реформа – Науковий блоґ

Реформа фінансування системи охорони здоров’я

Маргарита Юріївна Василевська — Sun, 25 Jun 2017 19:38:55 +0000

Анотація. У статті виокремлено основні проблеми фінансування системи охорони здоров’я та проаналізований досвід проведення реформ раніше у цій сфері. Досліджені завдання, мета, особливості проведення реформи фінансування на основі затвердженого Кабінетом Міністрів України Розпорядження «Про схвалення Концепції реформи фінансування системи охорони здоров’я».
Ключові слова: фінансування системи охорони здоров’я, охорона здоров’я, реформа.
Постановка проблеми. Згідно із статтею 12 Закону України “Основи законодавства України про охорону здоров’я”: охорона здоров’я – один з пріоритетних напрямів державної діяльності. Держава формує політику охорони здоров’я в Україні та забезпечує її реалізацію.
Однак поки що показники здоров’я населення держави і показники надання медичної допомоги та роботи закладів охорони здоров’я є одними з найнижчих в Європейському регіоні. Існуюча система фінансування охорони здоров’я не забезпечує результативного захисту населення від фінансових ризиків, пов’язаних із необхідністю оплати медичних послуг у разі захворювання та не сприяє ефективному використанню ресурсів системи. Тому потреба національної системи охорони здоров’я у реорганізації, зміні стратегії фінансування сьогодні вже ні у кого не викликає сумніву.
Стан дослідження. Над дослідженням концепцій реформування фінансування систем хорони здоров’я в Україні працювали В. Д. Попкова, В. М. Лехан, Г. О. Слабкий, Г. С. Ковальчук, М. В. Шевченко, М. О. Шипуліна та ін.
Метою статті є виявлення проблемних аспектів розвитку системи охорони здоров’я, обґрунтування основних напрямків і принципів реформи фінансування системи охорони здоров’я в Україні.
Завдання:
1) Визначити недоліки сучасної системи охорони здоров’я;
2) Проаналізувати концепцію реформування фінансування системи охорони здоров’я.
Виклад основного матеріалу. За визначенням Світового банку та Всесвітньої організації охорони здоров’я, здоров’я населення – це один із найважливіших факторів розвитку економіки будь-якої країни та благополуччя населеннях [6; 7 с.].
Тому питання охорони здоров’я, а саме ефективного правового забезпечення та дієвості механізму охорони здоров’я є актуальними завжди, і особливо зараз поряд з гострою потребою збереження та розвитку української нації.
Як свідчить аналіз вітчизняних міжнародних експертів провідною проблемою української охорони здоров’я, є невідповідність діючої в Україні старої радянської моделі охорони здоров’я, призначеної для функціонування в умовах планової економіки, сучасним реаліям [3; 83 с.].
Недоліки існуючої в Україні моделі охорони здоров’я передусім проявляються в:
• зосередженості на вирішенні потреб галузі, а не на задоволенні медичних потреб населення;
• неефективності структури системи, що призводить до деформованості структури медичних послуг та неефективності використання наявних ресурсів охорони здоров’я;
• недостатності обсягів фінансування з громадських джерел, що зумовлює порушення принципів справедливості та солідарності.
В Україні за роки незалежності неодноразово здійснювались спроби реформування сфери охорони здоров’я як загалом, так і окремих її напрямків. Однак ці спроби виявились мало в чому успішними через:
• відсутність чітко позначених цілей;
• відсутність комплексності перетворень;
• постійний перегляд стратегії реформ;
• відсутність чіткої політики, яка забезпечує виконання прийнятих рішень;
• ігнорування науково доведених або перевірених практикою підходів, форм та методів перетворень;
• істотний вплив на прийняття рішень лобістських груп;
• низькі темпи реалізації;
• непослідовність та суперечливість дій [1; 5-23 с.].
Лише нещодавно в 2016 році Урядом здійснено комплексний підхід до реформування сфери охорони здоров’я. Відповідно до цільових показників на 2016 р., що визначені в Плані пріоритетних дій Уряду на 2016 рік було передбачено створення нормативної бази, яка запровадить гарантований державою універсальний пакет медичних послуг, автономізацію закладів охорони здоров’я [4].
Отож на підставі цього Плану Кабінетом Міністрів України була схвалена Концепція реформи фінансування системи охорони здоров’я і тим самим покладений початок реформі у сфері охорони здоров’я.
Метою реформи фінансування системи охорони здоров’я є створення та запровадження нової моделі фінансування, яка передбачає чіткі та прозорі гарантії держави щодо обсягу безоплатної медичної допомоги, кращий фінансовий захист громадян у випадку хвороби, ефективний та справедливий розподіл публічних коштів та скорочення неформальних платежів, створення стимулів до поліпшення якості надання медичної допомоги населенню державними і комунальними закладами охорони здоров’я.
Нова модель фінансування системи охорони здоров’я має базуватися на таких принципах:
• фінансового захисту;
• універсальності покриття та справедливості доступу до медичної допомоги;
• прозорості і підзвітності;
• ефективності;
• вільного вибору;
• конкуренції постачальників;
• передбачуваності обсягу коштів на медичні послуги у державному бюджеті;
• субсидіарністі тощо.
Завдання реформи вбачаються у:
• впровадженні державного гарантованого пакета медичної допомоги;
• утворенні єдиного національного замовника медичних послуг;
• створенні нових можливостей для здійснення місцевою владою повноважень у сфері охорони здоров’я;
• автономізації постачальників медичної допомоги;
• запровадженні принципу “гроші ходять за пацієнтом”;
• розбудові сучасної системи управління медичною інформацією.
Впровадження державного гарантованого пакета медичної допомоги може бути здійснене шляхом формування державного гарантованого пакета медичної допомоги, який поширюватиметься на всіх громадян України та включатиме:
• первинну медичну допомогу;
• екстрену медичну допомогу (у тому числі у стаціонарі);
• основні види амбулаторних послуг за направленням лікаря загальної практики – сімейного лікаря;
• основні види стаціонарної медичної допомоги за направленням лікаря загальної практики – сімейного лікаря чи лікаря-спеціаліста, включаючи лікарські засоби для стаціонарної та екстреної медичної допомоги, вартість яких відшкодовуватиметься через встановлений державою механізм оплати відповідних видів медичної допомоги;
• амбулаторні рецептурні лікарські засоби, які внесені до національного переліку основних лікарських засобів та вартість яких відшкодовуватиметься через механізм реімбурсації.
Для вирішення другого завдання пропонується утворення окремого центрального органу виконавчої влади. Діяльність цього органу спрямовуватиметься і координуватиметься Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони здоров’я. Для забезпечення відповідності діяльності єдиного національного замовника медичних послуг інтересам громадян як користувачів його послуг при зазначеному центральному органі виконавчої влади буде утворено Раду пацієнтського контролю [5].
Запровадження нової моделі фінансування системи охорони здоров’я передбачає збереження повноважень органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров’я і створення можливостей для їх повноцінного виконання завдань. Кабінетом Міністрів України буде визначено чіткий, обмежений перелік послуг державного гарантованого пакета медичної допомоги, надання яких буде повністю забезпечуватися за рахунок коштів державного бюджету.
Унаслідок автономізації постачальників медичної допомоги на зміну командно-адміністративній моделі відносин між такими суб’єктами має прийти контрактна модель взаємовідносин, в межах якої такі відносини регулюватимуться договорами стратегічної закупівлі медичної допомоги (медичних послуг) з чітко визначеними параметрами фінансування та результату.
За рахунок запровадження принципу “гроші ходять за пацієнтом” основою нової моделі фінансування системи охорон здоров’я має стати перехід від фінансування постатейних кошторисів державних та комунальних закладів охорони здоров’я до оплати результатів діяльності цих закладів як автономних суб’єктів господарської діяльності, тобто до оплати фактично наданої ними пацієнтам медичної допомоги [5].
Розбудова сучасної системи управління медичною інформацією повинна відбуватися шляхом запровадження моделі активних (стратегічних) закупівель медичних послуг, яке неможливе без постійного використання даних про медичні і економічні параметри надання послуг на рівні закладу, а також про медичну історію окремих пацієнтів.
Реалізація Концепції відбуватиметься у три етапи: підготовчий етап (2017 рік), етап впровадження (2018-2019 роки) та етап інтеграції (2020 рік) [5].
Метою підготовчого етапу (2017 рік) є закладення правових та інституційних основ для нової системи фінансування охорони здоров’я, запровадження нової моделі фінансування первинної медичної допомоги та початок впорядкування мережі закладів, що надають вторинну (спеціалізовану) медичну допомогу через створення госпітальних округів.
Мета етапу впровадження (середньострокового етапу) вбачається у введенні в дію державного гарантованого пакета медичної допомоги на всіх рівнях медичної допомоги та започаткування його фінансування через єдиного національного замовника медичних послуг.
Мета етапу інтеграції передбачає налагодження повноцінного функціонування нової системи фінансування охорони здоров’я в масштабі всієї країни.
Однак успіх і темп реформування галузі охорони здоров’я завжди залежить насамперед від заінтересованості й узгодженості дій органів влади усіх рівнів, а також підготовленості та мотивації керівників органів і закладів охорони здоров’я.
Висновки. Отже, загалом існуюча нині система охорони здоров’я в Україні характеризується низкою таких найгостріших проблем: недоліки механізмів державного фінансування медичної сфери, організаційні прорахунки, пасивна кадрова політика, зниження якості медичних послуг, недосконалість законодавства, що регламентує діяльність системи охорони здоров’я тощо.
Для усунення недоліків і проблем в українській системі охорони здоров’я активно впроваджується реформа фінансування системи охорони здоров’я, що яка закріплена у Розпорядженні Кабінету Міністрів України “Про схвалення Концепції реформи фінансування системи охорони здоров’я. У Розпорядженні чітко визначені мета і завдання реформи, проблеми існуючої системи та шляхи їх розв’язання¬, а також строки впровадження та інтеграції таких змін.
Отож в основі реформи фінансування системи охорони здоров‘я лежать впровадження інноваційних технологій фінансування та раніше невідомих для системи принципів, що мають докорінно змінити модель фінансування, побудову й організацію системи загалом в Україні.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Лехан В. М., Слабкий Г. О., Шевченко М. В. Стратегія розвитку системи охорони здоров’я: Український вимір. / В. М. Лехан, Г. О. Слабкий, М. В. Шевченко // Україна. Здоров’я нації. – 2010. – № 13. – С. 5-23.
2. Основні шляхи подальшого розвитку системи охорони здоров’я в Україні: [спільний звіт] / за заг. ред. В. М. Лехан, В. М. Рудого. – К.: Вид-во Раєвського, 2005. – 168 с.
3. Попкова В. Д., Шипуліна М. О., Ковальчук Г. С. Проблеми фінансового забезпечення діяльності закладів охорони здоров’я в Україні / В. Д. Попкова, М. О. Шипуліна, Г. С. Ковальчук // Економічний простір. – 2009. – № 24. – С. 83-89. : [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/old_jrn/Soc_Gum/Ekpr/2009_24/popkova.pdf.
4. Про затвердження плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік : Розпорядження Кабінету Міністрів України 27 травня 2016 р. / Офіційний вісник України. – 2016. – 26 червня. – С. 249. : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/418-2016-%D1%80/paran9#n9.
5. Про схвалення Концепції реформи фінансування системи охорони здоров’я : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 р. // Офіційний вісник України. – 2017. – 6 січня. – С. 175. : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1013-2016-%D1%80.
6. Устінов О. Реформування охорони здоров’я: стратегія, тактика, ризики / О. Устінов // Укр. Мед. Часопис. – 2010. – № 5 (79). – С. 7-9. : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.umj.com.ua/wp/wp-content/uploads/2010/10/reforma.pdf?upload=.

Шляхи оптимізації роботи Вищої ради юстиції в світлі правової реформи в Україні

Назар Журавський — Sat, 04 May 2013 11:11:22 +0000

Автор розглядає Вищу раду юстиції в Україні як орган, який відповідальний за формування висококваліфікованого суддівського корпусу в Україні; наводить можливі шляхи оптимізації діяльності даного органу в контексті правового реформування.

The author considers High Council of Justice of Ukraine as the organ which is responsible for formation of the highly qualified judicial corps in Ukraine; suggests the possible ways of optimization the activity of the organ in the context of the legal reforming.

Ключові слова: Вища рада юстиції, реформа, правосуддя, Європейський стандарт, Венеціанська комісія, органи суддівського самоврядування.

Постановка проблеми. Судові функціонери стверджують: зростання кількості звернень до суду — свідчення підвищення довіри до суду як правового арбітра. Водночас, як підтверджують соціологи, в Україні зростає саме недовіра до суду. Так, згідно з опитуванням, проведеним у березні 2013 року, не підтримують діяльність суду 62,7%, підтримують окремі заходи 25,8%; «важко сказати», чи підтримують, 8,6%; підтримують діяльність суду 2,9% опитаних. Для порівняння: в лютому 2005 року діяльність суду підтримували 21,3%, підтримували окремі заходи 31,7%, не підтримували — 29,3%, і ще 17,7% тоді не визначилися. У теорії правосуддя здійснюється судами, на практиці ж – суддями. В Україні одним із органів, який призначає суддів на посади, а, відтак, формує суддівський корпус, є Вища рада юстиції. Вища рада юстиції, нарівні із органами суддівського самоврядування, покликана бути гарантом незалежності здійснення правосуддя в Україні. І від того, наскільки ефективно Вища рада юстиції буде виконувати свої функції, буде залежати й ефективність роботи усієї судової системи у цілому.

Короткий аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблему раціоналізації діяльності Вищої ради юстиції задля досягнення найбільш ефективного виконання нею своїх завдань досліджували такі вітчизняні науковці, як Гончаренко Олександр Володимирович, Колесниченко В. М., Шаповал Валентина Михайлівна, Самсін Ігор Леонович. Гончаренко О. В. у монографії «Адміністративно-правові засади діяльності Вищої ради юстиції» досліджував діяльність ВРЮ, а також пропонував можливості реформування процедури добору кандидатів на посаду члена Вищої ради юстиції. Колесниченко В. М. в публікації «Шляхи удосконалення законодавства щодо добору суддівських кадрів та дисциплінарної відповідальності суддів» здійснює аналіз недоліків сучасного законодавства стосовно добору суддів на посади.

Виклад основного матеріалу. Вища рада юстиції фактично потребує змін у двох сферах – під час процесу призначення суддів на посади та при здійсненні Вищою радою юстиції дисциплінарного провадження. Венеціанська комісія підтвердила, що Вища рада юстиції як орган, що призначає суддів та притягує їх до дисциплінарної відповідальності, не відповідає Європейським стандартам. Міжнародні експерти рекомендують, щоб більшість складу ВРЮ становили судді. Варто встановити в законі, що Вища рада юстиції складається з двадцяти членів, більшість з яких є суддями або мають стаж роботи на посаді судді не менше як п’ять років [1, c. 13]. Проте слід зазначити, що навіть в Європі більшість судових систем є далекими від ідеальної моделі, яку пропагує Венеціанська комісія.

Насамперед, щодо формування суддівського корпусу. Необхідно, щоб Верховна Рада України та Президент України призначали до ВРЮ по три члени, з яких не менше ніж два мають бути суддями або мати стаж роботи на посаді судді не менше як п’ять років. Інші суб’єкти формування складу ВРЮ – з’їзд адвокатів України, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, Всеукраїнська конференція працівників прокуратури також зобов’язані призначати хоча б одного суддю.[2, c.13] Оскільки до складу ВРЮ за посадою входить Голова Верховного Суду України та трьох суддів призначає з’їзд суддів України, таким чином буде сформовано склад Вищої ради юстиції, більшість якого (одинадцять осіб) становитимуть судді.

Удосконалити процедуру добору суддівських кадрів можливо шляхом запровадження законодавчих підстав для більш ретельної і всебічної перевірки професійних, ділових, моральних якостей претендентів на посаду судді. Саме моральним якостям слід приділити значну увагу, вирішуючи питання, чи може людина носити високе звання судді. Адже суддею може бути лише людина чесна, совісна, вихована на принципах моралі, здатна безпристрасно вирішувати справи.

Необхідно зробити процедуру добору суддів максимально відкритою і прозорою. Втілити це можливо шляхом зобов’язання Вищої ради юстиції публікувати в засобах масової інформації біографічні дані кандидата на посаду судді, здійснювати відкрите громадське обговорення особи кандидата на посаду судді [3, c. 33]. А ради суддів відповідних судів мають бути зобов’язані публікувати дані про тих осіб, які вони обирають на адміністративну посаду в своєму суді. Громадськість має бути завчасно поінформована про особу, що прагне посісти місце судді в тому чи іншому суді. Претендент на суддівську мантію повинен бути предметом обговорення і аналізу громадян, органів державної влади та органів місцевого самоврядування. На жаль, за нинішньої системи добору суддівських кадрів не завжди можливо за старанно підготовленими паперами розгледіти особистість майбутнього судді.

Колесниченко В.М., який розглядав проблему реформування судової системи, вказував, що нагальною потребою є підвищення вікового цензу для кандидатів у судді – щонайменше до 30–35 років. Слід відмовитись від практики, коли суддями стають двадцятип’ятилітні дівчатка та хлопчики, фактично відразу після студентської лави пересідаючи до крісла судді і отримуючи право вирішувати долі людей, а інколи й долю самої держави [2, c.8-9]. Під час формування судів адміністративної юрисдикції передбачалося, що працюватимуть у них досвідчені, авторитетні судді, котрі вже мають за плечима досвід на цій посаді в судах загальної чи господарської юрисдикції. Спочатку так і було, але з часом стало помітно, як суддівські посади в адмінсудах стали обіймати молоді й недосвідчені судді, котрі часто вирішують справи не найкращим чином – дається взнаки відсутність належних знань та досвіду.

Гуменюк, наприклад, пропонував надати ВРЮ функції органу суддівського самоврядування, з тим, щоб він власноручно обирав та призначав суддів на адміністративні посади[4, c. 102-103]. Але вважаємо, що це не є доцільним, оскільки лише органи суддівського самоврядування, до яких входять судді відповідних судів, знають якнайкраще тих чи інших обранців на адміністративні посади, оскільки судді працюють з ними з року в рік. Тому хто, як не Рада суддів, може обрати того кандидата, який якнайкраще буде підходити на адміністративну посаду, який і надалі буде утримувати високу планку професійності того чи іншого суду?

Нині певні політичні сили бажають бачити на посаді голови суду «свою» людину і цьому є логічне пояснення: за чинного законодавства вплив голови суду на суддів надзвичайно серйозний. Саме від керівника суду залежать як питання матеріального забезпечення – преміювання, нагородження, забезпечення житлом, так і питання суддівської кар’єри – надання характеристик судді при внесенні подання на призначення безстроково, на адміністративну посаду, на отримання кваліфікаційного класу судді. Крім того, у голови суду є можливість втручатися у розподіл справ, здійснюючи його «в ручному режимі», керівник може розподілити справу «потрібному» судді. Слід пам’ятати, що голова суду – судді не начальник. Голова суду, дотримуючись своїх повноважень, не може давати вказівку судді, яке рішення той має прийняти. Якщо ж він робить це, то за такі вказівки повинен нести відповідальність як за втручання у правосуддя. За Конституцією України та законами України суддя в своїй діяльності не підкоряється нікому, але діє виключно в межах закону. Вважаємо недоцільним звалювати на суддю, який і так має доволі обширне коло власних обов’язків, ще й обов’язки голови суду. Варто було б їх обмежити представництвом суду та забезпеченням функціонування суду як державної установи. Вважаємо, що нагальною потребою є визначення на законодавчому рівні кола повноважень голови та заступника голови суду, які жодним чином не мають пов’язуватися з процесуальними функціями. Таким чином, голова суду зможе й надалі професійно виконувати свої обов’язки, не надто навантажуючись ще й додатковими, за які він отримує не надто велику доплату.

В науці також існують пропозиції запровадити в Вищій раді юстиції інститут інспекторів, які би обиралися З’їздом суддів України з числа тих суддів, які не призналися З’їздом, а іншими органами [5, c.21]. Призначення цього інституту – забезпечення діяльності Вищої ради юстиції, допомога в роботі її членам, адже члени Ради – люди дуже завантажені, а тому часто не мають фізичної можливості оперативно здійснювати перевірку відомостей, викладених у зверненнях громадян та інших осіб до ВРЮ, що певною мірою спричиняє затягування процесу розгляду. Інспектори у своїй діяльності жодним чином не будуть підміняти членів ВРЮ, вони не матимуть права вносити пропозиції щодо наявності чи відсутності підстав для звільнення суддів місцевих та апеляційних судів і застосування дисциплінарного стягнення щодо суддів Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів. Їхня функція полягатиме у витребуванні й одержанні необхідної інформації та судових справ від підприємств, установ, громадян.

Відповідно до чинного законодавства, Вища рада юстиції може використати лише один захід покарання для судді, котрий у своїй роботі допускає порушення вимог закону – звільнення. Вважаємо, що існування єдиної і принципово вірної міри покарання є пережитком радянського способу правління. Сучасне суспільство є гнучким, тому кількість пенальних заходів, які можуть використовуватися до порушника, необхідно також розширити, і зробити гнучким, щоб можна було застосовувати найбільш ефективне та підходяще за даних умов дисциплінарне стягнення. Потрібно застосовувати альтернативні заходи стягнення: пониження кваліфікаційного класу судді, догану, можливо, зобов’язати суддю підвищити кваліфікацію [2, c.8]. За умов покращення взаємодії Вищої ради юстиції з органами суддівського самоврядування варто було би ввести новелу, що, при виявленні порушення, вибір та притягнення до таких видів дисциплінарної відповідальності, як догана, пониження кваліфікаційного класу здійснювала рада суддів, а звільнення могла застосувати лише при виявлені значних порушень Вища рада юстиції.

Висновок. Як бачимо, чинне законодавство потребує змін. Мало того, воно до них готове і прагне їх. Якщо ми хочемо отримати справді незалежні суди та суддів, які ефективно та неупереджено здійснюють правосуддя, необхідно вносити зміни задля підвищення ефективності діяльності Вищої ради юстиції.

Список використаних джерел:

1.Гончаренко О. В. Вища рада юстиції як орган державного управління у сфері формування суддівського корпусу України//Вісник Вищої ради юстиції. – 2010. – №2.

2.Колесниченко В. М. Шляхи удосконалення законодавства щодо добору суддівських кадрів та дисциплінарної відповідальності суддів//Вісник Вищої ради юстиції. – 2010. – №2.

3.Бринцев В. Д. Вища рада юстиції: міжнародний досвід формування та нормативно-правове забезпечення її діяльності в Україні//Вісник Верховного Суду України. – 2010. – №12(124).

4.Гуменюк В.І. Суддівське самоврядування: система органів та компетенція // Питання удосконалення судової системи України: Матеріали наук.-практ. конф. / Голова редкол. Ю.В. Баулін та ін. — Х., 2007.

5. Ігонін Р. В. Повноваження Вищої ради юстиції у сфері кадрового забезпечення суддівського корпусу України.//Держава і право. – 2011. – №50.

Політико-правовий статус територіальних громад (утворень) в сучасних зарубіжних країнах

Ольга Якимець — Sat, 12 May 2012 14:51:21 +0000

Досліджено процес становлення сучасних правових форм місцевого самоврядування та проаналізовано погляди науковців що до організації влади на місцях та основними засадами взаємодії між центральною (державною) та місцевою (муніципальною) владами.
Ключові слова: територіальна громада, міцеве самоврядування, реформа, влада, громадяни, управління, модель управління.
The formation process of modern forms of local government was researched. The views of scientists about the organization of local authorities and and the basic principles of interaction between the central (state) and local (municipal) authorities were analyzed.
Key words: local community, local and regional government reform, the government, citizens, management, management model.
В європейських державах децентралізація і централізація не розглядаються як діаметрально протилежні концепції організації влади на місцях. При проведенні реформ головна проблема полягає не в тому, щоб зробити вибір між децентралізацією і централізацією, а в тому, щоб встановити необхідний і доцільний баланс між ними, який адекватно відповідав би реальним соціально-економічним та політичним умовам конкретної країни.
Викладення основного матеріалу: У кожній державі, залежно від особливостей її політичного устрою, форми правління, історичних, політичних та інших чинників, місцеве самоврядування має свою специфіку і навіть називається по-різному. Так, наприклад, в деяких країнах англосаксонської групи використовується поняття «муніципальне управління», в Японії – «місцева автономія», у Франції – «територіальна децентралізація» [5,85].
Суттю місцевого самоврядування є гарантоване державою право та реальна здатність самих територіальних спільнот громадян (комун, муніципалітетів, общин, територіальних колективів, територіальних громад – в різних країнах вони називаються по-різному) та/або тих органів, які вони обирають (органів місцевого самоврядування), вирішувати самостійно, під свою відповідальність питання місцевого значення, діючи в межах Конституції та законів відповідної держави.
У різних державах з метою ефективної організації влади на місцях застосовуються різні системи місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування (системи управління на місцях), на вибір яких впливають такі фактори, як неоднаковий підхід до розуміння державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на «природні» та «штучні», національні та історичні особливості і традиції тощо. Останнім часом у літературі виділяють чотири основні системи:
Англо-американська (англосаксонська) система характеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (наприклад. Велика Британія, США, Канада, Австралія, близька до подібної системи організація влади на місцях і в Росії) [6,426].
Становлення англосаксонської муніципальної системи в основному було завершене реформою 1888 р., в ході якої були визначені територіальні основи місцевого самоврядування, його організаційна та фінансова самостійність, структура органів місцевого самоврядування та їх повноваження. Характерними рисами цієї системи є: значна автономія органів місцевого самоврядування у відношенні до держави – вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а пряме підпорядкування органів різного територіального рівня відсутнє; відсутність на місцях повноважних представників центральної влади, які б опікали органи місцевого самоврядування. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється переважно непрямим шляхом – через центральні міністерства. Цій моделі притаманний також жорсткий судовий контроль; виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою; функціонування органів місцевого самоврядування в межах своєї компетенції, закріпленої в законі (доктрина inter vires), і заборона їх виходу за межі своєї компетенції (ultra vires). Тобто, повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно позитивним принципом правового регулювання (органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що прямо передбачено законом).
Правова форма та основні елементи другої системи склалися ще в період еволюції Римської держави. Так, у процесі формування єдиної централізованої держави та переходу від античної республіки до абсолютної монархії неримське населення вело постійну боротьбу за рівні з громадянами Риму політичні і громадянські права. Особливо гострим було питання щодо політичного рівноправ’я, що значно розширювало можливості населення інших громад – municipes (неримських громадян) для участі як у суспільно-державному житті, так і в торговельно-економічному обороті на основі римського приватного права. Оскільки італійські та інші громади і провінції забезпечували Рим всім необхідним для його існування як центру держави, вони також вимагали від нього повного обсягу політичних і громадянських прав і свобод.
У той час ця боротьба не увінчалася успіхом. Навіть після того як римське право було поширене на всю територію Римської імперії, міста та громади за межами Риму залишалися mumcipium – такими, що не мають політичних прав, навіть при здійсненні ними незначної юрисдикції, яка була повністю підпорядкована римським магістратам (префектам чи іншим чиновникам). Вони призначалися в міста центральною владою і жорстко забезпечували проведення в життя норм римського права і приписів римських органів та посадових осіб. З часом їх адміністративна компетенція та судова влада поступово розширювалася і, навпаки, муніципальні магістрати позбавлялися владних повноважень і потрапили в повне підпорядкування до римських магістрів.
Так закладалися правові та політичні засади взаємодії між центральною (державною) та місцевою (муніципальною) владами за умови жорсткої опіки останньої представниками центральної влади на місцях.
Континентальна (романо-германська або європейська) система будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління і виходить з різного тлумачення «природних» та «штучних» адміністративно-територіальних одиниць. Така система може мати два різновиди:
1) на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади (в тому числі й органи «вторинної» територіальної громади – територіальної громади «штучної» адміністративно-територіальної одиниці) та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупиняти на певний строк рішення органів місцевого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинення їх повноважень). При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади. Подібна система існує, зокрема, у Франції та Італії;
2) на низовому рівні – в «природних» адміністративно-територіальних одиницях створюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегіональному рівнях (в «штучних» адміністративно-територіальних одиницях) функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Можливий варіант, коли і на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають принципово іншу природу – це не представницькі органи територіальних громад «штучних» адміністративно-територіальних одиниць (їх існування не визнається), а органи представництва інтересів територіальних громад «природних» адміністративно-територіальних одиниць на регіональному (субрегіональному) рівні. Подібна система застосовується, зокрема, в Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії, Іраку.
Іберійська система (зокрема, Бразилія, Португалія, Мексика, з певними особливостями Іспанія) передбачає, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, регідори, префекти, алькади тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджуються центральними органами державної влади як представники державної влади в адміністративно-територіальних одиницях.
Радянська система (система рад та їх виконавчих комітетів) базується на запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органів знизу до верху. Ця система передбачає, що всі ради, починаючи з найнижчого рівня, є органами державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо або опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю всіх її елементів та відсутністю будь-якої самостійності місцевих органів. Сьогодні подібна система збереглася лише в деяких країнах, зокрема в КНР, КНДР[1, 15].
Аналіз відповідних положень Конституції України дозволяє зробити висновок, що в Україні застосовується континентальна (її другий різновид) система управління на місцях.
Новітній етап розвитку місцевого самоврядування в Європі розпочався в 60-ті роки XX століття і характеризується проведенням важливих структурних, функціональних та організаційних реформ систем організації влади на місцях. Ці реформи стосуються різних територіальних рівнів управління, вони зачіпають відносини між місцевими та центральними органами влади, між різними рівнями місцевого і регіонального управління та самоврядування.
Структурні реформи стосуються організаційних відносин між різними рівнями місцевого управління. Вони пов’язані з реформуванням системи адміністративного-територіального устрою держави, а також із запровадженням самоврядування на регіональному рівні.
Результатом таких реформ стало укрупнення територіальних громад (наприклад, Велика Британія, ФРН, Швеція). Європейський досвід свідчить, що зміна територіальних меж муніципалітетів, укрупнення громад, їх злиття повинно вирішуватися законодавчим шляхом з урахуванням думки членів відповідних громад [4,96].
Функціональні реформи були спрямовані на перерозподіл функціональних відносин між місцевими, регіональними та центральними органами управління. Вони проводилися одночасно із структурними реформами та тісно пов’язані такими поняттями, як «централізація», «децентралізація», «деконцентрація». їх результатом стало розширення компетенції регіональних та місцевих органів влади, тобто децентралізація управління, під якою розуміють передачу центральною владою окремих владних повноважень органам місцевого самоврядування («передачу прав на прийняття рішень органам, які не перебувають в ієрархічній підпорядкованості центральним органам влади і які часто обираються зацікавленими громадянами»)[2,392]. На відміну від децентралізації централізація являє собою «форму організації адміністративної служби, за якої держава як юридична особа, і тільки вона, забезпечує функціонування адміністративної служби» [3,9].
Децентралізація може супроводжуватися деконцентрацією – передачею повноважень з центрального на місцевий рівень чиновникам, які призначаються центральною владою, наприклад, передача важливих прав з прийняття рішень представникам центральної влади, поставлених на чолі різних адміністративних округів або державних служб [2,392]. При цьому розрізняють вертикальну і горизонтальну деконцентрацію. У межах вертикальної деконцентрації всі повноваження по представництву інтересів центральної влади на місцевому рівні передаються одному державному чиновнику (префекту, комісару тощо), а горизонтальна деконцентрація пов’язана з розподілом обов’язків між кількома центрами влади на місцевому рівні за галузевим принципом.
Водночас необхідно мати на увазі, що демократизм політичної системи в цілому не завжди прямо пов’язаний з рівнем децентралізації і деконцентрації. У демократичних державах необхідність децентралізації владних повноважень може бути обумовлена не стільки демократичними принципами, деякі з яких краще забезпечуються централізовано, скільки чинниками адміністративного характеру. А в державах, де ще немає сталих демократичних традиції, а формально існуюча система місцевих органів влади не відповідає реальному механізму місцевої влади, децентралізація може навіть призвести до пониження рівня демократизму місцевого управління – передані центральною владою повноваження спрямовуються на задоволення корпоративних інтересів локальних еліт.
Тому надмірну децентралізацію та автономію місцевих органів влади не можна розглядати як абсолютне благо з точки зору демократії. Централізація влади також має певне позитивне значення, вона забезпечує переваги єдиного управління, вільного від місцевих політичних спорів, і запобігає, як зазначав Ж.Ведель, «зловживанням владою з боку сільських самодурів». В окремих випадках централізація дозволяє краще скоординувати діяльність місцевих служб та понизити вартість послуг, які надаються місцевими органами.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Біленчук П.Д. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право): Навчальний посібник / П.Д. Біленчук, В.В. Кравченко, М.В. Підмогильний. – К.: Атіка, 2000. – 304 с.
2. Ведель Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель. – [Пер. с франц.]. – М.: Прогресс, 1973. – 512 с.
3. Гримо Ж. Организация административной власти во Франции / Ж. Гримо. – М.: Интратэк-Р, 1994. – 261 с.
4. Корпань О.В. Правові проблеми організації місцевого самоврядування в Україні / О.В. Корпань. – К.: Оріяни, 2001. – 144 с.
5. Муніципальне право України: Підручник / [В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фрицький, М.О. Баймуратов та ін.]; за ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 352 с.
6. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт / В.Е. Чиркин. – М.: Зерцало, 1998. – 448 с.