Анотація. У статті аналізуються закордонний та вітчизняний досвід врегулювання місцевих референдумів, міжнародні нормативно-правові акти, що стосуються питань реалізації демократії на місцях, законодавство України з питань місцевих референдумів, а також проблеми, пов’язані з використанням даної практики в Україні. На основі аналізу пропонуються шляхи вирішення проблеми ініціювання та проведення місцевих референдумів в Україні.

Ключові слова: місцевий референдум, формула референдуму, безпосереднє волевиявлення, локальні ініціативи.

Abstract. This article analyzes international and domestic experience in the settlement of local referendums, international regulations relating to issues of democracy at the local level, the legislation of Ukraine on local referendums, and the problems associated with the use of this practice in Ukraine. Based on the analysis of available solutions to the problem of initiating and conducting local referendums in Ukraine.

Keywords: local referendum, referendum formula, direct expression, local initiatives.

Постановка проблеми. Інститут референдуму є однією із форм безпосередньої демократії, що передбачає забезпечення прямого волевиявлення громадян. В той час, як питанню загальнонаціональних референдумів присвячено чимало досліджень, то референдуми на місцях є малодослідженими. Проте, зважаючи на те, що не всі проблеми окремих громад є предметом загальнонаціонального значення та підлягають всенародному обговоренню, то вирішити їх можна лише локальними заходами, одним із яких виступає місцевий референдум. Зважаючи на те, що можливість проведення місцевих референдумів в Україні була скасована Законом України  «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 р., хоча  гарантується Конституцією України, то постає питання про те, як вирішити проблему врегулювання місцевих референдумів в Україні? Для цього слід розглянути закордонний досвід та з’ясувати, які є альтернативи місцевим референдумам, якою була і є ситуація з місцевими референдумами в Україні на даний час та як можна вирішити проблему.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Дослідженням даної проблематики займалися наступні автори: Погорілко В. Ф., Чебаненко О. Д., Деревянко С. М., Шудра О. В., Федоренко В. Л., Матцусака Дж., інші. Дані автори розглядали місцеві референдуми в контексті їх правового регулювання, а також звертали увагу на питання ефективності таких місцевих ініціатив. Особливої актуальності дослідження набули в Україні, після прийняття нового закону, за котрим місцеві референдуми в Україні більше не можуть проводитись. Саме тому, дана проблематика потребує детальнішого вивчення та аналізу.

Мета роботи. Зважаючи на особливу актуальність досліджуваної теми, метою статті є виявити особливості ініціювання та проведення місцевих референдумів за кордоном, а також з’ясувати яким є сучасний стан з ініціюванням та проведенням місцевих референдумів в Україні.

Виклад основного матеріалу. Серед інститутів безпосередньої демократії особливе місце посідає референдум. Коло питань, які можуть виноситись на референдум є різним та може стосуватися як всіх суб’єктів держави, так і окремих територіальних утворень, тому виникла потреба класифікації референдумів. Найзагальнішим є поділ референдумів на:

–  загальнонаціональні;

–  регіональні;

–  місцеві (локальні).

Місцеві референдуми – це безпосереднє (пряме) волевиявлення  територіальних громад щодо прийняття рішень з питань місцевого  значення шляхом прямого голосування членів цих громад. За своєю сутністю місцеві референдуми є формою безпосередньої прямої локальної (місцевої) демократії, здійснення місцевої публічної влади безпосередньо територіальними громадами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць [1].

Законодавчою базою проведення місцевих референдумів можуть слугувати як окремі закони, чи підзаконні акти, статути окремих територіальних громад, так і положення Конституції країни. Тут має місце спосіб адміністративно-територіального устрою країни, форма держави та особливості національного законодавства.

Існують й міжнародні акти, що вказують на можливість проведення всенародних референдумів взагалі та локальних зокрема. До таких можна віднести Всесвітню Декларацію місцевого самоврядування 1985р., Європейську Хартію місцевого самоврядування 1985 р. [2], Декларацію про принципи місцевого самоврядування в державах-учасницях Співдружності 1994 року [3], тощо. Проте, визначальною є роль національного законодавства.

Поряд з поняттям про місцеві (локальні) референдуми існують й інші види ініціативи громадськості на місцях, процедура яких є відмінною від проведення референдумів, проте їх вплив на здійснення місцевої політики є не меншим. До таких інструментів впливу на місцях відносять – локальні ініціативи (так часто називають місцеві референдуми, що проводяться за ініціативою громади, з поданням петиції у місцеві органи влади), громадські слухання та «town hall meetings» [4] (поширена практика у США).

Законодавче регулювання місцевих референдумів може відбуватися на різних рівнях, в залежності від особливостей національного законодавства. Так, відповідні положення можуть бути закріпленими в Конституції, спеціальних законах, що спрямовані виключно на регулювання даного питання, бути частиною інших законів чи законодавчих актів, а також міститись у актах місцевого рівня. Прийнято вважати, що порядок оголошення та проведення місцевих референдумів регулюється актами центральних органі виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування.

Досвід країн Європи свідчить про регулювання місцевих референдумів на різних законодавчих рівнях. Конституційне закріплення має місце у Бельгії, Болгарії, Франції, Угорщини, Італії, Люксембурзі, Польщі, Португалії. Конституційне регулювання може зводитись до визначення загальних принципів, спільних для референдумів усіх рівнів (наприклад Греція, Латвія, Литва), або містити конкретні положення, що стосуються виключно місцевого голосування (наприклад в Італії Конституція регулює питання регіонального референдуму). Поширення набуло законодавче закріплення можливості проведення референдуму на місцевому рівні (Естонія, Ірландія, Мальта, Швеція; у Бельгії положення Конституції стосуються виключно місцевого референдуму; в Іспанії положення стосовно референдуму містяться в Статутах автономії, також існує спеціальний закон, що передбачає проведення місцевих референдумів; в Нідерландах до 2004-го року існував Тимчасовий закон про референдум). Можливим є непряме закріплення можливості проведення місцевого референдуму в основному законі (наприклад у Чехії глава Конституції «Про основні права та свободи» містить непрямі вказівки на наявність інституту народного голосування на місцевому рівні) [5].

Слід зазначити, що велику роль у традиціях законодавчого закріплення та проведенні місцевих референдумів відіграє форма державного устрою. Так, беззаперечним є той факт, що у федеративних державах проведення місцевих референдумів є прерогативою місцевих органів влади, які врегульовують дані питання місцевими актами, тому більша відповідальність лягає не на центральні органи влади, а саме на суб’єктів федерації.

Закордонна практика виробила певні вимоги до проведення референдуму. Так, питання, що виносяться на референдум, або сукупність запропонованих варіантів прийнято називати формулою референдуму.

Законодавство багатьох країн не передбачає обмежень щодо питань,  які можуть бути винесені на референдум (Чехія, Естонія, Фінляндія, Франція, Литва, Мальта, Польща). Тим не менше, є ряд країн, законодавство яких закріплює перелік питань, що не можуть бути предметом референдуму. Сферами, виключеними з предмета місцевого референдуму, можуть бути: а) призначення та зміна місцевих чиновників (Бельгія); б) питання бюджету, фінансової та фіскальної політики (Бельгія, Італія, Португалія, Іспанія); однак з цього правила є винятки: в Ірландії місцеві референдуми можуть проводитись виключно з питань різних фінансових проектів (проте жодного такого референдуму ще не було проведено); у Болгарії місцеві референдуми проводяться щодо цілого ряду фінансових питань (позики в банках чи інших фінансових установах; продажі, знижки, орендні договори чи рентні доходи; взагалі, муніципальні активи, що мають значну важливість та вартість; інвестиції, будівництво приміщень, розбудова робітничої інфраструктури та інші засоби для задоволення потреб муніципалітету); в) вибори (Чехія, Угорщина; у Польщі та у деяких землях Австрії допускається звільнення обраного службовця на вимогу виборців шляхом проведення референдуму) [5].

У США існує кілька видів місцевого референдуму: обов’язковий, консультативний, а також референдум, проведений по ініціативі виборців. За допомогою першого стверджується або змінюється муніципальна хартія, муніципальна територія, вирішується питання по муніципальних позиках. Ініціатором такого референдуму виступає відповідна рада. Другий вид референдуму використовується рідше і не є обов’язковим для муніципалітету, якщо виборці не схвалили запропонований проект рішення. У третьому випадку ініціатором референдуму виступають виборці, вносячи в муніципалітет петицію про прийняття конкретного рішення. Проект, відхилень муніципалітетом, зазвичай виноситься на референдум [6].

Варто відмітити, що інформацію про місцеві референдуми у федераціях важко  відслідковувати та інтерпретувати. Так, у США поряд із зрозумілими правилами проведення місцевих референдумів у великих містах існують проблеми з інтерпретацією місцевих референдумів на мікрорівні. Існує організація, котра займається професійними дослідженнями для адміністрацій міст – ICMA [7] (International City/County Management Association), охоплює менше половини американських міст, кожен з оглядів організації охоплює 4700 міст. Проте, із зібраною інформацією за визначеними критеріями важко працювати. Універсальних досліджень, що стосувалися б лише тематики місцевих референдумів, на жаль, поки-що немає.

В Україні існують наступні форми партисипативної демократії на місцевому рівні, що знайшли своє законодавче закріплення: місцеві референдуми, місцеві вибори, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, органи самоорганізації населення, опитування громадян, тощо [8]. Проте, одним з найефективніших способів вирішення проблем територіальної громади, із залученням всіх її членів до вирішення питання є місцевий референдум.

Критично оцінивши нагромаджені формулювання, а також нові підходи, запропоновані у низці законопроектів, що містять норми правового регулювання місцевих референдумів, Деревянко С. М. пропонує наступне визначення поняття «місцевий референдум»: місцевий референдум (від лат. Referendum – те, що має бути повідомлене) – конституційний політичний інститут, одна із пріоритетних форм безпосереднього здійснення місцевої демократії, котра полягає у прийнятті громадянами України, які мають право голосу і є членами відповідної територіальної громади, шляхом таємного голосування рішень із найважливіших питань, що віднесені Конституцією України і Законами України до відання місцевого самоврядування, мають вищу юридичну силу відносно актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб і є обов’язковими для виконання на відповідній території [9]. Варто відмітити, що автор визначення зупиняється та наголошує на тому, що місцевий референдум, перш за все, конституційний політичний інститут.

Проведення місцевих референдумів в Україні гарантується Конституцією України від 28 червня 1996 року, а саме статтями 38, 69, 70 та 143.

Окрім Конституції, в Україні діяв закон, на підставі якого було можливим проведення місцевих референдумів – це ЗУ «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 7 липня 1991 року [11]. Проте, закон втратив чинність на підставі закону України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 р. [12].

У старій редакції закону визначалися предмет місцевого референдуму, питання, що могли виноситись на місцевий референдум, обмеження на проведення референдуму, принципи участі громадян у референдумі, порядок призначення, фінансування, голосування і визначення підсумків місцевих референдумів, а також можливість проведення місцевих дорадчих опитувань громадян України (консультативних референдумів). Новий же закон регулює питання, пов’язані лише з проведенням всеукраїнського референдуму, а що стосується місцевих референдумів, то ніяких вказівок на можливість їх проведення немає.

В ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 19 – «Статут територіальної громади» – відносить прийняття зазначеного документа до відання представницького органу місцевого самоврядування. Звідси висновок, що в Україні фактично не створено правових умов для проведення статутних референдумів, що суттєво обмежує права місцевих мешканців та не відповідає європейським стандартам локальної демократії [13].

Окрім того, Україна прийняла Європейську стратегію інновацій та доброго врядування на місцевому рівні та її 12 принципів. План з впровадження стратегії в Україні затверджений наказом Мінрегіонбуду від 9 лютого 2009 року №62. Реалізація даної Стратегії передбачає наступні результати:

1. Громадяни мають стати у центрі усіх найбільш важливих демократичних процесів у суспільстві.
2. Органи місцевого самоврядування повинні постійно удосконалювати систему управління і надання послуг відповідно до 12-ти принципів, визначених у Європейській стратегії.
3. Органи центральної влади (національні уряди) мають забезпечити створення і підтримку інституційних передумов для розвитку місцевої демократії та вдосконалення системи місцевого самоврядування у відповідності до Європейської хартії місцевого самоврядування та інших правових інструментів Європейських інституцій у галузі місцевого та регіонального розвитку [8].

З 1991 по 2009 рр. у 19 регіонах України було проведено 151 місцевий референдум, 135 з них були успішними; 102 референдуми відбулись у селах. Проте, прийняті рішення не завжди були реалізовані (у 9 областях, кожне четверте рішення залишилось невиконаним). Більшість референдумів стосувались питань адміністративно-територіального устрою (31,8%), назв населених пунктів (25,7%) та організаційних питань (20,4%) [14]. Це приблизно 8 випадків на рік на всю країну, більше – у 2004 р., менше – у 2007 і 2008  рр. ці дані важливі, бо як показав досвід інших країн, закон у цих випадках є необхідним, але не є достатнім. Дуже багато залежить від політичної культури й традицій, а також від політичної системи в цілому. Але ніщо не заважає появі такої практики й поступовому розвитку місцевих референдумів у країнах, де раніше такої традиції не було (як у Чехії), і найперший крок до цього – запровадження досконалої юридичної бази [8].

Отже, правові вказівки для ініціювання та проведення місцевих референдумів в Україні є, але закону, що гарантує цю можливість немає.  Проте, існує законопроект №7082 «Про місцевий референдум» [15] внесений на розгляд Кабінетом Міністрів України 3-го вересня 2010 року. В ньому подані основні види референдумів, суб’єкти права на участь в місцевому референдумі, принципи участі у місцевому референдумі, коло питань, які можуть виноситись на розгляд, основні положення організації та проведення місцевого референдуму, засади встановлення результатів місцевого референдуму, можливі варіанти оскарження рішень, дій та бездіяльності, що стосуються призначення, підготовки та проведення місцевого референдуму. Особливостями даного законопроекту є складна процедура ініціювання та проведення місцевого референдуму, а також досить обмежене коло питань, які можуть бути винесені на розгляд місцевим референдумом.

Виключно місцевим референдумом у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішується питання реорганізації або ліквідації діючих комунальних дошкільних навчальних закладів, а також дошкільних навчальних закладів, створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними господарствами.

Не можуть виноситися на такий референдум питання: про дострокове припинення повноважень сільських, селищних, міських, районних у місті рад, сільських, селищних, міських голів та питань, які відповідно до закону вирішуються виключно місцевим референдумом.

На місцеві референдуми не можна виносити питання, що стосуються місцевого бюджету, місцевих податків і зборів, встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги, питання, що належать до компетенції державних органів, а також кадрові питання та питання організаційного характеру. Не можуть також бути винесені питання, які вирішуються органами місцевого самоврядування в умовах надзвичайного та воєнного стану.

Відповідно до статті другої законопроекту, місцеві референдуми поділяються на 3 види: імперативний, консультативний та повторний.

Згідно з частиною першою статті 6, проведення імперативного місцевого референдуму з одного й того самого питання може відбутися лише через рік після попереднього референдуму (імперативного чи консультативного).

Очевидним є те, що проведення консультативних місцевих референдумів є витратним, тому постає питання про доцільність передбаченого законопроектом виду опитування громади таким чином. Оскільки законодавством України передбачена можливість проведення громадських слухань, опитувань громадської думки, то слід звернути увагу на дані, менш затратні, способи виявлення думок місцевої громади.

Наразі вже вироблено ряд рекомендацій українськими дослідними центрами, які, втім, ще будуть дискутуватися. Зокрема, неоднозначно сприймаються норми про 50% кворум явки учасників для визнання референдуму таким, що відбувся. Експерти Ради Європи радять значно зменшити цей поріг  до 10%, в той час як експерти ГНЕУ схиляються до 30%.

Так само викликає негативну реакцію норма щодо реєстрації лише однієї ініціативної групи з одного питання, яка має право відкрити фонд місцевого референдуму для збору коштів. З одного боку, в такий спосіб обмежується право незгодних з цією ініціативою на залучення фінансової підтримки, а з іншого – відсутні норми, які б регулювали фінансове забезпечення здійснення агітації політичними партіями чи громадськими організаціями [16].

Висновки. Місцевий референдум, як інститут прямої демократії повинен залишатися дієвим інструментом при вирішенні найбільш гострих, неоднозначних питань місцевого значення, які владнати іншим шляхом не можна. Проте, для того, щоб з’ясувати чи дійсно питання потребує розгляду на референдумі, потрібно виробити певні критерії для аналізу проблемного питання місцевого значення. Це є доцільним, оскільки не усі проблемні питання місцевого значення потребують врегулювання шляхом проведення місцевого референдуму, тут слід враховувати як затрати на проведення референдуму, так і нагальність вирішення питання.

Щодо врахування міжнародного досвіду для врегулювання місцевих референдумів в Україні, то висновки є двозначними. З одного боку, закордонна практика проведення місцевих референдумів виробила ряд правил, є успішними приклади європейських країн, даний інститут є дієвим та важливим для розвитку демократії. Проте, не варто забувати про посткомуністичне державне будівництво Української держави та про тип політичної культури українців. Враховуючи специфіку України не слід запозичувати демократичні інститути без передумов їх пристосування в державі.

ЛІТЕРАТУРА

1. Погорілко В. Ф. Референдуми в Україні : історія та сучасність : [монографія] / Віктор Федорович Погорілко, Владислав Леонідович Федоренко. – К. : Ін-т держави і права НАН України, 2000. – 248 с.
2. Европейская Хартия Местного Самоуправления [Електронный ресурс] // Council of Europe, 1985. – Режим доступа : http://www.fes.kiev.ua/Dokument/Schimanke/RU_Charta_msu.pdf
3. Декларація про принципи місцевого самоврядування в державах-учасницях Співдружності [Електронний ресурс] // Декларація, Міжнародний документ, 1994. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/997_323
4. Types Of Town Hall Meetings [Electronic resourse] // Аbout.com. Marketing, 2013 – Accessed : http://marketing.about.com/od/publicrelation1/a/typestownhallmeetings.htm
5. Референдуми в Європейському Союзі / О. Чебаненко, О. Грищук, Н. Колодяжна, А. Євгеньєва; За ред. Д. С. Ковриженка – К. : ФАДА, ЛТД, 2007. – 186 с.
6. Шудра О. Местный референдум : организационно-правовые требования [Електронний ресурс]. – Режим доступа : http://ecsocman.hse.ru/data/582/680/1219/009.SHUDRA.pdf
7. John G. Matsusaka The Initiative and Referendum in American Cities: Basic Patterns [Electronic resourse] // University of Southern California and I & R Institute, 2002. – Accessed : http://www-bcf.usc.edu/~matsusak/Papers/Matsusaka_Cities_I_and_R_Almanac.pdf
8. Посібник з питань партисипативної демократії (демократії участі) на місцевому рівні / Під ред. Толкованова В. В. – К. : Крамар, 2011. – 199 с.
9. Деревянко С. Референдум як демократичний політичний інститут : світовий досвід і Україна : автореф. дис. / Деревянко С. М. – К. 2012.
10. Конституція України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр
11. ЗУ «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1286-12
12. ЗУ «Про всеукраїнський референдум» [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5475-17
13. Погорілко В.Ф., Федоренко В.Л. Референтне право України : [навчальний посібник]. – К. : Ліра-К, 2006. – 366 с.
14. Місцеві референдуми в Україні: теоретичні та нормо-проектні аспекти: матеріали «круглого столу», 2009, м. Київ // Передмов. М.В. Оніщука; Автор. кол. : Федоренко В. Л., Ляшко І. В., Базілевич Д. С., Кузнецова Н. О., Черничка Л. В.; Упоряд.: Пиняк С. І., Гарбуз Ю. П., Степанян Г. С. – К. : СПД Москаленко О. М., 2009. – С. 27 – 55.
15. Проект Закону про місцевий референдум [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=38447
16. Коли в Україні з’являться місцеві референдуми? Старт проекту «Реформа інституту місцевого референдуму: участь громадян в урядуванні» [Електронний ресурс] // Центр Політичного Аналізу та Виборчого Консалтингу, 2012. – Режим доступу : http://www.cpaec.org.ua/uk/news/view/565