий відсоток депутатів віком 21-30 років.

Ключове місце в дослідженні впливу виборчої системи на представлення у виборному органі всіх соціальних груп є аналіз представлення провідних сфер суспільного життя, тобто виявлення того, чи всі ці сфери мають можливість впливати на здійснення влади і на задоволення власних інтересів. В Рівненській міській раді представлені практично всі основні суспільні сфери, хоча і в не в однаковому розмірі. Так майже половину депутатських місць в раді отримали представники, які задіяні в господарській діяльності та бізнесі (48%). Це, як правило, люди, які займають ключові посади в різноманітних компаніях (як державних, так і приватних) та підприємствах. Це зумовлене тим, що в цій сфері задіяна провідна частка населення Рівного. В значній мірі представлені в Рівненській міській раді державні органи. Їх представники отримали 20% депутатських мандатів. Це, зазвичай, державні службовці середньої ланки. Також 9% місць за змішаною виборчою системою отримали люди, які займаються громадською діяльністю, тобто представники громадського сектору. Слід зауважити, що їх частка в раді є досить малою, зважаючи на важливість цієї сфери для розвитку громадянського суспільства та держави загалом. Також в органі представлені такі сфери як освіта (6%), медицина (4%), культура (2%), ЗМІ (2%), релігія (2%), хоча це представлення є незначним. Окремо хотілось би відзначити те, що представлені навіть безробітні (7%) [5]. Це можна вважати значним позитивом, адже навіть ця категорія громадян має можливість певним чином впливати на прийняття рішень і відстоювання власних інтересів. Отже змішана виборча система сприяє досить оптимальному представленню різних суспільних сфер в місцевому представницькому органі.

Тепер зробимо аналіз складу Сакребуло Руставі. Рівень представлення різних сфер в цьому органі суттєво відрізняється від попереднього. В ньому представлено менше суспільних сфер. Найбільше депутатських мандатів у Сакребуло отримали держслужбовці. Їх частка становить 40%, тобто вдвічі більше ніж в Рівненській міській раді. Водночас, представники господарської сфери та бізнесу, яких в раді є найбільше, в Сакребуло отримали лише 20% місць. Слід відзначити, що досить добре представлений громадський сектор (28%), що є позитивним явищем. Також представлені сфери медицини, спорту та освіти. Хоча і в незначній мірі (по 4%) [6]. Якщо порівнювати із Рівненською міською радою, то в Сакребуло Руставі зовсім не представлена сфера культури, ЗМІ, а також безробітні. Отож, змішана виборча система зумовила те, що Сакребуло складається переважно із представників державних органів, а також громадських та політичних діячів. А це означає, що, в першу чергу, задовольнятимуться інтереси державного сектору, а інших сфер – в меншому обсязі.

Важливим критерієм визначення ефективності виборчої системи є сприяння політичній структуризації суспільства та розвитку політичних партій, а оскільки ми розлядаємо виборчу систему до органів місцевого самоврядування, то нас цікавить розвиток місцевих осередків політичних партій. Особливістю змішаної виборчої системи є те, що вона покликана, як і чисто пропорційна, сприяти розвитку партій, коли вони беруть участь у виборах за пропорційним елементом, а також коли висування кандидатів-мажоритарників відбувається від них, чи винятково від них. Оскільки в Україні мажоритарники можуть висуватись лише політичними партіями, а в Грузії партіями, блоками партій та ініціативними групами виборців, то виконання вищеназваного критерію можна прослідкувати шляхом аналізу депутатського складу порівнюваних місцевих органів на предмет того, від якої політичної сили вони висувались.

У Рівненській міській раді представлені депутати, які висувались від різних політичних партій [5]. Їх кількість є досить великою, отже змішана виборча система завдяки пропорційному елементу, з одного боку, а також через висування кандидатів-мажоритарників виключно партіями, з іншого боку, посприяла розвитку місцевих партійних осередків та політичній стуктуризації суспільства. Всі провідні політичні сили, що діють на загальнодержавному рівні в Україні представлені на місцевому рівні, за винятком окремих партій, зокрема КПУ, що зумовлено регіональними електоральними вподобаннями населення Рівного. Це ж саме зумовило і те, що рівень представлення певних партій не зовсім співвідноситься із загальнонаціональним рівнем (наприклад, Партія регіонів).

У грузинському представницькому органі ситуація склалася кардинально інша. В Сакребуло представлено вдвічі менше політичних партій, ніж в раді. Представлені партії є найпопулярнішими в Грузії, але відчувається дуже сильний дисбаланс між партіями. Представники правлячої партії «Єдиний національний рух» отримали 80% місць в Сакребуло Руставі [6]. Дрібніші партії не належним чином представлені, що негативно впливає на розвиток цих партій. Одним із факторів виборчої системи, що зумовили таку ситуацію є наявність в Грузії на місцевих виборах за пропорційним елементом виборчого бар’єра в розмірі 5%, який відсіює дрібні партії. А в Україні такий бар’єр становить лише 3%.

Також до критеріїв ефективності виборчої системи дослідники відносять сприяння розвитку політичної конкуренції в представницькому органі, а також стабільності та результативності його роботи. Розглянемо цей критерій через аналіз фракціоналізації Рівненської міської ради та Сакребуло міста Руставі. Рівненська міська рада дуже сильно розпорошена на фракції. Фактично всі виборчі суб’єкти, що були обрані, утворили власні фракції [5]. Це, з одного боку, сприяє політичній конкуренції в раді, а з іншого – провокує нестабільність органу та ускладнює процес прийняття рішень. В Сакребуло утворено лише три фракції. Крім цього, мажоритарники були висунуті також партією «Єдиний національний рух», тобто фактично політичної конкуренції в органі не існує. Опозиційні депутати, які об’єднались в одну фракцію мають лише 4 місця проти 21 місця правлячої партії [6]. Але за такої ситуації Сакребуло є дуже дієвим та стабільним. Фактично будь-яке рішення може бути прийнятим без особливих проблем.

Тепер розглянемо критерії ефективності виборчої системи, які можна визначити шляхом аналізу ситуації на загальнонаціональному рівні.

Критерієм визначення ефективності виборчої системи є також відкритість, демократичність виборів, забезпечення вільного волевиявлення громадян. Реалізацію даного критерію проаналізуємо на основі двох показників:

1)  Кількість спостерігачів на виборах до органів місцевого самоврядування 2010 року в Україні та Грузії, що припадають на одну виборчу дільницю.

2)  Оцінка демократичності виборів спостерігачами, зокрема спостерігачами ОБСЄ.

Для першого показника виведемо індекс спостереження за виборами, який визначатиметься за наступною формулою:

І=N/n, де І – індекс спостереження за виборами; N – кількість спостерігачів на виборах; n – кількість виборчих дільниць в країні на виборах.

Значення індексу лежать в межах [0;+]. Чим більше значення, тим більший рівень відкритості виборів.

Отож, вирахуємо цей індекс для України. В Україні на виборах до органів місцевого самоврядування було зареєстровано 2403 офіційних спостерігачів, з них – 490 міжнародних. Для проведення виборів по країні було створено 32197 виборчих дільниць. Підставивши дані у формулу, ми отримаємо наступний результат.

І= 2403/32197=0,08

Тепер вирахуємо цей індекс для Грузії. В Грузії на виборах Сакребуло було зареєстровано 13 тис. спостерігачів. Були присутні спостерігачі із 28 міжнародних організацій, 370 спостерігачів представляли ОБСЄ. В країні було сформовано 3694 виборчі дільниці. Маємо такі дані.

І= 13000/3694=3,51

Отож бачимо, що за цим показником місцеві вибори в Грузії були набагато відкритішими, ніж в Україні.

Якщо ж брати до уваги оцінки демократичності виборів міжнародними спостерігачами, то в Україні та Грузії представники ОБСЄ висловили задоволення характером підготовки та проведення волевиявлення громадян. Щодо недоліків, то в Грузії були відзначені деякі процесуальні порушення, а також створення в окремих регіонах сприятливіших умов для правлячої партії. Щодо України, то серед основних недоліків місцевих виборів спостерігачі називають нечітку регламентацію порядку виготовлення виборчих бюлетенів та пов’язані з цим випадки нестачі бюлетенів.

Дотичним до даного є ще один критерій, що впливає на ефективність виборчої системи, а саме незалежність виборчої адміністрації. Перевіримо його на основі аналізу виборчих комісій України та Грузії на предмет їх залежності чи незалежності від інших суб’єктів політики та виборчого процесу.

В Грузії виборчі органи складаються із Центральної виборчої комісії та місцевих виборчих комісій. Центральна виборча комісія складається із голови та 12 членів. Голова також є членом комісії. Шість членів комісії обираються Парламентом Грузії і затверджуються Президентом, а решта сім призначаються виборчими суб’єктами, які досягли найкращих результатів на попередніх виборах.

В Україні головним органом, що займається організацією виборів є також Центральна виборча комісія. До складу Комісії входять 15 членів Комісії. Верховна Рада України призначає на посаду та припиняє повноваження членів Комісії за поданням Президента України [2].

Тобто, як в Україні, так і Грузії члени виборчої адміністрації частково залежні від парламенту та президента, однак цей критерій реалізується краще в Грузії через те, що більшу половину ЦВК там формують політичні сили, що робить її більш збалансованою.

Ще одним критерієм ефективності виборчої системи є результативність виборів, тобто створення передумов для того, щоб якомога менше було довиборів.

В Україні із загальної кількості депутатів у радах (202306) в результаті проведених за змішаною виборчою системою виборів до органів місцевого самоврядування було обрано 202068 депутатів, тобто вакантними лишилось 238 місць[4]. Це відповідно потребує додаткових виборів. В Грузії ж було обрано 1695 депутатів в 64 сакребуло, тобто повний склад.

Висновки. Аналіз ефективності змішаної виборчої системи на виборах до органів місцевого самоврядування в Україні та Грузії показав, що в жодній з країн змішана система не є ефективнішою за всіма досліджуваними критеріями. За деякими з них ефективнішою є змішана система в Україні, за іншими – в Грузії. В Україні змішана виборча система на місцевому рівні є ефективною за такими показниками ефективності як забезпечення оптимального представництва, сприяння розвитку політичних партій та політичної конкуренції в представницькому органі. Водночас потрібно переймати досвід грузинської системи щодо забезпечення стабільності та дієвості органу, відкритості та результативності виборів, а також незалежності виборчих органів.

Список використаних джерел та літератури.

1. Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських,селищних, міських голів: Закон України № 2487-VI від 10.07.2010 року – Режим доступу до матеріалів: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2487-17 – Назва з екрану.
2. Про Центральну виборчу комісію: Закон України № 1932-IV від 30.06.2004 року – Режим доступу до матеріалів: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1932-15 – Назва з екрану.
3. Избирательный кодекс Грузии [електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів: http://www.cec.gov.ge/files/all/CodexRu12_03_2010rusuli.pdf – Назва з екрану.
4. Офіційний сайт Державного комітету статистики України  [електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів: http://2001.ukrcensus.gov.ua/regions/select/?box=2.1W&data1=1&rz=1_1&data=1&botton=cens_db&k_t=56  – Назва з екрану.
5. Офіційний сайт міста Рівненської міської ради [електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів: http://www.city-adm.rv.ua/RivnePortal/ukr/index.aspx – Назва з екрану.
6. Офіційний сайт міста Руставі [електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів: http://rustavi.ge/?lang=en – Назва з екрану.
7. Офіційний сайт Центральної виборчої комісії України [електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів:   http://www.cvk.gov.ua/pls/vm2010/wp001 – Назва з екрану.
8. Політологічний словник [текст] / [За ред. М. Ф. Головатого та О. В. Антонюка]. – К.: МАУП, 2005. – С. 264.
9. Савчин, М. Політичні партії та виборчі системи: спроби конституційної інженерії у контексті сучасного конституціоналізму [текст] // Вісник Центральної виборчої комісії. – 2008. – № 3(13). – C.63.

Перелік ключових слів: змішана виборча система, ефективність виборчої системи, органи місцевого самоврядування, критерій ефективності, Рівненська міська рада, Сакребуло Руставі, представництво, депутат.