Ключові слова: місцеве самоврядування, децентралізація, адміністративний устрій, територіальна громада.

Місцеве самоврядування – одна з основних засад демократії та конституційного ладу України. Загострилось питання реформування місцевого самоврядування кілька років тому, коли почали звучати заклики до федералізації, дестабілізації влади та порушення конституційного ладу в Україні. Саме Революція Гідності на зимовому Євромайдані стала лакмусовим папірцем для бажання населення України жити у повноцінній європейській державі. Сучасний етап побудови демократичної, соціально-правової держави з врахуванням глобальних змін неможливий без реорганізації системи місцевого самоврядування. Пріоритетним напрямком державної політики є забезпечення якісного та ґрунтовного розвитку регіонів як важливих складових економіки країни. Процес реформування є одним з найважливіших чинників розвитку системи української державності.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідження вітчизняного місцевого самоврядування ведуться в різних напрямах. Зокрема, становлення та розвиток місцевого самоврядування вивчають Астапова Т. [2], Гордєєв О. [3], та Лис Б. [5]. У працях описано історія утворення українського самоврядування. Особливості децентралізації в Україні досліджують Серьогін С. [6], Гончарук Н. [6], Ярошенко І. [7], Семигуліна І. [7]. У працях висвітлюється проблематика процесу утворення громад, його особливості в Україні та досвід процесу децентралізації за кордоном.

Метою статті є визначити стан та основні проблеми місцевого самоврядування в Україні на сьогоднішні.

Виклад основного матеріалу дослідження. Сучасний етап побудови демократичної, соціально-правової держави з врахуванням глобальних змін неможливий без реорганізації системи місцевого самоврядування. Пріоритетним напрямком державної політики є забезпечення якісного та ґрунтовного розвитку регіонів як важливих складових економіки країни [5].

Саме в 2014 році постав складний виклик українському самоврядування, зумовлений тим, що за роки незалежності так і не вдалося створити дійсно сильне та ефективне місцеве самоврядування, що могло б ефективно вирішувати проблеми місцевого значення, тим самим забезпечити покращення умов життя жителів країни та знати з органів центральної влади функції, які не властиві їм.

Реформування місцевого самоврядування ставилось на обговорення не один рік. Це відбувалося на усіх рівнях влади, однак будь-які спроби втілити реформування досі не увінчалися успіхом. Децентралізація та прозорість діяльності органів місцевого самоврядування сьогодні вже вийшла за рамки звичайного бажання покращити публічне управління, а стала гострою необхідністю а передумовою виходу з кризи в Україні. На початку 2015 року було прийнято Стратегію сталого розвитку «Україна–2020», одним з пунктів якої є децентралізація та реформа державного управління [7].

В реально-діючій та чіткій системі місцевого самоврядування зосереджений вагомий потенціал, що за умови адміністративного реформування здатний створити самоврядні інститути суспільства України на противагу існуючому державному управлінні [7]. Продумана до дрібниць адміністративна політика держави має стати фундаментом для формування правової держави та громадянського суспільства в Україні.

До головних проблем адміністративно-територіального устрою країни, що зумовлюють необхідність реформування місцевого самоврядування, належать:

– занадто велика кількість адміністративно-територіальних одиниць як базового, так і районного рівнів. Від цього ефективність управління територіями відчутно знижується. Більшість міст, сіл та селищ не мають достатньо ґрунтовного економічного потенціалу задля свого розвитку. А це не відповідає європейським тенденціям, відповідно до яких адміністративні територіальні утворення мають мати достатній інституційний, кадровий та фінансово-економічний потенціал задля забезпечення соціально-економічного розвитку та достатнього рівня надання населенню суспільних послуг [5];

– деградація розселення у селах та високі темпи депопуляції населення у малих сільських радах. З 1991 року в Україні сільське населення скоротилось на 2,5 млн осіб, а кількість сільських населених пунктів зменшилась на 348 одиниць. Та водночас, число сільських рад збільшилась на 1067 одиниць. Половина територіальних громад має населення менше 3 тис. осіб, у 4,8 тис. громад (це 40 % від заг. кількості) мешкає менше 1 тис. осіб, а у більше ніж 1,1 тис. чи 9,4 % сільських громад проживає менше 500 осіб. У більшості ще не створені виконавчі органи сільських рад, також немає бюджетних установ та комунальних підприємств. Тому можливості самоврядуванню повномірно реалізувати свої функції обмежені у таких громадах. І в результаті в селах, містах та селищах з малою кількістю населення відбувається неефективне витрачання ресурсів на забезпечення функціонування органів самоврядування [2, ст. 7];

– часто статус адміністративно-територіальних одиниць не відповідає їхньому ресурсному, кадровому та організаційному потенціалу. Більшість сільських громад є дотаційними, а публічні послуги або відсутні взагалі або надаються на низькому рівні. Дотаційність 5,4 тис. бюджетів місцевого самоврядування становить понад 70 %, а 483 територіальні громади на 90 % утримуються за рахунок коштів державного бюджету. І лише 5 % сільських громад можна вважати самодостатніми, тобто такими, що здатні забезпечувати поступовий соціально-економічний розвиток власної громади [3];

– ієрархічно невпорядкована та складна структура адміністративно-територіального устрою. Це наявні в складі адміністративно-територіальних одиниць інші одиниць цього ж рівня, розривність території, наявність 5 анклавів та ексклавів; віддаленість та нерівномірна доступність до адміністративного центру певних адміністративно-територіальної одиниці [3];

– законодавчо неврегульований правовий статус адміністративно- територіальних одиниць: відсутня єдина система та порядок віднесення населених пунктів до категорій міст сіл та селищ; відсутні чіткі критерії для утворення районів та районів у містах, а такі адміністративно-територіальні одиниці як сільрада, селище міського типу, селищна та міська рада є пережитком минулого [4];

– у багатьох випадках відсутні чітко визначені межі адміністративно-територіальних одиниць або встановлення частини меж без врахування місцевих географічних та інших факторів, відсутність картографічних матеріалів [4];

Держава повинна відмовитись від тотального контролю над суспільством. Вона може втручатися у приватну ініціативу та сферу приватного життя лише у випадку реальної необхідності забезпечення інтересів суспільства [2, ст. 10]. Але і ця необхідність має регулюватися. Щоб досягнути цю мету, потрібно підвищити рівень прозорості діяльності та публічності органів місцевого самоврядування та виконавчої влади, та відповідальності посадових осіб цих органів.

За всі роки становлення українського місцевого самоврядування науковці та практики називають його дві основні проблеми: нечіткість формування повноважень та відсутність достатнього фінансування [7].

Значним поштовхом для демократизації суспільства стало закріплення статусу місцевого самоврядування на конституційному рівні, а саме стаття 7 Конституції визначає, що в Україні місцеве самоврядування визнається та гарантується. Самоврядуванню присвячений також і ХІ розділ КУ. На основі конституційних норм був прийнятий ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» [6], і цю сферу законодавства суттєво наблизила до європейських стандартів ратифікація Європейської хартії [6]. З однієї сторони, в умовах закріплених багатьох прав і свобод законодавчо, місцеве самоврядування має ґрунтовну правову основу для розвитку та всебічного функціонування самоврядування. Однак на практиці виникає безліч колізій, які в, свою чергу, є джерелом суперечностей між суб’єктами публічних правовідносин. А пересічні учасники місцевих громад не зацікавленні в цьому, бо численні питання місцевого рівня не вирішуються, а лише перекидаються з однієї мені компетенції в іншу. Так, як така проблема є не локальною, тому проблема має «пандемічний» характер хвороби регіонів нашої держави.

Зі старту українського самоврядування воно було недосконалим, але сьогодні його проблеми суттєво загострились, бо Україна взяла курс на докорінну зміну суспільного устрою. Щоб зрозуміти систему самоврядування, його варто розглядати комплексно з іншими регуляторними суспільними елементами, такими як, наприклад, як державне управління. самоврядування з управлінням знаходяться у такій собі боротьбі протилежностей. Тобто, там, де зустрічаються місцеве самоврядування та місцева державна влада виникають суперечності, що втілені в у нормативно-правових актах [3].

Розпочнемо з конституційного законодавства. Якщо порівняти ЗУ «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування України» [1], то навіть недосвідчене око помітить спільні об’єкти регулювання у державних адміністрацій та місцевого самоврядування. Тут виникає таке явище як конкуренція компетентності, яке означає що «на врегулювання одних і тих же відносин претендують кілька структурних органів, протилежних по змісту їх призначення» [3]. Часто відбувається так, що питання, які мають вирішуватись тільки органами місцевого самоврядування, віддаються під компетенцію державної адміністрації. А ось самоврядуванню за допомогою безлічі норм, інструкцій, постанов виконавчої влади нав’язуються ресурсозатратні та неприбуткові об’єкти та зобов’язання, що їх потрібно утримувати, при цьому без належної фінансової та матеріальної бази. Також, порівнявши вищезгадані закони (ст. 13 ч. 1 п. 2 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації» та ст. 27 п.1 ЗУ «Про місцеве самоврядування») не важко помітити, що галузь соціально-економічного розвитку теж є юрисдикцією обох органів [4].

Аналогічна ситуація склалась і з розподілом природних ресурсів. Ефективне використання природних ресурсів знаходиться у компетенції виконавчих органів сільських, селищних та міських рад. Трішки інше формулювання має і «земельна компетенція» місцевих адміністрацій «…використання землі, природних ресурсів, охорона довкілля». Тобто, така собі конкуренція компетенції є неабиякою нішою для спекулювання. І це є важливою проблемою.

Ще однією проблематичною ланкою місцевого самоврядування є економічне становище, що побудоване на цьому ж законодавстві, а саме про джерела фінансування, витрати та ступінь їх розмірності. Бюджетний кодекс України та ключовий закон про місцеве самоврядування вказує, що основними надходженнями до місцевих бюджетів є податки, трансферти та доходи з власних джерел. А надходження ці формуються наступним чином: відповідно до статті 60 ч.1 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»[1] територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження [3]. Звичайно банки, торгові організації і тому подібне можуть приносити непоганий прибуток, але тільки за умови вигідних економічних особливостей місцевості, ринкових умов та інших сприятливих чинників. Та зазвичай ряд факторів не дозволяють наповнити валову частину місцевого бюджету. Наприклад, не всі регіони мають розвинені ринки нерухомості, трудові ринки чи багаті природні ресурси. А низька платоспроможність жителів громад, тобто споживчий ринок не стимулює підприємницьку діяльність. Це є ще однією проблемою місцевого самоврядування, оскільки розвинені та прибуткові підприємства є основою наповнення бюджетів громад, які мають бути створенні після процесу децентралізації. І ця система місцевого самоврядування потребує реформування [7].

Складні непрозорі схеми поділу фінансових ресурсів є показником загальнодержавної політики централізації. Тобто, прибуткові сфери віддаються під крило центральної державної влади, а на місцеве самоврядування покладається «тягар» підтримання соціальної сфери, яка, зрозуміло що є неприбутковою. При цьому самоврядування зазвичай має недостатність фінансування цієї сфери, що незворотньо веде до застою та погіршення освіти, культури та охорони здоров’я не тільки на регіональному рівні, але і на державному загалом [2].

Розкривши економічну проблематику діяльності самоврядування, є ще одне важливе питання організаційно-правового характеру відносин з державною мова йде про взаємне делегування повноважень. Делегування повноважень – це тимчасова передача повноважень чи функцій зі збереженням права у делегуючого суб’єкта на повернення до власного виконання [5]. Разом з тим суб’єкт має право контролювати стан виконання делегованих повноважень та функцій, наслідки виконання. Також може здійснювати фінансування реалізації предмету делегування чи передавати необхідні для цього ресурси чи об’єкти.

Право делегування для органів місцевого самоврядування закріплене на законодавчому рівні, а саме стаття 44 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні». Також Конституція України передбачає статтею 143 можливість надання органам самоврядування повноважень органів виконавчої влади [3]. Місцеве самоврядування з питань здійснення повноважень виконавчої влади за цим законом підконтрольне відповідним органам тієї ж виконавчої влади. Тут варто розглянути, наскільки властива природі місцевого самоврядування передача державній владі, а саме районним та обласним радам, повноважень вирішення питань та проблем місцевого рівня. Сьогодні процес делегування повноважень від виконавчої влади до місцевого самоврядування потребує удосконалення. Рішення про делегування має вигляд закону, а дотримання норм закону є загальнообов’язковим, і його невиконання не можна виправдати навіть таким фактором, що виконання суперечить інтересам суб’єктів місцевого самоврядування, а саме територіальних громад. Цим самим порушується принцип законності [6]. Цей порядок делегування позбавляє сенсу суті добровільності: хоч передача повноважень здійснюється на підставі рішень місцевих рад, та державні виконавчі органи все рівно мають по повний контроль над ситуацією. Таке делегування не відповідає не тільки природі самоврядування, але і такого немає у прогресивній міжнародній практиці. Фахівці, що компетентні у питаннях місцевого самоврядування майже одноголосно погоджуються, що інститут делегування віджив своє, і створює більше проблем ніж вирішує [6].

Конституційні положення про гарантування в Україні місцевого самоврядування підкреслюють, що питання та проблеми територіальної громади повинні вирішувати виключно самою громадою чи органами місцевого самоврядування, але аж ніяк не державною владою. Виключенням можна вважати проблеми місцевого рівня, що вийшли на державний рівень.

Отож, до проблемних питань місцевого самоврядування, що потребують нагального вирішення варто віднести такі:

– визначення територіальної основи для повноцінної діяльності органів місцевого самоврядування, що здатні забезпечити належну якість та доступність публічних послуг, що за Законом надаються органами самоврядування, і, звичайно, необхідної ресурсної бази для цього;

– забезпечення гідних матеріальних, організаційних та фінансових умов для здійснення місцевим самоврядуванням власних та делегованих повноважень [7];

– чітке розмежування повноважень органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади за принципом субсидіарності на різних рівнях адміністративно-територіального устрою [3];

– запровадити механізм державного контролю щодо дотримання у діяльності органів місцевого самоврядування засад Конституції та законів України.

Висновки. Місцеве самоврядування для України – це шлях до еволюції свідомості українців, коли громада має зрозуміти, що власний добробут та благоустрій малої Батьківщини лежить на її плечах. На жаль, самоврядування в Україні сьогодні знаходиться у стані початкового розвитку. Необхідна загальна мобілізація та публічна підтримка реформи децентралізації не тільки з боку усіх політичних сил, а також пересічних громадян України. Така консолідація позитивно вплине на розвиток місцевого самоврядування. Разом з тим, попри важку фінансово-економічну ситуацію, стан неоголошеної війни, внутрішні конфлікти, застарілу нормативно-правову базу, вдале проведення реформ, а це в, першу чергу, якісні зміни в системі місцевого самоврядування, може дати нашій державі необхідний поштовх до справді якісних змін і перетворень.

Список використаних джерел та літератури

1. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 07.05.2017 № 24 / Законодавство України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: rada.gov.ua – Назва з екрану.

2. Астапова Т. О. Адаптація зарубіжного досвіду реформування діяльності органів місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис. канд. наук з держ. упр. : 25.00.04 / Астапова Тетяна Олександрівна ; Харк. регіон. ін-т держ. упр. НАДУ при Президентові України. – Х., 2010. – 20 с.

3. Гордєєв О. К. Забезпечення сталого місцевого розвитку: підходи, принципи, складові [Електронний ресурс] / О. К. Гордєєв // Державне будівництво. – 2012. – № 2. – Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2012-2/іndex.html. – Назва з екрану.

4. Забезпечення системного підходу до реформування адміністративно-територіального устрою [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/public/File/2015_analit/reformaATU.pdf – Назва з екрану.

5. Лис Б. А. Місцеве самоврядування: сучасний стан та перспективи розвитку [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.rusnauka.com/7_NMIW_2009/Economics/42124.doc.htm – Назва з екрану.

6. Серьогін С. М. Теоретичні основи і основні напрямки реформування місцевого самоврядування і децентралізації влади в Україні [Електронний ресурс] / С. М. Серьогін , Н. Т. Гончарук. – Режим доступу: http://el-zbirn-du.at.ua/2015_2/29.pdf – Назва з екрану.

7. Ярошенко І. В. Проблемні питання реалізації реформи децентралізації влади в Україні [Електронний ресурс] / І. В.Ярошенко, І. Б. Семигуліна. – Режим доступу: http://www.problecon.com/pdf/2015/4_0/177_187.pdf – Назва з екрану.

В науковій статті досліджено основні теорії та моделі місцевого самоврядування. Визначено переваги та недоліки кожної теорії, здійснено їх порівняння. Проаналізовано принцип побудови місцевого самоврядування залежно від обраної моделі.

Ключові слова: місцеве самоврядування, територіальна громада, автономність, державна влада.

The basic theories and models of local government are researched in this article. There are determined the advantages and disadvantages of each theory, made their comparison. We analyze the principle of constructing local government, depending on the selected model.

Key words: local government, local community, autonomy, government.

Актуальність теми дослідження зумовлена процесом реформування місцевого самоврядування в Україні. Наразі необхідність забезпечення дієвої системи місцевого самоврядування усвідомили як суспільство, так і влада. Вибір прогресивної теорії та моделі місцевого самоврядування сприятиме побудові дієвої системи місцевого самоврядування в Україні.

Дослідженням теорій та моделей місцевого самоврядування присвячені праці Г. Аренса, Н. Гербера, О. Гірке, А. Токвіля, Р. Моля, О. Васильчикова, М. Драгоманова, Л. Штейна, Р. Гнейста, М. Лазаревського, О.Батанова, М. Баймуратова, В.Погорілка, М. Пухтинського, Ю. Шемшученка та інших дослідників муніципального та конституційного права.

Від вибору належної теорії та моделі місцевого самоврядування залежить дієвість місцевого самоврядування у державі, його здатність відстоювати права громади в цілому та інтереси кожного окремого місцевого жителя. В кінцевому етапі, наявність ефективної системи місцевого самоврядування є невід’ємним елементом демократичної держави. Тому, на шляху побудови демократичної, соціальної та правової держави вибір теорії та моделі місцевого самоврядування відіграє важливу роль у досягненні поставлених цілей.

Вдосконалення системи місцевого самоврядування в різних державах світу супроводжувалось постійними науковими дослідженнями даної сфери, що проводились з метою глибшого розуміння суті цього поняття. У зв’язку з цим виникли різні теорії місцевого самоврядування.

Історично першою була обґрунтована «теорія вільних громад», що зародилася на початку ХІХ ст. у Франції. Відповідно до її положень, влада громади є первинною відносно влади державної, адже громада як самостійний суб’єкт виникла раніше. Вона наділена таким же природнім правом самостійно вирішувати місцеві справи, як людина наділена невід’ємним правом на життя. В такому розумінні місцеве самоврядування набувало цілковитої автономії відносно держави і, фактично, у вигляді органів самоврядування могла створюватися «держава в державі» [1, С. 103]. Хоча реалізувати дані положення в повній мірі виявилося не можливим, теорія вільної громади справила значний вплив як на формування законодавства в першій половині ХІХ ст., так і на подальший розвиток юридичної науки.

В процесі розвитку теорії вільних громад та пристосуванні її до умов реального життя зародилася господарська теорія. Її прихильники також розглядали місцеве самоврядування як недержавне утворення, але свою увагу акцентували на сфері його діяльності. «Місцеве самоврядування – недержавне за своєю природою і має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме – у місцевих громадських та господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається і вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні відносяться до компетенції державної влади» [2, С. 88].

В кінцевому етапі, положення двох попередніх теорій були взяті за основу формування громадівської теорії місцевого самоврядування, ідейними засновниками якої були німецькі науковці О. фон Гірке і В. Шеффнер. До числа її прихильників належать О. Васильчиков, М. Драгоманов, П. Корф, В. Лешков, О. Лабанд, Є. Мейєр, П. Подлігайлов, О. Ресслер.

В даній теорії обґрунтовувалось, що громада не є суб’єктом, створюваним державою. Держава є федерацією громад і виводить свої права від громади, а не навпаки, не створює громаду, а лише визначає подальший розвиток недоторканних прав громади, її власну компетенцію. Громада не підпорядковується центральній владі держави у вирішенні питань місцевого значення, органи місцевого самоврядування незалежні і самостійні в своїй діяльності та керуються законом [3, С. 24].

Громадівська теорія надавала широку автономію органам місцевого самоврядування, залишаючи за державними органами управління лише державними справами. В її положеннях прослідковується протиставлення територіальної громади державі, а громадських інтересів – політичним. Органи місцевого самоврядування повинні діяти за принципом: «дозволено все, що не заборонено законом».

І хоча громадівська теорія є, на перший погляд, запорукою утвердження демократичного ладу в державі, її критики вказують на певні слабкі місця, що не дозволяють реалізувати наведені вище положення на практиці. На думку опонентів цієї теорії (М. Лазаревського та ін.), її найслабкішим місцем є не стільки те, що прибічникам не вдається окреслити коло недержавних публічно-правових справ, належних місцевому самоврядуванню, скільки те, що таких справ взагалі не існує [4, С. 75]. Ю. Панейко вважає, що твердження про існування якихось первинних власних прав місцевих громад, незалежних від державного правового порядку, «є витвором фантазії теоретиків природного права», бо теорію про природні права громади не можна погодити з теорією суверенітету народу, який виявляється в суверенності зверхньої державної влади [5, С. 84].

Ще одним суперечливим моментом є те, що діяльність «самостійних» органів місцевого самоврядування в будь-якому випадку базується на положеннях закону, встановленому державою. Адже здійснення влади можливе лише за наявності примусу (погрози його використання), який надається органам місцевого самоврядування через закони.

Такі критичні погляди стали поштовхом для формування нової теорії місцевого самоврядування – державницької, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Р. Гнейстом та Л. Штейном у ХІХ ст. Дана теорія заперечує наявність автономії органів місцевого самоврядування, розглядаючи його як форму здійснення місцевого державного управління. Органи місцевого самоврядування діють виключно у визначених законом межах за принципом «дозволено все, що прямо передбачено законом».

Державницька теорія заперечує існування окремих місцевих справ, що повинні знаходитись у віданні громади. Всі справи – загальнодержавні, держава лише делегує їх здійснення органам місцевого самоврядування з метою здійснення ефективнішого управління на місцях та наближення влади до населення.

Недоліки цієї теорії полягають в зменшенні ролі населення у вирішенні місцевих проблем, утисненні демократичних принципів народовладдя, встановленні сприятливих умов для зміцнення державної вертикалі.

Спроба поєднати сильні сторони громадівської та державницької теорій знайшла своє відображення в теорії муніципального дуалізму. В контексті даної теорії, місцеве самоврядування має дуалістичну природу – володіє власною компетенцією при вирішенні місцевих справ, а також забезпечує реалізацію функцій держави шляхом виконання делегованих повноважень. Тобто, незалежність інституту місцевого самоврядування існує, але лише при виконанні власних повноважень; здійснення делегованих повноважень відбувається під контролем держави.

Положення теорії муніципального дуалізму є досить прогресивні, адже дозволяють вирішити важливі громадсько-державні завдання:

• не допустити роздвоєння влади, яке призводить до політичної нестабільності в державі;
• залучити більшу частину населення до участі в управлінні справами суспільства та держави;
• ліквідувати розрив між суспільством та державою, наблизивши останню до потреб населення;
• узгодити дії органів державної влади та органів місцевого самоврядування з метою досягнення спільних цілей.

Залежно від теорії, на яку спиралася та чи інша держава при формуванні системи місцевого самоврядування, у світі сформувалося 2 основні моделі місцевого самоврядування: англосаксонська та континентальна (французька). Додатково розрізняють змішану, іберійську, та радянську моделі. Основним критерієм для типологізації, як зазначають О. Кутафін і В. Фадєєв, є принципи взаємовідношення і розподілу компетенції між центральними і місцевими органами управління [6, С. 125].

Англосаксонська модель місцевого самоврядування ґрунтується на положеннях громадівської теорії. Зародилася вона у Великобританії, а згодом набула поширення в США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та багатьох інших державах з англосаксонською системою права.

Характерними рисами даної моделі місцевого самоврядування є:

• відносна самостійність органів місцевого самоврядування від держави;
• відсутність на місцевому рівні представників держави;
• позитивне правове регулювання діяльності органів місцевого самоврядування: їх компетенція чітко визначена в законі, діють за принципом: «дозволено все, що прямо передбачено законом»;
• виборність посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою.

Примітно, що у країнах з англосаксонським типом місцевого самоврядування теоретично провести розмежування між функціями держави і місцевого самоврядування досить просто: уряд країни і державні адміністративні служби, які знаходяться в його підпорядкуванні, діють в основному в межах виконання політичних завдань, а всі повсякденні управлінські функції передані місцевій владі [7, С. 284].

Незважаючи на автономність муніципальних утворень в даній моделі, не можна говорити про відсутність контролю над ними з боку держави, хоча здійснюється він переважно в непрямій формі: прийняття законів, що визначають структуру та компетенцію органів місцевого самоврядування; проведення фінансових ревізій; звернення до суду з позовами проти органів місцевого самоврядування тощо.

В основу континентальної (французької, європейської, романо-німецької) моделі покладено положення державницької теорії місцевого самоврядування. Вперше дана модель була сформована у Франції, історичний розвиток якої і вплинув на її специфіку. Свого часу у Франції головною опорою королівської влади на місцях були не органи місцевого самоврядування, а повноважні представники монархії. Згодом така модель була запозичена й іншими державами: Італія, Іспанія, Польща, Болгарія, Туреччина, Фінляндія, Бельгія, деякі країни Латинської Америки, Африки та Близького Сходу.

Її характерними рисами є:

• поєднання місцевого самоврядування і державного управління на місцях;
• наявність ієрархії в системі місцевого самоврядування;
• негативний принцип правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування: в законодавстві чітко не визначені їх повноваження, до їх компетенції належать всі питання, які не віднесені до відання органів державної влади;
• наявність спеціального представника державної влади на місцевому рівні;
• поєднання виборності і призначуваності посадових осіб органів місцевого самоврядування;

Суть розуміння місцевого самоуправління, яке засноване на континентальній моделі, полягає в тому, що місцеве самоврядування розглядається як встановлена державою місцева публічна влада [8, С. 118].

Яскравим прикладом такої моделі є Франція, де передбачено місцеве самоврядування на рівні комун, більш великі кантони та округи є місцевими рівнями державної влади. Кожна комуна має свій представницький орган – раду і мера, обраного з депутатів ради, які працюють на постійній основі та утворюють муніципалітет. Водночас мер є державним службовцем. Діяльність мера здійснюється під контролем муніципальної ради та під адміністративним контролем комісара республіки. Останній також спостерігає за законністю прийнятих комуною рішень і в разі потреби звертається до суду щодо їх скасування [9, С. 80].

Отже, суть місцевого самоврядування сьогодні розглядають через призму двох основних теорій: громадівської, яка обстоює незалежність місцевого самоврядування від держави, та державницької, яка визначає місцеве самоврядування як форму здійснення державної влади на місцях. Положення кожної з цих теорій лягли в основу формування двох найпоширеніших моделей місцевого самоврядування: англосаксонської (органи місцевого самоврядування автономні відносно державної влади) та континентальної (на місцях поєднується як місцеве самоврядування, так і державне управління).

Кожна з теорій місцевого самоврядування має свої переваги та недоліки. Вибір теорії, на основі якої будується місцеве самоврядування в конкретній державі залежить від її історичного розвитку, культури, панівної наукової думки тощо. Проте, побудова дієвої системи місцевого самоврядування залежить не лише від теорії, на яку вона спирається чи моделі, що лежить в її основі. Провідну роль відіграє бажання територіальної громади відстоювати свої права та користуватися ними, а також згода глави держава (як одноосібного правителя чи колегіального органу) віддати владу на місцях в руки територіальної громади.

На сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні, не можна однозначно визначити концепцію, на якій воно побудовано. Закон хоча і визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади – фактично, втілюючи положення громадівської теорії, проте надає право органам місцевого самоврядування діяти лише в межах, визначених законом, що характерно для державницької теорії.

В Україні давно назріла необхідність реформування місцевого самоврядування. Ще у 1997 році про це наголошував Президент України Л. Кучма на зборах Асоціації міст України, роблячи наголос на пріоритеті прав територіальної громади, тим самим втілюючи в концепцію реформування місцевого самоврядування основні положення громадівської теорії [10, С. 31]. У 2013 році було розроблено Концепцію внесення змін до Конституції України, в основу якої було покладено основні концептуальні положення теорії муніципального дуалізму. На положеннях цієї ж теорії розроблені останні зміни до Конституції України щодо децентралізації.

Незважаючи на велику кількість прихильників теорії муніципального дуалізму, ми вважаємо, що на даному етапі, для максимального забезпечення реалізації прав громади, муніципальна реформа в Україні повинна ґрунтуватись на положеннях громадівської теорії. Адже в умовах, коли дієве місцеве самоврядування не входить в інтереси центральної влади, положення теорії муніципального дуалізму дають змогу державній владі втручатися в здійснення місцевого самоврядування, що в кінцевому етапі може призвести до централізації влади.

Список використаних джерел

1. Гулак Л. С. Теоретичні засади становлення місцевого самоврядування в Україні / Л. С. Гулак // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Сер.: Юриспруденція. – 2013. – № 6-2. – Т. 1. – С. 101 – 104.
2. Круш П. В. Національна економіка: регіональний та муніципальний вимір : Підручник / П. В. Круш, О. О. Кожемяченко – К.: Центр учбової літератури, 2011. – 320 с.
3. Камінська Н. В. Місцеве самоврядування: теоретико-історичний і порівняльно-правовий аналіз / Н. В. Камінська. – К.: КНТ, 2010 – 232 с.
4. Голікова Т. В. Розвиток муніципального корпоратизму в Україні / Т. В. Голікова // Інституційні перетворення в Україні. – 2002. – № 3. – С. 70 – 81.
5. Панейко Ю. Л. Теоретичні основи самоврядування / Ю. Л. Панейко – Львів.: Літопис, 2002. – 196 с.
6. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. – М. : Юристъ, 1997. – 311 с.
7. Наконечний В. В. Основні світові моделі місцевого самоврядування: порівняльний аналіз / В. В. Наконечний // Теорія та практика державного управління. – 2014. – Вип. 1. – С. 283 – 289.
8. Співак Д. П. Сучасні теорії та моделі місцевого самоврядування / Д. П. Співак // Актуальні проблеми політики. – 2012. – № 44 – С. 112 – 124.
9. Міронова Л. О. Зарубіжний досвід нормативно-правового забезпечення організації фінансів місцевих органів влади / О. Л. Міронова // Вісник ДДФА. Серія: Економічні науки. – 2011. – №2. – С. 78 – 81.
10. Дробуш І. В. Концепції місцевого самоврядування та муніципальна реформа в Україні: питання теорії та практики [Електронний ресурс] / І. В. Дробуш // Юридичний науковий електронний журнал. – 2014. – №1. – С. 28 – – Режим доступу: http://lsej.org.ua/1_2014/9.pdf.

Одним із завдань міста при використанні у своїй діяльності соціально-медійних інструментів є формування позитивного іміджу місцевої влади. Виникає потреба динамічно розвивати місцеву демократію та самоорганізацію населення міст. Враховуючи основні тенденції використання соціальних мереж в управлінні містами за кордоном, одних із показників успішної співпраці муніципалітету міста з громадою є рівень відкритості міської влади, та залучення громади міста до процесу прийняття рішень на загальноміському рівні. Для досягнення даної цілі постало питання використання органами муніципальної влади нових інформаційно-комунікативних технологій та спеціальних сервісів. Тому виникає необхідність дослідження аспектів взаємодії муніципалітетів з громадою міста.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідження проблем щодо форм і методів в системі місцевого самоврядування в цілому та взаємодії органів міської влади з громадськістю з допомогою соціально-медійних інструментів є новим напрямком у галузі науки «Державне управління». Є багато праць вчених, в яких акцентується увага лише на загальноприйнятих формах комунікації влади міста і міської громади. Зокрема, ґрунтовні дослідження С. Штурхецького щодо формування комунікативного потенціалу місцевого самоврядування, розробки та реалізації комунікативних стратегій у місцевому самоврядуванні України. Різні аспекти комунікативної діяльності муніципалітетів також вивчали: Коноплицький С. М., Пісоцький В., Руднєва В. Ю., Третяк О. А., Штурхецький С. В., Эйдман И. В той час майже не вивчаються аспекти комунікативної активності міської громади та влади міста з допомогою соціальних медіа.

Мета статті: визначити роль комунікативної активності територіальної громади та міської влади в контексті використання соціальних мереж в управлінні містами.

Виклад основного матеріалу дослідження. Особливим аспектом діяльності медіа як складової сучасної публічної сфери політики є розвиток політичних та соціальних мереж, у яких громада міста може спілкуватися, відстоювати власні позиції на умовах анонімності оцінювати роботу міської влади або окремих чиновників. Водночас розвиток новітніх комунікаційних систем не сприяє формуванню справжньої публічної сфери, оскільки політичні суб’єкти намагаються використати їх у своїх цілях. Один із сучасних аналітиків І. Ейдман вважає, що мережева активність політиків у соціальних мережах носить авторитарний характер. Політики Сходу і Заходу використовуючи в своїй діяльності соціальні мережі не розуміють їх реальну соціальну та комунікативну природу [8].

У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст. Відповідно, форми виявлення комунікативної активності територіальної громади мають відповідати функціям і повноваженням територіальної громади як суб’єкта місцевого самоврядування [3].

Враховуючи основні риси інформаційного розвитку громади міста, основним принципом, який відрізняє нижчий рівень від вищого, є ступінь забезпечення інтерактивності. Тобто ступінь включення жителів міста до процесу прийняття рішень на місцевому рівні. Найвищий ступінь включення громадськості досягається за проактивної моделі, коли взаємодія з громадськістю або ведення діалогу відбувається в режимі онлайн через спеціальні онлайн-сервіси. У свою чергу, більшість офіційних веб-сайтів муніципальної влади з тих чи інших причин не забезпечують проактивний рівень включення громадськості [4]. Таким чином муніципальна влада перешкоджає розвитку комунікативної активності територіальної громади та міських чиновників в мережі Інтернет.

Створення, функціонування та розвиток інтернет-сторінок муніципалітетів в соціальних мережах вносять свої корективи у бачення національного інформаційного простору, а також спричиняють необхідність перегляду відношення до міського інформаційного простору. Ці два фактори зумовлюють виникнення потреби перегляду концепції розвитку комунікативної політики муніципалітетів міст і громад міста [4].

Значення соціальних мереж для муніципальної сфери політики полягає у технічній можливості публікування думок кожного окремого індивіда. Водночас, через брак самодіяльних і індивідуальних виступів у мережах міська, місцева та державна влада намагається організувати своєрідний діалог з громадою в мережі Інтернет з метою розширення свого впливу та успіху на виборах [9]. Про діалог між муніципалітетом і громадою щодо вирішення повсякденних управлінських питань мова не йдеться.

Ставлення до соціальних мереж в українського суспільства неоднозначне. Аналізуючи думки користувачів соціальних мереж, можна розділити їх на два типи. Перші використовують соціальні мережі у якості платформи для спілкування з друзями, отримання інформації розважального характеру. А інші користуються соціальними мережами не тільки з метою розваги, а й підтримки бізнесу, розвитку клієнтської мережі, підтримки ділових контактів зазначає В.Ю. Руднєва [4].

А щодо використання соціальних Інтернет-мереж для спілкування з місцевою владою, допомозі у прийнятті рішень, які стосуються місцевого самоврядування або простого ведення спілкування громади з міськими чиновниками, то такі новації ще на жаль до нас не дійшли [1]. Тенденцію створення міськими чиновниками України та органами місцевого самоврядування сторінок в соціальних мережах слід досліджувати окремо.

Враховуючи, що органи влади приймають участь у формуванні інформаційного національного простору, а також те, що від рівня забезпечення органів влади сучасними інформаційними технологіями, впливає на формування іміджу міста і всієї держави, важливо враховувати нові тенденції розвитку інформаційного простору. Так, протягом останніх років в Україні владою міст активно використовуються соціальні мережі для взаємодії представників муніципальної влади зі спільнотами, а також проведення органами муніципальної влади інформаційно-роз’яснювальної роботи [4]. Але це тільки на папері. Насправді сторінки в соціальних мережах створюються не для розширення комунікації та діалогу між міською владою та спільнотами. Чиновники починають спілкуватись з громадою для отримання однобічної вигоди. Для того щоб отримати підтримку населення на виборах, або у вирішенні інших питань [2].

Муніципальна влада розробляючи концепцію мережевої політики як альтернативу чинної політики, де ініціатива належить формальним структурам, основним моментом стає забезпечення привабливості віртуальної політичної участі. Важливим чинником тут є залучення жителів міста до процесу обговорень і вироблення спільної концепції дій. З огляду на це у своїй статті «Мережева демократія та політичні соціально-мережеві рухи» І. Ейдман зазначає, що найбільшої ваги серед чинників, які приваблюють учасників Інтернет-форумів і регулярних мереж, набуває право на безпосередню участь у прийнятті рішень [9].

Сам факт співпраці муніципальної влади з громадянами забезпечує отримання відповідей на наступні запитання, які є важливими при прийнятті рішення про створення акаунта органу міської влади. Для початку потрібна цільова аудиторія. У соціальних мережах вона вже сформована і постійно доповнюється новими користувачами [4].

Змістом забезпечення комунікативної активності територіальної громади та муніципалітету в контексті використання соціальних мереж є усунення делегованих відносин у межах організаційної структури політичних рухів.

Оцінюючи комунікативні можливості територіальної громади, доцільно також звернутися до поняття «комунікативний потенціал місцевого самоврядування», уведеного в науковий обіг С. Штурхецьким на означення організаційної, структурної та креативної здатності елементів комунікативного процесу в місцевому самоврядуванні до здійснення ефективної комунікації [7]. Значення цього комунікативного потенціалу, на думку дослідника, залежить від таких основних факторів: відстані між комунікатором і комунікантом (у тому числі з урахуванням ступеня доступу до певних комунікативних каналів і засобів); спроможності учасників комунікативного процесу в місцевому самоврядуванні продукувати й сприймати потік повідомлень; обмежувальних чинників суспільного регулювання: нормативного забезпечення комунікативного процесу, з одного боку, та потреби в такій комунікації – з іншого [6].

Таким чином, якщо цей ступінь розвитку комунікативного простору територіальної громади та її значний комунікативний потенціал суттєво розширити з допомогою соціально-медійних інструментів (тобто вести спілкування муніципалітету з громадою з допомогою мережі Інтернет). Це суттєво розширить можливості вибору форм і способів прояву комунікативної активності в соціальних медіа між муніципалітетом і громадою, для вирішення різного роду управлінських завдань [5].

Для конкретизації та класифікації способів прояву комунікативної активності територіальної громади з використанням соціально-медійних інструментів в процесі здійснення місцевого самоврядування потрібно структурувати відомі нам форми та способи цієї активності за критеріями їх належності до окремих видів комунікації [2].

Безпосередня комунікація між муніципальною владою та спільнотою через соціальні медіа покликана забезпечити обмін інформацією щодо питань самоврядної діяльності територіальної громади та влади міста, які стосуються певних соціальних груп у їхньому складі. Це, наприклад, раніше вирішувалось в процесі більш комплексної комунікативної взаємодії у формі загальних зборів жителів міста, під час внесення місцевих ініціатив, що здійснюється в спосіб генерування певних ідей (повідомлень), їх обговорення, проведення консультацій, адресного поширення цих повідомлень на цільові групи [4].

Зараз же з розвитком інформаційних та комп’ютерних технологій, такого роду загальноміські збори можна проводити з допомогою соціальних Інтернет-мереж, де можна буде цілком і повністю прослідкувати комунікативний потенціал як спільноти міста так і влади [1].

Форми та способи безпосередньої масової комунікації з допомогою соціальних медіа є комплексними за своєю структурою, і потребують певної організованої підготовки, але загалом вони будуються на безпосередній взаємодії муніципалітетів зі спільнотами міста. Такими формами та способами виявлення комунікативної активності є громадські слухання, мітинги та інші масові заходи [5].

Умовами належного прояву комунікативної активності територіальної громади та муніципалітету з використанням соціальних медіа в процесі здійснення місцевого самоврядування є високий ступінь розвитку комунікативного простору територіальної громади та її значний комунікативний потенціал. Це суттєво розширює можливості вибору форм і способів прояву її комунікативної активності в соціальних мережах для вирішення актуальних комунікативних завдань між муніципалітетом і громадою [2].

Висновки. В умовах розвитку інформаційного суспільства та електронної демократії соціальні мережі все більше впливають на глобальний інформаційний простір, а також спричиняють необхідність перегляду відношення до інформаційного простору та комунікативної активності громади міста та місцевої влади. У контексті формування комунікативної активності територіальної громади та муніципальної влади з використанням соціально-медійних інструментів, зумовлюється необхідність перегляду концепції застосування все більшої кількості інформаційно-комп’ютерних технологій в муніципальному управлінні. Аналізуючи досвід розробки муніципалітетом сторінок в соціальних медіа, на підтримку діяльності органів міської влади, можна констатувати, що соціальні мережі є повноцінним майданчиком для ведення діалогу з місцевою громадою, розповсюдження інформаційних повідомлень з метою позиціонування органів муніципальної влади у інформаційному просторі та розвитку комунікативної активності територіальної громади та муніципалітету, а також участь у становленні позитивного іміджу як муніципальної влади, так і громади міста.

Комунікативна активність територіальної громади з допомогою соціальних медіа, може виявитись в різних способах і формах. Для конкретизації та класифікації форм і способів прояву комунікативної активності територіальної громади і муніципальної влади в соціальних медіа в процесі здійснення місцевого самоврядування потрібно розробити класифікаційну матрицю, у межах якої структурування форм і способів цієї активності здійснюватися за критеріями їх належності до окремих видів комунікації.

Список використаних джерел та літератури

 1. Какова роль социальных сетей в украинской политике? [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http//institute.gorshenin.ua/news/332_Kakova_rol_sotsialnih_setey_v_u.html – Название с экрана.
2. Коноплицький С. М. Соціальні аспекти комунікації в мережі Інтернет: феноменологічний аналіз [Текст]: автореф. дис. канд. соціол. наук: 22.00.01/ С. М. Коноплицький; НАН України; Інститут соціології. – К., 2007. – 17 с.
3. Пісоцький В. Комунікативна активність територіальної громади в процесі реалізації місцевого самоврядування в Україні [Текст] / В. Пісоцький // Вісник «Державне управління та місцеве самоврядування». – Дніпропетровськ., 2013. – Вип. 4. – С. 240 – 251.
4. Руднєва В. Ю. Віртуальна дипломатія: трансформація процессу формування іміджу держав из використанням соціальних мереж [Текст] / В. Ю. Руднєва // Науковий вісник Академії муніципального управління. – К., 2013. – Вип. 4. – С. 328 – 336.
5. Третяк О. А. Вплив новітніх комунікаційних інтернет-мереж на розвиток публічної сфери політики [Текст] / О. А. Третяк // Економічний чсопис ХХІ. – Д., 2011. – С 37 – 39.
6. Штурхецький С. В. Комунікативний потенціал місцевого самоврядування в Україні [Текст]: монографія / С. В. Штурхецький. – Рівне: Овід, 2011. – 148 с.
7. Штурхецький С.В. Комунікативні стратегії в місцевому самоврядуванні України [Текст]: автореф. дис. канд. наук з держ. упр.: 25.00.04 / Штурхецький Сергій Володимирович. – К., 2011. – 20 с.
8. Эйдман И. Политические социальные сети : «спам» или ключ к победе? [Электронный ресурс] / И. Эйдман. – Режим доступа: http://igeid.livejournal.com/38647.html – Название с экрана.
9. Эйдман И. Сетевая демократия и политические социально-сетевые движения [Электронный ресурс] / И. Эйдман. – Режим доступа: http://forum-msk.org/material/politic/712087.html – Название с экрана.

Ключові слова: місцеве самоврядування, система місцевого управління, державні адміністрації, територіальна громада, повноваження та автономія органів місцевого самоврядування.

This article is dedicated to the main problems of effective functioning of local self-government at the present stage of development of local governance in the Volyn region.

Keywords: local self-government, system of local governance, administrations, local community, authority and autonomy of local governments.

Постановка проблеми. На сучасному етапі розвитку системи місцевого управління існують проблеми, які пов’язані з діяльністю місцевого самоврядування, а саме у ефективному наданні послуг населенню щодо вирішення місцевих проблем. Система місцевого самоврядування у Волинській області знаходиться під впливом значної кількості чинників правового, політичного та економічного характеру, що безперечно впливає на ефективність функціонування місцевої влади. Для ефективної діяльності місцевого самоврядування важливим аспектом постає створення добре організованої територіальної громади, яка б володіла необхідними матеріальними ресурсами й мала надійні внутрішні джерела наповнення місцевого бюджету.

Мета статті: дослідити ефективність функціонування місцевого самоврядування у Волинській області.

Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій свідчить, що науковці приділяють значну увагу питанням ефективності та проблемам функціонування  місцевого самоврядування, а особливо такі вчені як В. Куйбіда, М. Куйбіда [9], які розглядають місцеве самоврядування в контексті розвитку місцевої демократії. Проблемами функціонування й розвитку місцевого самоврядування на сучасному етапі його реформування займається О. Бабінова [1], яка стверджує, що найбільшою проблемою є недовіра та слабка залученість територіальної громади до діяльності місцевого самоврядування. Класифікацію проблем місцевого самоврядування займається В. Пархоменко [11], який враховує найважливіші аспекти функціонування місцевого самоврядування. Однак, дані дослідники не в повній мірі звертають увагу на проблему ефективної діяльності місцевого самоврядування на регіональному рівні. Таким чином, варто дослідити ефективність місцевого самоврядування у Волинській області та з’ясувати основні проблеми його функціонування.

Викладення основного матеріалу. Місцеве самоврядування є одним із найефективніших механізмів у системі здійснення місцевого управління. Якщо населення за допомогою місцевого самоврядування має реальну можливість самостійно вирішувати проблемні питання місцевого значення, то тільки тоді можна говорити про повноцінну діяльність місцевого самоврядування.

Основні принципи діяльності місцевого самоврядування закладені у Європейській Хартії місцевого самоврядування, що ратифікована Україною у 1997 році. Серед них принципи правової, організаційної та фінансової автономії органів місцевого самоврядування.

Принцип правової автономії означає, що органи місцевого самоврядування повинні мати власні, тільки їм притаманні повноваження, що визначаються Конституцією та відповідними законами. Як зазначається у Хартії, ці повноваження мають бути достатньо повними для ефективного здійснення місцевого самоврядування та ексклюзивними, тобто притаманними тільки зазначеним органам. Тут йде мова про уникнення дублювання повноважень між органами місцевого самоврядування та будь-якими іншими. Ці повноваження мають бути вичерпними щодо прийняття будь-яких рішень органами місцевої влади під їх відповідальність та у рамках чітко визначених повноважень. Зазначений принцип також має бути ефективним щодо делегованих повноважень: органи місцевої влади мають бути вільними у прийнятті на себе виконання цих повноважень, враховуючи місцеву специфіку [4; c.225].

Принцип організаційної автономії означає, що органи місцевого самоврядування мають бути вільними щодо визначення своєї власної структури для того, щоб ефективно виконувати свої функції під власну відповідальність. В різних органах місцевого самоврядування можуть буди різні  структурні підрозділи та кількість працівників для якісного надання послуг населенню.

Фінансова автономія органів місцевого самоврядування означає, що зазначені органи мають право збирати та розподіляти їх власні фінансові ресурси самостійно. Цих ресурсів має бути достатньо для того, щоб орган місцевого самоврядування міг якісно здійснювати свої функції та повноваження. Частина зазначених ресурсів має поступати до місцевих бюджетів  через місцеві податки та збори. Ставки місцевих податків та зборів має право визначати самостійно орган місцевого самоврядування, але в рамках, передбачених законодавством [4; c.228]. Місцеве самоврядування повинне мати достатню для здійснення своїх функцій та повноважень економічну та фінансову базу. При наділі органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями їм повинні передавати необхідні для їх здійснення матеріальні та фінансові засоби.

На даний момент у Волинській області та й в Україні загалом вищезазначені принципи самоврядності територіальних громад не реалізуються у повній мірі. Це стосується не тільки організаційної, правової, а й фінансової їх самостійності у вирішенні питань місцевого значення. Слід відмітити, що незважаючи на проголошений принцип самостійності територіальних громад, реальних механізмів забезпечення цієї самостійності вкрай недостатньо. Тільки відповідне нормативно правове забезпечення слугуватиме дійсному розвитку та зміцненню місцевого самоврядування в області та в країні.

Проблема ефективної діяльності місцевого самоврядування є однією з найважливіших на сучасному етапі розвитку країни та її регіонів. Головним чинником якісного управління є чіткий розподіл повноважень та компетенції між всіма органами державної влади  як  по  горизонталі,  так  і  по  вертикалі, а також між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Важливим аспектом територіального розвитку є надання широких повноважень органам місцевого самоврядування під власну відповідальність, що має бути забезпечено відповідним законодавством. Децентралізація повноважень влади є найкращим засобом забезпечення ефективного місцевого самоврядування.

Конституцією України затверджено організаційну, фінансову, правову самостійність органів місцевого самоврядування [8], відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування, але на практиці зазначені принципи реалізуються не завжди. Головним чином це відбувається у зв’язку з недосконалою нормативно-правовою базою. В основному це стосується Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» [5] та «Про місцеві державні адміністрації» [6], в яких не досить чітко виокремлено повноваження як органів місцевого самоврядування, так і місцевих державних адміністрацій. На практиці це призводить до суттєвих протиріч між цими органами, які мають спільно працювати над вирішенням проблемних питань місцевого та регіонального розвитку в країні. Для цього вони повинні мати чітко визначені функції та повноваження.

У такій ситуації представники місцевої влади не в змозі чітко визначити сферу своєї компетенції, повноважень та відповідальності. Зрозуміло, що це має свій негативний вплив на розвиток регіону та покращення системи надання послуг населенню з боку місцевої влади. Це впливає й на стан взаємодії та взаєморозуміння з громадськістю, на контроль з боку громадськості за діяльністю органів публічної влади. Якщо для самих представників місцевої влади незрозуміло хто і що повинен виконувати, та за які напрями відповідати, то тим більше це незрозуміло для населення, яке таким чином не в змозі і проконтролювати їх виконання.

Для підтвердження вище сказаних проблем з компетенцією та відповідальністю місцевої влади, слід провести оцінку ефективності місцевого самоврядування у Волинській області (на прикладі обласної ради) за формулою суми показників таких п’яти критеріїв ефективності як:

1) ступінь децентралізації місцевого самоврядування (у Волинській області функціонують 379 сільських, 22 селищні, 11 міських рад, а також обласна рада та 16 районних рад) [10];

2) ресурсне забезпечення та наповнення місцевого бюджету (загальний обсяг доходів обласного бюджету  на 2012 рік у сумі становить 2130070,2 тисяч гривень) [2];

3) компетентність органів місцевого самоврядування у наданні громадських послуг місцевому населенню (задоволеність роботою органів місцевого самоврядування у Волинській області на кінець 2006 року становить 27,3 %, за даними опитування Українського центру економічних і політичних досліджень ім. О. Разумкова; за результатами опитування населення про діяльність місцевої влади, яке проводив Національний інститут стратегічних досліджень, значна кількість опитаних вважають, що місцева влада працює для вирішення їх проблем, становить від 30 % до 45 %, які вважають, що влада не вирішує їх проблем, – від 45 % до 52 %, частково вирішують – від 40 % до 55 %, місцева влада тільки ускладнює життя – від 15 % до 27 %, що говорить про некомпетентність місцевих органів влади [1].

4) рівень довіри до місцевого самоврядування (як свідчать результати досліджень Інституту соціальних досліджень ім. О. Яременка і Інституту соціальної та політичної психології АПН України (ІСПП АПНУ), у країні простежується тенденція поступового зменшення рівня довіри до місцевих органів державної влади. Так, за даними ІСПП АПНУ, у травні 2007 р. узагальнений показник довіри до місцевих органів влади склав 25,9 % (проти 29,9 % у липні 2006 р.). Позитивний баланс довіри до органів місцевої влади у Волинській області становить 11,9 %) [3];

5) залученість громади до місцевого самоврядування (поінформованість щодо доходів і витрат місцевого бюджету підтвердили від 7 % до 10 %, не підтвердили від 75 % до 85 %; вважають, що орган місцевого самоврядування на їх території дійсно є вираженням права на самостійне вирішення питань місцевого значення від 25 % до 38 %, не вважають – від 35% до 40 %, вважають, що частково вирішують – від 40 %до 45 %, нічого про це не знають – від 15 % до 25 % [1]. Такі результати опитувань свідчать про відсутність зв’язків між суб’єктами і об’єктами місцевого самоврядування та низьку залученість громади до місцевого самоврядування, що призводить до невиконання органами місцевого самоврядування покладених на них функцій).

Таким чином, враховуючи всі статистичні показники можна оцінити ефективність місцевого самоврядування у Волинській області на межі низького та середнього рівня ефективності. При цьому критерії ступеня децентралізації, рівня довіри та залученості територіальних громад до місцевого самоврядування знаходяться на критично низькому рівні, така ситуація пояснюється недосконалістю системи місцевого самоврядування та наявними проблемами в ній. Дані критерії оцінки ефективності тісно взаємопов’язані між собою, оскільки якщо система децентралізована, то й залученість та активність місцевого самоврядування буде вищою. Однак показники підтверджують неефективність місцевого самоврядування в області, а це напряму впливає на рівень довіри місцевого населення. Крім того, показники ресурсного забезпечення та компетентності органів місцевого самоврядування підтверджують неефективність у наданні громадських послуг у зв’язку з недостатнім фінансовим забезпеченням та слабкою підготовкою представників місцевого самоврядування у вирішенні проблем місцевого значення.

Низька ефективність місцевого самоврядування у Волинській області свідчить про нечіткість нормативно-правового визначення його статусу, а саме чітка відокремленість від органів державної влади, тобто дійсна самоврядність територіальних громад. Суть місцевого самоврядного управління полягає у реальній можливості місцевого населення вирішувати питання розвитку громад та всіх важливих питань, що належать до компетенції місцевого самоврядування.

Враховуючи існування значних перешкод на шляху до ефективного та реального місцевого самоврядування, що потребують якнайшвидшого подолання, в області та в країні робляться певні спроби щодо розробки та прийняття нових законів та конституційних змін щодо розвитку місцевого самоврядування в Україні та її регіонах. Однією з таких спроб є законопроект під назвою «Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування» [7]. Він мав декілька редакцій, а для його розробки було залучено чимало фахівців та науковців. Однак в результаті внесення до нього великої кількості змін і поправок, що здійснювалися різними авторами, він втратив свою цілісність й має суттєві недоліки. Зазначений законопроект у останньому варіанті майже не зачіпає тих суттєвих аспектів реформування, що потребують нагального вирішення. Не зазначається в законопроекті, що повноваження органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій не можуть дублюватися, як це зокрема визначено у Європейській Хартії місцевого самоврядування, і є необхідною умовою реформування місцевого самоврядування України. Поза увагою авторів законопроекту залишилось найважливіше питання – це самостійність органів місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення та механізм здійснення контролю за цими органами з боку держави [1].

Виходячи з вищевказаних недоліків, можна виокремити цілісну класифікацію проблем місцево­го самоврядування В. Пархоменка [11; с. 32], що притаманні не лише Волинській області, а й всій Україні:

1) інституційні проблеми місцевого самоврядування;

2) проблеми правового забезпечення;

3) проблеми формування місцевого самоврядування (проблеми районних у містах рад, проблеми районних і обласних рад, проблеми органів самоорганізації населення);

4) проблеми становлення територіальних громад;

5) проблеми формування і функціонування місцевих рад (проблеми формування депутатського складу ради, проблеми виборів депутатів місцевих рад, проблеми забезпечення адекватності між волевиявленням виборців і складом рад, проблеми обрання голови ради, проблеми дострокового припинення повноважень місцевих рад та голів сіл, селищ, міст, проблеми формування виконавчих органів місцевого самоврядування, проблеми функціонування місцевих рад, проблеми функціонування постійних комісій ради, проблеми відкритості органів місцево­го самоврядування);

6) проблеми статусу депутатів, посадових осіб та працівників місцевого самоврядування (проблеми статусу депутатів, проблеми правових основ статусу депутатів місцевих рад, про­блеми припинення повноважень депутата, проблеми гарантій депутатської діяльності), проблеми статусу голів сіл, селищ і міст, проблеми статусу службовця органу місцевого самоврядування;

7) проблеми повноважень місцевого самоврядування (проблеми загальної компетенції місцевого самоврядування, проблеми повноважень органів місцевого самоврядування, проблеми розмежування повноважень між представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування, проблеми повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, проблеми компетенції голів сіл, селищ та міст, проблеми розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, проблеми формування місцевих бюджетів, про­блеми місцевих податків і зборів, проблеми участі органів самоврядування у фінансово-кредитних відносинах, проблеми структури видатків місцевих бюджетів в Україні, оптимізації видатків місцевих бюджетів) [9; с. 156-157].

Висновки. Отже, основними проблемними питаннями, що заважають розвитку та ефективній діяльності місцевого самоврядування у Волинській області є: відсутність чіткого розподілу функцій та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами місцевої виконавчої влади, що має бути забезпечено на законодавчому рівні. Недостатня самостійність у прийнятті рішень органами місцевого самоврядування, що стосується формування місцевих бюджетів та спрямування їх витрат, можливості створювати додаткові послуги для населення у кількості, що визначатиме сам орган місцевої влади, право органів місцевого самоврядування самостійно визначати власну структуру для того, щоб ефективно виконувати свої функції. Таким чином, ефективна діяльність місцевого самоврядування в області буде можливою лише при чіткому законодавчому визначенні його повноважень та відповідальності. Вирішення питань розвитку та зміцнення системи місцевого управління в Україні допоможе вирішити проблеми місцевого самоврядування у Волинській області щодо ефективного забезпечення громадських потреб у послугах й вчасного їх надання, а також сприятиме соціально-економічному розвитку регіону.

Список використаних джерел та літератури:

1. Бабінова О. Розвиток місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі реформування: проблеми та пріоритети [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : www.niss.gov.ua/Monitor/juli/11.htm. – Назва з екрану.

2. Волинь з бюджетом [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів :  http://volynrada.gov.ua/news/volin-z-oblasnim-byudzhetom. – Назва з екрану.

3. Динаміка рівня довіри громадян України до місцевих органів влади [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : http://old.niss.gov.ua/Monitor/August/5.htm. – Назва з екрану.

4. Європейська Хартія місцевого самоврядування // Територіальна організація влади в Україні: статус і повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування / За ред.. А.П. Зайця. – К.:Вид. Дім «ІнЮре», 2002. – С. 225-231.

5. Закон  України «Про  місцеве  самоврядування в Україні» // ВВР України. – № 280/97. – від 21.05.1997р. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80. – Назва з екрану.

6. Закон України «Про місцеві державні адміністрації» // ВВР України. – № 586-14. – від 09.04.1999р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/586-14. – Назва з екрану.

7. Законопроект «Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування». – № 2223-15. – від 08.12.2004 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2223-15. – Назва з екрану.

8. Конституція України // ВВР України. – від 28.06.1996 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=254%EA%2F96-%E2%F0.– Назва з екрану.

9. Куйбіда В.С., Куйбіда М.С., Бабінова О.О. Місцеве самоврядування України в контексті розвитку місцевої демократії [Текст] : монографія / В. С. Куйбіда, М. С. Куйбіда, О. О. Бабінова. – Х.: ХУУП, 2004. – 468 c.

10. Місцеве самоврядування у Волинській області: загальна інформація [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів :   http://volynrada.gov.ua/ general-information. – Назва з екрану.

11. Пархоменко В. Проблеми місцевого самоврядування в Україні 1990-х роках [Текст] / В. Пархоменко. – К. : Ін-т демократії ім. Пилипа Орлика, 1997. – 252 с.