Закон – Науковий блоґ

7 кроків до покращення роботи прокурора

Оксана Іванівна Пархомчук — Wed, 20 Jun 2018 09:54:43 +0000

Анотація: Стаття присвячена дослідженню сутності та проблематики інституту прокуратури в Україні, виявленню особливостей діяльності прокурорів різних рівнів, аналізу проблем, які виникають у працівників прокуратури при здійсненні ними своїх повноважень, а також запропоновані шляхи їх вирішення.

Ключові слова: органи прокуратури, прокурор, держава, закон, суспільство, розвиток, корупція, права та свободи, громадяни, влада.

Anotation: The article is devoted to the study of the essence and problems of the Institute of Public Prosecutor in Ukraine, the identification of peculiarities of the activity of prosecutors of different levels, analysis of problems that arise at the prosecutor’s office in the exercise of their powers, and also suggested ways of their solution.

Key words: prosecutor’s office, prosecutor, state, law, society, development, corruption, rights and freedoms, citizens, authorities.

Виклад основного матеріалу: В сучасних умовах розвитку українського суспільства значна увага приділяється питанню реформування діяльності ключових державних органів та структур. Не останнє місце в цьому переліку посідає система органів прокуратури. Дискусії щодо того, до якої з гілок влади (виконавчої, як в Нідерландах та Естонії, чи судової, як у Франції та Італії) повинна належати прокуратура та які ж функції мають бути покладені на прокурорів точаться роками, як серед науковців, так і серед практиків. З одного боку, зменшення кількості повноважень, а відповідно і зменшення фінансування здається сумнівною перспективою, а з іншого – значна кількість справ та обов’язків часто негативно впливає на якість роботи самих прокурорів.

Такі питання вже набувають доктринального характеру, а їх вирішення потребує створення робочих груп, значних часових та матеріальних затрат. Проте, досягти певного покращення в роботі прокурорів можна вже найближчим часом. Однак, при цьому необхідно враховувати наступні моменти:

Насамперед, цей процес потребує певних зусиль, адже діяльність прокуратури, як і будь-якої іншої сталої (консервативної) системи, спрямована на збереження своїх повноважень і функцій. Тому така система не може реформувати себе зсередини, і навіть зовнішнє втручання, скоріш за все, стикатиметься з певним опором на різних рівнях.
Зміни спрямовані на покращення роботи прокурорів повинні бути реальними, а не косметичними. За роки незалежності імітацій реформ в Україні було значно більше, ніж справді ефективних змін, тому якщо вже і впроваджувати зміни, то вони мають бути якісними, комплексними та дієвими.
Позитивні зміни в законодавстві – це, безперечно, плюс, однак заміни одного документа іншим не достатньо. Реформувати потрібно не тільки законодавчу базу, а й підходи до прокурорської діяльності, методи такої діяльності та ставлення до неї.

Тому, на мій погляд, для реального покращення роботи прокурора семи кроків буде трохи замало, однак навіть шлях у тисячу миль починається з першого кроку, тож розпочати можна з наступного:

Зміна порядку зайняття посади та просування по службі

Положення передбачені чинним законом, а саме проведення кваліфікаційного іспиту, спеціальної перевірки, підготовки та конкурсу є прогресивними порівняно з законодавством частини зарубіжних країн, однак в цілях задоволення інтересів громадськості весь процес варто було б зробити більш відкритим. Для прикладу, запровадити онлайн трансляції всіх етапів конкурсу на зайняття вакантних посад (якщо така процедура відбуватиметься в значних масштабах), а також проведення перевірок на поліграфі при працевлаштуванні та переведенні на вищу посаду. По-перше, такі дії дозволять уникнути критики і звинувачень у корумпованості, несправедливості та заангажованості, а, по-друге, частина населення, яка вбачає зраду в абсолютно усіх діях влади, зможе спрямувати свою енергію на виявлення інших, більш суттєвих проблем.

Подолання (корупційних) зв’язків.

Цей крок взагалі можна було б вважати самоціллю, адже по суті весь процес реформування державних структур спрямований на подолання, або хоча б зменшення, рівня корупції. Однак, ефективній та справедливій роботі прокурора місцевої прокуратури перешкоджають не мільйонні справи так званої «верхівки», а сімейні, дружні чи інші зв’язки з певними особами в т.ч. посадовими (головою суду, начальником поліції тощо). З метою уникнення таких ситуацій слід запровадити систему розподілу прокурорів по регіонах. Адже значно легше неупереджено та справедливо вести справи у місті, де немає друзів дитинства, колишніх однокласників та хороших сусідів.

Підвищення посадових окладів

На даний час, заробітна плата прокурора всього в 3—4 рази перевищує встановлену законом заробітну плату техпрацівника, що є абсолютно невиправданою та алогічною ситуацією. Не можна ставити під сумнів важливість будь-якої професії, однак обсяг роботи працівника прокуратури потребує відповідної винагороди. Вимоги до особи, що бажає стати прокурором, умови та графік роботи передбачають значно вищі розміри посадових окладів, ніж ті, що встановленні чинним законодавством. В існуючих умовах в прокуратурі, як правило, залишаються ентузіасти які працюють заради ідеї та особи, що мають додатковий дохід, в т.ч. нелегальний. Заробітна плата повинна стати стимулом та мотивацією, а також бути достатньою для того, щоб прокурор міг без будь-яких сумнівів відмовитись від неправомірної вигоди.

Встановлення пріоритетів на користь якості роботи

Не секрет, що заохочення працівників прокуратури, а також притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, як правило, відбувається на підставі аналізу кількісних показників діяльності. В той час, як якісне виконання посадових обов’язків, справедливість та забезпечення верховенства права відходять, в кращому випадку, на другий план. Виправдувальний вирок для прокурора, який підтримує державне обвинувачення в суді, чи укладення угоди про примирення в жодному випадку не стає його позитивною характеристикою. Така ситуація не забезпечить просування по службі, тому доказова база має бути зібрана в будь-якому випадку і будь-якими способами. Це призводить до деформації правосвідомості працівників прокуратури та стає однією з основних причин упередженого ставлення й недовіри суспільства до прокурора.

Освіта та самоосвіта

Поняттям «освіта» у даному випадку охоплюється не формальна вимога щодо наявності диплома про вищу освіту, мова йде про загальну правничу компетенцію, обізнаність, знання мов тощо. Складно уявити покращення роботи прокурора без ознайомлення останнього з рішеннями ЄСПЛ. Оскільки український переклад страсбурзької практики становить лише незначну частину усіх судових рішень, знання іноземних мов на рівні розуміння юридичних текстів вже за кілька років має стати обов’язковою умовою роботи в органах прокуратури.

Співпраця замість конкуренції

Про конкуренцією прокурорів і адвокатів скоро почнуть ходити легенди, однак конкуренція у залі судового засідання не повинна переростати у запеклу ворожнечу поза ним. В цьому контексті цікавою видається ідея співпраці та перейняття досвіду від адвокатів. Прикладом може стати нещодавно запроваджена програма професійного розвитку «Адвокат майбутнього». Спрямованістю програми є підтримка співтовариства адвокатів, що прагнуть підвищувати якість правової допомоги, впроваджувати реформи у сфері правосуддя, розвивати професійну спільноту тощо. Аналогічні ініціативи працівників прокуратури та органів прокурорського самоврядування, що сприятимуть обміну досвідом та налагодженню співпраці, можуть стати ще одним інноваційним кроком на шляху професійного розвитку прокурорів усіх рівнів.

Аналогічна співпраця можлива і з державними структурами. Особливої уваги заслуговує методика інформування населення, яка успішно реалізується Міністерством фінансів України – зокрема публікації інфографіки на офіційній сторінці у мережі Facebook та щотижнева рубрика #фінграмотність. Презюмується, що окрім інформування суспільства щодо діяльності ГПУ та прокуратур різних рівнів, публікація відповідних матеріалів позитивно впливатиме на підвищення рівня правової культури населення, а в перспективі ще й сприятиме полегшенню роботи прокурора.

Покращення матеріальної бази та автоматизація роботи

Такий крок потребує значних матеріальних витрат, але є цілком виправданим та доцільним. Автоматизація роботи передбачає: а) автоматичний розподіл справ між прокурорами, що слугуватиме своєрідною гарантією від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора; б) запровадження автоматизованої системи реєстрації відвідувачів, що стане запорукою прозорості діяльності прокуратури та дозволить попередити або виявити випадки отримання неправомірної вигоди. Покращення матеріальної бази, в свою чергу, сприятиме підвищенню ефективності діяльності прокурора в частині підтримання державного обвинувачення в суді та представництва інтересів громадянина або держави у визначених випадках.

Таким чином, кожен з цих кроків може стати першим на шляху до реальних змін,спрямованих на підвищення ефективності роботи прокурора. Але тільки комплексний підхід до реформування зможе забезпечити реальне покращення роботи прокурора кожного рівня.

Список використаних джерел:

Глаговський В. Становлення і розвиток української моделі прокурорського нагляду на сучасному етапі (концептуальні проблеми) / В. Глаговський, М. Руденко // Право України. – 1996. – № 1. – С. 43-46. 2. Грицаєнко Л. Р. Конституційно-правовий статус прокуратури України : [підручник] / Л. Р. Грицаєнко. – К. : БІНОВАТОР, 2007. – 544 с.
Закон України “Про прокуратуру” [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України. – 2015. – Режим доступу до ресурсу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1697-18.
Закон України “Про запобігання корупції” [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – Режим доступу до ресурсу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1700-18.
Конституція України [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – Режим доступу до ресурсу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80.
Малюга В. Система принципів організації та діяльності прокуратури: суть, класифікація / В. Малюга // Вісник прокуратури. – 2001. – № 6. – С. 31-36.
Михайленко О. Прокуратура суверенної України: час становлення спливає / О. Михайленко, В. Ковальський // Юридичний вісник України. – 2000. – № 48. – С. 76-79.
Особливості організації і діяльності прокуратури в зарубіжних країнах [Електронний ресурс] // Підручники для студентів онлайн. – 2017. – Режим доступу до ресурсу: http://stud.com.ua/30378/pravo/osoblivosti_organizatsiyi_diyalnosti_prokuraturi_zarubizhnih_krayinah.

Деякі проблеми невичерпності законодавчого переліку обставин, що пом’якшують покарання

Олеся Нагаль — Sun, 13 May 2012 15:37:35 +0000

У даній науковій статті проаналізовано деякі проблеми врахування обставин, що пом’якшують покарання при призначенні покарання, що не передбачені у кримінальному законі.

This research article analyzes some of the problems of taking into account of mitigating circumstances at sentencing, not provided for in the criminal law.

Ключові слова: покарання, закон, суд, обставини, які пом’якшують і обтяжують покарання.

Постановка проблеми. Зниження ефективності дії кримінального покарання переконливо засвідчує, що досягнення мети покарання можливе лише тоді, коли воно буде призначатись у точній відповідності до загальних засад призначення покарання, визначених у ст. 65 КК України, з врахуванням характеру та ступеня суспільної небезпеки вчиненого, особи винного та обставин, які пом’якшують та обтяжують покарання, а отже, коли воно доцільне й справедливе. Проте досить часто суди чи взагалі недооцінюють при призначенні покарання ті чи інші пом’якшуючі обставини, чи неправильно їх застосовують, що зумовлює потребу впровадження нових, не передбачених у кримінальному законі, пом’якшуючих обставин.

Короткий аналіз останніх досліджень і публікацій. Особливий внесок в дослідження проблеми застосування обставин, які пом’якшують покарання, внесли такі вчені, як Т. Іванюк, Е. Кабурнєєв, Л. Кругліков, Т. Нікіфорова, В. Попелюшко, А. Попов, А. Федорак, О. Ющик.

Виклад основного матеріалу. Аналіз законодавства, судової практики та літератури з проблеми дослідження показав, що призначення покарання – це складний та важливий етап у діяльності суду. Від того, наскільки справедливим буде призначене покарання, залежатиме досягнення його мети, у якій закріплюється не cтільки кара, скільки виправлення засуджених та запобігання вчиненню нових злочинів, як засудженими, так і іншими особами. Для впорядкування діяльності суду в цій сфері закон про кримінальну відповідальність встановлює загальні правила, якими повинен керуватися суд при призначенні покарання. Це – так звані загальні засади призначення покарання, критерії його індивідуалізації, відповідно до яких суд, призначаючи покарання, повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого злочину, особу винного, а також обставини, що пом’якшують (ст. 66 КК України) та обтяжують (ст. 67 КК України) покарання [1, С.25]. Усі обставини, перелічені у диспозиціях названих статей КК України, є факторами, які характеризують відповідно знижений або підвищений ступінь суспільної небезпеки особи злочинця та вчиненого ним діяння. У законі вони згруповані за особливими умовами вчинення злочину, а також за поведінкою винного.

На основі огляду наукових добутків з розглядуваної проблеми нами зроблено висновок, що дотримання принципів гуманізму та економії репресії у кримінальному праві зумовило правило, яке дозволяє судам, у зв’язку з невичерпністю законодавчого переліку обставин, які пом’якшують покарання, самостійно уводити до нього інші обставини, які закон не визначив. Тобто судам надане право творити закон на власний розсуд. Але, на нашу думку, те, що не закріплено законом, надає необмежені можливості для зловживання.

У першу чергу, це стосується такої нової пом’якшуючої обставини, як наявність на утриманні винного дитини або іншої непрацездатної особи. Відзначається, що державі не може бути байдуже, у якому становищі опиняться особи, які знаходяться на утриманні винного після засудження останнього, держава повинна піклуватися про фізичний та моральний розвиток дитини у повноцінній сім’ї. Але слід враховувати, що принцип гуманізму передбачає не лише гуманне ставлення до особи, яка вчинила злочин, а й, у першу чергу, до потерпілого, а також до суспільства в цілому. А отже, принцип гуманізму зовсім не означає, що винній особі має бути призначене покарання, яке за своєю м’якістю не відповідатиме ступеню тяжкості вчиненого злочину та особі винного, виходячи з того, що справедливе покарання поставить утриманців винного у складне становище. Звичайно, держава повинна піклуватися про непрацездатних членів суспільства, у тому числі тих, які перебували на утриманні особи, що вчинила суспільно-небезпечне діяння, однак це жодним чином не повинно здійснюватися кримінально-правовими засобами.

На нашу думку, обставиною, яка пом’якшує покарання, може бути визнано лише таку обставину, що тісно пов’язана з вчиненням злочину і за наявності якої особа, що вчинила злочин, заслуговує на поблажливе ставлення до себе. Тому саме факт наявності на утриманні винного дитини або іншої непрацездатної особи не можна визнати обставиною, яка пом’якшує покарання. Цей факт може бути пом’якшуючою обставиною лише за умов, якщо наявність такого утримання створило умови, які призвели до вчинення особою суспільно-небезпечного діяння (п. 5 ч. 1 ст. 66 КК)[1, С.26].

Також не варто відносити до обставин, які пом’якшують покарання, визнання особою своєї вини у вчиненні злочину. На нашу думку, ця обставина не може бути самостійною, а повинна оцінюватися у сукупності інших даних про особу злочинця, оскільки вона є складовою частиною таких обставин, як щире каяття та активне сприяння розкриттю злочину.

Необхідно підкреслити, що невизначеність законодавчого переліку обставин, які пом’якшують покарання, призводить як до помилок, так і до свідомих порушень з боку суду. Зокрема, аналіз судової практики засвідчує, що суди часто вдаються до таких пом’якшуючих обставин, як вчинення злочину відносно близького родича, вчинення злочину напівсиротою, зайняття особою, яка вчинила злочин, що полягав у зловживанні своїм службовим становищем, суспільно-корисною працею, тощо. З цього вбачається, що перелік обставин, які пом’якшують покарання, повинен бути вичерпним та обов’язково закріпленим у законі, оскільки невичерпний перелік обставин, що пом’якшують покарання, надаючи судам необмежений простір для врахування таких обставин при призначенні покарання, призводить сьогодні, як свідчить практика, до порушення принципів рівності осіб, єдності судової практики, гуманізму та справедливості.

Загалом, на нашу думку, обставинами, що пом’якшують покарання, мають визнаватися найбільш значимі обставини конкретної справи, встановлені законом, які виходять за межі складу злочину, характеризують злочинне діяння та (або) особу винного, свідчать про зниження їх суспільної небезпечності або беруться до уваги в силу принципів гуманізму та справедливості, які підлягають врахуванню при обранні міри покарання особі, визнаній винній у вчиненні злочину, в кожній конкретній справі, що веде до призначення покарання більш м’якого, ніж за аналогічне діяння за відсутності таких обставин.

З метою попередження випадків застосування під час призначення покарання неприйнятних пом’якшуючих обставин видається за необхідне визначення характерних для таких обставин ознак. На думку провідного дослідника у цій сфері Л. Круглікова, характерні ознаки обставин, які пом’якшують покарання, повинні характеризуватися типовістю, значимістю (безсумнівністю), а також непохідністю від інших пом’якшуючих обставин, визначених у ч. 1 ст. 66 КК України [3, С.117]. Отже, доцільним та необхідним урахування пом’якшуючих обставин, що не визначені у законі, може стати за умови, якщо їх наявні характерні ознаки відповідатимуть типовим. Тому розглянемо названі типові ознаки більш детально.

Так, типовими є такі обставини, що є характерними для більшого числа злочинів, здатні проявитися у відносно великій кількості злочинних діянь. За загальним правилом, типовість явища – це його поширеність. Тому для врахування певної пом’якшуючої обставини під час призначення міри покарання засудженому необхідно, щоб ця обставина не була одноразовою й притаманною лише розглядуваній кримінальній справі. З огляду на це, вважаємо, що наявність на утриманні підсудного дитини або іншої непрацездатної особи, щодо якої він є єдиним годувальником, не може бути визнано обставиною, яка пом’якшує покарання, оскільки цей фактор не є типовим для більшості злочинних діянь. Вчинення суспільно-небезпечного діяння – це завжди наслідок усвідомленого соціально-негативного ставлення особи, яка його вчинила, до прав (своїх та інших співгромадян), до цінностей, які захищені законом, її зневага до встановлених правових заборон, що жодним чином не збігається зі статусом єдиного годувальника в сім’ї.

Проте однієї характерної ознаки для визначення доцільності обставин, які можуть бути ураховані судом як пом’якшуючі при призначенні покарання винній особі, замало. Візьмемо, наприклад, таку пом’якшуючу обставину, що мала місце у судовій практиці, як визнання підсудного напівсиротою. Цей фактор є типовим для умов сучасності, але сумнівним (через малозначність) для його застосування як пом’якшуючої обставини. Звідси вбачається така характерна ознака пом’якшуючих обставин, як безсумнівність (значимість) впливу на рівень суспільної небезпеки. Безсумнівність (значимість) впливу означає, що ця обставина може впливати на рівень суспільної небезпеки, за загальним правилом, у будь-яких випадках, коли вона наявна, незалежно від конкретних особливостей злочину та особи винного.

Пом’якшуючими не можуть також визнаватися обставини, що є похідними від обставин, передбачених у законі, тобто ті, які виступають різновидом певної обставини, лише конкретизуючи її. У подібних випадках існувала б можливість подвійного врахування однієї обставини – спочатку як частини загального поняття, а згодом як його самого, що призводило б до порушення принципу справедливості. Таким чином, можна виділити ще одну характерну ознаку обставин, що пом’якшують покарання, які є доцільними для врахування судом при призначенні покарання, хоча й не передбачені у законі, – непохідність від інших, законодавчо закріплених обставин.

Висновки. В результаті проведеного дослідження можна зробити такі висновки:

обставини, що пом’якшують відіграють суттєву роль при винесенні вироку, оскільки покликані забезпечити нормальне функціонування держави та життя законослухняних громадян. Крім того, від урахування їх судом при призначенні покарання залежатиме доля засудженого. Проте невичерпність законодавчого переліку обставин, що пом’якшують покарання, призводить до помилок, а також створює сприятливе підґрунтя для свідомих порушень з боку суду, що, у свою чергу, порушує принципи кримінального судочинства. З цього вбачається, що перелік можливих обставин, які пом’якшують покарання, повинен бути вичерпним та закріпленим у законі;

виявлення характерних ознак обставин, що пом’якшують покарання, дозволяє визначити, які саме обставини справи, що впливають на покарання, можуть бути визнані судом пом’якшуючими. Такими ознаками є типовість, значимість (безсумнівність) їх впливу на покарання та непохідність від пом’якшуючих обставин, передбачених у ч. 1 ст. 66 КК України.

Перспективами подальших розвідок вважаємо дослідження проблеми змісту деяких обставин, що пом’якшують покарання, зокрема, обставин, визначених у пп. 1, 2 ч. 1 ст. 66 КК України.

Література

Кримінальний кодекс України (у редакції від 17.01.2012р.): [Електронний ресурс] . – Режим доступу: www.zakon1.rada.gov.ua
Постанова Пленуму Верховного Суду України від 24.10.2003 р. № 7 «Про практику призначення судами кримінального покарання» (зі змінами, внесеними згідно з пост. ПВСУ № 18 від 10.12.2004р., № 8 від 12.06.2009р. та № 11 від 06.11.2009р.): [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.zakon.rada.gov.ua
Іванюк Т.І. Обставини, що пом’якшують покарання: характерні ознаки / Т. І. Іванюк // Вісник Хмельницького інституту регіонального управління та права: Кримінальне право та кримінологія. – 2004. – № 1. – С. 115-120.
Іванюк Т. І. Врахування судом обставин, які пом’якшують покарання, не передбачених Кримінальним кодексом України / Т. І. Іванюк // Університетські наук. записки. – 2006. – № 1 (17). – С. 234-237.
Кабурнеев Е.В. Смягчающие и отягчающие обстоятельства в системе дифференциации уголовной ответственности за убийство: учеб. пособие / Е. В.Кабурнеев. – М.: 2006. – С. 298
Нікіфорова Т. І. Проблеми змісту деяких обставин, які пом’якшують покарання, передбачених ч. 1 ст. 66 КК України / Т. І. Нікіфорова // Форум права. – 2008. – № 3. – С. 380–387.
Попов А. Н. Преступления против личности при смягчающих обстоятельствах: Монография. / А. Н. Попов. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. – С. 465
Федорак Л. М. Проблеми визначення правової природи обставин, що пом’якшують та обтяжують покарання / Л. М. Федорак // Актуальні питання реформування правової системи України: Зб. наук. статей. – Луцьк: 2006. – С. 235–238.

ПРАКТИЧНИЙ АСПЕКТ РЕАЛІЗАЦІЇ ЧАСТИНИ 3 СТАТТІ 15 ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ДОСТУП ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ» (НА ПРИКЛАДІ РІВНЕНСЬКОЇ ОБЛАСНОЇ РАДИ)

Богдан Сологуб — Mon, 20 Feb 2012 17:36:56 +0000

У статті визначаються основні аспекти практичної реалізації частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (щодо вимоги оприлюднення проекту рішення за 20 робочих днів до моменту його розгляду з метою прийняття).
Згідно зі статтею 34 Конституції України, будь-яка особа має вільний доступ до інформації, тобто право збирати, зберігати, використовувати та поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір [1]. Місцеве самоврядування по суті свого функціонування є найбільш ефективним механізмом управління територіальною громадою, оскільки право громадян на участь в державному менеджменті найбільш безпосередньо може здійснюватися на місцевому рівні. Саме на цьому наголошує ратифікована Україною Європейська хартія місцевого самоврядування (преамбула) [2].
Місцеві ради є публічними органами, а відтак їхня відкритість у відносинах із громадянами та громадськими організаціями, які їх представляють, прозорість у прийнятті рішень, без сумніву, повинні бути пріоритетними. Згідно рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи про участь громадян у місцевому суспільному житті, «діалог між громадянами і представниками влади, обраними на місцевому рівні, є важливим для місцевої демократії, оскільки зміцнює законність демократичних місцевих інститутів та ефективність їх дій» [3, c. 161].
Сама сукупність державних і недержавних суб’єктів влади, ключовими структурними елементами якої є органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування, позначаються терміном «публічна адміністрація» [13, c. 168-169]. У свою чергу І.Коліушко та В.Тимощук одним із принципів діяльності органів публічної адміністрації визначають відкритість як оприлюднення та доступність для громадян інформації про діяльність та рішення публічної адміністрації, надання публічної інформації на вимогу громадян, а також підконтрольність як обов’язковий внутрішній і зовнішній контроль за діяльністю публічної адміністрації [12, c. 26-27].
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає головні принципи, на яких базується місцева самоврядність, зокрема – гласності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб [6]. По суті, це одні з найголовніших, базових критеріїв, через реалізацію яких забезпечується ще один принцип місцевого самоврядування – народовладдя. Адже через отримання оперативної, адекватної та виваженої інформації громадянське суспільство може продукувати ініціативи щодо змін у проектах нормативно-правових актів, які приймає відповідний колегіальний орган.
Зокрема, з цією метою Верховною Радою України був прийнятий Закон «Про доступ до публічної інформації», який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес [4].
Слід зазначити, що набуття чинності даного Закону стало причиною суттєвих змін у діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема, це стосується і Рівненської обласної ради.
Так, на виконання положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» (пункт 5 частини першої статті 14) у виконавчому апараті Рівненської обласної ради був створений відділ доступу до публічної інформації, захисту персональних даних та роботи зі зверненнями громадян (рішення обласної ради від 23 грудня 2011 року №491) [9]. До створення вказаного відділу відповідальним структурним підрозділом виконавчого апарату був визначений відділ аналітично-інформаційної роботи та контролю.
В обласній раді було облаштовано місце для роботи запитувачів з документами чи їх копіями (пункт 4 частини першої статті 14 вказаного Закону), розпорядженням голови обласної ради від 25 липня 2011 року №248 було прийнято розмір фактичних витрат на копіювання та друк копій документів (на вимогу статті 21 Закону) [10].
За період з часу введення в дію Закону виконавчим апаратом було надано відповіді на 50 інформаційних запитів. Зокрема, вони стосувалися стану співпраці обласної ради з міжнародними фондами та громадськими організаціями; надання інформації про голову та заступників обласної ради; щодо вакантних посад у виконавчому апараті обласної ради; щодо фінансування релігійних організацій; щодо прийняття обласною радою рішень, які стосуються управління об’єктами спільної власності міст, сіл, селищ області; щодо надання протоколів пленарних засідань сесій обласної ради шостого скликання; щодо документообігу обласної ради; щодо переліку обласних програм; щодо звітів про фінансово-господарську діяльність газети «Вісті Рівненщини» та ін. Запитувачами інформації були як фізичні особи, так і громадські організації, наприклад: Рівненське агентство журналістських розслідувань, ТзОВ «Телерадіокомпанія «Міст ТВ», Рівненська обласна організація Всеукраїнської громадської організації «Громадянська мережа «ОПОРА», громадська організація «Незалежна асоціація журналістів», благодійний фонд «Соціально-культурна ініціатива», ТзОВ «Рівнетеплоенерго».
На нашу думку, доволі спірними є положення частини 2 статті 22 Закону, згідно з якими неправомірною відмовою на інформаційний запит вважається відповідь про те, що вказана інформація може бути отримана запитувачем із загальнодоступних джерел, наприклад, на сайті ради. З досвіду надання відповідей на інформаційні запити, зазначимо, що цим некоректно користуються деякі громадські організації. Приміром, подаючи запит щодо отримання інформації про те, які рішення приймалися обласною радою щодо певної галузі впродовж останніх трьох скликань, запитувач інформації змушує виконавчий апарат обласної ради систематизувати перелік прийнятих рішень, який розміщений на офіційній Інтернет-сторінці обласної ради. Натомість запитувач інформації міг би зробити це і власними силами.
Ще однією суперечливою нормою є положення частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»: «Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття» [4]. Рішенням Рівненської обласної ради від 22 липня 2011 року №340 були внесені зміни та доповнення до Регламенту Рівненської обласної ради шостого скликання, згідно з якими вказаний документ приведений у відповідність до вимог частини 3 статті 15 Закону [8].
Зокрема, пункт 3 статті 2.22 Регламенту після відповідних змін передбачає, що «проекти рішень обласної ради оприлюднюються їх розробниками у порядку, визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації», не пізніше як за 20 робочих днів до дати розгляду відповідного проекту рішення на пленарному засіданні обласної ради, або подаються у виконавчий апарат обласної ради в електронному вигляді не пізніше 25 робочих днів до дати розгляду відповідного проекту рішення на пленарному засіданні обласної ради для оприлюднення їх на офіційному сайті обласної ради www.oblrada.rv.ua» [8].
З теоретичної точки зору, процедура оприлюднення проекту рішення, яке подається на розгляд відповідної ради, є доцільною, оскільки дає можливість громадськості ознайомитися із пропонованим проектом нормативно-правового акту, а отже, через своїх представників у раді або відповідних розробників документа внести певні зміни. Однак практичний аспект реалізації цієї статті, особливо в частині вимоги щодо термінів оприлюднення, вказують на певну недосконалість норми.
У першу чергу слід зауважити, що механізм і вимоги щодо терміну оприлюднення проекту рішення частково повторює процедуру, яка стосується проектів регуляторних актів, які приймаються відповідною радою. Згідно із положеннями Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» зауважимо: цей Закон спрямований на зменшення втручання держави у діяльність суб’єктів господарювання та усунення перешкод на розвитку господарської діяльності (стаття 1) [5]. Регуляторний акт – це прийнятий уповноваженим регуляторним органом (одним із яких виступає і обласна рада) нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання. Щодо регуляторного акту термін оприлюднення для суспільного обговорення перед його прийняттям встановлюється на рівні не менше, ніж один місяць (стаття 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності») [5]. Тобто вимога частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» фактично прямо корелює з вимогою щодо термінів оприлюднення регуляторного акта та інших проектів рішень, які приймаються радою.
Однак нормативно-правові акти, які приймає рада, мають різний характер і неоднорідну мету свого затвердження. Наприклад, вимога оприлюднення за 20 робочих днів для Стратегії розвитку області чи програм соціально-економічного характеру, які передбачають тривалу дію, виділення бюджетних коштів та безпосередній вплив на життєдіяльність певних галузей усього регіону, має достатню мотивацію з точки зору прозорості у роботі представницьких органів влади.
Але є рішення, які опрацьовуються як депутатами, так і фахівцями, і щодо них застосовувати цю норму – дріб’язково. Наприклад, це стосується рішень про списання матеріальних цінностей, які перебувають на балансі комунальних закладів/установ, і якими списуються малоцінні предмети. Тим паче, що Типова інструкція про порядок списання майна бюджетних установ, затверджена наказом Державного казначейства від 29 листопада 2010 року №447, втратила свою чинність 21 листопада 2011 року, і вся деталізована процедура списання на даний час прописується безпосередньо у рішенні обласної ради. Процес списання в комунальних закладах йде постійно, і вимога настільки завчасного оприлюднення рішень приводить до того, що їх кількість зростає: за час, який відводиться на виконання вимоги про 20-денне оприлюднення проекту рішення до моменту його розгляду з метою прийняття, у закладів з’являються нові матеріальні цінності, які потребують списання.
Окремо варто сказати про застосування частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо прийняття рішень про обласний бюджет на рік та зміни до нього. Вказана норма з одного боку перешкоджає головним розпорядникам коштів оперативно коригувати фінансове забезпечення галузі, а проект рішення, оприлюднений згідно вимогами Закону, некоректно корелює із самим відповідним рішенням, яке затверджується радою.
Для прикладу візьмімо рішення обласної ради від 23 грудня 2011 року №496 «Про внесення змін до обласного бюджету на 2011 рік».
Згідно з розпорядженням голови Рівненської обласної ради від 7 листопада 2011 року №350 чергова восьма сесія обласної ради була скликана з 9 грудня, проведення пленарного засідання – 23 грудня 2011 року [11]. Відтак останній день для оприлюднення проектів рішень – 26 листопада (20 робочих днів до дати прийняття). Відповідно проект рішення «Про внесення змін до обласного бюджету на 2011 рік» був оприлюднений на сайті обласної ради у встановлені строки. Однак бюджетний процес наприкінці року має свою специфіку: головні розпорядники коштів з метою ефективного та повного їх використання, недопущення заборгованостей з першочергових виплат вносять зміни до раніше затверджених призначень, а отже, зміни до проекту рішення вносяться ледве чи не до останнього дня до його затвердження. Відтак з часу свого оприлюднення до часу прийняття рішення «Про внесення змін до обласного бюджету на 2011 рік» у проект рішення було внесено чимало змін (через рекомендації постійних комісій обласної ради). А отже, питання, наскільки об’єктивно громадськість була проінформована про пропоновані зміни до бюджету, відкрите для обговорення. Натомість, на нашу думку, за умов, коли б термін оприлюднення проекту рішення був би законодавчо зменшений, кількість змін до проекту рішення (в тому числі за рекомендаціями постійних комісій) можна було б мінімізувати. А відтак – надавати громадськості більш точну інформацію. У той же час, згідно з роз’ясненням Комітету з питань свободи слова та інформації, Закон України «Про доступ до публічної інформації не зобов’язує обласну раду оприлюднювати висновки та рекомендації постійних комісій, у тому числі – й ті, якими вносяться зміни до проектів рішень. Тобто законодавчо механізм інформування громадськості про зміни у вже оприлюдненому проекті рішення не встановлений.
Не менш суперечливою частина 3 статті 15 Закону є у застосуванні і щодо прийняття бюджету на наступний рік. Згідно з Бюджетним кодексом України, місцеві бюджети повинні бути затверджені відповідними радами у двотижневий термін з часу оприлюднення Державного бюджету на наступний рік. Таким чином, фактично неможливо забезпечити виконання вимог оприлюднення проекту рішення згідно вимог Закону «Про доступ до публічної інформації». І це при тому, що головний фінансовий документ області апріорі повинен бути у фокусі зацікавлення суспільства. Зрештою, саме для прозорості фінансово-фіскальної політики значною мірою і приймався відповідний Закон. Вбачаючи у цьому правову колізію, Рівненська обласна рада звернулася до профільного Комітету Верховної Ради – з питань свободи слова та інформації, – за роз’ясненням. Згідно з відповіддю Комітету, положення статті 15 не застосовується, якщо наявні якісь обмеження іншого характеру (в даному випадку – обмеження двотижневого прийняття місцевого бюджету згідно Бюджетного кодексу). Однак цього в законі не прописано, а отже, становить правову прогалину.
Також у застосуванні норми оприлюднення проекту рішення за двадцять робочих днів ми вбачаємо обмеження прав депутатської діяльності. Згідно Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», кожен депутат має право вносити на розгляд ради проект рішення [7]. Існують проблеми суспільного характеру, які потребують нагального вирішення, натомість депутат чи постійна комісія обмежена у праві виносити це питання на розгляд чергової сесії. Адже, згідно з роз’ясненням профільного Комітету, поза визначеною Законом процедурою можна виносити тільки проблеми, які становлять надзвичайний характер. Відтак рекомендації постійної комісії щодо внесення в порядок денний чергової сесії певного проекту рішення не можуть бути виконані, адже не можуть бути дотримані вимоги оприлюднення.
Підсумовуючи, можна сказати, що механізм, пропонований Законом України «Про доступ до публічної інформації», загалом сприяє зростанню прозорості у роботі органів влади, зокрема – органів місцевого самоврядування. Однак деякі процедурні умови вказаного Закону, зокрема – в частині термінів попереднього оприлюднення проектів рішень з метою прийняття, на нашу думку, варто було б переглянути. Адже їхнє застосування на практиці загрожує недостатньою якістю підготовки проектів рішень органів представницької влади, оскільки для їх розробки часто потрібні оперативні дані економічного, соціального та правового характеру. До того ж значний термін попереднього оприлюднення, який вимагає Закон, заздалегідь часто провокує на внесення значної кількості поправок до проекту рішення – причому цілком виправданими з точки законодавства процедурами – насамперед через рекомендації постійних комісій.
Без сумніву, шлях адекватної комунікації між органами місцевого самоврядування і громадськістю обов’язково повинен передбачати участь суспільства в підготовці та прийнятті рішень, які безпосередньо стосуються інтересів громади. Медіатором, що його забезпечуватиме, вбачаємо засоби масової інформації та громадські організації. Тим паче, що Закон «Про доступ до публічної інформації» надає чимало інструментів для цього.
Відтак з метою оптимізації роботи органів представницької влади, надання суспільству якісної, оперативної інформації вбачаємо за доречне зменшити термін оприлюднення проектів рішень, як це передбачено частиною 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» до 15 календарних днів до дати їх прийняття на пленарному засіданні ради.

Список використаної літератури
1.   Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. – К.: Міністерство юстиції України. Офіційне видання, 1996. – 124 с.
2.   Європейська хартія місцевого самоврядування // Акти європейського права з питань регіональної політики та місцевого самоврядування. – К.: Парламентське видавництво, 2007. – С.11-19.
3.   Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи REC (2001) 19 про участь громадян у місцевому суспільному житті // Акти європейського права з питань регіональної політики та місцевого самоврядування. – К.: Парламентське видавництво, 2007. – С.160-171.
4.   Про доступ до публічної інформації: Закон України від 13 січня 2011 року №2939-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – №32. – Ст.314.
5.   Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності: Закон України від 11 вересня 2003 року №1160 // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – №9. – Ст. 79.
6.   Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – №24. – Ст. 170
7.   Про статус депутатів місцевих рад: Закон України від 11 липня 2002 року №93-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – №40. – Ст.290.
8.   Про внесення змін і доповнень до Регламенту обласної ради шостого скликання: Рішення Рівненської обласної ради від 22 липня 2011 року №340 // http://oblrada.rv.ua/rubric198/363/
9.   Про внесення змін до рішення обласної ради від 24.11.2010 №10 «Про виконавчий апарат Рівненської обласної ради шостого скликання»: Рішення Рівненської обласної ради від 23 грудня 20111 року №491 // http://oblrada.rv.ua/rubric198/566/
10.   Про затвердження норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію: Розпорядження голови Рівненської обласної ради від 25 липня 2011 року №248 // http://oblrada.rv.ua/rubric274/233/
11.   Про скликання восьмої сесії обласної ради шостого скликання: Розпорядження голови Рівненської обласної ради від 7 листопада 2011 року №350 // http://oblrada.rv.ua/rubric274/239/
12.   Ефективна публічна адміністрація (довідник для міністрів) / автори-упорядники: І. Коліушко, В. Тимощук. – К., 2006. – 32 с.
13.   Малиновський В.Я. Словник термінів і понять з державного управління / В.Я.Малиновський. – К.: Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, 2005. – 254 с.