Уряд у системі поділу влади: конституційно-правовий аналіз

Досліджено конституційно-правовий статус уряду, аналізуючи норми основного закону держави, норми тих законодавчих актів, які у своєму змісті конкретизують положення Конституції України. Виокремлено та описано такі основні складові елементи статусу виконавчого органу як порядок формування, склад, управлінська та нормотворча компетенція уряду.

Ключові слова: конституційно-правовий статус, компетенція, уряд, прем’єр-міністр, інвестура уряду.

Analyzing the norms of the state basic law, norms of legislation which in its content specifying the provisions of the Constitution of Ukraine, we researched the constitutional and legal status of the Government. Allocated and described the following key components of the executive body’s status like the formation, composition, management and rule-making competence of the government.

Keywords: constitutional and legal status, competence, government, prime minister, government investura.

Постановка проблеми. Вивчення інституту виконавчої влади та його складових елементів, що представлений урядом дозволить побачити недоліки у діяльності органу та стане передумовою реформування уряду. Відповідно це забезпечить порядок у суспільстві та сприятиме охороні прав та свобод громадян України.

Аналіз останніх досліджень. Серед українських вчених вивченням цього питання займалися Дахова І. І., Маркова З. С., Ославський М. І., Совгиря О. В., Філонов В. М., Шаповал В. М. Дане питання досліджували й такі зарубіжні вчені, як  Герасимович В. А., Григонис Е. П., Григонис В. Л., Миронов В. О. та інші.

Сучасна юридична література містить недостатню кількість матеріалу щодо конституційно-правового аналізу уряду у систему поділу влади. Оскільки наявні різні доктринальні дослідження, які часом не дають чіткої відповіді на питання, то це є причиною вивчення даного питання.

Постановка завдання. Ми ставимо перед собою такі цілі: розкрити поняття  «конституційно-правовий статус уряду» та «уряд», визначити складові елементи статусу уряду та їх аналіз.

Виклад основного матеріалу дослідження. Категорія «конституційно-правовий статус» дозволяє встановити місце того чи іншого органу в системі розподілу влади, показати всю багатогранність взаємозв’язків між органами державної влади. Тому, безперечно, окремого висвітлення потребує як сама категорія конституційно-правового статусу, так і її складові, що не тільки наповнюють зміст конституційно-правового статусу, а й дозволяють виявити всі сторони функціонування такої владної інституції, як уряд [1, С. 27].

З приводу категорії «конституційно-правовий статус» А. І. Сирота підкреслює, що: «незважаючи на різні підходи до даного явища, різницю у поглядах на поняття цього юридичного феномену, усі автори єдині в тому, що правовий статус будь-якого суб’єкта правових відносин є відображенням і закріпленням у праві його реального, фактичного становища у системі суспільних відносин» [2, С. 109]. Тому досліджуючи конституційно-правовий статус будь-якого суб’єкта суспільних відносин (у нашому випадку уряду), варто аналізувати насамперед норми основного закону держави, у яких закріплюється та визначається правовий статус уряду, а також норми тих законодавчих актів, які у своєму змісті конкретизують положення конституції.

Категорія «конституційно-правовий статус уряду» слугує способом узагальнення та систематизації правових норм про нього і дозволяє сформувати конструкцію (модель), що включає правові норми, практику їх реалізації та положення доктрини стосовно зазначеного суб’єкта [3, С. 106]. З приводу цього М. С. Маркова відзначає, що «конституційний статус визначається нормативними характеристиками, закріпленими в Конституції для суб’єктів конституційно-правових правовідносин. Конституційно-правовий статус ширше по змісту за конституційний і включає в себе характеристики, окрім Конституції, в нормах інших джерел конституційного права» [4, С. 3].

У сучасній теорії держави і права, владу розділяють на три основні гілки або «влади»: законодавчу владу (владу приймати закони), виконавчу влада (владу реалізовувати та організовувати дотримання законів) і судову владу (владу судити і карати порушення закону). Предметом нашого дослідження виступає саме виконавча влада, яка в більшості сучасних держав становить систему виконавчих органів, керівним органом якої виступає уряд.

На конституційно-правовий статус уряду в сучасних умовах здійснює вплив ціла низка факторів, до яких відносяться: форма правління держави, форма територіального устрою, політичний режим, національна виборча система та електоральна культура громадян, особисті якості (харизматичність) прем’єр-міністра, історичні умови формування конституційного законодавства та стан національної політичної системи.

У теорії конституційного права поняття «уряд» зазвичай розуміється як орган виконавчої влади (причому зазвичай це вищий орган виконавчої влади), який очолюється або главою держави або певною посадовою особою (прем’єр-міністр, голова уряду, канцлер, голова ради або кабінету міністрів тощо). Однак у певних країнах поняття «уряд» означає більш високий рівень управління. Наприклад, англійське слово «government» означає весь державний механізм і включає як виконавчу, так і законодавчу й судову владу. Уряд – це весь державний механізм, виходячи з трактування цього поняття американськими правниками. Отже, у найпоширенішому європейському розумінні уряд – це колегіальний орган універсальної компетенції, що здійснює виконавчу та розпорядчу владу у країні [5, С. 283].

Аналізуючи конституційно-правовий статус уряду в державі, варто виокремити основні складові елементи цього статусу. Зокрема, такими елементами є: порядок формування, склад (структура) уряду, управлінська та нормотворча компетенція уряду.

Щодо порядку формування урядів вітчизняний вчений В. М. Шаповал відзначає: «Конституції, прийняті у країнах із змішаною республіканською і парламентарною формами правління, фіксують загальні процедури формування уряду, засновані на спільних діях парламенту і глави держави, хоча характер і послідовність їхніх дій мають свої відмінності» [6, С. 156]. Таким чином, можна відзначити існування загального алгоритму формування уряду у більшості держав із республіканською формою правління.

Можна виокремити два основних способи формування уряду: парламентський і позапарламентський. Парламентський спосіб утворення уряду має кілька різновидів, серед яких найбільш відома так звана англійська модель, за якою лідер партії, що перемогла на виборах, формує уряд. Уточнимо, що це не обов’язково може бути лідер партії. Це може бути лідер коаліції, блоку. Такий варіант характерний для держав, які були під впливом англосаксонської правової системи: Канада, Австралія, Нова Зеландія, Індія, Малайзія, Нідерланди, Бельгія, Данія та інші [7, С. 166]. Глава держави пропонує на розгляд парламенту кандидатуру глави уряду, а саме лідера партії або керівника найбільшої фракції (коаліції), яка перемогла на виборах й отримала більшість місць у парламенті (у нижній палаті). Міністри призначаються та звільняються главою держави за поданням глави уряду (Італія, Греція). Після остаточного створення уряду глава держави повинен звернутися до парламенту з метою отримання вотуму довіри (інвестура уряду) [8, С. 403].

У низці країн у процесі утворення уряду завжди застосовується процедура, суттю якої є формальне обрання парламентом глави уряду. Зокрема, така система схвалення кандидатури глави уряду парламентом застосовується у ФРН, Японії, Швеції та інших. У ФРН кандидат на посаду Канцлера формально пропонується Президентом [9], але Президент не має права вибору. Він пропонує ту особу, яка йому представляється керівниками фракцій. Зазвичай фракції заздалегідь домовляються, і після неформального підрахунку голосів, і після того, як вони впевнені, що запропонована особа буде обрана, вони пропонують цю кандидатуру Президентові. Президент вносить таку пропозицію у Бундестаг, а Бундестаг голосує за цю особу.

В інших країнах Європи застосовується принцип так званого негативного парламентаризму. Це означає, що уряд не повинен одержувати вотуму довіри, а діє після формування доти, доки не буде пред’явлений вотум недовіри. Вважається, що уряду довіряють доти, доки спеціально не проголосують про недовіру. Наприклад, уряду Франції не потрібний вотум довіри, однак він може бути відправлений у відставку через вотум недовіри, оголошений більшістю в Національній асамблеї [10, С. 224]. Така система існує також в Данії, Нідерландах, Норвегії. Там уряд відразу приступає до виконання своїх функцій після затвердження главою держави (монархом). За такої ситуації можливе й існування уряду меншості. Він буде діяти доти, доки більшість не вирішить його змістити.

У президентських республіках глава держави сам є головним носієм виконавчої (урядової) влади й самостійно звільняє членів уряду. У США, наприклад, формально діє формула, за якою призначення членів кабінету відбувається за порадою та згодою Сенату. Однак випадки відмови Сенату в затвердженні запропонованих Президентом кандидатур трапляються дуже рідко – лише тоді, коли проти запропонованого Президентом кандидата є якась дискредитуючи його інформація, про яку Президент не знав. Тоді Президент сам, як правило, не наполягає і знімає кандидатуру.

Строк повноважень уряду зазвичай залежить від типу республіканської форми правління. Зокрема, у президентських республіках уряд призначається на строк повноважень глави виконавчої влади – президента. У парламентських країнах уряд залишається при владі доти, доки користується підтримкою парламенту. Зміна глави уряду тягне за собою створення нового уряду.

Щодо структури (складу), зазвичай уряд складається із членів уряду (міністрів, секретарів, комісарів) і очолюється відповідно або главою держави (президентом) або прем’єр-міністром (главою уряду, канцлером, головою ради або кабінету міністрів). Однак до складу уряду, крім глави уряду й міністрів, які зазвичай очолюють міністерства або урядові департаменти (так звані центральні органи виконавчої влади), входять такі посадові особи як державні міністри, міністри без портфеля, статс-секретарі, іноді – молодші міністри й парламентські секретарі [11, С. 310]. У деяких державах посада «державного міністра» вважається більш значною, ніж просто «міністра» (Франція і Португалія). В інших державах визначення «державний» вважається таким, що ніби применшує цю посаду. У Великобританії словосполучення «державний міністр» на практиці означає посаду заступника міністра. Так, у Великобританії є міністр оборони і може бути три, чотири, п’ять державних міністрів оборони. Ці особи фактично є заступниками міністра. У Японії всі члени уряду називаються державними міністрами.

Зазвичай, одна особа (один міністр) очолює певне профільне міністерство. Хоча є такі нечасті випадки, коли на чолі міністерства стоять відразу два або більше міністри (такою своєрідністю вирізняється Фінляндія). Набагато частіші варіанти, коли є міністр, але поряд з міністром призначається державний міністр або статс-секретар, що або є заступником міністра, або відає певною сферою роботи. Інколи статс-секретарі призначаються при прем’єр-міністрі або президентові.

У деяких країнах передбачена посада заступника прем’єр-міністра, а в деяких заступників немає, у таких випадках прем’єр-міністр – це єдиновладна фігура, яка очолює уряд. Конституція ФРН передбачає, що Канцлер може мати заступника, але на практиці заступником стає міністр закордонних справ. Він уважається другим за значенням міністром.

У певних країнах у конституції суворо лімітовано кількість міністерств. Перевищити цей ліміт не можна. Наприклад, у Конституції США та Основному Законі Швейцарії передбачено певну кількість таких структурних одиниць. Схоже в Законі Республіки Білорусь «Про Раду міністрів Республіки Білорусь» передбачений перелік посадових осіб, які входять до складу уряду [12, С. 87].

Безумовно, що головним елементом правового статусу державних органів є їх компетенція. Це відноситься і до правового статусу посадової особи, оскільки посадові повноваження є складовою частиною компетенції органу  [13]. Термін «компетенція» походить від латинського «competentia» (ведення, здатність, приналежність до права) – сукупність предметів відання, функцій, повноважень, прав та обов’язків органу виконавчої влади, посадової особи     [14, С. 206]. В умовах демократії уряд повинен виражати загальні (загальнонаціональні) інтереси, а не приватні, корпоративні або регіональні   [15, С. 93].

Висновки. Таким чином, державне управління є однієї із основних функцій держави, реалізація (здійснення) якої потребує наявності системи органів державної влади із чітко сформульованим та законодавчо визначеним (закріпленим) конституційно-правовим статусом. Саме таку діяльність і вчиняє уряд, що є колегіальним органом універсальної компетенції та здійснює виконавчу та розпорядчу владу у країні . Як найвищий орган виконавчої влади уряд забезпечує порядок у суспільстві й охороняє права громадян. Зазвичай уряд складається із членів уряду (міністрів, секретарів, комісарів) і очолюється відповідно або главою держави (президентом) або прем’єр-міністром (главою уряду, канцлером, головою ради або кабінету міністрів).

ЛІТЕРАТУРА

[1]. Дахова І. І. Конституційно-правовий статус уряду в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аспект [Текст] : автореф. дис… канд. юрид. наук : 12.00.02 / І.І. Дахова; Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. – Харків, 2006. – 197 c.

[2]. Правовой статус Президента Российской Федерации [Текст] / под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. – М. : Манускрипт, 1997. – 538 с.

[3]. Совгиря О. В. Структура конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України: теоретико-методологічні аспекти / О. В. Совгиря // Вісник Вищої ради юстиції. – 2012. – № 4 (12). – С. 106.

[4]. Маркова З. С. Зміст конституційно-правового статусу прем’єр-міністра України / З. С. Маркова // Часопис Академії адвокатури України. – 2011. – № 12. – С. 3.

[5].  Конституційне (державне) право зарубіжних країн: Навч. посіб. /                В. М. Бесчастний, О. В. Філонов, В. М. Субботін, С. М. Пашков; За ред.           В. М. Бесчастного. – К.: Знання, 2007. – 456 с.

[6]. Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. – К.: АртЕк, 1997. – 264 c.

[7]. Державне право зарубіжних країн (у схемах): Навч. посіб. / Б. В. Калиновський, О. Я. Лапка, Н. Я. Лапка, Т. О. Пікуля, Л. А. Івершенко, Л. М. Козодой, К. В. Тарасенко; За заг. ред. О. Я. Лапки. – К.: КНТ, 2012. – 528 с.

[8]. Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л.М. Энтина. – М.: НОРМА, 2005. – 1056 с.

[9]. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Ausfertigungsdatum: 23.05.1949 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/gg/gesamt.pdf.

[10]. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1989. – 448 c.

[11]. Григонис Э. П., Григонис В. Л. Конституционное право зарубежных стран: Курс лекций. – СПб.: Питер, 2002. – 416 с.

[12]. Президент. Парламент. Правительство. Суд : сб. нормативных правовых актов / сост. В. А. Герасимович: М-во внутрен. дел Респ. Беларусь, Акад. МВД. – Минск : Акад. МВД Респ. Беларусь, 2009. – 216 с.

[13]. Конституционно-правовой статус главы исполнительной власти субъекта федерации [Электронный ресурс] / В. Миронов. – Режим доступу: http://www.jourclub.ru/5/244/.

[14]. Новый юридический словарь [Текст] / под ред. А. Н. Азриляна. – М. : Ин-т новой экономики, 2006. – 683 с.

[15]. Ославський М. І. Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади // Навч. посіб. – К.: Знання, 2008. – 216 с.

The University of Alberta

Секція (Етно-, соціо- та психолінгвістика у навчанні професійної англійської)

A BOOK REVIEW ON “THE PRESS AND THE COLD WAR”

 Статтю присвячено огляду проблеми взаємозв’язку американського уряду та преси, що порушується в книзі «Преса та холодна війна» Джеймса Аронсона

Ключові слова: холодна війна, преса, уряд, політика.

 Статья посвящена  проблеме взаимосвязи американского правительства и прессы, чтоподнимается в книге «Пресса и холодная война» Джеймса Аронсона

Ключевые слова: холодная война, пресса, правительство, политика.

 This article is devotedto the problem of the relationships between the American governmentand the pressraised inthe book “ThePressand the Cold War” by JamesAronson

Keywords: cold war, the press, the government, policy.

James Aronson is one of those rare breed of men who did not allow ambition to get in the way of his principles.  A graduate of Harvard and the Columbia Graduate School of Journalism, he discovered, soon after entering the world of journalism, there existed amongst the major newspapers, “censorship so subtle that it was invisible.”  This led him to quit working for the commercial press and to become involved in the alternative press.

Aronson became a founding member of the National Guardian in 1948, and eventually its editor.  His analysis of Cold War Journalism, in which he focuses on the relationships between the American government, the military and the press, as each struggles to deal with the menace of communism, is insightful, revealing and objective.  As a result of his analysis, Aronson contends that after World War II the press became “to a large degree the voluntary arm of established power.” (24)

After reading The Press and the Cold War, it is difficult to imagine how anyone could finish reading this interesting and provocative work without being influenced towards a reconsideration of the various topics discussed in the book, such as Truman’s victory over Dewey, McCarthyism, the Korean War, the Cuban missile crisis and the Viet Nam War.  Because Aronson relies upon extensive quotations from leading American newspapers to support his thesis that the press is the voluntary arm of established power, he is able to cite specific instances to add further weight to his argument.  He provides a particularly revealing account of the hysteria that the press whipped up against Henry Wallace.

Wallace had been Vice President of the United States when America entered World War II, but Roosevelt found it politically expedient to replace him with Harry Truman in 1944.  In 1948 Wallace decided to run for the Presidency, but refused to follow Truman’s example of taking a tough stand against Communism in order to avoid being labelled as soft on communism.  Largely as a result of his stand, Wallace was derided by the press, and many of his followers were pelted with eggs and tomatoes at the National convention of their party.

Interestingly, the policies proposed by Wallace were warmly received in Moscow, so that United States Ambassador Walter Bedell Smith felt constrained to call on foreign minister Vyacheslav Molotov to emphasize that the policies advocated by Wallace would never be implemented by the United States.  At the end of his bristling statement he offered to leave the way open for further dialogue so as to reduce tensions between Russia and America.  This platitudinous statement was given without the expectation that Molotov would respond favourably to it.  When Molotov offered to talk immediately about settling difficulties between the two countries, Washington was so taken back that the situation became embarrassing because it became obvious that the Americans had no intention of talking things out.  The headline in the Los Angeles Times read “Russian Note Arouses Suspicion of Truman”. (42) This loss of equilibrium by the American press was short lived as the very same evening another Los Angeles paper boldly stated that: “U.S. Won’t Bow to Russ.” (42)

The above account is one of a number of accounts that Aronson uses to show how the American press worked to suppress meaningful dialogue between the two sides in the cold war.  He gives a chilling description of how the press cooperated with the government in 1949  to suppress, “a nationwide organization of progressive-minded intellectuals and artists,” (52) the National Council of the Arts, Sciences and Professions when the Council called for a conference on world peace in order to reduce cold war tensions.  In this particular case the press did not find it difficult to stoop to exclusionary tactics to strangle meaningful dialogue amongst the public while going out of its way to misrepresent the conference delegates, through the levelling of numerous unsubstantiated charges.  Exclusion and misrepresentation were used by the press in this particular instance and are given by Aronson as the essential means used by the press to stifle informed speech.

In his analysis of the press coverage of the North Korean war, Aronson presents a credible hypothesis that the war was initiated by the South Koreans and the American military had a vested interest to not allow this to become public knowledge.  Also the American government and military, in order to gain an advantage in public opinion, dragged on the peace negotiations so that they could paint the North Koreans as recalcitrant and opposed to a reasonable settlement of the war.

Aronson’s assessment of American press coverage in the Viet Nam War is enlightening.  He does not treat the war as an attempt on the part of Americans to fight Communism, but as a war waged by the American government to prevent the self-determinism of a people by reducing them to mere pawns on the chessboard of American foreign policy. (207)  He describes the commercial press’ participation in the step by step process which led, despite continuous reassurances of imminent victory, to a build up of forces that reached a half million American troops.  Aronson then shows how the press was later “enlisted in the propaganda effort to portray “Hanoi and Peking” as standing against negotiations to bring peace to South Vietnam.” (219)  After Johnston sanctioned the heavy bombing of North Vietnam journalists made it appear that the United States had “no alternative but to bomb Hanoi to the peace table.” (259)  Complicity by journalists to print what the government and the military wanted the public to know was not due just to misplaced patriotism but was in part due to the legacy of the Kennedy era.

After the Bay of Pigs fiasco, John Kennedy delivered a get tough speech to the American media.  In his speech, he emphasized that the United States was for all intents and purposes involved in a relentless war with an enemy whose “war time discipline no democracy would ever hope or wish to match.” (162)  Towards the end of his speech Kennedy asked that every newspaper consider with respect to every story it printed, not just, “Is it news”, but to always keep in mind the question, “Is it in the interest of national security.” (162)  Kennedy succeeded in blurring the line between the acceptability of press censorship during wartime and the unacceptability of censorship during peacetime.

Aronson does not enter into a discussion as to why the press would have accepted self-censorship; he does provide an important clue as to why it was so willing to do so.  In his discussion of McCarthyism, he describes how at the end: “McCarthy had been assigned to oblivion by the established power.” (85)  Aronson then explains why McCarthy was no longer news: “The time had come to rule out the McCarthy method.  It was no longer needed–the job had been done and McCarthyism-without-fanfare had become prevailing policy.”  In effect McCarthy was only a pawn who was used to bring about the institutionalization of government policy. (85)

Aronson concludes his book by first emphasizing that the “public must become the watchdog of the watchdog” (278) He tries to be optimistic about the future, but as his optimism is still rooted in reality, it is at best lukewarm.  Personally, like Aronson, I am not that optimistic that the commercial press is willing to fully inform the public as to the real issues that need to be addressed in the search for true democracy.  Aronson has presented a too frightening revelation of how easily the press can be manipulated in times of supposed crisis to believe that journalists, as a group, can of themselves become leaders in the march to real democracy.  Real democracy requires that all participants agree to fair-play and not pretend to be doing so.  To me, the account of Molotov’s willingness to actually talk peace and the American’s only pretending to want to talk peace illustrates how the American government and the military were using the media, and especially the press, to stage manage the cold war so as to ultimately obtain the unconditional surrender of the Communist world.  Meaningful dialogue was therefore impossible and the press naively or intentionally refused to acknowledge this fact.

I therefore agree with Aronsons’s thesis that the press has allowed itself to become a willing instrument of established power.  Aronson does not draw out the relevant conclusions from his implications of the press’s willingness to become an instrument of established power because he has limited his discussion, and perhaps rightly so, to an exposition of how the press provided a biased account of the actual issues central to a proper resolution of the Cold War.  Many would argue that the Cold War has already been resolved but it is difficult to believe that deception practiced on such a massive scale as revealed in this book can lead to true peace.

This raises the question, how does the public determine the true motives of its leaders when the press is not truly desirous of evaluating the actions of government?  Is vigilance of itself sufficient to ensure that the truth is told?  Aronson has not hesitated to present the truth, but freedom has a price and Aronson does not indicate what price must be paid for a truly free press to exist in the United States of America.  His book is still a great study for students of history, journalism, political science or anyone searching for a greater understanding of the Cold War.

Відомості про авторів: Бродовей Пол — магістр історії Альбертського університету, бакалавр теології Коледжу Олдерсгейт, запрошений викладач англійської мови у Національному університеті «Острозька академія».