В науковій статті досліджено основні теорії та моделі місцевого самоврядування. Визначено переваги та недоліки кожної теорії, здійснено їх порівняння. Проаналізовано принцип побудови місцевого самоврядування залежно від обраної моделі.

Ключові слова: місцеве самоврядування, територіальна громада, автономність, державна влада.

The basic theories and models of local government are researched in this article. There are determined the advantages and disadvantages of each theory, made their comparison. We analyze the principle of constructing local government, depending on the selected model.

Key words: local government, local community, autonomy, government.

Актуальність теми дослідження зумовлена процесом реформування місцевого самоврядування в Україні. Наразі необхідність забезпечення дієвої системи місцевого самоврядування усвідомили як суспільство, так і влада. Вибір прогресивної теорії та моделі місцевого самоврядування сприятиме побудові дієвої системи місцевого самоврядування в Україні.

Дослідженням теорій та моделей місцевого самоврядування присвячені праці Г. Аренса, Н. Гербера, О. Гірке, А. Токвіля, Р. Моля, О. Васильчикова, М. Драгоманова, Л. Штейна, Р. Гнейста, М. Лазаревського, О.Батанова, М. Баймуратова, В.Погорілка, М. Пухтинського, Ю. Шемшученка та інших дослідників муніципального та конституційного права.

Від вибору належної теорії та моделі місцевого самоврядування залежить дієвість місцевого самоврядування у державі, його здатність відстоювати права громади в цілому та інтереси кожного окремого місцевого жителя. В кінцевому етапі, наявність ефективної системи місцевого самоврядування є невід’ємним елементом демократичної держави. Тому, на шляху побудови демократичної, соціальної та правової держави вибір теорії та моделі місцевого самоврядування відіграє важливу роль у досягненні поставлених цілей.

Вдосконалення системи місцевого самоврядування в різних державах світу супроводжувалось постійними науковими дослідженнями даної сфери, що проводились з метою глибшого розуміння суті цього поняття. У зв’язку з цим виникли різні теорії місцевого самоврядування.

Історично першою була обґрунтована «теорія вільних громад», що зародилася на початку ХІХ ст. у Франції. Відповідно до її положень, влада громади є первинною відносно влади державної, адже громада як самостійний суб’єкт виникла раніше. Вона наділена таким же природнім правом самостійно вирішувати місцеві справи, як людина наділена невід’ємним правом на життя. В такому розумінні місцеве самоврядування набувало цілковитої автономії відносно держави і, фактично, у вигляді органів самоврядування могла створюватися «держава в державі» [1, С. 103]. Хоча реалізувати дані положення в повній мірі виявилося не можливим, теорія вільної громади справила значний вплив як на формування законодавства в першій половині ХІХ ст., так і на подальший розвиток юридичної науки.

В процесі розвитку теорії вільних громад та пристосуванні її до умов реального життя зародилася господарська теорія. Її прихильники також розглядали місцеве самоврядування як недержавне утворення, але свою увагу акцентували на сфері його діяльності. «Місцеве самоврядування – недержавне за своєю природою і має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме – у місцевих громадських та господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається і вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні відносяться до компетенції державної влади» [2, С. 88].

В кінцевому етапі, положення двох попередніх теорій були взяті за основу формування громадівської теорії місцевого самоврядування, ідейними засновниками якої були німецькі науковці О. фон Гірке і В. Шеффнер. До числа її прихильників належать О. Васильчиков, М. Драгоманов, П. Корф, В. Лешков, О. Лабанд, Є. Мейєр, П. Подлігайлов, О. Ресслер.

В даній теорії обґрунтовувалось, що громада не є суб’єктом, створюваним державою. Держава є федерацією громад і виводить свої права від громади, а не навпаки, не створює громаду, а лише визначає подальший розвиток недоторканних прав громади, її власну компетенцію. Громада не підпорядковується центральній владі держави у вирішенні питань місцевого значення, органи місцевого самоврядування незалежні і самостійні в своїй діяльності та керуються законом [3, С. 24].

Громадівська теорія надавала широку автономію органам місцевого самоврядування, залишаючи за державними органами управління лише державними справами. В її положеннях прослідковується протиставлення територіальної громади державі, а громадських інтересів – політичним. Органи місцевого самоврядування повинні діяти за принципом: «дозволено все, що не заборонено законом».

І хоча громадівська теорія є, на перший погляд, запорукою утвердження демократичного ладу в державі, її критики вказують на певні слабкі місця, що не дозволяють реалізувати наведені вище положення на практиці. На думку опонентів цієї теорії (М. Лазаревського та ін.), її найслабкішим місцем є не стільки те, що прибічникам не вдається окреслити коло недержавних публічно-правових справ, належних місцевому самоврядуванню, скільки те, що таких справ взагалі не існує [4, С. 75]. Ю. Панейко вважає, що твердження про існування якихось первинних власних прав місцевих громад, незалежних від державного правового порядку, «є витвором фантазії теоретиків природного права», бо теорію про природні права громади не можна погодити з теорією суверенітету народу, який виявляється в суверенності зверхньої державної влади [5, С. 84].

Ще одним суперечливим моментом є те, що діяльність «самостійних» органів місцевого самоврядування в будь-якому випадку базується на положеннях закону, встановленому державою. Адже здійснення влади можливе лише за наявності примусу (погрози його використання), який надається органам місцевого самоврядування через закони.

Такі критичні погляди стали поштовхом для формування нової теорії місцевого самоврядування – державницької, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Р. Гнейстом та Л. Штейном у ХІХ ст. Дана теорія заперечує наявність автономії органів місцевого самоврядування, розглядаючи його як форму здійснення місцевого державного управління. Органи місцевого самоврядування діють виключно у визначених законом межах за принципом «дозволено все, що прямо передбачено законом».

Державницька теорія заперечує існування окремих місцевих справ, що повинні знаходитись у віданні громади. Всі справи – загальнодержавні, держава лише делегує їх здійснення органам місцевого самоврядування з метою здійснення ефективнішого управління на місцях та наближення влади до населення.

Недоліки цієї теорії полягають в зменшенні ролі населення у вирішенні місцевих проблем, утисненні демократичних принципів народовладдя, встановленні сприятливих умов для зміцнення державної вертикалі.

Спроба поєднати сильні сторони громадівської та державницької теорій знайшла своє відображення в теорії муніципального дуалізму. В контексті даної теорії, місцеве самоврядування має дуалістичну природу – володіє власною компетенцією при вирішенні місцевих справ, а також забезпечує реалізацію функцій держави шляхом виконання делегованих повноважень. Тобто, незалежність інституту місцевого самоврядування існує, але лише при виконанні власних повноважень; здійснення делегованих повноважень відбувається під контролем держави.

Положення теорії муніципального дуалізму є досить прогресивні, адже дозволяють вирішити важливі громадсько-державні завдання:

• не допустити роздвоєння влади, яке призводить до політичної нестабільності в державі;
• залучити більшу частину населення до участі в управлінні справами суспільства та держави;
• ліквідувати розрив між суспільством та державою, наблизивши останню до потреб населення;
• узгодити дії органів державної влади та органів місцевого самоврядування з метою досягнення спільних цілей.

Залежно від теорії, на яку спиралася та чи інша держава при формуванні системи місцевого самоврядування, у світі сформувалося 2 основні моделі місцевого самоврядування: англосаксонська та континентальна (французька). Додатково розрізняють змішану, іберійську, та радянську моделі. Основним критерієм для типологізації, як зазначають О. Кутафін і В. Фадєєв, є принципи взаємовідношення і розподілу компетенції між центральними і місцевими органами управління [6, С. 125].

Англосаксонська модель місцевого самоврядування ґрунтується на положеннях громадівської теорії. Зародилася вона у Великобританії, а згодом набула поширення в США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та багатьох інших державах з англосаксонською системою права.

Характерними рисами даної моделі місцевого самоврядування є:

• відносна самостійність органів місцевого самоврядування від держави;
• відсутність на місцевому рівні представників держави;
• позитивне правове регулювання діяльності органів місцевого самоврядування: їх компетенція чітко визначена в законі, діють за принципом: «дозволено все, що прямо передбачено законом»;
• виборність посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою.

Примітно, що у країнах з англосаксонським типом місцевого самоврядування теоретично провести розмежування між функціями держави і місцевого самоврядування досить просто: уряд країни і державні адміністративні служби, які знаходяться в його підпорядкуванні, діють в основному в межах виконання політичних завдань, а всі повсякденні управлінські функції передані місцевій владі [7, С. 284].

Незважаючи на автономність муніципальних утворень в даній моделі, не можна говорити про відсутність контролю над ними з боку держави, хоча здійснюється він переважно в непрямій формі: прийняття законів, що визначають структуру та компетенцію органів місцевого самоврядування; проведення фінансових ревізій; звернення до суду з позовами проти органів місцевого самоврядування тощо.

В основу континентальної (французької, європейської, романо-німецької) моделі покладено положення державницької теорії місцевого самоврядування. Вперше дана модель була сформована у Франції, історичний розвиток якої і вплинув на її специфіку. Свого часу у Франції головною опорою королівської влади на місцях були не органи місцевого самоврядування, а повноважні представники монархії. Згодом така модель була запозичена й іншими державами: Італія, Іспанія, Польща, Болгарія, Туреччина, Фінляндія, Бельгія, деякі країни Латинської Америки, Африки та Близького Сходу.

Її характерними рисами є:

• поєднання місцевого самоврядування і державного управління на місцях;
• наявність ієрархії в системі місцевого самоврядування;
• негативний принцип правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування: в законодавстві чітко не визначені їх повноваження, до їх компетенції належать всі питання, які не віднесені до відання органів державної влади;
• наявність спеціального представника державної влади на місцевому рівні;
• поєднання виборності і призначуваності посадових осіб органів місцевого самоврядування;

Суть розуміння місцевого самоуправління, яке засноване на континентальній моделі, полягає в тому, що місцеве самоврядування розглядається як встановлена державою місцева публічна влада [8, С. 118].

Яскравим прикладом такої моделі є Франція, де передбачено місцеве самоврядування на рівні комун, більш великі кантони та округи є місцевими рівнями державної влади. Кожна комуна має свій представницький орган – раду і мера, обраного з депутатів ради, які працюють на постійній основі та утворюють муніципалітет. Водночас мер є державним службовцем. Діяльність мера здійснюється під контролем муніципальної ради та під адміністративним контролем комісара республіки. Останній також спостерігає за законністю прийнятих комуною рішень і в разі потреби звертається до суду щодо їх скасування [9, С. 80].

Отже, суть місцевого самоврядування сьогодні розглядають через призму двох основних теорій: громадівської, яка обстоює незалежність місцевого самоврядування від держави, та державницької, яка визначає місцеве самоврядування як форму здійснення державної влади на місцях. Положення кожної з цих теорій лягли в основу формування двох найпоширеніших моделей місцевого самоврядування: англосаксонської (органи місцевого самоврядування автономні відносно державної влади) та континентальної (на місцях поєднується як місцеве самоврядування, так і державне управління).

Кожна з теорій місцевого самоврядування має свої переваги та недоліки. Вибір теорії, на основі якої будується місцеве самоврядування в конкретній державі залежить від її історичного розвитку, культури, панівної наукової думки тощо. Проте, побудова дієвої системи місцевого самоврядування залежить не лише від теорії, на яку вона спирається чи моделі, що лежить в її основі. Провідну роль відіграє бажання територіальної громади відстоювати свої права та користуватися ними, а також згода глави держава (як одноосібного правителя чи колегіального органу) віддати владу на місцях в руки територіальної громади.

На сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні, не можна однозначно визначити концепцію, на якій воно побудовано. Закон хоча і визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади – фактично, втілюючи положення громадівської теорії, проте надає право органам місцевого самоврядування діяти лише в межах, визначених законом, що характерно для державницької теорії.

В Україні давно назріла необхідність реформування місцевого самоврядування. Ще у 1997 році про це наголошував Президент України Л. Кучма на зборах Асоціації міст України, роблячи наголос на пріоритеті прав територіальної громади, тим самим втілюючи в концепцію реформування місцевого самоврядування основні положення громадівської теорії [10, С. 31]. У 2013 році було розроблено Концепцію внесення змін до Конституції України, в основу якої було покладено основні концептуальні положення теорії муніципального дуалізму. На положеннях цієї ж теорії розроблені останні зміни до Конституції України щодо децентралізації.

Незважаючи на велику кількість прихильників теорії муніципального дуалізму, ми вважаємо, що на даному етапі, для максимального забезпечення реалізації прав громади, муніципальна реформа в Україні повинна ґрунтуватись на положеннях громадівської теорії. Адже в умовах, коли дієве місцеве самоврядування не входить в інтереси центральної влади, положення теорії муніципального дуалізму дають змогу державній владі втручатися в здійснення місцевого самоврядування, що в кінцевому етапі може призвести до централізації влади.

Список використаних джерел

1. Гулак Л. С. Теоретичні засади становлення місцевого самоврядування в Україні / Л. С. Гулак // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Сер.: Юриспруденція. – 2013. – № 6-2. – Т. 1. – С. 101 – 104.
2. Круш П. В. Національна економіка: регіональний та муніципальний вимір : Підручник / П. В. Круш, О. О. Кожемяченко – К.: Центр учбової літератури, 2011. – 320 с.
3. Камінська Н. В. Місцеве самоврядування: теоретико-історичний і порівняльно-правовий аналіз / Н. В. Камінська. – К.: КНТ, 2010 – 232 с.
4. Голікова Т. В. Розвиток муніципального корпоратизму в Україні / Т. В. Голікова // Інституційні перетворення в Україні. – 2002. – № 3. – С. 70 – 81.
5. Панейко Ю. Л. Теоретичні основи самоврядування / Ю. Л. Панейко – Львів.: Літопис, 2002. – 196 с.
6. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. – М. : Юристъ, 1997. – 311 с.
7. Наконечний В. В. Основні світові моделі місцевого самоврядування: порівняльний аналіз / В. В. Наконечний // Теорія та практика державного управління. – 2014. – Вип. 1. – С. 283 – 289.
8. Співак Д. П. Сучасні теорії та моделі місцевого самоврядування / Д. П. Співак // Актуальні проблеми політики. – 2012. – № 44 – С. 112 – 124.
9. Міронова Л. О. Зарубіжний досвід нормативно-правового забезпечення організації фінансів місцевих органів влади / О. Л. Міронова // Вісник ДДФА. Серія: Економічні науки. – 2011. – №2. – С. 78 – 81.
10. Дробуш І. В. Концепції місцевого самоврядування та муніципальна реформа в Україні: питання теорії та практики [Електронний ресурс] / І. В. Дробуш // Юридичний науковий електронний журнал. – 2014. – №1. – С. 28 – – Режим доступу: http://lsej.org.ua/1_2014/9.pdf.

Relevance of the study of local government is due primarily to the fact that one of the priorities of the Ukrainian state is to create an effective system of local government which would take into account the experience of countries with developed democracy and reflected local peculiarities. The key of increasing the level of democracy in society is efficient and at most close to the people, local authorities, since the right of citizens to governance is implemented primarily at the local level. Exactly because of it local governments can implement the initiative of millions of citizens, to involve them in active social life, effectively use their knowledge and experience. The right of citizens to participate in government rightly considered as the most important human and civil rights and guaranteed by the Constitution of Ukraine. However, these issues are not addressed in modern scientific literature, and, therefore, the research of institute of local government is topical.
Scientific and theoretical basis of the study were works of domestic and foreign legal scholars on the theory of state and law, constitutional and municipal law. Particularly noteworthy works of I. P. Butko, R. K. Davydov, N. V. Kaminska, V. V. Moldovan, O. N. Yarmysh, V. O. Serohin, V. F. Pohorilko, A. N. Pysariev, V. L. Fedorenko, Y. A. Tykhomyrov, I. A. Sai, O. V. Batanova, I. O. Zaitseva, V. L. Pilkevych, M. V. Onishchuk, V. Kampo, Y. D. Kazancheva, M. P. Vasylenko, M. Z. Novyk, V. M. Parkhomenko, K. I. Rovynska, V. V. Troianovskyi, Markvart, A. F. Tkachuk, R. Ahranoff and others.
Comprehensive and objective investigation of any legal institution assumes, first of all identification and analysis of the basic concepts and categories that are part of the research object, and therefore – let’s define the concept of «local government» in terms of domestic and foreign law and from the standpoint of scientific (theoretical) approaches, and analyze the legal nature of the investigated institution, its genesis and significance for modern society and the state.
Local government – an important category of constitutional, administrative and municipal law, because only through local governments implemented these important principles and elements of democracy: political freedom, equality of citizens, election of state and constant contact with their people, separation of powers, decision-making by will of the majority under the condition of compulsory adherence of minority rights, pluralism [1, p. 359]. Moreover, the local government can be defined as an essential element of democratic society, one of the main and essential factors in the development of democracy in the process of state building.
Institute of Local Government is not a novelette today. Its genesis can be followed since the XI-XV centuries, when in feudal Europe existed principalities, cities, parishes and other local forms of government. The development of trade led to the formation of urban communities, many of whom received the status half-sovereign units and thus laid the basis for the emergence of local autonomy. One example of such autonomy should be considered appearance, since XIII century, in medieval Europe, a large number of cities, including the lands of Galicia-Volyn principality enjoyed an advantage of Magdeburg law.
In the further development of sovereign nation-states in XVI-XVII centuries there was a subordination of cities and other smaller forms of local government to central government, after which the local government began to take shape of administrative subdivisions of the central government. This preliminary autonomous development laid the foundation for the purpose of solution the rights of local communities and their governments, and the process of establishing the dominance of the central government outlined the role of self-governing bodies such as the one which provides local services and solve local problems.
The term «local government» in legal theory was introduced in the 50’s. XIX century by Prussian lawyer R. Peyst, previously were used terms such as «municipality», «local administration», «regional administration» [2, p. 7] .
The Constitution of Ukraine defines local government as «the right of a territorial community – residents of a village or a voluntary association of rural community of several villages, towns and cities – to solve local issues within the Constitution and laws of Ukraine» [3].
A broader definition of «local government» contained in the Law of Ukraine «On local government in Ukraine», according to which «the local government in Ukraine – a right guaranteed by the state and the real ability of a territorial community – residents of a village or a voluntary association of rural community residents of several villages, towns, cities – independently or under the responsibility of authorities and local government officials to address issues of local importance within the Constitution and laws of Ukraine» [4].
Regarding scientific approaches to the definition of local government opinion of Professor N.V. Kaminska should be given, who in her writings, notes that «local government is the organizational form of exercise public authority in the field that aims to provide an independent (under his responsibility) resolving citizens, reside within the administrative and territorial unit of local issues in the interests of the population, history and local traditions» [2, p. 10]. From this definition implies that local government is not only the right but also the immediate implementation of the organizational form of the public authorities in the field. In fact, one could argue that local government is part of the legal mechanism of citizens across state government, which is limited to a specific territory defined by law (administrative unit).
Such definition of local government offers domestic scholar, a specialist in constitutional law V. F. Pohorilko «Local Government – is determined by the Constitution and laws of Ukraine the right of territorial communities themselves, under their responsibility, directly or through community agencies formed to address issues of local importance» [5, p. 396]. This definition is in form above tends to the constitutional definition of local government.
Local government as an institution of constitutional law is characterized by a number of signs that as more fully express its essence and legal nature. Most scientists agree that the main features of local government should include the following [6, p. 36]:
– Local government, as an institution of the state, has a special place in the mechanism of governance and state, addressing specific form of public power, which is not part of the mechanism of state power;
– Local government has a special facility management – local issues – subjects of jurisdiction, fixed by national legislation.
– One of the specific subjects of local government is the local community. And specificity is that at the local level can be seen the transformation of the territorial community’s management in its primary subject.
Yes, under the administration is understood any meaningful impact of the subject of administration on the object of administration. But in the condition of self-government the impact of the management system on itself is evidently stronger. Thus, as well Y. A. Tikhomirov said – here is no two systems –administrative and which is administrated there only one – self-administrative [7, p. 21]. It follows from this that the fundamental principle of the content and substance of government.
– Independence of local government, which finds its expression in the organizational, material and financial isolation, independent decision of local affairs within the competence fixed by law, and self-accountability of local government officials.
Local government in accordance with its inherent features and functions most scientists define as «a form of local government» or «public form of exercise of power». In particular, the domestic scholar I. A. Sai in his writings, notes that «local government is one of the most effective forms of local governance and territorial development. Where it really operates, where the local population has a real right and opportunity to solve local issues, an increase in local revenues and socio-economic development in general» [8, p. 159]. Thus, there is not only the political and legal importance of local government, but also its economic and social role, which is consists of the most effective management of local affairs by those subjects that are the most close to these cases. Accordingly, there is an important economic effect of cost-effective use of local and national resources according to local needs. This local government is part of the market economy, which, however, during the Soviet Union was not used.
Analyzing the works of local and foreign specialists in law, in fact, can be traced consensus on the importance of local government assessment, which is a positive assessment of the institution and its recognition of the essential element of a modern democratic state. As the A. V. Batanov said «Local government can be a fundamental expression of cultural diversity that exists both globally and at the regional and local levels. It is the most democratic response to the challenges of globalization, such institution that affirms the need to respect the special, unique, inimitable» [9, p. 30].
The above research points to the fact that local government is a complex mechanism, form of the element of power and democratic state. Therefore, its implementation, promoting its real activity should be one of the most important tasks of the modern Ukrainian state.

Bibliography:
1. O. F. Skakun Theory of law and right / Textbook / Transl. from Russian. – Kharkiv: Konsum, 2001. – 656 p.
2. Kaminska N. V. Local government: theoretical and historical and comparative legal analysis: Training. guidances. / N. V. Kaminska. – K., KNT, 2010. – 232 p.
3. The Constitution of Ukraine on June 28, 1996 // Supreme Council of Ukraine. – 1996. – №30. – Art. 141.
4. Local government in Ukraine: Law of Ukraine on May 21, 1997 // Supreme Council of Ukraine. – 1997. – №24. – Art. 170.
5. Pohorilko V.F. Constitutional law of Ukraine: Textbook / V. F. Pohorilko, V. L. Fedorenko. – K: Legal unity, 2010. – 432 p.
6. Yarmysh O. N., V. A. Serohin State construction and local government in Ukraine / Kharkiv: Ed. Nat. Univ ext. Affairs, 2002 – 672 p.
7. Tikhomirov Y. A. The dialectic of control and self-management/ Y. A. Tikhomirov //Philosophic questions. – 1983. – №8. – p. 21
8. Sai I. A. Problems of development of local government in Ukraine / I. A. Sai //Countries and regions. – 2010. – №1. – p. 159-162.
9. Batanov A. V. Modern munitcipalizm in Ukraine in the context of the major types of municipal right understanding / A. V. Batanov / Series «Jurisprudence». – 2011. – №1 (1). – p. 28-34.