The paper analyzes the main features of hosted dualism of competence of executive bodies of Ukraine. By researched and identified the positive and negative attributes of competence dualism executive power of Ukraine.

Постановка проблеми: нині вітчизняні політичні та правові науки не мають єдиного підходу до дослідження та визначення політико-правових наслідків компетенційного дуалізму виконавчої влади. Тому дана проблема залишається актуальною і сьогодні.

Короткий аналіз останніх досліджень і публікацій: питання компетенційного дуалізму виконавчої влади України з часу здобуття Україною незалежності було об’єктом дослідження багатьох видатних вчених-конституціоналістів, що зробили вагомий внесок у дослідженні даного питання. Серед широкого кола науковців слід виділити праці Авер’янова В. Б., Годованця В. Ф., Журавського В. С., Кравченка В. В., Лисенко О. М., Малиновського В. Я, Савчина В. М., Сало І. С., Серьогіної С. Г., Телешуна С. О., Тодики Ю. Н., Погорілка В. Ф., Шаповала В. М., тощо.

За французьким прототипом напівпрезидентського правління, запозиченим Україною, існує подвійна структура влади, тобто так званий «дуалізм» виконавчої влади [9, с. 7]. Чинна Конституція України не змогла подолати дуалізму виконавчої влади й чітко розмежувати повноваження глави держави та Уряду. Взаємовідносини в системі вищих органів державної влади залишаються невизначеними, Основний Закон України створює передумови для політичних протистоянь. Конституція України формально не відносить Президента України до жодної гілки влади, у той час як фактично саме він очолює виконавчу владу, оскільки має доволі широкі повноваження щодо керівництва урядом та здійснення контролю за його діяльністю [3, с. 17].

Дуалізм (від латинського dualis – двоїстий) у виконавчій владі передбачає, що її здійснення є прерогативою двох суб’єктів влади – глави держави та уряду. Правові основи існування дуалізму виконавчої влади завжди прямо або приховано закладені в конституціях відповідних держав. Так, стаття 10 Конституції Республіки Польща визначає, що виконавчу владу здійснюють Президент Республіки Польща та Рада Міністрів [1]. У статті 3 Основного закону Фінляндії зазначено, що виконавча влада здійснюється Президентом Республіки, а також Державною радою, члени якої повинні користуватися довірою Едусканти – Парламенту Фінляндії [4, с. 131].

Для характеристики дуалістичної моделі організації виконавчої влади застосовують переважно такі формулювання як «подвійний центр виконавчої влади», «складний центр виконавчої влади», «двоголова виконавча влади», «здійснення виконавчої влади президентом та урядом» та інші [4, с. 131].

Дуалізм виконавчої влади, закріплений на конституційному рівні, вважається ключовою характеристикою змішаної республіки (раціоналізованого парламентаризму), яка принципово відрізняє її від класичної парламентарної республіканської форми правління [11, с. 125]. Дуалізм виконавчої влади слід розуміти як особливість виконавчої влади певної національної політико-правової системи, яка відображає наявність двох керівних центрів у сфері виконавчої влади − Уряду та глави держави, які функціонально поєднані між собою. На нашу думку, більш влучно визначає це поняття Мартинюк Р., який називає його «компетенційним дуалізом виконавчої влади» [6, с. 201].

Правовий статус Президента України характеризується відображенням в Основному Законі України дуалізму виконавчої влади, який має цілу низку негативних аспектів [5, с. 4], насамперед, згубно позначається на стабільності й ефективності Уряду [7, с. 204]. Згаданий дуалізм визнають більшість вітчизняних авторів. Його сутність вдало сформулював, зокрема, Авер’янов В., який наголошує, що «відношення цих суб’єктів до гілки виконавчої влади неоднакові. Якщо Уряд входить до неї як окрема структурна ланка системи органів, то Президент України лише функціонально через певний обсяг повноважень у сфері виконавчої влади» [2, с. 11]. Інакше кажучи, Президент України, не віднесений до виконавчої гілки влади формально і структурно, є її складовою реально й функціонально [7, с. 205]. Широке коло дослідників, серед яких варто виділити Серьогіну С. Г., зазначають про схожість дуалізму виконавчої влади в Україні та Франції [12, с. 57]. Риси схожості виявляються, насамперед, у способі формування Уряду, відповідальності Кабінету Міністрів України главі держави, інституті контрасигнатури, тощо.

Реально до виконавчої гілки влади входять два функціонально поєднаних суб’єкта − Президент України та Кабінет Міністрів України. Як наслідок − позиція Уряду постійно балансує на межі двох концепцій: обмежувальній, коли Президент України не дублює діяльність Кабінету Міністрів України, а лише контролює його, і розширювальної, коли Президент України, по суті, стає главою й виконавчої влади, не беручи при цьому на себе політичної відповідальності за неуспіх урядової політики [7, с. 205].

Метою встановлення в Основному Законі України дуалізму виконавчої влади була спроба поєднати кращі риси президентської та парламентарної форм правління в організації виконавчої влади − високу функціональну ефективність уряду завдяки залученню до його формування й координації поточної урядової політики глави держави та наявності достатньо самостійного у своїх рішеннях і діях Прем’єр-міністра − представника парламентської більшості.

Дуалізм виконавчої влади спричиняє ускладнення або й блокування процесу ухвалення державних рішень [10, с. 63]. Це можна пояснити тим, що, оскільки глава держави і Прем’єр-міністр України протистоять один одному, то компромісу досягнути між ними дійсно важко і це суттєво ускладнює процес ухвалення рішень. Фактично, в такому випадку, лише високий рівень політико-правової культури державних посадовців можуть попередити істотні проблеми державно-політичного життя.

Прогалини в нормативно-правовій регламентації дуалізму виконавчої влади зумовлюють суттєву залежність Кабінету Міністрів України від Президента України, перетворюючи главу держави на фактичного главу виконавчої влади, а Прем’єр-міністра − на адміністративного Прем’єр-міністра. Особливо інститут дуалізму виконавчої влади в Україні нівелювався в період чинності Конституції України в редакції від 8 грудня 2004 року. Інститут президента демонстрував «функціональну недостатність» [6, с. 205], що проявлялося в позбавленні глави держави інструментів для реалізації свого конституційного статусу гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина, здійснення повноважень щодо керівництва зовнішньополітичною діяльністю тощо. «Співіснування» глави держави і Уряду України у виконавчій сфері перетворювалося на конфлікт повноважень [6, с. 205].

Попри все, дуалізм виконавчої влади є скоріше позитивною, аніж негативною характеристикою її організації, оскільки сприяє виробленню демократичних традицій взаємодії вищих органів влади, виступає запобіжником проявів узурпації влади як Президентом України, так і партійною більшістю у Верховній Раді України, привносить елементи взаємоконтролю між главою держави і Прем’єром, у кінцевому результаті слугуючи підконтрольності влади суспільству [6, с. 205]. Прогалини нормативно-правового регулювання дуалізму виконавчої влади в Україні можна було б частково подолати, якби з компетенції глави держави вилучити право скасовувати акти Кабінету Міністрів України.

На нашу думку, дуалізм виконавчої влади повинен проявлятися у формі конструктивної взаємодії Президента України та Уряду, а не у конфлікті їх повноважень. За продуманої організації виконавчої влади, як показує досвід інших держав, дуалізм якраз слугує певним запобіжником щодо кризових явищ, фактором забезпечення стабільності. Якщо ж дуалізм виконавчої влади породжує протистояння та політичні кризи, то причини слід шукати не у внутрішніх недоліках цього феномену, а в неправильній імплементації механізму організації дуалістичної виконавчої влади, спотворення її суті.

Щодо організації виконавчої влади, передбаченої Конституцією України,  то тут  також складно говорити про належне втілення моделі дуалізму, адже повноваження Президента відправляти Прем’єр-міністра у відставку, а з ним і весь уряд та скасовувати акти Кабінету Міністрів України дають потенціал для перетворення на практиці Уряду в орган, політично залежний від Президента України та підконтрольний ним.

Слід зазначити, що суто теоретично причетність Президента до здійснення виконавчої влади може бути різною і визначається вона обсягом його «виконавчих повноважень». Загалом до повноважень глави держави, наявність яких дозволяє говорити про дуалістичний характер виконавчої влади, можна віднести повноваження щодо формування уряду, головування або участі у засіданні уряду, право скликання та головування на засіданнях урду з питань особливої державної ваги, право нормотворчої ініціативи президента в уряді, підписання актів уряду президентом, зупинення дії актів уряду, видання актів, що підлягають контрасигнації прем’єр-міністром та відповідальним міністром, та деякі інші.

Специфічність компетенційного дуалізму виконавчої влади в Україні характеризується різним відношенням так званих «центрів виконавчої влади» (Президента України та Кабінету Міністрів України) до виконавчої влади. Якщо Уряд є окремою структурною ланкою системи органів виконавчої влади, то глава держави відноситься до неї лише функціонально. Згідно з моделлю двоїстого центру та відповідно з Конституцією України, Уряд не повинен відігравати другорядну роль у сфері виконавчої влади – навпаки, саме цей інститут має бути реально вищим у структурі цієї гілки влади та реалізовувати всі її основні функції. На жаль, сьогодні в Україні склалася система, що не відповідає зазначеним принципам функціонування виконавчої влади. Слід визнати, що прийняття довгоочікуваного Закону України «Про Кабінет Міністрів України» не стало вирішальним кроком на шляху законодавчого забезпечення системи виконавчої влади України [8, с. 201].

Ми вважаємо, що компетенційний дуалізм виконавчої влади в Україні має бути втілений таким чином, щоб, по-перше, Президент міг реально впливати на розроблення рішень Уряду, але не міг їх блокувати і, по-друге, виключати можливість невиконання рішень Президента Урядом через недосягнення консенсусу з певного питання.

Список використаних джерел:

1. Конституція Польщі : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://constitutions.ru/archives/182/2.
2. Авер’янов В. Б. Основи виконавчої влади в Україні / В. Б. Авер’янов. − К., 1997. − 314 с.
3. Гаркавий С. В. Уряд України: проблеми конституційно-правового статусу / С. В. Гаркавий // Вісник Запорізького юридичного інституту. − 2009. − № 4. − С. 14-20.
4. Журба Я. М. Дуалізм в організації виконавчої влади: спроба порівняльно-правового аналізу / Я. М. Журба // Часопис Київського університету права. − 2011. − № 3. − С. 131-134
5. Заєць А. П. Принцип розподілу влад в новітній українській конституційно-правовій практиці / А. П. Заєць // Вісник Академії правових наук України. − 1998. − № 2. −  С. 3-15
6. Мартинюк Р. С. Компетенційний дуалізм виконавчої влади: державно-правовий досвід П’ятої Французької Республіки та України / Р. С. Мартинюк // Право України. − 2011. − № 1. − С. 200-208.
7. Мартинюк Р. С. Реалізація принципу поділу влади в сучасній України: політико-правовий аналіз. – Острог: Вид-во Національного університету «Острозька академія», 2007. – 352 с.
8. Ославський М. І. Проблеми ліквідації дуалізму виконавчої влади в Україні / М. І. Ославський // Держава і право : збірник наукових праць. − 2010. −№ 49. − С.116-221.
9. Савчин М. В. Здійснення арбітражних функцій Президентом в умовах дуалізму виконавчої влади: проблема «співіснування» / М. В. Савчин // Юридична газета. − 2006. − № 19 (79). − С. 7-8.
10.  Сало І. С. Шляхи забезпечення балансу влад в Україні у межах чинної конституційної моделі / І. С. Сало // Стратегічні пріоритети. − 2010. − № 1 (14). − С. 60-66.
11.  Сарторі Джованні. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів. − К.: Артек, 2001. − 418 с.
12.  Серьогіна С. Г. Сутність інституту глави держави та його еволюція у світовій державно-правовій практиці / С. Г. Серьогіна // Вісник Академії правових наук України. − 2000. − № 4 (23). − С. 54-65.

 This article investigates the nature of “motivation.” The basic theoretical propositions about motivation as a factor in improving the functioning of local authorities.

Адаптацiя державного управлiння України до стандартiв Європейського союзу вимагає пiдвищення ефективностi та результативностi iнституту державної служби. Адже кадри – обличчя влади, саме вiд їх професiйної компетенцiї та трудової активностi залежать результати та динамiка  роботи органiв виконавчої влади. Саме державнi службовцiв є iнструментом планiв державного управлiння. Проте iнструмент не може бути ефективно використаний та функцiонувати без умiлого використання та врахування усiх можливостей. Вивчення трудового потенцiалу та забезпечення його максимального використання i є суть мотивацiї працi в мiсцевих органах виконавчої влади.

Аналiз останнiх дослiджень та публiкацiй. Аналiз наукових дослiджень свiдчать, що iснує велика кiлькiсть праць як вiтчизняних так зарубiжних науковцiв, якi дослiджують тему мотивацiї працiвникiв мiсцевих органiв виконавчої влади. Суттєвий внесок у теоретичному та практичному аспектах дослiдженнi теми зробили українськi вченi такi як: С. Занюк, В. Захарченко, В.С. Кусакiн, Т. М. Пахомова, А.С. Сардаян В. А. Щегорцева та iншi.

Метою статтi є систематизацiя теоретичних знань про систему мотивацiї в мiсцевих органах виконавчої влади.

Виклад основного матерiалу дослiдження. Служба в мiсцевих органах виконавчої влади , перш за все пов’язана з питанням формування ефективного кадрового потенцiалу. Проблеми кадрової роботи з управлiння персоналом актуальнi в усiх сферах дяльностi мiсцевих органiв виконавчої влади. Вона потребує пiдготовки кадрiв нової генерацiї, що дали б змогу керiвництву сформувати висококвалiфiковану команду в системi виконавчих органiв, якi зможуть забезпечити економiчне зростання мiста на основi попередньо розробленого бачення майбутнього усього регiону.

Виконавча влада – це самостiйна гiлка державної влади, головне функцiональне призначення якої полягає у виконаннi законiв i яка урiвноважена з iншими гiлками влади засобами парламентського, президентського та судового контролю [4, с. 24].

Дiяльнiсть виконавчої влади заснована на принципах демократiї та законностi, гуманiзмi та соцiальнiй справедливостi, прiоритетах прав людини та громадянина, професiоналiзмi, компетентностi, чесностi i вiдданостi справi.

До мiсцевих органiв виконавчої влади належать насамперед державнi адмiнiстрацiї. Державна адмiнiстрацiя покликана захищати права i законнi iнтереси громадян та держави, забезпечувати комплексний соцiально-економiчний розвиток територiї та реалiзацiю державної полiтики у визначених законодавством сферах управлiння. Мiсцевi державнi адмiнiстрацiї є пiдзвiтними та пiдконтрольованими радам у частинi повноважень, що делегованi їм вiдповiдними районними чи обласними радами [4, с.131].

Згiдно Конституцiї України, виконавчу владу в областях та районах здiйснюють мiсцевi державнi адмiнiстрацiї. Склад адмiнiстрацiй формується головою мiсцевих державних. Голови мiсцевих державних адмiнiстрацiй призначаються та звiльняються з посади Президентом України за поданням Кабiнету Мiнiстру України.

Органи виконавчої влади є рiзноманiтними та чисельними, що обумовлено спрямованiстю виконавчо–розпорядчої дiяльностi. Центральними є тi органи виконавчої влади, дiяльнiсть яких поширюється на всю територiю України. Такi органи займаються реалiзацiєю державної полiтики, здiйснюють загальне або галузеве управлiння та спецiальний (функцiональний) вплив на об’єкти, незалежно вiд їх мiсцезнаходження  в Українi. До них належать: Кабiнет Мiнiстрiв України, мiнiстерства, держанi комiтети (державнi служби) та центральнi органи виконавчої влади зi спецiальним статусом.

Мiжтериторiальнi органи виконавчої влади охоплюють своєю дiяльнiстю певну частину територiї України, територiю декiлькох адмiнiстративно – територiальних одиниць або територiю, межi якої взагалi не залежать вiд адмiнiстративно–територiального подiлу України. Такi органи забезпечують галузеве управлiння чи здiйснення спецiальних функцiй на вiдповiднiй територiї України (наприклад, вiйськовi напрями, митницi, управлiння залiзниць тощо).

Мiсцевими органами виконавчої влади вважаються тi, повноваження яких поширюються на територiєю певної адмiнiстративно – територiальної одиницi. Вони виконують завдання загального управлiння  координацiї чи функцiї вiдповiдних центральних органiв виконавчої влади.

Якщо брати за критерiй класифiкацiї становище та мiсце в системi органiв виконавчої влади, то їх подiляють на вищi та нижчi. Так, обласна державна адмiнiстрацiя буде нижчою вiдносно Кабiнету Мiнiстрiв України, але вищою вiдносно районної державної адмiнiстрацiї. Звiдси – пiдпорядкованiсть, пiдконтрольнiсть, пiдзвiтнiсть нижчих органiв перед вищими, обов’язковiсть рiшень вищих органiв до виконання нижчими. Важливу роль в роботi як вищих так i нижчих органiв виконавчої влади вiдiграє система мотивацiї працi. Забезпечення якої дозволить збiльшити ефективнiсть роботи усього органiв сприяючи розкриттю потенцiалу кожного з працiвникiв.

Термiн «мотивацiя працi» розумiється як сукупнiсть внутрiшнiх i зовнiшнiх рушiйних сил, що спонукають людину до дiяльностi, надають цiй дiяльностi спрямованостi на досягнення як особистих цiлей, так i цiлей органiзацiї [4, c. 12].

На думку О. Нечосiної, мотивацiя – це динамiчний процес формування мотиву [5]. Вона дає розумiння мотиваторiв у державному управлiннi. Мотиватор, за словами автора, – це формування суб’єктом аргументiв мотивацiї через використання знань внутрiшнiх потреб, мотивiв, iдеалiв, установок, цiнностей та iнших особливостей суб’єкта.

Дослiдник Л. Артеменко дає визначення мотивацiї як механiзму в державному управлiннi i вводить в обiг поняття «мотивацiйний механiзм». Мотивацiйний маханiзм, за автором, це сукупнiсть способiв досягнення позитивної мети державного управлiння за допомогою залучення потенцiалу правового, матерiального, iнформацiйного та психологiчного впливу на всю систему державного управлiння в цiлому, на елементи цiєї системи, у тому числi окремих осiб, що виконують певнi функцiї в апаратi державного управлiння чи взаємодiють з ним [7]. На думку автора, мотивацiйний механiзм складається з окремих способiв мотивацiї, а ефективнiсть залежить вiд своєчасного та адекватного застосування того чи iншого способу мотивацiї в сферi державного управлiння.

Питання важливостi мотивацiї в управлiнськiй сферi дослiджує Н. Полiщук. В своїй працi вона дає теоретичний та практичний аналiз результатiв дослiдження проблем факторiв мотивацiї в державнiй службi. За словами автора, мотивацiя це процес дiї мотивiв i як механiзм, що визначає виникнення, напрямок та способи здiйснення конкретних форм дiяльностi, як сукупна система процесiв дiї мотивiв, що вiдповiдають за спонукання та дiяльнiсть [6, c.15].

Таким чином, мотивацiя – це рушiйна сила, яка базується на задоволення конкретних потреб, змушує дiяти з максимальними зусиллями задля досягнення певної цiлi. Мотивацiя трудової дiяльностi може бути дiєвою тiльки з застосуванням сучасних методiв та форм матерiального та нематерiального стимулювання персоналу.

Загалом, на основi аналiзу використаних джерел та лiтератури можна стверджувати, що у сферi державного управлiння використовують рiзнi тлумачення термiну «мотивацiя». Всi вони означають процес, що вiдбувається всерединi людини i спонукає її до дiй.

Використання мотивацiї працi в мiсцевих органах виконавчої влади вiдiграє велику роль. Адже на даний час помiтною є велика плиннiсть висококвалiфiкованих кадрiв, процвiтання корупцiї, вiдсутнiсть професiоналiзму i iнiцiативностi, що призводить до зниження ефективностi дiяльностi органiв виконавчої влади. Цi проблеми виникають внаслiдок неналежної мотивацiї працi.

Дослiдник С. Занюк стверджує, що «процесуально–змiстовна мотивацiя – це є обумовленiсть поведiнки факторами, якi не зв’язанi з впливом середовища i фiзiологiчними потребами органiзму» i що «процесуально – змiстовна мотивована поведiнка здiйснюється заради себе i не може бути засобом досягнення зовнiшньої цiлi» [3, c. 119].

Найвiдповiдальнiша та найскладнiша роль в побудовi ефективної системи мотивацiї в мiсцевих органах виконавчої влади належить саме керiвнику органiзацiї Керiвник, що прагне отримати вiд своїх пiдлеглих максимальну вiддачу у досягненнi певних цiлей, повинен розумiти, яку мету має кожен з них задля забезпечення мотивацiйних стимулiв, адже потреби працiвникiв не є сталi. Вони змiнюються залежно вiд тiєї чи iншої професiйної ситуацiї. Тому в основi управлiння в мiсцевих органах виконавчої влади повинна лежати стратегiя потреби, що полягає в поєднаннi таких елементiв як визначення iндивiдуальних потреб та створення вiдповiдного середовища працi задля їх задоволення. Адже працiвник зацiкавлений в своєму професiйному розвитку тiльки тодi, коли бачить, що його праця є вiдповiдною до його iнтересiв, оплачується належним чином та сприяє задоволенню його професiйних потреб.

Потреби працiвникiв не є постiйними. Вони сформованi вiдповiдно з їх розвитком та професiйним зростанням, цiнностями в суспiльствi та стимулюваннi професiйного зросту, що необхiдно враховувати при мотивацiї працi та стимулюваннi професiйного розвитку.

Задля правильного вибору стимулiв та вдосконалення системи мотивацiї в мiсцевих органах виконавчої влади необхiдно постiйно здiйснювати монiторинг потреб та мотивiв працiвникiв. Консерватизм в стимулюваннi працi веде до зниження зацiкавленостi, в пiдвищеннi свого професiйного рiвня, до пасивностi та байдужостi в службовiй дiяльностi. Адже необхiдним є стимулювання не тiльки самої працi, але й самого факту отримання спецiальностi за профiлем своєї дiяльностi, пiдвищення своєї квалiфiкацiї.

Система мотивацiї в органах виконавчої влади потребує вмiння, наполегливостi i розумiння людської природи, а також вимагає здiбностей керiвника до спонукання виконавцiв максимальних зусиль задля досягнення високих результатiв працi. Загалом, пiдвищення професiйної компетенцiї та кар’єрного зросту в мiсцевих органах виконавчої влади за допомогою мотивацiї вiдiграють велику роль, стимулюють до iнiцiативної та сумлiнної працi державних службовцiв, що в свою чергу, призводить до покращення суспiльних вiдносин в країнi загалом.

Висновки. Отже, зважаючи на низький рiвень мотивацiї працi в мiсцевих органах виконавчої влади, в Українi дедалi бiльше стає актуальним питання розробки системи матерiальних та моральних чинникiв, що змогли б активiзувати максимальну роботу працiвникiв. Поєднання матерiальних та моральних стимулiв та правильне спiввiдношення форм матерiального та морального заохочення є необхiдною умовою їх ефективностi для формування у працiвникiв правильного вiдношення до їх працi. Головну роль у цьому процесi вiдiграє саме керiвник. Його основне завдання полягає в забезпеченнi стимулювання працi з точки зору психологiчних особливостей кожної людини, виявленнi у своїх працiвникiв внутрiшнiх спонукань до трудової дiяльностi. Для забезпечення ефективної системи мотивацiї працi керiвнику мiсцевих органiв виконавчої влади варто було б використати елементи зарубiжних систем мотивування працi.

Список використаних джерел та лiтератури

1. Закон України, 2006. – 124 с. – ISBN 966-7630-14-5. Закон України «Про мiсцевi державнi адмiнiстрацiї» вiд 01.01.2013р. [Електронний ресурс]. – Електрон. дан. – ВРУ. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/586-14, вiльний. – Назва з екрану. – Мова укр.
2. Про питання управлiння державною службою в Українi [Електронний ресурс] : указ Президента України  вiд 18 липня 2011 р. № 769/2011.  – Режим доступу :http://www.president.gov.ua/documents/13815.html. – Назва з екрану.
3. Занюк, С. Психологiя мотивацiї та емоцiй [Текст] / С. Занюк – Луцьк, 1997. – 322 с.
4. Захарченко, В. Ю. Органiзацiйно-правовi засади реформування системи державної служби в Українi [Текст] : автореф. дис. канд. наук з держ. упр. : 25. 00. 03 / Днiпропетровський регiональний iн-т держ. управлiння Нацiональної академiї держ. управлiння при Президентовi України. – Д. , 2007. – 20с.
5. Кусакин, В. Многоуровневая система мотивации персонала [Електронний ресурс] / В. Кусакин // Управление персоналом. – 2008. – №11. – Режим доступа: http://www.toppersonal.ru/issue.html?1626. – Нaзвaние c экpaнa.
6. Пахомова, Т. Мотивацiя персоналу в системi державної служби [Текст] / Т. Пахомова // Актуальнi проблеми державного управлiння : зб. наук. пр. / редкол. С. М. Серьогiн (голов. ред. ) [та iн. ]. – Д. : Вид-во ДРIДУ НАДУ, 2006. – Вип. 3 (25). – С. 209-213
7. Сардарян, А. Мотивационная функция социального пакета: чем заинтересовать робiтника ХХI века? [Електронний ресурс] / А. Сардарян, Т. Комарова, В. Хожемпо // Управление персоналом. – 2008. – №8. – Режим доступа: http://www.top-personal.ru/issue.html?1557. – Нaзвaние c экpaнa.

]]> https://naub.oa.edu.ua/motyvatsiya-v-mistsevyh-orhanah-vykonavchoji-vlady-osnovni-ponyattya-ta-katehoriji/feed/ 0 https://naub.oa.edu.ua/vzaemodiya-mistsevyh-derzhavnyh-administratsij-ta-orhaniv-mistsevoho-samovryaduvannya-v-ukrajini-problemy-ta-shlyahy-jih-vyrishennya/ https://naub.oa.edu.ua/vzaemodiya-mistsevyh-derzhavnyh-administratsij-ta-orhaniv-mistsevoho-samovryaduvannya-v-ukrajini-problemy-ta-shlyahy-jih-vyrishennya/#respond Fri, 17 Feb 2012 23:23:00 +0000 http://naub.oa.edu.ua/?p=3577 Взаємодія між місцевими органами державної виконавчої влади і місцевим самоврядуванням в Україні залежить від багатьох чинників.

 Однак найсуттєвіший вплив  справляють конституційно-правові засади  влади на місцях, політика децентралізації та деконцентрації влади, спільні територіальні основи та об’єкти управлінської діяльності, функціональні особливості, соціальний характер держави, а також встановлена система місцевого управління.

 The nature of the interaction between the local executive authorities and local self-government in Ukraine depends on many factors.

However, the most significant impact have a constitutional and legal framework for local authorities, the policy of decentralization and deconcentration of power, unity and territorial basis of the objects of management, functional features, the social character of the state and the established system of local governance.

Сьогодні в українських наукових юридичних колах вже сформовано сучасний погляд на місцеве самоврядування як елемент громадянського суспільства, форму організації публічної влади недержавного походження. З прийняттям чинної Конституції України та законів «Про місцеве самоврядування в Україні» і «Про місцеві державні адміністрації», взаємовідносини між підсистемами публічної влади на місцях отримали досить міцну правову основу. Однак проблема оптимізації взаємовідносин між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування досі є однією з найгостріших.

Вирішення означених питань є важливою складовою адміністративно територіальної та муніципальної реформ. Зокрема потребують удосконалення форми і методи взаємодії між місцевими держадміністраціями ти органами місцевого самоврядування, залишається невирішеною проблеми делегованих повноважень, зберігає гостроту питання приведення системи органів публічної влади на місцях у відповідність до міжнародних (насамперед європейських) стандартів.

Делегування повноважень органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень і разом з тим є однією з найважливіших форм економії фінансових та людських ресурсів, оскільки виключає необхідність створення поряд з органами місцевого самоврядування ще будь-яких структур державної виконавчої влади, особливо на первинному рівні адміністративно-територіального поділу держави.

Однією з особливостей української моделі організації державної виконавчої влади і самоврядування на місцях є те, що місцеві органи виконавчої влади створюються не тільки для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо місцевого самоврядування та його органів, а й перебирають на себе основний обсяг повноважень із здійснення управління відповідними територіями, зокрема районами і областями. Згідно з Конституцією районні та обласні ради визначаються як органи місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад, проте без власних виконавчих органів, функції яких відповідні ради вимушені делегувати місцевим державним адміністраціям. Це, призводить до виникнення однієї з найскладніших проблем – проблеми розмежування функцій і повноважень між місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування[4,c. 67].

Характер взаємовідносин між місцевими органами державної вико­навчої влади і місцевим самоврядуванням в Україні залежить від багатьох чинників. Однак найсуттєвіший вплив на форму і зміст цих взаємовідносин справляють конституційно-правові засади місцевої влади, політика децентралізації та деконцентрації влади, спільність територіальної основи та об’єктів управлінської діяльності, функціональна близькість, соціальний характер держави, а також встановлена система місцевого управління.

Безперечно, головна причина проблем, що постає у взаємовідносинах місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, полягає у недосконалості чинного законодавства України, що регулює їх діяльність. Це досить яскраво ілюструє аналіз норм законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» в частині, якою визначаються повноваження органів місцевого самоврядування та держадміністрацій. Неважко помітити, що багато повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій збігається, що призводить до виникнення конфліктів між ними через різне розуміння меж здійснення функцій та повноважень. Такі проблеми постають у відносинах між районними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування сіл, селищ і міст (районного підпорядкування), районними радами; між обласними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування міст (обласного підпорядкування) і обласними радами [7,c. 6].

Акти Президента України і Кабінету Міністрів України доповнюють окремі положення згаданих законів, пристосовуючи структури місцевих органів виконавчої влади до нових потреб державного управління.

Слід зазначити, що навіть найдосконаліше законодавство не виключне компетенційних суперечок між місцевими органами державної влади та органами самоврядування. Найефективнішим засобом вирішення компетенційних спорів між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування є судовий розгляд справ з даного приводу.

Сьогодні Конституційний Суд має право тлумачити Конституцію ти закони України, а з часом може стати важливим джерелом розмежування функцій й повноважень між місцевими держадміністраціями та органа ми місцевого самоврядування. Він здійснює контроль актів  Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів Верховної Ради АРК, і в тому числі щодо розмежування функцій і повноважень влади на місцях. Самі місцеві адміністрації чи органи місцевого самоврядування не можуть звертатися до Конституційного Суду з приводу своїх спорів, але можуть направляти до нього подання щодо тлумачення компетенційних норм Конституції та законів[10,c. 4].

Важливу роль у розв’язанні проблемних питань взаємодії місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування відіграє Президент України. Так, починаючи майже від самого проголошення Незалежності України при президентах України діяли різні консультативно-дорадчі органи, що опікувалися питаннями оптимізації взаємодії місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування: Рада регіонів та Координаційна рада з питань місцевого самоврядування, Національна рада з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів і місцевого самоврядування, Комісія з питань адміністративно-територіального устрою та інші. За підтримки Президента України було створено Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України.

Указом Президента України № 241/2008 від 20 березня 2008 р. було затверджено Положення про Національну раду з питань взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Цей орган став Спадкоємцем попередніх інституцій і увібрав у себе більшість їх функцій і урахуванням сучасних вимог та особливостей[8,c. 13].

Однак, слід зауважити, що попередні консультативно-дорадчі органи па практиці виконували суто політичну роль та не мали вирішального ті пиву на створення необхідних умов для розмежування функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування, а лише призводили до погоджених дій з окремих питань їх функціонування.

 Мається на увазі, що персональний склад цих органів формується переважно згори, які очолюють центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, є головами великих міст країни. Це в багатьох випадках формалізує діяльність цього органу. Важливо, щоб у цьому органі були ширше представлені сільські, селищні і міські (міст районного значення) голови, депутати місцевих рад [12,c. 6].

Підвищення ефективності діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування не може бути досягнуто без створений якісної правової основи їх функціонування. Саме на законодавчому рівні має бути закріплено механізм взаємовідносин між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, процедури передачі й реалізації делегованих повноважень.

Взаємодія місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування має здійснюватися на основі принципів, закріплених у Конституції України та конкретизованих у чинному законодавстві.

Першу групу таких принципів становлять засади конституційного ладу України: принципи народного і державного суверенітету, демокра­тизму, унітаризму, визнання і гарантованості місцевого самоврядування, соціальної, правової держави, законності, гласності тощо.

Друга група загальних принципів також стосується організації діяльності майже всіх органів публічної влади, але не має ознак, притаманних основам конституційного ладу України: професіоналізм (компетентність), економічність, ефективність, самостійність, рівний доступ громадян до державної та муніципальної служби, поєднання виборності та призначуваності, колегіальності та єдиноначальства, поєднання загалі, державних і місцевих інтересів, єдність і цілісність державної території, поєднання централізації і децентралізації в здійсненні державної влади, збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних цінностей тощо.

Спеціальні принципи стосуються виключно взаємовідносин між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування і не можуть без суттєвого коригування застосовуватися до інших органів публічної влади. До них слід віднести принципи: правової організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій; належний контроль з боку місцевих державних адміністрацій за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень виконавчої влади, законодавче забезпечення механізму цивілізованого розв’язання конфліктів, взаємної підтримки і взаємодопомоги у вирішенні питань загальнодержавного і місцевого значення, ефективності взаємодії, паритетності взаємовідносин, взаємного контролю за виконанням делегованих повноважень, наукової організації взаємодії, багатоманітності форм і методів взаємодії, ефективності та економічності взаємодії, відповідальності тощо.

У цілому принципу взаємодії місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування складають систему. Вони діалектично пов’язані між собою і для досягнення високих результатів мають втілюватися тільки в комплексі.

Розмежування повноважень на місцевому рівні слід здійснювати у спосіб визначення переліку сфер суспільного життя, які доцільно віднести до компетенції місцевого самоврядування, залишивши вирішення інших питань за місцевими держадміністраціями. Крім виключних повноважень кожної зі сторін, слід обов’язково виокремити й сфери спільної дії. До того ж слід виходити з принципу субсидіарності й намагатися передати у відання місцевого самоврядування максимально можливе коло справ підкріпивши його необхідною фінансовою основою. При цьому необхідно додержуватися правила: влада більш високого територіального рівня може втручатися у сферу влади більш низького рівня лише тією мірою, якою остання продемонструвала свою неспроможність.

У перспективі систему регіональної влади необхідно реформувати не стільки в напрямі розподілу повноважень, скільки в напрямі радикальної зміни в самій системі організації публічної влади на місцевому й регіональному рівнях, що супроводжується зміною юридичної природи обласних і районних рад, створенням виконавчих органів обласних і районних рад, зміною статусу обласних державних адміністрацій. При цьому доречно використати позитивний досвід організації регіональної влади у європейських країнах, зокрема модель адміністративного устрою і структуру регіонального адміністрування у Франції, Італії та Польщі, які досягли суттєвих успіхів на цьому шляху протягом 70-90-х років XX ст. [6, c. 118].

Обласні та районні Держадміністрації мають перетворитися на представництва державної влади (президента, уряду) на місцях, на органи, що здійснюють контрольно-наглядові функції за діяльністю органів місцевого самоврядування та забезпечують виконання в межах регіону загальнодержавних функцій виконавчої влади, які не можуть бути передані органам місцевого самоврядування.

Наділення районних і обласних рад правом утворювати власні вико­навчі комітети, функціонування на цьому рівні структур центральної виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій, що матимуть свій окремий апарат, забезпечить «локальний поділ влади», утворення дієвої системи місцевого самоврядування із самостійними повноваженнями, в межах яких можливо реально управляти територією, поєднуючи загальнодержавні, регіональні та місцеві інтереси[16,c. 18].

Але жорстке розмежування повноважень для вирішення питань місцевого значення і державних повноважень неможливе. Завжди залишатиметься сфера справ «прикордонної зони», в межах якої органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування «приречені» на тісну взаємодію на принципах взаємозамінюваності та взаємодоповнюваності.

Тож, існують і інші способи розмежування функцій і повноважень між органами влади на місцях. Так, наприклад, компетенційні суперечки мож­на погоджувати на різних нарадах, у спеціально створюваних комісіях, через особисті контакти представників місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Перспективним слід визнати і спосіб укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних сферах суспільного життя. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мають право укладати договори, що можуть конкретизувати відповідно до закону їх взаємні права та обов’язки[14,c. 20].

Сьогодні вже мають місце приклади взаємодії між місцевими держадміністраціями і місцевим самоврядуванням, що базуються на чіткій науковій методології і втілюються в різноманітних організаційно-правових формах. Це і розробка стратегій регіонального розвитку і укладання програм соціально-економічного та науково-технічного розвитку окремих територій. При цьому відповідні органи влади мають творчо підходити до наявних форм і методів взаємодії, зважаючи на місцеві особливості.

Подальше вдосконалення форм і методів взаємодії місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування має відбуватися в межах адміністративної та муніципальної реформи за напрямами, передбаченими Державною стратегією управління місцевим і регіональним розвитком.

За невиконання або неналежне виконання делегованих повноважень. Бажано, щоб у таких законах одразу ж визначалося, у якій саме спосіб означені органи мають приймати спільні рішення, тобто слід чітко визначати як матеріальну, так і процесуальну сторону питання.

Список використаної літератури:

1)                Кравченко В., Кравченко Н., Лисюченко В., Негода В., Пітцик М. Місцеве самоврядування в Україні: історія, сучасність, перспективи розвитку: Навчальний посібник. –К., 2001.

2)                 Коваленко А. Місцеве самоврядування: природа, ознаки, межі // Право України., 1997., №2 -С.3-4

3)                 Про місцеве самоврядування – кожному // Народ і влада., 1998., №2 . -С.6

4)                Майданник О.В., Майданник О.О. Конституційний статус місцевих рад і його подальший розвиток в законодавстві України // Конституція України – основа подальшого розвитку законодавства. Збірник

5)                Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самоврядування, держави і громадянського суспільства вУкраїні // Право України, 2001., № 12. -С. 64

6)                Борденюк В. Діалектика співвідношення самоврядування, місцевого самоврядування та державного управління // Право України, 2002., № 12. – С. 118-122

7)                Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування // Право України, 2002., № 3. с. 48

8)                 Нижник Н., Мосов С. Про співвідношення державного управління і виконавчої влади // Вісник УАДУ при Президентові України. –2000. – № 4. –С. 23

9)                Калиновський Б. Державні гарантії і правозахисна роль державних органів щодо здійснення конституційних принципів місцевого самоврядування // Право України., 2002., № 10 – С. 29-33

10)            Борденюк В. Місцеве самоврядування в механізмі держави: конституційно-правовий аспект // Право України, 2003., № 4 –С.12

11)            Куйбіда В., Фрис Р. Механізм взаємодії державної системи управління і органів місцевого самоврядування України //

Регіональна економіка. – 2003. – № 1. – С. 91-94.

12)            Куйбіда В. Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування: Монографія. – К., 2004. – 431 с.

13)             Лялюк О.  Перспективи розвитку територіальної основи місцевого самоврядування в період реформування

територіального устрою в Україні // Підприємство, господарство і право. – 2006. – № 1. – С. 74-76.

14) Закон України «Про місцеві державні адміністрації» // Відомості Верховної Ради. – 1999. – № 20-21.

15) Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» // Відомості Верховної Ради. – 1997. – № 24.

16) Карнаух В. Принципи організації публічно-владних відносин у місцевому самоврядуванні // Політичний менеджмент. – 2005. – № 5. – С. 118-124.

Сумісна компетенція глави держави й уряду у виконавчій сфері відображає намагання розробників концепції раціоналізованого парламентаризму поєднати кращі риси президентської та парламентарної форм правління в організації виконавчої влади – високу функціональну ефективність уряду завдяки залученню до його формування та координації поточної урядової політики глави держави та наявності достатньо самостійного у своїх рішеннях і діях прем’єра – представника парламентської більшості. Атрибутом раціоналізованого парламентаризму є також парламентська відповідальність уряду – інституційна гарантія легітимності урядової політики. Необхідність інвеститури уряду в парламенті (інший типовий атрибут змішаної форми правління), широкі можливості прем’єра визначати склад уряду змушують президента приймати до уваги розстановку партійних сил у парламенті і підштовхують його до призначення на посаду прем’єра особи, яка б користувалася підтримкою парламентської більшості і була здатна сформувати уряд, програма і склад якого знайшли б схвалення в парламенті. У змішаних республіканських формах правління акти глави держави, що стосуються сфери урядової діяльності, потребують скріплення підписом прем’єра чи (і) профільного міністра. Поєднання таких чинників як парламенський спосіб формування уряду, його парламентська інвеститура та контрасигнатура актів глави держави з боку прем’єра забезпечують достатню самостійність уряду і, зокрема, його голови від президента; уряд очолюється впливовим у політичному плані прем’єр-міністром і має ефективні важелі впливу на главу держави, які за певної розстановки сил перетворюють кабінет на одну з найважливіших ланок механізму дежави. Згадана ситуація й ілюструє поняття “раціоналізований парламентаризм” – парламентаризм, обмежений на користь виконавчої влади.

Маючи відповідні переваги перед президентською та парламентарною формами правління, змішана республіка завжди принаймні потенційно несе в собі загрозу нестабільності державно-політичного життя: залучення до формування уряду представницького органу і глави держави, подвійна підконтрольність та відповідальність уряду перед парламентом і президентом у ситуації так званого співіснування, коли парламентська більшість і в цілому похідний від неї уряд належать до одного блоку політичних партій, а глава держави є представником іншої політичної сили обертається згубним партійним протистоянням, наслідки якого об’єктивно не можуть не позначатися на результатах урядової політики. Негативна риса “співіснування” – ускладненість процесу ухвалення рішень, оскільки глава держави і прем’єр у політичному відношенні протистоять один одному, а важливі виконавчі рішення є результатом попередньо досягнутого компромісу між згаданими суб’єктами. У такому випадку лише високий рівень політико-правової культури державних посадовців, підкріплений імперативними процесуальними нормами конституції, які встановлюють обов’язкові механізми взаємодії вищих органів державної влади у здійсненні їхніх сумісних повноважень можуть попередити цілковитий хаос державно-політичного життя. По суті, у ситуації “співіснування” дуалізм виконавчої влади стає однією з найпроблемніших і суперечливих характеристик змішаної форми правління. Попри це, дуалізм виконавчої влади є скоріше позитивною, аніж негативною характеристикою її організації, оскільки сприяє виробленню демократичних традицій взаємодії вищих органів влади, виступає запобіжником проявів узурпації влади як президентом так і партійною більшістю у представницькому органі, привносить елементи взаємоконтролю між главою держави і прем’єром, у кінцевому рахунку слугуючи підконтрольності влади суспільству.

Перший прецедент дуалізму виконавчої влади склався в П’ятій Французькій Республіці – історично першій змішаній формі правління і більшою-меншою мірою став зразком для наслідування для багатьох європейських держав, що підтримали започатковану у Франції державно-правову традицію і визнали за доцільне запровадити в себе змішану форму правління. У самій П’ятій Республіці дуалізм виконавчої влади набув конституційно-правової регламентації. Конституція Франції 1958 р. вказує, що “Президент Республіки головує в Раді Міністрів”, а Прем’єр “у виключних випадках… може заміщувати Президента Республіки в якості голови на засіданні Ради міністрів по конкретному дорученню Президента і зі строго визначеним порядком денним” ((Конституция Французской Республики. Ст. ст. 9, 21 // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА–ИНФРА.М, 1999. – С. 667, 669.)). Приведені конституційні норми інституціоналізують дуалізм виконавчої влади і зумовлюють той факт, що Уряд у Франції може виступати як у формі Ради міністрів, яка об’єднує всіх її членів під керівництвом Президента Республіки, так і як сукупність міністрів під керівництвом Прем’єра (у такому випадку він отримує назву Кабінет міністрів). Особливістю актів Президента, що приймаються на засіданнях Ради міністрів, є те, що вони потребують скріплення підписом (контрасигнатури) Прем’єра і відповідного міністра. Конституція порівняно чітко вказує, які питання підлягають обов’язковому розгляду в Раді міністрів. Практично всі найбільш важливі проекти регламентарних нормативних актів, проекти законів, рішення про постановку питання про довіру Уряду в Національних Зборах (нижній палаті французького Парламенту), про проведення референдуму, призначення на вищі державні посади та інші підлягають обговоренню в Раді міністрів. Однак питання безпосередньо про розподіл повноважень в урядовій сфері між Президентом і Прем’єром у конституційному тексті 1958 р. відображення не знайшло. Тому на підставі відповідних конституційних положень у П’ятій Республіці фактично спонтанно був вироблений механізм розподілу компетенції у сфері виконавчої влади. Згадана практика розподілу компетенції у П’ятій Республіці пройшла певний розвиток. У період безпосередньо після вступу в дію Конституції 1958 р., у час президентства де Голя мало місце своєрідне вертикальне розмежування повноважень Президента й Уряду. Президент головним чином керував здійсненням зовнішньої і військової політики Франції. У постголістський період утвердився своєрідний горизонтальний розподіл повноважень і компетенції, за якого рішення найбільш загального політичного характеру приймаються Президентом, а все поточне управління країною здійснюється Урядом. Однак ні та, ні інша схема практично не працюють в умовах “співіснування”. За такої ситуації Президент має і зобов’язаний шукати компромісу з Урядом, як, утім, ту ж задачу повинен вирішувати й Уряд. В основному питання управління державними справами за такої ситуації зосереджуються в руках Уряду. Водночас – велика частина одноосібних повноважень Президента залишаються недоторканними.

Питання про те, наскільки точно може бути повторена французька державно-правова теорія і практика в умовах інших державно-правових систем і наскільки згубними для них будуть наслідки дуалізму виконавчої влади у випадку “співіснування” залишається, об’єктивно, відкритим. Реально спроби держав, які намагаються відтворити новітній французький державно-правовий досвід у своїх вітчизняних умовах завжди набувають значної специфіки, обумовленої цілою низкою національних чинників: особливостями партійної системи країни, характером політико-правової культури владарюючої еліти, наявністю усталених традицій демократії, а також нормативно-інституційними факторами – особливостями державно-правової системи країни. Зокрема, для кожної країни, яка в певний момент розвитку своєї державності здійснює перехід до змішаної форми правління постає питання про механізм взаємодії й узгодження дій глави держави та уряду у виконавчій сфері. Віднаходження такого механізму набуває принципового значення в досягненні мінімальної легітимності змішаної форми правління – змішана республіка не може бути виправданою, якщо вона унеможливлює чітке визначення суб’єкта відповідальності за результати дій держави.

В Україні намагання застосувати оптимальну формулу компетенційного дуалізму у виконавчій сфері в умовах змішаної форми правління в період дії первинної та чинної редакцій Конституції України набувало принципової несхожості. Однак єдина спільна й визначальна риса, яка об’єднувала обидва випадки – безсумнівний факт, що розподіл компетенції у виконавчій сфері між Президентом України та Кабінетом Міністрів України і до вступу в дію конституційних поправок від 8 грудня 2004 р., і в постреформенний період залишався однаково далеким від тих позитивних результатів, які були досягнуті у державно-правовій практиці П’ятої Французької Республіки. Причини цього були різними і потребують принаймні короткого огляду.

Конструкція механізму влади, запроваджена Конституцією України від 28 червня 1996 р. у своїх загальних характеристиках відповідала стандартам президентсько-парламентарної форми правління, а в багатьох деталях безпосередньо нагадувала змішану Французьку Республіку зразка 1958 р. Риси схожості виявлялися насамперед у способі формування Уряду, подвійній відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України та Верховною Радою України, інституті контрасигнатури. Також дослідники зазначали і про схожість дуалізму виконавчої влади в Україні у вищезгаданий період до французького варіанту ((Серьогіна С. Сутність інституту глави держави та його еволюція у світовій державно-правовій практиці // Вісник Академії правових наук України. – 2000. – № 4 (23). – С. 54-65.)). Разом із тим, були й малопомітні, але принципові відмінності. У П’ятій Французькій Республіці Президент володіє правом достроково припинити повноваження Прем’єр-міністра за власною ініціативою. Однак згадане право Глави держави зв’язане однією виключно важливою умовою, яка є ключовою гарантією незалежності Прем’єра від Президента й обумовлює за відповідного збігу обставин (у ситуації “співіснування”) його статус як вільш важливої в політичному плані фігури ніж сам Глава держави. Президент у П’ятій Республіці, відповідно до Конституції, призначає Прем’єр-міністра і за його представленням інших членів Уряду. Він же формально відкликає Прем’єр-міністра й інших міністрів. Фактично ж Президент не може в односторонньому порядку припинити повноваження Прем’єра, оскільки Конституцією передбачена формула “підписує заяву Прем’єр-міністра про відставку” ((Конституция Французской Республики. Ст. 8 // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – С. 667.)), тобто, якщо немає відповідної заяви, відставка Уряду неможлива. Конституція України в редакції від 28 червня 1996 р. згаданої формули, як і будь-яких інших застережень у праві Президента України відправляти Прем’єр-міністра України у відставку на власний розсуд не передбачала. Натомість вимога підпису Главою держави заяви Прем’єр-міністра України про відставку чомусь закріплювалась у ст. 115 (первинної редакції) Конституції України, яка встановлювала право Верховної Ради України прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України, наслідком чого була відставка Кабінету Міністрів України. Якщо за наслідком отриманої резолюції недовіри відповідної заяви Прем’єр-міністра України Главі держави не було чи Президент України не підписував такої заяви, право Верховної Ради України достроково припинити повноваження Уряду набувало характеру юридичної фікції. Останнє слово за Президентом України в питанні дострокового припинення повноважень Кабінету Міністрів України внаслідок прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Уряду підтверджувалося (на випадок можливих сумнівів у цьому) положенням п. 9 ст. 106 Конституції України про те, що Президент України “припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку”. Фактично інститут парламентської відповідальності уряду в Україні в період дії первинної редакції Конституції України не діяв. Додатковими визначальними важелями впливу Глави держави на стан справ в урядовій сфері було передбачене Конституцією України (первинною редакцією п. 16 ст. 106) право Президента України скасовувати акти Кабінету Міністрів України, призначати та звільняти з посад членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій (п. 10 ст. 106), імперативний характер указів Президента України для Кабінету Міністрів України та відсутність у конституційному тексті положення про те, під чиїм головуванням відбуваються засідання Уряду. Нормативна ж невизначеність змісту, обсягу та організаційних форм здійснення повноважень Кабінету Міністрів України в системі стримувань і противаг перетворювала Уряд фактично на безправного суб’єкта у його відносинах із Главою держави.

Ще один чинник, який розривав необхідний зв’язок між персональним складом Уряду та коаліційною більшістю у представницькому органі, а також між Програмою діяльності Кабінету і програмними засадами партій, які утворювали згадану більшість, відтак – у обох питаннях робив Кабінет Міністрів України безпосередньо й повністю залежним від Президента України – відсутність парламентської інвеститури Уряду. Парламентська інвеститура є механізмом забезпечення реальної участі парламенту у формуванні уряду й передбачає вотум довіри кандидатові на посаду прем’єра і програмі дій нового уряду. Парламентська інвеститура передбачає, що не тільки прем’єр-міністр постає перед парламентом, але він у визначений строк подає програму діяльності уряду, і тільки тоді, коли програму затверджено, уряд приступає до виконання повноважень. До того часу уряд не є легітимним. Згаданий інститут первинною редакцією Конституцією України не передбачався (як не передбачається і чинною), що придавало змішаній формі правління в Україні особливої виключності. До прийняття Закону України “Про Кабінет Міністрів України” від 21.12.2006 р. Україна була єдиною країною зі змішаною формою правління, де Програму діяльності Уряду можна було затвердити будь-коли, тобто Уряд міг функціонувати з незатвердженою Програмою ((Шаповал В. “Конституційний дизайн” України: сучасний стан та перспективи розвитку // http://usps.parlament.org.ua/uploads/docs/Shapoval_checked.doc)).

Поєднання згаданих нормативних чинників, які були вже власним національним “винаходом” розробників Основного Закону України від 28 червня 1996 р. на фоні початкового етапу розвитку вітчизняного парламентаризму зумовлювало цілковиту залежність Кабінету Міністрів України та, зокрема, Прем’єр-міністра України від Глави держави й перетворювало останнього на фактичного Голову виконавчої влади, а Прем’єр-міністра України – на адміністративного Прем’єр-міністра (“Прем’єр-міністра без портфеля”).

Відтак – компетенційний дуалізм у виконавчій сфері знімався й набував цілком формального характеру. Останнє надавало змішаній республіці в Україні характеру такої ж формальності й перетворювало її фактично на напівпрезидентську республіку – спотворену в напрямку гіпертрофії інституту президента форму правління, яка мала зовнішні ознаки змішаної форми правління, але такою не була реально. Саме насамперед через відсутність у первинній редакції Конституції України положень про інститут парламентської інвеститури Уряду та вимоги заяви Прем’єра про відставку, зініційовану Главою держави, “змінна”, “перемінна” (синонімічні назви змішаної республіки) форма правління в Україні в період від прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. до конституційної реформи від 8 грудня 2004 р. не зазнавала жодних принципових змін і фактично не залежала від навності чи відсутності у представницькому органі союзної Президенту України коаліційної більшості. Фактично форма правління в Україні у згаданий період завжди залишалася напівпрезидентською, у якій дуалізм виконавчої влади ставав юридичною фікцією.

Ситуація принципово змінилася після внесення 8 грудня 2004 р. поправок до Основного Закону України. Чинна редакція Конституції України склала правову основу концептуально нової системи стримувань і противаг, яка відповідає критеріям парламентарно-президентської республіки. Висловлюючись максимально узагальнено, ця форма організації механізму влади стала більш децентралізованою, але менш стабільною і функціональною. Основним завданням конституційної реформи був перерозподіл відповідних повноважень Президента України на користь Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України з метою досягнення більшого балансу в системі поділу влади. Реформа надала реального характеру відповідним нормам ст.ст. 106 та 113 Конституції, які закріплюють розподіл компетенції у виконавчій сфері між Главою держави та Урядом. Однак особливістю існуючого компетенційного дуалізму у виконавчій сфері є те, що конституційні поправки від 8 грудня 2004 р. спричиняють ситуацію, за якої здійснення ключових повноважень Президента України вимагає досягнення інституційного компромісу: Глава держави може ефективно діяти лише за умови підтримки Уряду, точніше Прем’єра, але не навпаки – Уряд у своїх діях не потребує принципово підтримки з боку Глави держави. Кабінет Міністрів України, як і Прем’єр-міністр України у функціональному відношенні фактично цілком незалежні від Президента України: принцип відповідальності Уряду перед Главою держави в Конституції України проголошений (ст. 113), але механізм відповідальності не встановлений. У сучасних конституційно-правових умовах єдиним органом, якому фактично підпорядковується Кабінет Міністрів України і який може ухвалити рішення щодо дострокового припинення повноважень Уряду, є Верховна Рада України.

Визначальною рисою дуалізму виконавчої влади в Україні на сучасному етапі є та, що в умовах високого конфліктного потенціалу владарюючих політичних сил, який особливо виразно проявляється в ситуації “співіснування”, інститут президента демонструє “функціональну недостатність” й виявляється позбавленим необхідних інструментів для реалізації свого конституційного статусу гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина, здійснення повноважень щодо керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, представництва держави в міжнародних відносинах, ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України тощо через систему органів виконавчої влади. Фактично в ситуації “співіснування” в Україні дуалізм відповідних повноважень Глави держави й Уряду у виконавчій сфері перетворюється на конфлікт повноважень. Гострота цього конфлікту є безпрецедентною і становить небезпеку для державного суверенітету України. Уже перший нетривалий постреформенний досвід взаємодії Президента України й Кабінету Міністрів України у сфері їхніх функціонально співпадаючих повноважень засвідчив, що у випадку політичного протистояння парламентської більшості й утворюваного нею Уряду, з однієї сторони, і Глави держави, з іншої, узгоджене функціонування механізму влади стає, фактично, неможливе. Цей досвід також показав, що в ситуації політичної конфронтації між гілками влади конституційна система стримувань і противаг перетворюється на відверто деструктивну систему протистояння, а регулятивна функція Основного Закону у вирішенні політичних конфліктів стає недостатньою і потребує спеціальних політичних домовленостей як єдинореальних цивілізованих інструментів розв’язання наявних проблем у відносинах між гілками влади ((Конституційна реформа в Україні: перебіг, стан і перспективи. Аналітична доповідь // Національна безпека і оборона. – 2007. – № 1. – С. 28.)).

Очевидно, що такий ефект від внесених змін до Основного Закону України розробниками концепції конституційної реформи 2004 р. не передбачався і став вагомою втратою в державно-правовому розвитку Української держави. Разом із тим, згаданий конфлікт повноважень придає виключної актуальності питанню про подальший перегляд існуючого формату дуалізму компетенцій у виконавчій сфері в рамках існуючої змішаної форми правління. Об’єктивно, що конструктивною формою такого перегляду мала б стати подальша ревізія Основного Закону України чи поява нової Конституції України.