У статті проаналізовані питання підконтрольності уряду парламенту та право виконавчої гілки влади впливати на процес прийняття законів у Верховній Раді України

Ключові слова: законодавча ініціатива, стримування уряду парламентом, парламентська відповідальність уряду

In the article we analyzed the issue of controlling government to parliament  and right of the executive branch to influence on adoption of laws in the Verkhovna Rada of Ukraine

Key words: legislative initiative, control of the government by parliament, the parliamentary responsibility of the government

Вплив уряду на діяльність парламенту, так само як і парламенту на діяльність уряду повинен бути в межах розумного і не створювати такої ситуації, коли діяльність одного органу буде дублювати або перешкоджати діяльності іншого – саме це є проблемою на сьогоднішній день у державі, що потребує детального вивчення.

Аналіз останніх досліджень. Компетенційні взаємозв’язки Парламенту і Уряду висвітлені у працях Барабаш Ю. Г., Мартинюк Р. С., Совгиря О. В., Сорока С. В. та інших науковців.

Дана стаття присвячується дослідженню компетенційних взаємозв’язків Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України.

Постановка завдання: проаналізувати процес стримування виконавчої влади парламентом та охарактеризувати право уряду впливати на процес прийняття законів у парламенті.

Виклад основного матеріалу дослідження. Будучи вищими органами влади, Верховна Рада України і Кабінет Міністрів України мають значні за обсягом взаємні повноваження, хоча, в силу того, що ці два органи належать до різних гілок влади (законодавчої та виконавчої), такі взаємозв’язки не є настільки явними та широкими, як у випадку із Президентом України, де існує явний дуалізм виконавчої влади.

Більшість вчених-конституціоналістів сходяться на тому, що найважливішим обов’язком органу законодавчої влади є стримування виконавчої влади у її надто радикальних або поспішних рішеннях. Саме тому в діяльності парламенту гармонійно поєднуються законодавчі, установчі і контрольні функції [1, С. 140]. У результаті дослідження основ парламентаризму у 55 демократичних державах французький учений М. Амеллер дійшов висновку, що, «якою б не була роль парламенту у системі державної влади, його діяльність зазвичай охоплює три основні сфери: законодавство, контроль над фінансами і контроль над урядом» [2, С. 116-117].

Безумовним є той факт, що право уряду впливати на процес прийняття законів у парламенті є цілком обґрунтованим, зважаючи на те, що основною функцією уряду є виконавчо-розпорядча, яка полягає в забезпеченні реалізації правових норм, що містяться в законах, прийнятих законодавчою владою. Рівень такого впливу, який залежить, зокрема, від форми державного правління та особливостей здійснення політичної влади, має бути оптимальним настільки, щоб уряд при цьому не перебирав на себе повноваження законодавчої влади. Країни Європейського Союзу мають значний досвід у цій сфері, що підтверджується наявністю у більшості з них ефективної системи прийняття та реалізації законів [3, С. 20]. Проте, на нашу думку, такий вплив уряду на діяльність парламенту, так само як і парламенту на діяльність уряду повинен бути в межах розумного і не створювати такої ситуації, коли діяльність одного органу буде дублювати або перешкоджати діяльності іншого.

Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, згідно з яким Кабінет Міністрів України вносить проекти законів на розгляд Верховної Ради України. Кабінет Міністрів України має право відкликати внесений ним на розгляд Верховної Ради України проект закону. Кабінет Міністрів України на виконання рішення Верховної Ради України за зверненням відповідного комітету Верховної Ради України або з власної ініціативи подає Верховній Раді України висновки щодо повноти економічного обґрунтування та фінансового забезпечення законодавчих пропозицій і проектів законів, реалізація яких потребує матеріальних та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів. У зазначених нормах законодавства можна простежити підконтрольність Уряду Верховній Раді України.

Згідно положень Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року посадовий склад (кількість та перелік посад) новосформованого Кабінету Міністрів України визначається Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України одночасно з призначенням персонального складу Кабінету Міністрів України. Крім цього, за поданням Прем’єр-міністра України Верховна Рада України може призначати міністрами осіб, які не очолюють міністерств. До складу Кабінету Міністрів України може бути призначено не більше двох таких міністрів [4].

Компетенційні взаємозв’язки між Урядом і Парламентом також проявляються у тому, що члени Кабінету Міністрів України можуть брати участь у безпосередній роботі Парламенту. Зокрема, у разі якщо на засіданні Верховної Ради України народні депутати України порушують питання, що стосуються діяльності Кабінету Міністрів України або окремих центральних органів виконавчої влади, Прем’єр-міністр України та інші члени Кабінету Міністрів України мають право на репліку та на виступ. Крім цього, члени Кабінету Міністрів України або за їх дорученням посадові особи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Секретаріату Кабінету Міністрів України мають право брати участь у засіданнях комітетів, тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України з розгляду питань, що стосуються повноважень Кабінету Міністрів України.

Багато компетенційних взаємозв’язків Парламенту і Уряду позначає процедура прийняття державного бюджету України. Кабінет Міністрів України розробляє та подає не пізніше 15 вересня кожного року до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік та доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання відповідно до Конституції України, Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України на відповідний рік. Зазначений взаємозв’язок є цілком логічним і відповідає світовій практиці затвердженню бюджетів.

Правова та політична залежність Кабінету Міністрів України від Верховної Ради України виявляється також у тому, що згідно Конституції України кандидатуру для призначення на посаду Прем’єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України [5].

У рамках нашого наукового дослідження важливим є аналіз парламентської відповідальності Кабінету Міністрів України. Первинне значення парламентської відповідальності уряду в системі поділу влади узгоджується із завданням недопущення концентрації влади в одних руках, яке реалізується через механізм зіставлення реальної дії чи позиції уряду з уявленнями про належну поведінку, яку має більшість у парламенті, і винесення у зв’язку з цим рішення щодо підтримки чи непідтримки існування уряду [6, С. 28].

Парламентська відповідальність уряду є механізмом впливу парламенту на уряд з метою забезпечення ефективної реалізації ухваленої парламентом програми його діяльності. Водночас інститут парламентської відповідальності уряду є важливим засобом забезпечення взаємного контролю й узгодженості дій органів законодавчої і виконавчої влади. Цей інститут є типовим атрибутом будь-якого різновиду парламентаризму, але відсутній у президентській республіці, де його функціональним замінником (з певними застереженнями) є інститут імпічменту. Фактично інститут парламентської відповідальності уряду унеможливлює жорсткий поділ влади (це частково пояснює, чому в президентських республіках, у яких має місце згаданий жорсткий поділ влади, інституту парламентської відповідальності уряду не існує) і є одним з атрибутів явища розпорошення влади, характерного для режиму парламентаризму [7, С. 19-25].

Ю. Г. Барабаш відзначає, що специфіка і складність парламентської відповідальності уряду полягає у тому, що вона не вписується на всі сто відсотків ані в модель політичної, ані в модель юридичної відповідальності. Дослідник вважає, що парламентська відповідальність уряду має свою особливу природу і являє собою особливий вид відповідальності в конституційному праві, що містить риси як політичної, так і юридичної, тобто перебуває на стику цих двох видів відповідальності, та пропонує визначення парламентської відповідальності як закріпленої на рівні Конституції відповідальності органу влади чи посадової особи (суб’єкта відповідальності), яка полягає у припиненні повноважень суб’єкта відповідальності за рішенням представницької владної інституції в разі втрати довіри суб’єктом відповідальності. Таким чином, можна стверджувати, що Прем’єр-міністр України є адміністративною посадою, яка цілком залежна від довіри чи не довіри парламенту. Довіра ж – це оціночне поняття, яке не можна (та і не потрібно) описати конституційною термінологією та встановити її чіткі ознаки на конституційному рівні [8, С. 32].

У статті 113 Конституції України зазначено, що Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України. Таким чином, Основний Закон України передбачив парламентську відповідальність Кабінету Міністрів України. З приводу цього, як зазначає Р. С. Мартинюк, «парламентська відповідальність Уряду перед представницьким органом повинна застосовуватися не лише щодо Уряду в цілому чи Прем’єра, але й щодо будь-якого окремого міністра, адже право парламенту зміщувати будь-якого чиновника з посади в урядовій сфері є важливим елементом у системі стримувань і противаг у всіх парламентарних та змішаних формах правління».

Висновки. Підсумовуючи вищенаведене, можна стверджувати, що компетенційні взаємозв’язки Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України полягають у спільних повноваженнях у певних сферах державного управління. Така практика відома більшості республікам із змішаною формою правління. Безумовно, що взаємозв’язок повноважень між законодавчим та виконавчим органами є своєрідним політично-правовим елементом системи стримувань і противаг між різними гілками влади. Проте повноваження різних гілок влади повинні бути чітко визначеними й унеможливлювати компетенційні конфлікти.

ЛІТЕРАТУРА

[1]. Наталія Жук. Парламент, Президент, уряд: через взаємостримування до порозуміння. Монографія. – Харків, 2007. – С. 140.

[2]. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55стран мира. Новое и пересмотренное издание, подготовленное доктором Мишелем Амеллером (в кач. консультанта проф. И.Д. Левин) [Пер. с англ. редакт. С.И. Луковникова]. М., Издательство «Прогресс», 1967. – С. 116-117.

[3]. Сорока С. В. Взаємодія уряду та парламенту в законодавчому процесі країн Європейського Союзу / С. В. Сорока // Наукові праці. Державне управління. – 2013. – Випуск 202. – Том 214. – С. 20.

[4]. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 27 лютого 2014 року // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – № 13. – Ст. 222.

[5]. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

[6]. Совгиря О. В. Парламентська відповідальність Кабінету Міністрів України: теоретичні та практичні аспекти / О. В. Совгиря // Адвокат. – 2012. – № 12 (147). – С. 28.

[7]. Мартинюк Р. Парламентська відповідальність Уряду в Україні: особливості нормативного регулювання / Р. Мартинюк // Право України. – 2008. – № 9. – С. 19-25.

[8]. Барабаш Ю. Г. Державно-правові конфлікти в теорії та практиці конституційного права: монографія / Ю. Г. Барабаш. – Х. : Право, 2008. – С. 32.

Ключові слова. Кабінет Міністрів України, конституційно-правова відповідальність, парламентська відповідальність уряду, відставка уряду, програма діяльності уряду, резолюція недовіри, конструктивний вотум недовіри, підконтрольність і підзвітність Кабінету Міністрів України.

Annotation. In the article it is probed a national legislation regulating a function of the institute of ministerial responsibility and constitutional responsibility of a government to the President of Ukraine. Not regulated questions are determined and some propositions of it’s refinement are made.

Key words. Cabinet of Ministers of Ukraine, constitutional and legal responsibility, parliamentary responsibility of a government, resignation of government, activity program of government, resolution of mistrust, constructional no-confidence vote, controlled and reporting government.

Викладення основного матеріалу. Елементом механізму відповідальності влади держави є відповідальність уряду перед парламентом (парламентська відповідальність уряду): фракції парламенту беруть безпосередню участь у формуванні уряду та несуть відповідальність за ефективність здійснення урядової політики перед виборцями [1, с.19].
Скасування Конституційним Судом України політичної реформи 2004 року та відновлення дії Конституції у її первинній редакції 1996 р. спричинило зміну парламентсько-президентської форми правління на президентсько-парламентську. Водночас парламент втратив частину повноважень щодо притягнення уряду до відповідальності. Так, у редакції Конституції від 8 грудня 2004 р. прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України автоматично призводило до відставки всього складу Кабінету Міністрів України і Президент України не долучався до цього процесу. У чинній Конституції України, зокрема у ст. 115, зазначається, що прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінет Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України. Прем’єм-міністр України зобов’язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України чи у зв’язку з прийняттям ВРУ резолюції недовіри [2].
Резолюція (віл лат. resolutio − дозвіл, розв’язання) – акт, який відповідно до ст. 115 Конституції України приймається Верховною Радою України в разі висловлення недовіри Кабінету Міністрів України, що має наслідком відставку уряду [4, с. 264]. За особливостями формулювань ст. 115 Основного Закону України невизначеним є механізм відставки Уряду за ініціативою Верховної Ради України, оскільки оголошення резолюції недовіри Уряду Парламентом призводить до відставки Кабінету Міністрів України лише за умови прийняття Президентом України заяви про відставку від Прем’єра. Однак залишається незрозумілим, чи зобов’язаний Глава держави приймати таку відставку. Виникає також питання, якими були б юридичні та політичні наслідки неподання Прем’єром відповідної заяви Главі держави.
Фактично, наділення Глави держави і представницького органу правом відправляти Уряд у відставку породжує проблему подвійної лояльності Уряду, яка вирішується на користь більш безпосереднього впливу: указ Президента України про відставку Кабінету Міністрів України виявляється більш реальним, аніж резолюція недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України [5, с. 54-62].
У ст. 113 Конституції України зазначається, що Кабінет Міністрів України відповідальний перед … Верховною Радою України, підконтроль- ний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією [3, с. 45].
Аналіз вітчизняного законодавства свідчить, що конституційно-правова відповідальність Уряду України не знайшла в ньому достатнього відображення. Єдиний випадок її настання − це неприйняття Верховною Радою України програми діяльності Уряду, що тягне його відставку шляхом висловлення резолюції недовіри з боку Верховної Ради України. В інших випадках Уряд складає свої повноваження виключно за політичними мотивами (п. 13 ст. 85 та ст. 87 Конституції України). Реформування інституту парламентської відповідальності уряду в України повинно відбуватися у напрямку ускладнення процедури його політичної відповідальності з одночасним закріпленням підстав індивідуальної конституційно-правової відповідальності урядовців. Це буде сприяти стабільності Уряду в цілому і зробить застосування конституційно-правової відповідальності більш ефективним [6, с. 12].
У державах із парламентськими та змішаними формами правління здійсненню комітетами (постійними комісіями) повноважень у сфері парламентського контролю за центральними органами виконавчої влади сприяє те, що зазвичай комітети є «профільними» щодо галузей державного управління. Цим галузям здебільшого відповідає компетенція окремих міністерств. Тому, враховуючи досвід зарубіжних держав, у вітчизняному законодавстві слід передбачити, що комітети Верховної Ради України повинні здійснювати певні контрольні повноваження щодо діяльності «профільних» міністерств. Проте комітети не повинні мати повноваження щодо прийняття рішення стосовно відповідних кадрових змін в уряді. Такі рішення може приймати тільки Верховна Рада України. Комітет має давати фахову оцінку діяльності органу виконавчої влади, посадової особи, що має бути основої для оцінки його діяльності [7, с. 107]. Таким чином, комітети ВР України стануть елементом в деталізованому механізмі парламентської відповідальності уряду.
Неоднозначним залишається вирішення питання щодо відповідальності Уряду за виконання Програми своєї діяльності. Аналіз норм Конституції України показує, що і у ній не передбачено права Верховної Ради України заслуховувати звіт про виконання Кабінетом Міністрів України Програми його діяльності. Звітуючи про свою роботу, Кабінет Міністрів має довести, що його дії узгоджуються із Програмою його діяльності. І іншому випадку діяльність уряду не може розглядатися парламентом як така, що відповідає поданій на початку його роботи програмі його діяльності. Таким чином, викладене дає підстави для висновку про доцільність внесення доповнення до Конституції України, яким слід передбачити право парламенту здійснювати контроль за виконанням Кабінетом Міністрів України Програми його діяльності та відповідальність Уряду за її виконання [7, с. 105].
У ст. 10 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 07 жовтня 2010 року зазначається, що програма діяльності Кабінету Міністрів України подається до Верховної Ради України Прем’єр-міністром України. Програма діяльності Кабінету Міністрів України вважається схваленою, якщо за неї проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України [8]. Однак Закон не вказує, якими можуть бути для уряду наслідки незатвердження програми його діяльності. Очевидно, що Основний Закон України чи Закон «Про Кабінет Міністрів України» має встановити форми виходу Верховної Ради України із ситуації, за якої вона (Верховна Рада) не може забезпечити легітимність і підтримку Уряду засобом схвалення Програми його діяльності [1, с. 25].
У республіках із режимом парламентаризму програма діяльності уряду – програма партії (блоку партій), що перемогла на виборах і утворила у представницькому органі більшість. Логічною є постановка поблеми: якщо парламентська більшість розпалася, тоді, для чого має продовжувати існувати уряд, утворений уже неіснуючою більшістю. Таким чином серед підстав припинення діяльності Кабінету Міністрів України відсутня така, як припинення коаліції партійних сил, що сформували уряд. Виникнення вказаної ситуації може спричинити конфлікт між новою коаліцією більшості й Урядом, сформованим попередньою коаліцією [1, с. 21].
Слід зауважити, що Конституція України не містить положень про право уряду внести на розгляд Верховної Ради України питання про довіру. У контексті розглядуваного питання необхідно зазначити, що схвалення Парламентом програми діяльності Уряду України немає підстав розглядати в теорії парламентаризму як певну процедуру отримання Урядом довіри від Парламенту в загальноприйнятому розумінні цього терміна. Про довіру з боку парламенту до уряду в цьому випадку не може йтися вже з огляду на те, що несхвалення програми діяльності Кабінету Міністрів України не має наслідком автоматичну (без розгляду питання про відповідальність уряду) його відставку. Оскільки обговорення програми діяльності Уряду відбувається безпосередньо після призначення ВР України за поданням Президента, Прем’єр-міністра України, нелогічним і таким, що не має правових підстав, є внесення питання про відповідальність Уряду України при обговоренні програми його діяльності. Швидше за все схвалення Парламентом програми діяльності Уряду України слід визначити як гарантію того, що протягом року після її схвалення Парламент не буде розглядати питання про відповідальність уряду [7, с. 105].
У змішаних формах правління з інститутом парламентської відповідальності уряду тісно пов’язане його право на постановку перед главою держави, у відповідь на отриманий вотум недовіри з боку представницького органу, питання про дострокове припинення президентом повноважень парламенту. Згадане право уряду об’єктивно необхідне для досягнення реального балансу в системі стримування і противаг. В Україні Кабінет Міністрів донині позбавлений такого права.
Стабільність органу виконавчої влади в системі стримувань і противаг, уявляється, може бути забезпечена за рахунок запровадження в національну державно-правову практику інституту конструктивного вотуму недовіри за німецьким зразком: у пропозиції про оголошення Уряду недовіри має бути вказане прізвище нового Прем’єра. У разі прийняття цієї пропозиції названий кандидат стає новим прем’єр-міністром та формує уряд. Застосування конструктивного вотуму недовіри дасть можливість дотримуватися вимоги свідомого застосування парламентської відповідальності уряду [1, с. 23-24].
Дискутуються і можливості запровадження інших видів конституційно-правової відповідальності в Україні та конкретизації механізмів реалізації тих із них, що отримали закріплення в Основному Законі. Зокрема, Конституція України в ч. 2 ст. 113 визначає, що “… Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України …”, але не конкретизує підстави, види і форми такої відповідальності, а також відповідні санкції. Конкретизація правових механізмів відповідальності Уряду України перед Президентом України може здійснюватись шляхом прийняття відповідного рішення Конституційного Суду України [9, с. 41].
Проблемним аспектом залишається і той факт, що ст. 87 Основного Закону України забороняє Верховній Раді Україні відправляти Уряд у відставку раніше, аніж через рік після схвалення схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, а також розглядати питання про відповідальність Кабінету Міністрів більше одного разу протягом однієї чергової сесії [3, с. 33]. Однак Конституція не встановлює таких обмежень для Президента України, що призводить до зловживань з боку останнього наданим йому правом припиняти повноваження Уряду. Як наслідок, Кабінет Міністрів України припиняє свої повноваження з ініціативи Глави держави ще до завершення згаданого терміну [1, с. 20-21].
Хоча у ст. 113 Конституції України прямо не фіксується стан «підконтрольності» Кабінету Міністрів Президенту України, фактична наявність цього стану органічно випливає із загального характеру співвідношення президента й уряду в умовах напівпрезидентської республіки, так із інших конституційних приписів. Майже прямою вказівкою на наявність стану підконтрольності уряду можна вважати право Президента зупиняти дію актів Кабінету Міністрів (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції) [10, с. 40].
Право президента без консультацій із парламентом звільняти прем’єр-міністра й приймати рішення про відставку кабінету робить уряд залежним від волі глави держави більшою мірою, ніж від позиції парламентської більшості. В умовах неструктурованого парламенту це спонукає депутатів впливати на уряд не через парламентські механізми, а шукаючи порозуміння із президентом, а уряд − прислухатися до адміністрації президента більше, ніж до парламентської більшості (яка затвердила його програму й перед якою він відповідальний) [11, с. 27].
Невизначеність статусу Президента України, відсутність чіткого розмежування повноважень між представниками виконавчої влади дезорганізує роботу урядових структур. Склалася ситуація, коли Кабінет Міністрів України підпорядковується, з одного боку, Президенту України і його Адміністрації, а з іншого − підзвітний Верховній Раді Укараїни, яка згідно з ст. 85 Конституції здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України. Незадовільне виконання вказівок Президента, а за певних умов і керівників Адміністрації Президента, загрожує Кабінету Міністрів відставкою. Такі ж наслідки загрожують уряду і внаслідок висловлення йому недовіри з боку парламенту (ст. 87 Конституції України), що ставить його у невизначене становище [12, с. 126].
Механізм парламентської відповідальності уряду в українському варіанті загрожує політичною патовою ситуацією, принаймні, у двох випадках: у разі необхідності відставки конкретного члена Кабінету Міністрів (індивідуальна відповідальність членів Кабінету Міністрів перед Парламентом формально не передбачена, і звільнити їх можна лише через посередництво Президента) і в разі незатвердження нового Прем’єра після відставки попереднього складу Кабінету Міністрів. Відтак ініціювання парламентської відповідальності Уряду загрожує політичною кризою, і використання її Парламентом є проблематичним [11, с. 27].
На нашу думку, існує декілька шляхів розв’язання цієї проблеми. Вони залежать від подальшого розвитку державної влади України, її майбутнього руху в бік президентської чи парламентської республіки, що, у свою чергу, потребує внесення відповідних змін до Конституції України.
Очевидно, що є потреба внесення змін, а зокрема до Законів України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про Регламент Верховної Ради України», які мають визначати, зокрема, процедурні питання здійснення парламентської відповідальності уряду. Слід законодавчо передбачити, що зміна Уряду збігається не з обранням нового Президента, а з обранням нової Верховної Ради, яка, зрештою, несе відповідальність за створення більшості та формування Уряду. Відтак Прем’єр-міністр повинен вручити Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів України в перший день першої сесії новообраної Верховної Ради і виконати свої повноваження до інвеститури нового Уряду (змін потребує, зокрема, ст. 115 Конституції України). Окрім того, необхідно передбачити, що Президент України може припинити повноваження Прем’єр-міністра лише за згодою Верховної Ради. Подаючи проект відповідповідного рішення, Президент також мусить подати кандидатуру нового Прем’єра. Cлід запровадити конструктивний вотум недовіри: у пропозиції про оголошення уряду недовіри має бути вказане прізвище нового Прем’єра. У разі прийняття цієї пропозиції названий кандидат стає новим Прем’єр-міністром і формує Уряд. Також доцільно буде передбачити відповідальність перед Верховною Радою окремих міністрів − конструктивний вотум недовіри міністру висловлюється простою більшістю голосів [11, с. 29-30].
Також доцільним було б запровадження інституту інтерпеляції. Суть інтерпеляції полягає у тому, що один або декілька членів парламенту ставлять главі уряду чи керівнику міністерства питання стосовно конкретного напряму їхньої діяльності, який безпосередньо чи опосередковано впливає на внутрішню чи зовнішню політику уряду. На відміну від звичайних депутатських запитів інтерпеляція потребує обов’язкового обговорення відповіді уряду в сесійній залі, наслідком чого може стати ініціювання розгляду парламентом вотуму довіри до члену уряду. Усі елементи інтерпеляції хоча й розрізнено, але наявні в національному законодавстві. Так, ст. 86 Конституції України надає кожному народному депутату право звернутися із запитом до уряду та керівників інших органів державної влади, який обов’язково має бути розглянутим, а законодавцю – надана відповідь. Окрім того, ст. 15 Закону України «Про статус народного депутата України» визначає, що після відповіді на депутатський запит може бути проведено обговорення, якщо на ньому наполягає не менше однієї п’ятої від конституційного складу Верховної Ради України, і за результатами обговорення відповіді на депутатський запит парламент приймає відповідне рішення. Відмінність інтерпеляції від зазначеної процедури полягає у тому, що розгляд відповіді на депутатський запит та питання про відповідальність уряду не є обов’язковим. У разі підтримки певною кількістю народних депутатів, ці процедури можуть бути реалізовані в повному обсязі [13].
Висновки.
Отже, вдосконалення інституту конституційно-правової відповідальності Уряду в Україні потребує:
– конкретизації механізму відставки Кабінету Міністрів України за ініціативою Верховної Ради України шляхом регламентування повноважень Президента України приймати таку відставку (зазначити чи це право, чи обов’язок), а також зазначити наслідки неподання Прем’єром відповідної заяви Главі держави;
– законодавчого встановлення наслідків незатвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України Верховною Радою України та форму її виходу з такої ситуації; урегулювати на законодавчому рівні ситуацію, за якої Верховна Рада України не може забезпечити легітимність і підтримку уряду засобом схвалення програми його діяльності;
– запровадження в національну державно-правову практику інституту конструктивного вотуму недовіри за німецьким зразком (у пропозиції про оголошення уряду недовіри має бути вказане прізвище нового Прем’єра);
– встановлення обмеження для Президента України відправляти Уряд у відставку раніше, аніж через рік після схвалення схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України для запобігання зловживанням з боку останнього наданим йому правом припиняти повноваження Уряду;
– встановлення обов’язку Президента України проводити консультації з Парламентом як передумови звільнення Прем’єр-міністра України і прийняття рішення про відставку Кабінету Міністрів України (за прикладом державно-правової програми Молдови, Румунії, Франції, Хорватії);
– ускладнення процедури конституційно-правової відповідальності Кабінету Міністрів України з одночасним закріпленням підстав індивідуальної конституційно-правової відповідальності міністрів та регламентуванням їх у ст. 113 Конституції України (за прикладом державно-правової практики Італії, Великобританії, Австрії, Естонії). Запровадження інституту імпічменту щодо окремих міністрів;
– запровадження інституту інтерпеляції, за якої один або декілька депутатів Верховної Ради України матимуть право задавати Прем’єр-міністру України чи керівнику відповідного міністерства питання стосовно конкретного напряму їхньої діяльності, який безпосередньо чи опосередковано впливає на внутрішню чи зовнішню політику Уряду;
Список використаних джерел
1. Мартинюк Р. Парламентська відповідальність уряду в Україні : особливості нормативного регулювання ⁄ Р. Мартинюк ⁄ ⁄ Право України. – 2008. − № 9. – С. 19-25.
2. Сорока С. Парламенська відповідальність уряду як форма взаємодії гілок влади : [Електронний ресурс] ∕ С. Сорока. – Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Dums/2011_2/11ssvvgv.pdf
3. Конституція України : Офіц. видання. – станом на 01.11.2010 р. – К. : Центр учбової літератури, 2010. – 88 с.
4. Шемшученко Ю. Великий енциклопедичний юридичний словник / Ю. Шемшученко. – К. : ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 999 с.
5. Мартинюк Р. Парламентська відповідальність уряду в зарубіжній та вітчизняній практиці : компаративний аналіз / Р. Мартинюк // Вибори та демократія. – 2010. – № 1 (23). – С. 54-62.
6. Мельник О. Конституційно-правова відповідальність вищих органів державної влади / О. Мельник // Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. − К., 2000. – С. 12.
7. Майданник О. Парламентський контроль за функціонуванням виконавчої влади в Україні : питання теорії ⁄ О. Майданник ⁄ ⁄ Право України. – 2010. − № 5. – С. 107.
8. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 7 жовтня 2010 р. ∕ ∕ Відомості Верховної Ради України. – 2011. − № 9. – Ст. 58 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4. rada.gov.ua/ laws/show/25917
9. Скрипнюк О. Конституція України та розвиток теорії та практики конституційно-правової відповідальності ∕ О. Скрипнюк ∕ ∕ Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2009. − № 6 (92). – С. 41.
10. Авер’янов В. Організація виконавчої влади потребує реформування ⁄ В. Авер’янов, В. Дерець, А. Пухтецька ⁄ ⁄ Право України. – 2009. − № 12. – С. 39-46.
11. Павленко Р. Законодавче забезпечення парламентської відповідальності уряду ∕ Р. Павленко ∕ ∕ Наукові записки, 2000. – Т. 18. – С. 23-30.
12. Кресіна І. Інститут імпічменту : Порівняльний політико-правовий аналіз ∕ І. Кресіна, А. Коваленко, С. Балан. − К. : Видавництво «Юридична думка», 2004. – 232 с.
13. Даниляк О. Напрями удосконалення парламентського контролю за діяльністю уряду в Україні : [Електронний ресурс] ∕ О. Даниляк. – Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/ portal/soc_gum/ Vdakk/201 2_1/52.pdf

У науковій статті досліджуються теоретичні основи інституту парламентської відповідальності уряду, його особливості за змістом конституційних текстів розвинених зарубіжних країн та Основного Закону України в компаративному ключі. Аналізуються вади національної моделі парламентської відповідальності уряду.

Вступ

Інститут парламентської відповідальності уряду – ключовий елемент у механізмі забезпечення легітимності влади у всіх змішаних та парламентарних республіканських формах правління. Тут згаданий інститут розвивався як засіб одночасного вирішення двох різних завдань: він мав стати елементом механізму співробітництва між законодавчою та виконавчою гілками влади у визначенні і здійсненні основних напрямів політики та засобом відповідальності виконавчої влади перед законодавчою за неуспіх політики уряду. Водночас парламентська відповідальність уряду покликана забезпечити стабільність останнього, його незалежність від мінливої розстановки політичних сил у представницькому органі.

Парламентська відповідальність уряду забезпечує конструктивну взаємодію між парламентом і кабінетом у підготовці та прийнятті необхідних для здійснення ефективного управління країною нормативних актів. У такому контексті інститут парламентської відповідальності уряду є ефективним важелем впливу парламенту на позицію уряду, забезпечуючи дотримання ухваленої парламентом програми дій уряду та здійснення політичного курсу тих партій, які сформували більшість у представницькому органі.

Логіка організації інституту парламентської відповідальності уряду передбачає те правило, що в умовах застосування парламентського способу формування уряду вищий орган виконавчої влади може існувати доти, доки існує парламентська більшість, яка його сформувала, а дії уряду відповідають політичним інтересам цієї більшості.

Фактично інститут парламентської відповідальності уряду унеможливлює жорсткий поділ влади (не випадково, у президентських республіках, де має місце згаданий жорсткий поділ влади, інституту парламентської відповідальності уряду не існує) і є одним з атрибутів явища розпорошення влади, характерного для парламентаризму як форми правління.

Інститут парламентської відповідальності уряду зумовлює й ту особливість організації влади в парламентарних і змішаних формах правління, що тут глава держави об’єктивно покликаний виконувати роль арбітра у взаємостосунках між представницьким органом і урядом.

Вдала організація механізму парламентської відповідальності уряду, його узгодження з парламентським способом формування вищого органу виконавчої влади та надання уряду зустрічного права, у відповідь на застосування конституційних форм його відповідальності перед представницьким органом, на постановку перед главою держави питання про дострокове припинення повноважень парламенту, сприяє досягненню конструктивного співробітництва між усіма гілками влади у проведенні єдиної державної політики. Наявність в уряду права вимагати від глави держави достроково припинити повноваження парламенту у відповідь на отриманий вотум недовіри від останнього забезпечує також необхідну стабільність вищого органу виконавчої влади (парламент у такому випадку не може зловживати правом відправляти уряд у відставку), водночас згадане право уряду не позбавляє представницький орган можливості дієво впливати на уряд із метою змусити його до реального втілення програми реформ, а не їх імітації ((Павленко Р. Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід. текст – К.: КМ Академія, 2002. – 253 с.)).

Типовою підставою парламентської відповідальності уряду за змістом процедури резолюції осуду є невиконання урядом умов політичної угоди із представницьким органом, яка звичайно знаходить вираження у формі програми діяльності уряду, схваленої парламентом. Необхідність такої угоди іноді нормативно встановлюється у формі конституційної вимоги парламентської інвеститури уряду, яка полягає у схваленні представницьким органом програми діяльності уряду, що водночас є схваленням і складу уряду. Уряд, що заручився в такий спосіб довірою парламенту, вважається легітимним і може приступити до виконання своїх повноважень. У подальшому невідповідність (як і неефективність) дій уряду визначеним у програмі умовам спричиняє постановку у представницькому органі питання про відповідальність уряду.

Проходження парламентської інвеститури уряду часто пов’язується із правом глави держави (за поданням прем’єра чи на власний розсуд) розпустити представницький орган і призначити нові вибори в разі відмови парламенту в довірі уряду. Відповідний інститут розглядається як засіб збалансування права парламенту на відмову уряду в довірі.

У президентсько-парламентарних республіках парламентська відповідальність уряду набуває іншого змісту. У змішаних республіках із переважаючим статусом президента, де провідна роль у формуванні уряду й контролі за його діяльністю належить главі держави, а не представницькому органу, згадане право уряду використовується главою держави для попередження ситуації, коли б парламент відмовив у довірі уряду.

У парламентарних республіках парламентська відповідальність уряду зазнає визначального впливу партійних чинників. У випадку, коли дії уряду визнані парламентською партійною більшістю невідповідними встановленим критеріям, уряд має піти у відставку. Водночас для забезпечення стабільності уряду (особливо в умовах існування коаліції, стабільність якої залежить від багатьох мінливих і часто суб’єктивних факторів) процедура притягнення уряду до парламентської відповідальності має бути обтяженою умовами, які б гарантували неупереджене й виважене волевиявлення парламентської більшості.

Форми парламентської відповідальності уряду

У державно-правовій теорії розрізняють дві форми парламентської відповідальності уряду: колективну (солідарну) та індивідуальну. У старих конституціях звичайно говорилося про солідарну відповідальність уряду перед представницьким органом (нижньою палатою). Одна із причин, що пояснює згадану рису цих конституцій, полягає в тому, що старим конституціям притаманна особлива узагальненість формулювань. Тому індивідуальна відповідальність міністрів відносилася до деталей, які хоча і не знаходили відображення в конституційному тексті, могли бути підтверджені, зокрема, усталеною практикою. Згаданий підхід до конституційно-правової регламентації парламентської відповідальності уряду був сприйнятий і низкою сучасних держав. Тому державно-правова практика сучасних розвинених зарубіжних країн демонструє значну різноманітність видів парламентської відповідальності уряду й окремих міністрів, як і їх поєднання. Також первинна редакція Конституції України, схоже до Основних Законів Франції, Японії, Іспанії встановлювала лише колективну відповідальність Уряду (ст. 87 Конституції України в редакції від 28 червня 1996 р.).

В умовах однопартійного уряду відповідальність міністра залишається внутріурядовою справою: у ситуації, коли правляча партія утворює більшість у представницькому органі та формує на її основі уряд, питання відповідальності окремих міністрів вирішується за внутрішньопартійними процедурами, у яких можуть приймати участь і депутати. Однак, якщо уряд є багатопартійним (а його склад є результатом міжпартійних домовленостей), неможливість усунення конкретного міністра загрожує протистоянням між урядом і фракціями представницького органу, що може обернутися блокуванням урядових законодавчих ініціатив, активним використанням звичайних і екстраординарних форм парламентського контролю, що знаменують руйнування механізму взаємодії парламентської більшості й утвореного нею уряду. У кінцевому рахунку це може призвести до дострокового припинення повноважень уряду чи представницького органу. Такий сценарій розвитку подій найбільш імовірний у державно-політичній практиці країн із неусталеними традиціями конструктивного співробітництва правлячих політичних сил та владних структур, у яких ті представлені.

Тому більшість сучасних, а особливо новітніх конституцій (Італії, Греції, Словакії, Болгарії, Македонії, Польщі, Словаччини, Словенії, Хорватії, Естонії, Литви, Латвії та чинна редакція Конституції України) колективну відповідальність поєднують з індивідуальною.

Парламентська відповідальність уряду в державно-правовій практиці розвинених країн реалізується переважно через такі процедури як вотум недовіри і резолюція осуду. Вотум недовіри завжди зв’язаний із проходженням у представницькому органі запропонованого урядом законопроекту. Таким чином, уряд сам може ініціювати питання про довіру йому з боку парламенту, пов’язуючи її зі схваленням представницьким органом відповідного урядового законопроекту. Кажучи інакше, постановка питання про довіру уряду в парламенті є засобом тиску уряду на орган законодавчої влади з метою домогтися схвалення парламентом необхідного для уряду рішення. Наприклад, Конституція Угорщини зазначає, що “уряд може також запропонувати через Прем’єр-міністра, щоб голосування з будь-якої пропозиції, поданої ним, розглядалося як голосування стосовно довіри” ((Конституція Республіки Угорщина. Ст. 39/А. П. 4 // Конституції нових держав Європи та Азії. – К.: Право, 1996. – 544 с.)). Цей засіб є особливо ефективним, коли уряд спирається на підтримку парламентської більшості, яка його ж і формувала, а відмова в довірі та спричинена нею парламентська криза можуть тягнути дострокове припинення повноважень парламенту з боку глави держави за ініціативою уряду.

Резолюція осуду часто використовується із загальною оцінкою в парламенті урядової політики ((Шаповал В. Виконавча влада в розвинутих країнах (конституційно-правовий аспект). – К.: УАДУ, 1996. – 60 с.)). Резолюція осуду – результат парламентської ініціативи. Тому в інтересах стабільності уряду основні закони іноді ускладнюють процедуру такої ініціативи, вимагаючи, щоб вона виходила від більш-менш значного числа парламентарів, а також зв’язуючи саме вираження недовіри абсолютною чи кваліфікованою кількістю голосів у парламенті (палаті).

Згадані процедури застосовуються представницьким органом для зміни складу уряду, який втратив підтримку парламентської більшості.

Застосування вотуму недовіри, з метою попередження зловживання ним із боку представницького органу, звичайно обмежене згаданим правом глави держави, на зустрічну вимогу уряду, припинити повноваження парламенту. Застосовуються й інші обмеження, такі як необхідність попереднього збору підписів під проектом резолюції недовіри, відкладення голосування, конструктивний вотум недовіри тощо. Загальна логіка цих обмежень полягає в намаганні мінімізувати вплив деструктивних партійних чинників на склад уряду й забезпечити його парламентську відповідальність лише за наявності достатніх підстав.

Незважаючи на те, що в більшості парламентарних республік вираження недовіри уряду пов’язується з можливістю розпуску представницького органу, існують і виключення із цього правила. Так, наприклад, Конституція Латвії, встановлюючи процедуру вираження недовіри Уряду, не пов’язує її з можливістю розпуску Парламенту ((Конституція Латвійської Республіки. Ст. 59 // Конституції нових держав Європи та Азії. – К.: Право, 1996. – 544 с.)).

Обмеження, які супроводжують застосування парламентської відповідальності уряду, дозволяють забезпечити оптимальний баланс між стабільністю кабінету та його відповідальністю. Уряди можуть бути відповідальними і, водночас, досить стабільними, якщо процедура їх відповідальності перед парламентом є складною й обтяжена низкою умов.

Важливо, однак, наголосити, що найважливішим інституційним обмеженням проти можливих зловживань представницького органу в застосуванні процедури парламентської відповідальності уряду є та обставина, що в умовах парламентського способу формування уряду парламентська більшість об’єктивно лише у крайньому випадку вдається до дострокового припинення повноважень власного уряду. За загальним правилом, для того, щоб це сталося, має скластися серйозна політична криза, за якої правляча партія (партійна коаліція) засобом парламентської відповідальності уряду знімає із себе відповідальність за розвиток подій, які вона виявляється неспроможною контролювати.

У парламентарних формах правління відставка уряду в руках парламенту є останнім засобом впливу представницького органу на уряд і з тієї причини, що в цих формах правління система стримувань і противаг коригується своєрідним симбіозом законодавчої й виконавчої гілок влади, взаємодія між якими у значній мірі ґрунтується на принципі партійної дисципліни. У силу того, що кабінет формується партією-переможницею (партійною коаліцією), а парламентська більшість взаємодіє з урядом у відповідності з вимогами партійної дисципліни, фактично кабінет керує і спрямовує діяльність парламенту, активно використовує право законодавчої ініціативи, часто підкріплюючи його постановкою в парламенті питанням про довіру.

Загалом у парламентарних і змішаних республіканських формах правління, де уряд формується в парламентський спосіб, застосування інституту парламентської відповідальності уряду (урядова стабільність) виявляє безпосередню й тісну залежність від особливостей партійної системи. У контексті сказаного можна сформулювати наступну закономірність: збільшення строкатості і нестабільності партійної системи, а так само слабкість центристських партій провокують урядову нестабільність.

Інститут парламентської відповідальності уряду в Україні за змістом первинної редакції Конституції України.

Конституція України в редакції від 28 червня 1996 р., яка формально запровадила президентсько-парламентарну республіку, у ст. 113 гласила: “Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України”. Ст. 113 була сформульована, по суті, некоректно, оскільки парламентська відповідальність Кабінету Міністрів України в солідарній формі була сформульована в іншій, ст. 115 Конституції України, яка встановлювала: “Прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України…”. В інших статтях Конституції України (у первинній редакції) про індивідуальну відповідальність міністрів не згадувалося.

Конституція України в редакції від 28 червня 1996 р. встановлювала також відповідальність Кабінету Міністрів України перед Президентом України в солідарній та індивідуальній формі. П. 9 ст. 106 Конституції України гласив: “(Президент України) призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України; припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку”. П. 10 ст. 106 встановлював: “(Президент України – Р. М.) призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах”.

За особливостями формулювань первинної редакції ст. 115 Основного Закону України невизначеним був механізм відставки Уряду за ініціативою Верховної Ради України, оскільки оголошення резолюції недовіри Уряду Парламентом призводило до відставки Кабінету Міністрів України лише за умови прийняття Президентом України заяви про відставку від Прем’єра. Однак залишалося незрозумілим, чи був зобов’язаний Глава держави приймати таку відставку. Виникало також питання, якими були б юридичні та політичні наслідки неподання Прем’єром відповідної заяви Главі держави.

Фактично, наділення Глави держави і представницького органу правом відправляти Уряд у відставку породжувало проблему подвійної лояльності Уряду, яка вирішувалася на користь більш безпосереднього впливу: указ Президента України про відставку Кабінету Міністрів України виявлявся більш реальним, аніж резолюція недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. (Ця деталь теж ілюструвала наявність президентсько-парламентарної форми правління в Україні).

Подвійна відповідальність Уряду перед Главою держави й Парламентом виявилася однією з найсуттєвіших функціональних вад змішаної форми правління в Україні (до 1 січня 2006 р.), яка зумовлювала більшу залежність Кабінету Міністрів України від Президента України і, як наслідок, слабкість зв’язку між Урядом і Парламентом. Фактично інститут парламентської відповідальності уряду в Україні до вступу в дію конституційних поправок 1 січня 2006 р. залишався нерозвиненим і його потенціал належним чином не використовувався. В Україні у згаданий період парламентська відповідальність уряду не набула того значення, яке вона має в європейських розвинених парламентарних і наближених до них республіканських формах правління. Вона існувала поза контекстом відносин між органом законодавчої влади й Урядом, як це має місце в парламентарних та змішаних республіках. У силу того факту, що за особливостями конституційної моделі формування Уряду та вироблення і здійснення урядової політики Верховна Рада України й Кабінет Міністрів України виконували переважно роль політичних суперників і були недостатньо мотивовані до конструктивного співробітництва, стосунки між Парламентом і Урядом скоріше нагадували президентську, а не змішану форму правління. Є зайвим наголошувати, що у президентських та наближених до них змішаних республіках інститут парламентської відповідальності уряду не функціонує.

Виключні установчі й кадрові повноваження Глави держави в урядовій сфері, його можливості визначати зміст урядової політики та здійснювати реальний контроль за її реалізацією в поєднанні з можливістю (у разі неуспіху цієї політики) перекладати відповідальність на Прем’єра зводили нанівець правила відносин, що діють між парламентом і урядом в умовах парламентаризму. Ключовим елементом у системі стримувань і противаг ставали відносини між Президентом України та Парламентом, а Уряд перетворювався на заручника у конфліктних взаєминах між органом законодавчої влади і Главою держави. Кажучи інакше, доля Уряду ставала залежною не від успіху чи неуспіху реалізації Програми його діяльності, а від способу розв’язання конфлікту між Президентом України та Верховною Радою України. За таких умов інститут парламентської відповідальності уряду втрачав значення як інституційна гарантія ефективності контролю Верховної Ради України за виконанням Кабінетом Міністрів України ухваленої парламентською більшістю Програми його діяльності – як засобу відмовити Уряду в довірі в разі неналежного виконання взятих ним на себе зобов’язань.

Уже задовго до конституційної реформи у грудні 2004 р. стало очевидним, що реальність і дієвість інституту парламентської відповідальності уряду може бути забезпечена лише за умови зміни передбачених первинною редакцією Конституції України системи координат взаємодії вищих органів державної влади, їх повноважень у цій системі.

Інститут парламентської відповідальності уряду в Україні за змістом Конституції України в редакції від 8 грудня 2004 р.

Конституція України в редакції від 8 грудня 2004 р. змінила формулювання ст. 113 й безпосередньо встановила відповідальність Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України. Ч. 2 cт. 113 в редагованій формі звучить: “Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України в межах, передбачених цією Конституцією”. Нова змістовна конструкція ст. 113 більш відповідає (аніж попередня) вимогам організації влади в парламентарно-президентській формі правління. Між тим, поправки до Конституції України в регламентації інституту парламентської відповідальності Уряду України демонструють значну нелогічність. Вони вирішують (досить невдало) лише проблему відповідальності Кабінету Міністрів України перед Главою держави. Так, ст. 87 первинної редакції Конституції України забороняла Верховній Раді України відправляти Уряд у відставку раніше, аніж через рік після схвалення Програми його діяльності. Однак Конституція України не встановлювала таких обмежень для Президента України, що призводило до зловживань із боку останнього наданим йому правом припиняти повноваження Уряду. Як наслідок, Кабінет Міністрів України припиняв тоді свої повноваження з ініціативи Глави держави ще до завершення згаданого терміну. Поправки до Конституції України вирішують описану проблему в той спосіб, що позбавляють Президента України права відправляти Кабінет Міністрів України у відставку. Дослідник не оцінює позитивно цілковиту втрату у Глави держави права відправляти Уряд у відставку, однак насамперед заслуговує критики інститут парламентської відповідальності Уряду за змістом поправок. Попередньо зазначалося, що наявність більшості у представницькому органі є причиною й основою для існування уряду. Якщо зі складу парламентської більшості виходить певна фракція і коаліція не знаходить їй заміни, так що через втрату значної кількості учасників більшість зникає, уряд автоматично йде у відставку. У республіканських формах правління загальноприйнятим є правило, що у випадку розпаду коаліції, коли зникає більшість, на яку спирається уряд, йому (уряду) виноситься питання про недовіру ((Шаповал В. “Конституційний дизайн” України: сучасний стан та перспективи розвитку //http://usps.parlament.org.ua/uploads/docs/Shapoval_checked.doc)). Схоже відбувається з урядом у випадку, коли уряд сам ставить у представницькому органі питання про довіру і не знаходить її (отримує вотум недовіри). Постановка питання про довіру – це засіб перевірки наявності в парламенті коаліції більшості. Якщо більшості, що підтримує уряд, не знайдено, він (уряд) теж має припинити повноваження. Поправки до Конституції України згаданого механізму не передбачають. Чинна редакція Основного Закону України містить норми первинної редакції Конституції України, які передбачають, що питання про довіру Кабінету Міністрів України може порушуватися не частіше ніж один раз на сесію. При цьому зберігає чинність цілком незрозуміла в новому форматі системи стримувань і противаг норма, яка забороняє порушувати у Верховній Раді України питання про відставку Уряду “…протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України…”.

У парламентарних та змішаних республіках програма діяльності уряду – програма партії (блоку партій), що перемогла на виборах і утворила у представницькому органі більшість. Логічною є постановка питання: якщо парламентська більшість розпалася, для чого має продовжувати існувати уряд, утворений уже неіснуючою більшістю, уряд, що діє на підставі програми, схваленої цією неіснуючою більшістю? Можна поставити й інше питання: яка принципова необхідність існування в Парламенті більшості, якщо ця більшість в описаній ситуації не може утворити свій Уряд? Хто в такому випадку повинен відповідати перед виборцями за стан справ у державі? Таким чином, серед підстав припинення діяльності Кабінету Міністрів України відсутня така, як припинення існування коаліції партійних сил, що сформували Уряд. Виникнення такої ситуації може спричинити конфлікт між новою коаліцією більшості й Урядом, сформованим попередньою коаліцією. Учасником цього конфлікту може стати і Президент України. У будь-якому випадку, навіть цивілізоване співіснування і співпраця між новоутвореною коаліцією партійних фракцій і Урядом, що залишився у “спадщину” від попередньої коаліції, цілком згубно впливатиме на ефективність діяльності обох інститутів. Також, крім усього іншого, така розстановка партійних сил в Уряді та Парламенті порушуватиме всю логіку організації механізму відносин між парламентською більшістю та урядом в умовах парламентаризму й заплутуватиме визначення суб’єкта політичної відповідальності за результати урядової політики.

Можливості постановки питання про довіру за ініціативою Уряду Конституція України не передбачає (як і не передбачала її первинна редакція).

До проблематики парламентської відповідальності Кабінету Міністрів України мають відношення положення п. 11 ст. 85 Конституції України, про те, що Верховна Рада України здійснює “розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України”. За змістом первинної й чинної редакцій Конституції України залишається нез’ясованим, чи відмова Верховної Ради України в підтримці Програми діяльності Уряду спричиняє собою відставку Кабінету Міністрів України чи ні.

Також національне конституційне законодавство (а так само політична практика) не визначає чітких підстав притягнення Уряду до парламентської відповідальності. При цьому важливо зазначити, що можливість постановки питання про довіру уряду за ініціативою останнього є ефективним засобом тиску уряду на парламент, якого, однак, позбавлений Кабінет Міністрів України. Водночас Основний Закон України суттєво обмежив засоби впливу Парламенту на виконавчу владу, відмовившись від закріплення на конституційному рівні контрольних повноважень парламентських комітетів із можливістю постановки питання про висловлення недовіри окремим членам Кабінету Міністрів України.

У досліджені було відмічено, що у змішаних формах правління з інститутом парламентської відповідальності уряду тісно пов’язане право уряду на постановку питання перед главою держави, у відповідь на отриманий вотум недовіри з боку представницького органу, про дострокове припинення президентом повноважень парламенту. Згадане право уряду об’єктивно необхідне для досягнення реального балансу в системі стримувань і противаг, що конструюється у змішаних республіканських формах. В Україні ж Кабінет Міністрів донині залишається позбавленим цього права.

Висновки

Наслідком підзвітності і підконтрольності уряду перед парламентом є його відповідальність перед представницьким органом. Широке використання форм парламентської відповідальності уряду є характерною рисою парламентарних і наближених до них республіканських форм правління. У цих формах правління, де уряд формується в парламентський спосіб, застосування інституту парламентської відповідальності уряду (урядова стабільність) виявляють безпосередню й тісну залежність від особливостей партійної системи: збільшення строкатості і нестабільності партійної системи, а так само слабкість центристських партій часто спричиняють короткотерміновість урядів. У цьому (у вразливості механізму влади з боку партійних чинників) – потенційний недолік парламентарних і змішаних форм правління. Проте питання про те, що є гірше – нерозвиненість форм парламентського контролю за урядовими структурами (характерна негативна риса президентських республік) чи урядова нестабільність (потенційний недолік парламентаризму) – предмет дискусії.

Парламентська відповідальність Кабінету Міністрів України є логічним наслідком застосування парламентського способу формування Уряду і покликана інституційно забезпечити узгодженість і послідовність дій законодавчої та виконавчої влад. Така узгодженість виявляється насамперед в ухваленні Парламентом Програми діяльності Уряду, виконання якої є критерієм оцінки відповідності дій Кабінету Міністрів України суспільним потребам; презюмується, що ці потреби лежать у основі урядової Програми дій.

Складовою необхідних змін у конституційно-правовому статусі Кабінету Міністрів України в аспекті його взаємодії з Парламентом має стати перегляд парламентської відповідальності Уряду у відповідності зі світовим досвідом функціонування парламентарно-президентських республік. Згаданий перегляд повинен уможливити більш прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, що відповідальна за державну політику, забезпечити можливість свідомого обрання між різними політичними силами під час виборів; тісну взаємодію між законодавчою і виконавчою гілками влади для оперативного й послідовного прийняття та впровадження державно-політичних рішень, збалансувати стабільність і відповідальність Уряду.

Роман МАРТИНЮК, кандидат політичних наук, доцент кафедри державно-правових дисциплін правничого факультету Національного університету “Острозька академія”

У науковій статті досліджуються теоретичні основи інституту парламентської відповідальності уряду, його особливості за змістом конституційних текстів розвинених зарубіжних країн та Основного Закону України в компаративному ключі. Аналізуються вади національної моделі парламентської відповідальності уряду.

Ключові слова: парламентська відповідальність уряду, президентська, парламентарна, змішана республіка, Конституція України.

ПАРЛАМЕНТСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА В ЗАРУБЕЖНОЙ И ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРАКТИКЕ: КОМПАРАТИВНЫЙ АНАЛИЗ

Роман МАРТЫНЮК, кандидат политических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Национального университета “Острожская академия”

В научной статье исследуются теоретические основы института парламентской ответственности правительства, его особенности за содержанием конституционных текстов развитых зарубежных стран и Основного Закона Украины в компаративном ключе. Анализируются недостатки национальной модели парламентской ответственности правительства.

Ключевые слова: парламентская ответственность правительства, президентская, парламентарная, смешанная республика, Конституция Украины.

PARLIAMENTARY RESPONSIBILITY OF GOVERNMENT IN CONTEXT OF FOREIGN AND NATIONAL EXPERIENCE

Roman MARTYNIUK, the candidate of a political sciences, decent of the National University of “Ostroh academy”, the department of law, the professorship of public law subject.

In this scientific article theoretical principles of the institute of parliamentary responsibility of the Government have been researched. The distinctions of the Government in a context of the constitutional sources of the developed foreign countries and Constitutional law in comparative keys have been examinated. The problems of the national model of parliamentary responsibility of the Government have been analyzed.

Key words: Parliamentary responsibility of the Government, presidential, parliamentary republic, the Constitution of Ukraine.