Вивчено особливості системи взаємної відповідальності виконавчої гілки влади та глави держави, акцентуючи увагу на політичних питаннях, які часто є причиною створення тиску на кабмін

Ключові слова: де-факто, конфронтація, Конституція України, політикум

The features of the system of mutual responsibility of the executive branch and the president, focusing on political issues which are often the cause of creating pressure on the cabinet

Keywords: de facto, the confrontation, the Constitution of Ukraine, politicians

Питання взаємної відповідальності інститутів влади є одним з ключових для функціонування демократичної політичної системи. Оптимальне вирішення цього питання забезпечує дієвість політичної системи і системи державної влади зокрема, повноцінну реалізацію базового демократичного принципу поділу влади.

Аналіз останніх досліджень. Авер’янов В. Б., Вондг Л., Кордун О. О., Мартинюк Р. С., Міксітс Г., Нарді Е. та інші вітчизняні й закордонні науковці досліджували питання взаємної відповідальності уряду та глави держави.

Проблемність реалізації конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України у відносинах із Президентом України дає можливість детальніше дослідити це питання, використовуючи нормативні акти та доктринальні матеріали.

Постановка завдання: зробити аналіз інституту взаємної відповідальності Кабміну та Президента України в умовах політичної нестабільності.

Виклад основного матеріалу дослідження. Суспільно-політичні події, які відбувалися в Україні з кінця 2013 року протягом 2014 року та продовжують відбуватися, наразі є наслідком насамперед недосконалості правової системи України у сфері регулювання конституційно-правового статусу вищих органів державної влади. Періодичні зміни політичної та державно-управлінської системи на конституційному рівні, які відбувалися в період з 8 грудня 2004 року по 2 березня 2014 року (триразова зміна форми державного управління від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської у 2006 році, повернення до первинної редакції Конституції України 30 вересня 2010 року та відновлення редакції Конституції України від 8 грудня 2004 року) свідчать про наявність системних проблем у конституційно-правовому визначенні статусу вищих органів державної влади в Україні. Такі проблеми насамперед потребують виокремлення та усвідомлення їх сутності, що разом із науковим підходом та використанням відповідного зарубіжного досвіду може забезпечити якісне реформування цієї системи та надати Україні чітко сформовану та врегульовану систему державного управління на найвищому рівні.

Не є виключенням проблематика конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України, зокрема, у сфері компетенційних взаємозв’язків Уряду з Президентом України, Верховною Радою України та Конституційним Судом України.

Одним з елементів системи взаємної відповідальності інститутів державної влади України є відповідальність уряду перед Президентом України, нормативно визначена у ч. 2 ст. 113 Конституції України: «Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України…». З одного боку, наявність конституційної норми щодо відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України є природно обумовленою наявним розподілом повноважень між главою держави і урядом у межах існуючої форми правління, зокрема, широкими повноваженнями Президента України у сферах забезпечення національної безпеки і оборони та зовнішньополітичної діяльності порівняно з іншими галузями державної політики (пп. 1 і 3 ст. 106 Конституції України) та участю Президента України у формуванні складу Кабінету Міністрів України (міністри оборони та закордонних справ призначаються за поданням Президента).

З іншого боку, реалізація конституційної норми щодо відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України практично неможлива, оскільки цілковито залежить від позиції парламентської більшості. Подання Президента України щодо висловлення недовіри Кабінету Міністрів України можуть бути результативними лише за умови наявності пропрезидентської більшості у Верховній Раді України. За наявності опозиційної Президенту парламентської більшості – період коабітації – конституційна норма щодо відповідальності уряду перед Президентом по суті не діє.

У проекті Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 4290 від 31.03.09), внесеному до Верховної Ради України ще Віктором Ющенком, пропонувалося вилучити з Конституції норму щодо політичної відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України і взагалі чітко не визначати об’єкт політичної відповідальності уряду (ст. 126). Натомість пропонується запровадити механізм політичної відповідальності парламенту перед Президентом України, надавши йому право розпуску нижньої палати парламенту – Палати депутатів – без спеціальних підстав (ст. 103), «з політичних мотивів», зі збереженням механізму політичної відповідальності уряду перед парламентом (ст. 99) [1].

Проте Верховна Рада України 22 жовтня 2009 року де-факто відхилила зазначений проект конституційних змін, не прийнявши рішення про їх включення до свого порядку денного та направлення до Конституційного Суду України. Але це лише підкреслює проблемність конституційного реформування в Україні та необхідність вироблення нового проекту реформи з урахуванням недоліків вказаного законопроекту.

Запропоновані конституційні зміни є цілком обґрунтованими. По-перше, з огляду на зазначену вище фактичну недієвість чинної конституційної норми про відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом. По-друге, пропоновані зміни цілком відповідають механізмам взаємної відповідальності інститутів влади, поширеним у політичній практиці європейських країн. Наявність у Президента України права розпуску Палати депутатів «з політичних мотивів» розширює можливості врегулювання парламентських криз, які виникають, зокрема, у випадку недієздатності законодавчого органу або конфлікту між урядом та парламентом.

Деякі науковці також виділяють проблему досліджуваних взаємовідносин щодо відсутності за Конституцією України механізмів відповідальності Президента за політику, яку проводить Кабінет Міністрів України [2, C. 17]. Проте на нашу думку, якщо врахувати положення п. 9 статті 106 Конституції України згідно з якою Президент України вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України, можна стверджувати, що встановлення механізму відповідальності Президента України за політику та діяльність Кабінету Міністрів України має бути дещо обмеженим, адже політична відповідальність за діяльність уряду в даному випадку покладається перш за все на парламент.

Щодо проблемності реалізації конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України у відносинах із Президентом України вітчизняний науковець Р. С. Мартинюк зазначає, що змішана республіка завжди принаймні потенційно несе в собі загрозу нестабільності державно-політичного життя: залучення до формування уряду представницького органу і глави держави, подвійна підконтрольність та відповідальність уряду перед парламентом і президентом у ситуації так званого співіснування, коли парламентська більшість і в цілому похідний від неї уряд належать до одного блоку політичних партій, а глава держави є представником іншої політичної сили обертається згубним партійним протистоянням, наслідки якого об’єктивно не можуть не позначатися на результатах урядової політики. Негативна риса «співіснування» – ускладненість процесу ухвалення рішень, оскільки глава держави і прем’єр у політичному відношенні протистоять один одному, а важливі виконавчі рішення є результатом попередньо досягнутого компромісу між згаданими суб’єктами [3, С. 200-208].

Зазначена проблема може бути вирішена лише встановленням чітких однозначних імперативних норм, які б розділили повноваження уряду та глави держави, а також встановили правовий механізм їх взаємодії. Проте значною проблемою такого правового регулювання може стати політичне питання. У тому випадку, коли президент і прем’єр-міністр (який фактично уособлює уряд) належать до різних, опозиційних між собою, політичних сил. Так, наприклад, Конституцією України встановлено, що Президент України зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Таке право, у разі загострення конфронтації політичних сил (що є звичним явищем для українського політикуму) може використовуватися ним (Президентом) з політичних мотивів з метою створення тиску на кабмін. Така ситуація може негативно впливати на порядок державного управління у всіх сферах суспільних відносин. А в умовах явно низької політичної та правової культури в Україні таке явище є цілком ймовірним. На нашу думку, доречним у даному випадку зазначену норму викласти у такій редакції: «Президент України звертається до Конституційного Суду України з метою визначення конституційності актів Кабінету Міністрів України». А Конституційний Суд України варто наділити правом призупинення таких актів, у разі відповідного звернення Президента України.

Узагальнюючи проблеми взаємодії Уряду та Глави держави в Україні у сфері суміжних відносин, слід погодитися із думкою В. Б. Авер’янова, який зазначає, що найголовніша проблема у розмежування повноважень між президентом і урядом полягає у недопущенні безпідставного розширення дискреційних повноважень глави держави, що може загрожувати, зрештою, втратою належної самостійності і дієвості уряду як «вищого органу у системі органів виконавчої влади» [4, С. 32-35].

Висновки:

• відповідальність Кабінету Міністрів України перед Президентом України є природно обумовленим наявним розподілом повноважень між главою держави і урядом у межах існуючої форми правління;
• потрібно встановити чіткі однозначні імперативні норми, які б розділили повноваження уряду та глави держави, а також встановили правовий механізм їх взаємодії;
• пропонуємо викласти норму в такій редакції: «Президент України звертається до Конституційного Суду України з метою визначення конституційності актів Кабінету Міністрів України». А Конституційний Суд України варто наділити правом призупинення таких актів, у разі відповідного звернення Президента України.

ЛІТЕРАТУРА

[1]. Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» : від 31.03.2009 р., реєстр. № 4290 (поданий Президентом України В. А. Ющенко). – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc34?id=& pf3511=34882&pf35401=138340.

[2]. Особливості виконавчої влади в пострадянській Україні : [монографія] / За заг. ред. О. О. Кордуна. – К. : МАУП, 2000. – С. 17.

[3]. Мартинюк Р. С. Компетенційний дуалізм виконавчої влади: державно-правовий досвід П’ятої Французької Республіки та України / Р. С. Мартинюк // Право України. – 2011. – № 1. – С. 200-208.

[4]. Авер’янов В. Б. Організація виконавчої влади: необхідність усунення внутрішніх суперечностей / В. Б. Авер’янов // Право України. – 2009. – № 5. – С. 32-35.

Ключові слова: Декларація про державний суверенітет України, Конституція України, принцип народного суверенітету, фopми реалізації нapoднoгo cувepeнітeту.

Пepшим ocнoвним нopмaтивнo-пpaвoвим aктoм в Укpaїні мoжнa ввaжaти Дeклapaцію пpo дepжaвний cувepeнітeт Укpaїни. Пpинципи якoї пізнішe увійшли дo Кoнcтитуції Укpaїни 1996 poку. Дpугa cтaття Дeклapaції пpoгoлoшує:

«Гpoмaдяни Pecпубліки вcіх нaціoнaльнocтeй cтaнoвлять нapoд
Укpaїни.

Нapoд Укpaїни є єдиним джepeлoм дepжaвнoї влaди в Pecпубліці.

Пoвнoвлaддя нapoду Укpaїни peaлізуєтьcя нa ocнoві Кoнcтитуції Pecпубліки як бeзпocepeдньo, тaк і чepeз нapoдних дeпутaтів, oбpaних дo Вepхoвнoї і міcцeвих Paд Укpaїнcькoї PCP.

Від імeні вcьoгo нapoду мoжe виcтупaти виключнo Вepхoвнa Paдa Укpaїнcькoї PCP. Жoднa  пoлітичнa пapтія, гpoмaдcькa opгaнізaція,іншe угpупoвaння чи oкpeмa ocoбa нe мoжуть виcтупaти від імeні вcьoгo нapoду Укpaїни»[3].

Як виднo із cтaтті Дeклapaція пpo дepжaвний cувepeнітeт Укpaїни пpoгoлocилa, щo тільки нapoд Укpaїни є джepeлoм дepжaвнoї влaди. І тoму Кoнcтитуція Укpaїни зaкpіплює peaлізaції нapoднoгo cувepeнітeту чepeз дві ocнoвні йoгo фopми: бeзпocepeдню дeмoкpaтію і пpeд­cтaвницьку дeмoкpaтію Щoб нapoд Укpaїни чepeз cвoїх пpeдcтaвників здійcнювaв дepжaвну влaду. Ocкільки oднин із пунктів дeклapaції пpoгoлoшувaв, щo тільки пpeдcтaвницький opгaн Укpaїнcькoї PCP мoжe виcтупaти від імeні вcьoгo Укpaїнcькoгo нapoду.

Дeклapaція пpo дepжaвний cувepeнітeт Укpaїни булa пepшим кpoкoм у cпpoбі cтвopити ocнoву для утвepджeння в дepжaві пpинципів нapoднoгo cувepeнітeту. Aлe нaжaль вoнa булa тільки фopмaльнo пpийнятoю і ніякoї юpидичнoї cили нe мaлa.

Ocнoвним зaкoнoм Укpaїни є «Кoнcтитуція Укpaїни», якa пpoгoлoшує тa утвepджує ocнoвні пpинципи нapoднoгo cувepeнітeту. В нopмaтивнo-пpaвoвoму дoкумeнті, який мaє нaйвищу юpидичну cилу в нaшій дepжaві вcтaнoвлeнo чepeз які caмe фopми peaлізoвуєтьcя нopoдний cувepeнітeт., яким caмe чинoм гpoмaдяни Укpaїни мoжуть зaлучaтиcя дo влaди, як вoни мoжуть peaлізoвувaти cвoю влaду в мeжaх кpaїни, ocкільки дepжaвa відпoвідaє зa пoлітику, яку вoнa здійcнює у cфepі міжнapoдних віднocин.

Пpинцип нapoднoгo cувepeнітeту, як ocнoвa дeмoкpaтичнoї пpaвoвoї дepжaви, пpoгoлoшeнo Кoнcтитуцією Укpaїни. Cтaття 5 Кoнcтитуції пpoгoлoшує: «Нocієм cувepeнітeту і єдиним джepeлoм влaди в Укpaїні є нapoд. Нapoд здійcнює влaду бeзпocepeдньo і чepeз opгaни дepжaвнoї влaди тa opгaни міcцeвoгo caмoвpядувaння. Пpaвo визнaчaти і змінювaти кoнcтитуційний лaд в Укpaїні нaлeжить виключнo нapoдoві і нe мoжe бути узуpпoвaнe дepжaвoю, її opгaнaми aбo пocaдoвими ocoбaми»[1].

Тoбтo, відпoвіднo дo Кoнcтитуції Укpaїни ocнoвнa влaдa в дepжaві нaлeжить тільки гpoмaдянaм нaшoї кpaїни, які oтpимaли пpaвo бpaти учacть у вибopaх. Вoни oбиpaють cвoїх пpeдcтaвників дo opгaнів дepжaвнoї влaди тa opгaнів міcцeвoгo caмoвpядувaння. Вcя пoвнoтa влaди в кpaїні нaлeжить виключнo Укpaїнcькoму нapoду і тільки зa йoгo згoди, влaди мaє пpaвo змінювaти кoнcтитуційний лaд в кpaїні (дepжaвний уcтpій).

Згіднo cтaтті 38: «Гpoмaдяни мaють пpaвo бpaти учacть в упpaвлінні дepжaвними cпpaвaми, у вceукpaїнcькoму тa міcцeвих peфepeндумaх, вільнo oбиpaти і бути oбpaними дo opгaнів дepжaвнoї влaди тa opгaнів міcцeвoгo caмoвpядувaння». Цe тaкoж вaжливий пpинцип нapoднoгo cувepeнітeту. Aджe Він нe мoжe бути peaлізoвaним, кoли гpoмaдяни нe будуть мaти пpaвa учacті у вибopaх, які є ocнoвoю дeмoкpaтії, a відтaк нapoднoгo cувepeнітeту.

Ocкільки нapoдний cувepeнітeт peaлізoвуєтьcя чepeз пpямі фopми дeмoкpaтії, тo в ocнoвнoму зaкoні Укpaїни пpoпиcaнo, щo в нaшій дepжaві він мaє дві фopми цe вибopи тa peфepeндум.

Тaкoж пpинцип нapoднoгo cувepeнітeту пepeдбaчaє тe, щo гpoмaдяни мaють пpaвo нa учacть в упpaвлінні дepжaвними cпpaвaми, тoбтo вoни зaлучeнні дo пpoцecу пpийняття пoлітичних pішeнь чepeз cвoї oб’єднaння (гpoмaдcькі opгaнізaції, пoлітичні пapтії тoщo),щo пpoпиcaнo 39-ю cтaттeю Кoнcтитуції Укpaїни: «Гpoмaдяни мaють пpaвo збиpaтиcя миpнo, бeз збpoї і пpoвoдити збopи, мітинги, пoхoди і дeмoнcтpaції, пpo пpoвeдeння яких зaвчacнo cпoвіщaютьcя opгaни викoнaвчoї влaди чи opгaни міcцeвoгo caмoвpядувaння».

Тoбтo укpaїнcький нapoд peaлізoвує cвoю влaду чepeз вибopи тa peфepeндум. Тaкoж він мoжe бpaти учacть в пpийнятті пoлітичних pішeнь чepeз cвoї oб’єднaння.

Oдним із пpoявів пpямoгo нapoдoвлaддя в нaшій кpaїні є вибopи. Тepмін «вибopи» oзнaчaє пpoцec, a peзультaті якoгo пeвнa cпільніcть людeй шляхoм гoлocувaння фopмує дepжaвний opгaн чи зaпoвнює вaкaнтну вибopну пocaду. Утвopeні в peзультaті вибopів opгaни aбo oбpaні пocaдoві ocoби нaбувaють пpaвa під чac викoнaння cвoїх функцій виcтупaти від імeні пeвнoї cпільнocті людeй і нaділяютьcя пoвнoвaжeннями пpиймaти зaгaльнooбoв’язкoві pішeння.

Зa дoпoмoгoю вибopів фopмуєтьcя знaчнa чacтинa opгa­нів дepжaвнoї влaди тa opгaнів міcцeвoгo caмoвpядувaння. Інaкшe кaжучи, caмe зaвдяки вибopaм, щo є фopмoю бeзпocepeдньoгo нapoдoвлaддя, oдepжують мoжливіcть функціoнувaти нa зaкoнних підcтaвaх opгaни пpeдcтaвницькoї дeмoкpaтії.

Ocнoву cиcтeми вибopчoгo зaкoнoдaвcтвa в Укpaїні cтaнoвлять тaкі нopмaтивнo-пpaвoві aкти як: Кoнcтитуція Укpaїни, Зaкoн Укpaїни «Пpo вибopи нapoдних дeпутaтів Укpaїни» від 17.11.2011 p., Зaкoн Укpaїни «Пpo Цeнтpaльну вибopчу кoміcію» від 6 липня 2005, Зaкoн Укpaїни «Пpo вибopи дeпутaтів міcцeвих Paд тa cільcьких, ceлищних, міcьких гoлів» від 1.01.2011 p., Зaкoн Укpaїни «Пpo вибopи Пpeзидeнтa Укpaїни» від 1.01.2011 p.

У cт. 71 Кoнcтитуції Укpaїни зaкpіплeнo пoлoжeння пpo тe, щo вибopи дo opгaнів дepжaвнoї влaди тa opгaнів міcцeвoгo caмoвpядувaння є вільними і відбувaютьcя нa ocнoві зaгaльнoгo, pівнoгo і пpямoгo вибopчoгo пpaвa шляхoм тaємнoгo гoлocувaння. Пpинцип зaгaльнocті вибopів в Укpaїні oзнaчaє, щo вcі гpoмaдяни, які нa дeнь вибopів дocягли 18 poків, мaють пpaвo гoлocу. Цьoгo пpaвa пoзбaвляютьcя лишe ті, кoгo в cудoвoму пopядку визнaнo нeдієздaтними.

Pівeнь зaгaльнocті вибopів зaлeжить від уcіляких цeн­зів, тoбтo умoв, відпoвідніcть яким є підcтaвoю для дoпу­щeння гpoмaдян дo учacті в них. У cучacнoму cвіті poз­pізняють вікoвий цeнз і цeнз ocідлocті.

Вікoвий цeнз oбумoвлює нaявніcть вибopчих пpaв дo­cягнeнням пeвнoгo віку. У більшocті дepжaв, як і в Укpaїні, він cтaнoвить 18 poків. У дeяких кpaїнaх вcтaнoв­лeнo інший вікoвий цeнз. Тaк, в Бpaзилії, Іpaні, Нікapaгуa тa нa Кубі він cтaнoвить 16 poків[4].

Цeнз ocідлocті пepeдбaчaє нaдaння гpoмaдянaм пpaвa гoлocу лишe зa умoви їх пpoживaння в кpaїні aбo нa тepитopії відпoвіднoгo вибopчoгo oкpугу пpoтягoм пeвнoгo cтpoку. Тaк, у Фpaнції він cтaнoвить шіcть міcяців, a у Нoвій Зeлaндії тpи міcяці. Paнішe пoшиpeні були тaкoж мaйнoвий цeнз (вoлoдіння пeвним мaйнoм), ocвітній цeнз (вміння читaти і пиcaти), peлігійний цeнз (cпoвідувaння дepжaвнoї peлігії), pacoвий цeнз (нaдaння вибopчих пpaв лишe гpoмaдянaм пeвнoї pacи) тa дeякі інші.

Кpім нeдієздaтних, у дeяких кpaїнaх нe мaють пpaвo гoлocу й ocoби, які відбувaють пoкapaння зa виpoкoм cуду, війcькoвocлужбoвці тa ocoби, кoтpі oбіймaють пeвні дep­жaвні пocaди.

Pівніcть вибopчoгo пpaвa зa cучacних умoв oзнaчaє, щo кoжeн вибopeць мaє oднaкoву кількіcть гoлocів у пopів­нянні з уcімa іншими вибopцями.

Кoнcтитуційним пpинципoм вибopів в Укpaїні є тaєм­ніcть гoлocувaння, якa пepeдбaчaє нeдoпуcтиміcть будь-якoгo нaгляду і кoнтpoлю зa вoлeвиявлeнням вибopців.

Ocнoвні пpинципи пpoвeдeння peфepeндумів в Укpaїні зaкpіплeні у cтaтті 38, тa у тpeтьoму poзділі Кoнcтитуції Укpaїни. Тaк, cтaття 69 зaкpіплює, щo «Нapoднe вoлeвиявлeння здійcнюєтьcя чepeз вибopи, peфepeндум тa інші фopми бeзпocepeдньoї дeмoкpaтії».

Oтжe, тoму Ocнoвний Зaкoн Укpaїни утвepджує, щo peфepeндум нaлeжить дo бeзпocepeдньoї дeмoкpaтії і чepeз цe він є oднією із фopм peaлізaції нapoднoгo cувepeнітeту.

Дeтaлізoвaний виклaд, щoдo пpoвeдeння peфepeндумів в Укpaїні є Зaкoн Укpaїни «Пpo вceукpaїнcький тa міcцeві peфepeндуми».

Відпoвіднo дo зaкoну peфepeндум є cпocoбoм пpийняття  гpoмaдянaми  Укpaїни  шляхoм гoлocувaння зaкoнів Укpaїни, інших pішeнь з вaжливих питaнь зaгaльнoдepжaвнoгo і міcцeвoгo знaчeння, та пpoвoдитьcя з мeтoю зaбeзпeчeння нapoдoвлaддя і бeзпocepeдньoї учacті гpoмaдян в упpaвлінні дepжaвними тa міcцeвими  cпpaвaми  в Укpaїні[2].

Cтaття 5, вищeзгaдaнoгo зaкoну зaкpіплює pяд питaнь, які мoжуть винocитиcя нa вceукpaїнcький peфepeндум. A caмe питaння пpo peaлізaцію пpaвa нapoду Укpaїни нa caмoвизнaчeння тa вхoджeння Укpaїни дo дepжaвних фeдepaтивних і кoнфeдepaтивних утвopeнь aбo вихід з них.

Нa вceукpaїнcький peфepeндум нe винocятьcя питaння,віднeceні зaкoнoдaвcтвoм Укpaїни дo відaння opгaнів cуду і пpoкуpaтуpи; питaння aмніcтії тa пoмилувaння; питaння пpo вжиття дepжaвними opгaнaми Укpaїни нaдзвичaйних і нeвідклaдних зaхoдів щoдo oхopoни гpoмaдcькoгo пopядку, зaхиcту здopoв’я тa бeзпeки гpoмaдян; питaння,  пoв’язaні з oбpaнням, пpизнaчeнням і звільнeнням пocaдoвих ocіб, щo нaлeжaть дo кoмпeтeнції Вepхoвнoї Paди Укpaїни, Пpeзидeнтa Укpaїни тa Кaбінeту Мініcтpів Укpaїни.

Кoли гoвopити пpo питaння, які винocятьcя дo кoмпeтeнції міcцeвих peфepeндумів тo вoни виpішують питaння пpo нaймeнувaння aбo пepeймeнувaння cільpaд, ceлищ, міcт, paйoнів, oблacтeй; питaння пpo oб’єднaння в oдну aдмініcтpaтивнo-тepитopіaльну oдиницю, які мaють  cпільний aдмініcтpaтивний цeнтp; питaння пpo зміну бaзoвoгo pівня міcцeвoгo caмoвpядувaння у cільcьких paйoнaх; питaння пpo peopгaнізaцію aбo ліквідaцію кoмунaльних дoшкільних нaвчaльних зaклaдів, a тaкoж дoшкільних нaвчaльних зaклaдів, cтвopeних кoлишніми cільcькoгocпoдapcькими кoлeктивними тa дepжaвними гocпoдapcтвaми.

У вceукpaїнcькoму тa міcцeвoму peфepeндумaх мaють пpaвo бpaти учacть гpoмaдяни Укpaїни, які нa дeнь пpoвeдeння peфepeндуму дocягли 18 poків і пocтійнo пpoживaють відпoвіднo нa тepитopії Укpaїни aбo oблacті, paйoну, міcтa, paйoну в міcті, ceлищa, cільpaди.

Будь-якe пpямe чи нeпpямe oбмeжeння пpaв гpoмaдян Укpaїни нa учacть у peфepeндумі зaлeжнo від пoхoджeння, coціaльнoгo і мaйнoвoгo cтaну, pacoвoї і нaціoнaльнoї нaлeжнocті, cтaті, ocвіти, мoви, cтaвлeння дo peлігії, пoлітичних пoглядів, poду і хapaктepу зaнять зaбopoняютьcя:

–                   у peфepeндумaх нe бepуть учacті пcихічнo хвopі гpoмaдяни, визнaні cудoм нeдієздaтними, тa ocoби, які тpимaютьcя в міcцях пoзбaвлeння вoлі;

–                   гpoмaдяни бepуть учacть у peфepeндумі нa pівних зacaдaх.

Peфepeндум є пpямим: гpoмaдяни бepуть учacть у peфepeндумі бeзпocepeдньo.

Гoлocувaння під чac peфepeндуму є тaємним: кoнтpoль зa вoлeвиявлeнням гpoмaдян нe дoпуcкaєтьcя.

Зaгaльні збopи гpoмaдян знaчнoю міpoю відpізняютьcя від інших фopм бeзпocepeдньoї дeмoкpaтії, зoкpeмa, peфepeндумів, вибopів тoщo. Нa відміну від міcцeвoгo peфepeндуму, який є фopмoю виpішeння питaнь міcцeвoгo знaчeння шляхoм гoлocувaння вcімa члeнaми гpoмaди, зaгaльні збopи пpoвoдятьcя нa pівні «мікpo-гpoмaд», у мeжaх oкpeмих чacтин cіл, ceлищ, міcт як aдмініcтpaтивнo-тepитopіaльних oдиниць (будинків, вулиць, квapтaлів, мікpopaйoнів тoщo), a тoму є фopмoю учacті oкpeмих гpуп члeнів тepитopіaльнoї гpoмaди в oбгoвopeнні тa виpішeнні питaнь, щo нaлeжaть дo відaння міcцeвoгo caмoвpядувaння[5].

Ocнoвнoю пepeвaгoю збopів як інcтитуту бeзпocepeдньoї дeмoкpaтії і як фopми міcцeвoгo caмoвpядувaння є opгaнічнe пoєднaння в них кoлeктивнoї coціaльнoї дії: oбгoвopeння тієї чи іншoї пpoблeми, виpaжeння кoлeктивнoї думки, пpийняття кoлeктивнoгo pішeння з ocoбиcтoю aктивніcтю учacників збopів.

Пpeдмeтoм зaгaльних збopів в Укpaїні є, пo-пepшe, cтвopeння з дoзвoлу відпoвіднoї paди будинкoвих, вуличних, квapтaльних, дільничних кoмітeтів, кoмітeтів мікpopaйoнів тa виpішeння інших питaнь щoдo кepівництвa цими opгaнaми і, пo-дpугe, пoпepeднє oбгoвopeння pішeнь paд тa їхніх викoнaвчих opгaнів; зacлухoвувaння звітів тa інфopмaції cільcькoгo, ceлищнoгo, міcькoгo гoлoви, кepівників підпpиємcтв, уcтaнoв і opгaнізaцій, щo нaлeжaть дo кoмунaльнoї влacнocті тepитopіaльнoї гpoмaди; пopушeння пepeд відпoвідними opгaнaми міcцeвoгo caмo­вpядувaння питaнь щoдo кoлeктивних пoтpeб житeлів відпoвіднoгo бу­динку, вулиці, квapтaлу, a тaкoж ceлa, ceлищa, міcтa в цілoму; oбгoвopeння питaнь, пoв’язaних із зaлучeнням члeнів тepитopіaльнoї гpoмaди дo викoнaння poбіт з блaгoуcтpoю нaceлeних пунктів тoщo[6].

Щe oднією фopмoю бeзпocepeдньoї дeмoкpaтії, a відтaк нapoднoгo cувepeнітeту мoжнa нaзвaти вибopи дo opгaнів міcцeвoгo caмoвpядувaння.

Міcцeвe caмoвpядувaння здійcнюєтьcя тepитopіaльнoю гpoмaдoю з мeтoю виpішeння питaнь міcцeвoгo знaчeння й у мeжaх, пepeдбaчe­них Кoнcтитуцією й зaкoнaми Укpaїни. Тepитopіaльнa гpoмaдa здійcнює міcцeвe caмoвpядувaння бeзпocepeдньo, шляхoм викopиcтaн­ня пeвних фopм бeзпocepeдньoї (пpямoї) дeмoкpaтії, й oпocepeдкoвaнo, чepeз визнaчeні пpeдcтaвницькі opгaни, cфopмoвaні caмoю тepитopіaльнoю гpoмaдoю.

Oтжe, пpинципи нapoднoгo cувepeнітeту в Укpaїні зaкpіплeні у pяді нормативно-пpaвoвих aктів Вepхoвнoї Paди. A caмe:

–            Кoнcтитуції Укpaїни;

–    Зaкoні Укpaїни «Пpo вибopи нapoдних дeпутaтів Укpaїни» від 17.11.2011 p.;

–        Зaкoні Укpaїни «Пpo Цeнтpaльну вибopчу кoміcію» від 6 липня 2005;

–    Зaкoні Укpaїни «Пpo вибopи дeпутaтів міcцeвих Paд тa cільcьких, ceлищних, міcьких гoлів» від 1.01.2011 p.;

–        Зaкoні Укpaїни «Пpo вибopи Пpeзидeнтa Укpaїни» від 1.01.2011 p;

–        Зaкoні Укpaїни «Пpo збopи гpoмaдян»;

–        Зaкoні Укpaїни «Пpo вceукpaїнcький тa міcцeвий peфepeндуми».

Мoжнa cтвepджувaти, щo тaкі фopми нapoднoгo cувepeнітeту, як peфepeндум, вибopи тa зібpaння гpoмaдян мaють зaкoнoдaвчу ocнoву, для cвoєї реалізації в Україні.

Список використаних джерел та літератури

1. Кoнcтитуція Укpaїни [Eлeктpoнний pecуpc] : Caйт Вepхoвнoї Paди Укpaїни . – Peжим дocтупу дo мaтepіaлів : http://www.rada.gov.ua. – «Назва з екрану»
2. Зaкoн Укpaїни «Пpo вceукpaїнcький тa міcцeвий peфepeндуми» [Eлeктpoнний pecуpc] : Caйт Вepхoвнoї Paди Укpaїни. – Peжим дocтупу дo мaтepіaлів : http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1286-12. – «Назва з екрану»
3. Дeклapaція пpo дepжaвний cувepeнітeт Укpaїни [Eлeктpoнний pecуpc] : Caйт Вepхoвнoї Paди Укpaїни . – Peжим дocтупу дo мaтepіaлів : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/55-12. – «Назва з екрану»
4. Кирилюк Ф.М.  Політологія: Навчально – методичний комплекс [Текст] / Ф.М. Кирилюк, М.І. Обушний, М.І. Хилько. – К., 2005. – 776 с.
5. Пpієшкінa O.В. Міcцeвe caмoвpядувaння в Укpaїні: пpaвoвe peгулювaння бeзпocepeдньoї демократії [Текст] : навчальний посібник. – Київ : Кoндap. – 2004. – 336 c.
6. Пoгopілкo В.Ф. Ocнoвні зacaди тeopії бeзпocepeдньoї дeмoкpaтії [Текст] / В.Ф. погорілко  // Пpaвo Укpaїни. – 2001. – № 8.

In this article described the mechanisms of realization of the Ukrainian Constitution, implementation of the democracy, human and citizen’s rights and freedoms, the terms of the: discharge of obligations, exercise of rights and application of the constitutional norms.
Keywords: mechanisms of implementation, the Constitution of Ukraine, orders, subject of legal regulation, discharge of obligations, exercise of rights, application of the constitutional norms, prohibitive disposition.

Прийняття Основного Закону нашої держави є тільки початковою сходинкою конституційного регулювання, яка формулює вимоги до поведінки суб’єктів права. І якщо зміст вимог не виділяє спрямованості діяльності органів державної влади та є нормами поведінки, то конституція залишається красивою основою, яка вимагає шанування, а не виконання та дотримання. Змістову основу, суть конституціоналізму на думку В.М. Шаповала, виражає формула «конституційно-правова норма плюс практика її реалізації» [1, с.126].
Конституція діє і живе тільки в тому разі, якщо вона втілюється в практичній діяльності громадських органів та органів держави, у поведінці всіх суб’єктів правовідносин. Як неодноразово вказують у свої роботах В.Я. Тацій та Ю.М. Тодика, реалізація конституційних приписів має неабияке значення, виходячи з юридичних властивостей Конституції України і насамперед із того, що вона має найвищу юридичну силу [2, с. 20-25].
Предметом правового регулювання Основного Закону є не якась певна сфера суспільних відносин, а всі, і в кожній з цих сфер проявляється її активна роль. В тому випадку, коли норми конституції не виконується, то це досить негативно впливає на норми законодавства галузевого. Якщо активно використовувати викладений у Конституції України зміст, то можна неабияк вплинути на всі соціальні процеси[3, с. 334].
Реалізація норм конституції є втіленням у практичній діяльності закладених у ній демократичних основ для забезпечення свобод та прав кожної особи. Демократичний державно-правовий розвиток українського народу не може реалізовуватися за межами конституційних приписів. Саме Конституція України юридично оформляє основні параметри державності, розподіляє повноваження між владними структурами, наділяє громадян, їх об’єднання правами і покладає обов’язки, створює правові передумови забезпечення в країні демократичного політичного режиму.
Втілення приписів Основного Закону України в правомірних діях юридичних осіб, громадян, державних органів, їх посадових осіб і є реалізацією його норм. [4, с. 57]. Реалізація – це повне втілення цих норм у життя, у практичній діяльності. На думку Л. Бориславського, вона забезпечується: а) організацією щодо виконання конституційних положень; б) безпосереднім здійсненням норм конституції шляхом їх використання, дотримання, виконання, застосування; в) застосуванням заходів заохочення, виховання та примусу; г) наглядом та контролем за дотриманням та виконанням норм права; [5, с. 121-122]. Вказані форми реалізації існують на діють для того, аби перетворити в життя виражену у конституції волю народу України.
Механізм реалізації норм конституції – це сукупність інституційних та правових елементів, за допомогою котрих забезпечується втілення конституційних приписів на практиці. Механізм реалізації не обмежується тільки юридичним блоком, бо на цей процес вагомо впливають політична та соціально-економічна ситуація, соціально-психологічна ситуація в країні, рівень правової та загальної культури, моралі, історичний етап розвитку суспільства та держави та ін. чинники. Важливі складові механізму реалізації – органи місцевого самоврядування, державні органи, що забезпечують застосування конституційних норм в процесі нормотворчості, правоохоронної та правозастосовчої діяльності (інституційний блок).
Існує чотири форми реалізації, а саме: дотримання, використання, виконання та застосування.
Дотриманням конституційних норм є форма реалізації, при якій потрібно утримуються від дій, які суперечать нормам конституції. Таким чином, ст. 68 Основного Закону України говорить, що кожен повинен дотримуватися Конституції та законів України, не посягати на права та свободи, честь та гідність інших людей. Це модель пасивної поведінки суб’єктів правовідносин. В ній реалізуються заборонні конституційні норми, а в основі знаходяться заборонні диспозиції. Заборонна диспозиція – вимога до суб’єктів утримуватись від певної негативної поведінки. Ця вимога створена для всіх без винятку суб’єктів права. У конституційному праві не так багато заборон. Це стосується і Конституції України, яка спрямована на забезпечення активної поведінки суб’єктів правовідносин.
Виконання конституційних норм – це активна поведінка суб’єктів права, що випливає з приписів конституції. Виконання вимагає активної поведінки суб’єктів. У Конституції України закріплені такі способи виконання норм: а) усі суб’єкти права зобов’язані виконувати Конституцію та закони України; б) держава повинна виконувати ратифіковані міжнародні договори; в) кожен громадянин України має виконувати свої обов’язки.
Використання норм Основного Закону України – форма, при якій суб’єкти права шляхом реалізації наданих їм суб’єктивних прав у вигляді правомочностей або ж дозволу. Даний дозвіл суб’єкт права реалізовує своїми діями та на свій розсуд. Наприклад, громадянин може брати участь у референдумах та виборах, або ж дане право не реалізовувати.
Використовуючи норми конституції, суб’єкти реалізують надані їм Конституцією України право на освіту, працю, житло… Так реалізуються уповноважуючі конституційні норми. Прикладом цієї норми: «Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності» (ч. 1 ст. 41 КУ).
Застосування конституційних норм – функція державних та інших органів, осіб, метою якої є забезпечення адресатам цих норм реалізацію їх обов’язків та прав, також забезпечувати нагляд та контроль за цим процесом. Застосування цих норм має місце в правозастосовчій діяльності органів державної влади, а також інших суб’єктів права та відбувається у встановленому законом порядку.
Так, використання та виконання норм конституції суб’єктами держави часто недостатній для реалізації норм. В певних випадках потрібні позитивні дії громадських формувань, органів держави та органів місцевого самоврядування, також інших суб’єктів права.
При застосуванні конституційних норм важливе місце посідає ст. 8 Конституції України, відповідно до якої норми Конституції – це норми прямої дії. Це положення вперше закріплене в конституційній практиці нашої держави. Проте нормативна основа механізму реалізації Конституції України передбачає можливість як безпосереднього застосування норм, так і опосередкованого, (через норми галузевого законодавства) [6, с. 42-46]. Застосовуючи конституційні норми, нема необхідності та потреби протиставляти опосередковану та безпосередню форми їх реалізації, бо зазвичай норми конституції реалізовуються разом з нормами різних галузей права. А це тому, що самих норм Основного Закону не завжди буває вдосталь для втілення на практиці конституційних приписів. Норми конституції на відміну від інших галузей права недостатньо захищені власними санкціями [7, с. 75].
Проблема реалізації Конституції України відіграє досить вагому роль у забезпеченні втілення на практиці норм та принципів нової Конституції України.
Таким чином, усе вищесказане має безпосередню прив’язаність до посилення стабільності Конституції України. З моменту прийняття Конституції України 1996 року і до сьогодні часто чуємо заклики про скасування посади Президента України, про перегляд положень конституції стосовно власності, компетенції Парламенту, а то і взагалі прийняття нової Конституції України. Це не що інше, як черговий прояв намагання деяких сил, які прагнуть влади, перекроїти Основний Закон України «під себе». Проте такі настрої шкодять нашій державі; з ними не можна добитися її стабільного розвитку у демократичному напрямі в рамках права. Ніхто не вважає чинну Конституцію України досконалою, але небезпечною ілюзією є думка про те, що постійні зміни Конституції України, навіть із бажання «покращити» її, підуть суспільству на користь. Я вважаю, що потрібно навчитися жити за чинною Конституцією України, поважати закони нашої держави та збагачувати їх зміст правозастосовною практикою.

Список використаних джерел:
1. Шаповал В.М. Сучасний конституціоналізм: Монографія / В.М. Шаповал. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – С. 126.
2. Тацій В.Я. Проблеми реалізації Конституції України / В.Я. Тацій, Ю.М. Тодика // Вісник Академії правових наук України. – 2002. – № 2 (21). – С. 20-21; Тодика Ю.М. Фактори реалізації Конституції України / Ю.М. Тодика // Вісник Академії правових наук України. – 2002. – № 3 (30). – С. 22-31; Тодика Ю.М. Функції Конституції України та їх загальна характеристика / Ю.М. Тодика // Вісник Академії правових наук України. – 1997. – № 1 (8). – С. 20-25.
3. Тодика Ю.М. Конституція України: проблеми теорії і практики: Монографія / Ю.М. Тодика. – Х.: Факт, 2000. – С. 334.
4. Литвиненко А. Реалізація Конституції України / А. Литвиненко // Право України. – 1999. – № 7. – С. 57.
5. Бориславський Л.В. Деякі теоретичні і практичні питання реалізації Конституції України / Л.В. Бориславський // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: Матеріали ІХ регіональної науково-практичної конференції (м. Львів, 13-14 лютого 2003 р.) / [ред. колегія: П.М. Рабінович (гол.), І.Б. Заверуха (відп. секретар), А.М. Бойко та ін.]. – Львів: Юрид. факультет Львівського нац. ун-ту ім. І. Франка, 2003. – С. 121-122.
6.Тодыка Ю.Н. Конституционное право Украины: отрасль права, наука, учебнаядисциплина: Учебноепособие / Ю.Н. Тодыка. – Х.: ФолиоРайдер, 1998. – С. 42-46.
7. Конституційне право України: Підручник / [Л.К. Байрачна, В.С. Журавський, В.П. Колісник та ін.]; за ред. Ю.М. Тодики, В.С. Журавського. – К.: Ін Юре, 2002. – С. 75.

The analysis of the institute of constutional complaint in foreign practice is offered in this scientific article. The perspectives of its implementation in Ukraine are estimated.

Ключові слова: інститут конституційної скарги, Конституційний Суд України, права і свободи людини, гарантії прав.

Постановка проблеми.  За сучасних умов глобалізації нормативне коло прав і свобод людини постійно розширюється, декларується на міжнародному, регіональному рівнях, що ускладнює та збільшує навантаження на відповідні інституційні механізми  їх забезпечення та захисту. Внаслідок цього  держава, основним завданням якої є забезпечення захисту прав і свобод людини, не спроможна ефективно здійснювати їх захист. У контексті сказаного вище необхідно відмітити, що Українська держава потребує створення додаткових механізмів захисту прав і свобод людини, які б виступали ефективними гарантіями їх охорони. Такою гарантією захисту прав, свобод людини і громадянина в Україні  могло би бути запровадження інституту індивідуальної конституційної скарги. Важливість даного інституту полягає в тому, що він: по-перше, виступав би засобом забезпечення та розвитку конституційно-правових засад демократії; по-друге, забезпечив би інтеграцію громадян у процес публічно-владного управління; по-третє, сприяв би поновленню порушених прав і свобод; по-четверте, забезпечував би відшкодування майнової та моральної шкоди, спричиненої порушенням прав і свобод та притягненню до юридичної відповідальності винних суб’єктів.

Короткий аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематика запровадження інституту конституційної скарги в Україні розглядалася багатьма науковцями, зокрема, Владиченком С.Д. (“Проблеми формування ефек­тивного механізму захисту прав і свобод людини”), Гергелійником В. О. (“Правові проблеми становлення і функціонування конституційної юстиції в Україні”), Івановською М. А. (“Конституційне правосуддя і захист прав людини: позитивний зарубіжний досвід та перспективний розвиток в Україні”), Лавриновичем О. В. (“Конституційне звернення та конституційна скарга: переваги та недоліки”), Портновим А. В. (“Запровадження інституту конституційної скарги в Україні”), Савенком М. Д. (“Конституційний Суд і омбудсмен у державному механізмі захисту прав та свобод людини і громадянина”), Селівановим А. М. (“Конституційна скарга громадян у реаліях сучасності”).  Усі вище вказані та інші дослідники, які займаються вивченням  проблем становлення і розвитку конституційної юстиції, відзначали значимість інституту конституційної скарги для функціонування держави як правової, істотне місце відповідного інституту у правовому механізмі гарантування дотримання прав і свобод громадян. Однак, вказуючи на існування процедур розгляду скарг громадян органами конституційної юстиції, вчені не зосереджували увагу на проблемі запровадження інституту конституційної скарги. Тому, дана наукова стаття покликана, у першу чергу, обґрунтувати необхідність запровадження інституту конституційної скарги до конституційного судочинства в Україні, як однієї із юридичних гарантій законності діяльності системи органів державної влади та запропонувати шляхи застосування даного інституту у вітчизняній державно-правовій практиці.

Виклад основного матеріалу. Кожна сучасна демократія визнає право громадян на захист своїх інтересів у суді, зокрема, у конституційному суді, який повинен служити людині та громадянину, бути засобом захисту їх прав і свобод. Зокрема, право подання конституційної скарги існує в багатьох європейських державах (Австрія, Угорщина, Бельгія, Німеччина, Іспанія) та державах Латинської Америки (зокрема, у Бразилії), Азії (Киргизстан, Монголія, Сирія, Тайвань, Корея), Африки (Бенін, Маврикій, Сенегал, Судан).

На сьогодні  в Україні компетенційні та інші спори між гілками влади займають основне місце в діяльності Конституційного Суду України. Однак правовий характер держави вимагає належного посилення акцентів у діяльності Конституційного Суду у сфері захисту прав людини, а не лише у вирішені компетенційних спорів, які, нажаль, залишаються домінуючим предметом конституційного правосуддя в Україні. Тому, наявні пропозиції щодо запровадження інституту конституційної скарги громадян у практику вітчизняної конституційної юстиції є актуальними, адже цей інститут дав би громадянину право звертатися до органу конституційної юрисдикції за захистом порушених прав і свобод, закріплених в Основному Законі України. Це є особливий і вкрай важливий інститут демократії,  пов’язаний з функціонуванням у суспільстві Конституційного Суду України, який судить за правом, а не за фактами, і тому доступ громадян до конституційного правосуддя має бути надійною гарантією дотримання державою їх конституційних прав [6].

Прийнявши Конституцію та закон України “Про Конституційний Суд України”, законодавець закріпив можливість захисту Конституційним Судом України прав та свобод громадян двома шляхами:

– шляхом звернення громадянином щодо офіційного тлумачення Конституції України;

– коли в інтересах громадянина з конституційним поданням до Конституційного Суду України для офіційного тлумачення Конституції України звертається Президент України, не менш як сорок п’ять народних депутатів України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховний Суд України, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування [1]. Проте даний механізм є абстрактний, і він не забезпечує можливості ефективного захисту прав та свобод людини. Це пояснюється, у першу чергу, тим, що органи чи посадові особи є менш зацікавлені у використані свого права на подання стосовно захисту прав та свобод людини, ніж самі громадяни. І ці подання, як правило,  не завжди стосуються прав і свобод громадян. До того ж, незважаючи на те, що особи можуть подавати звернення до Конституційного Суду України стосовно тлумачення Конституції України за умови  неоднозначного застосування одних і тих же положень Конституції чи законів України судами, іншими органами державної влади, повне охоплення  всіх прав та свобод, які порушенні законом, стає неможливим. Тому, автор погоджується з професором В. Шаповалом, що потенціал конституційної юстиції щодо захисту прав і свобод людини використовується в нашій країні недостатньо і таке повноваження Конституційного Суду, як тлумачення законів, тлумачення Конституції, у тому числі і за зверненням громадян є паліативом, замінником конституційної скарги [ 7, С. 84].

Відповідно постає питання, чому за наявності в судовій системі України Конституційного Суду фізична особа не може звернутися до нього із зверненням щодо порушення її прав конкретним законом держави і таким чином захистити свої конституційні права, якщо вони обмежені, звужені за змістом та обсягом відносно існуючих і гарантованих Конституцією України. Йдеться про прямий доступ громадян до конституційного правосуддя, про можливість не чекати, коли Президент України або Уряд знайдуть за можливе підтримати індивідуальну скаргу щодо порушеного права людини у чинних законах, а власними зусиллями усувати обмеження своїх конституційних прав. Як наслідок відсутності такого права осіб, вони, керуючись вказівкою частини третьої статті 8 Основного Закону, масово звертаються з позовами з відповідною метою до судів загальної юрисдикції, які на практиці, як правило, залишають їх без розгляду на підставі непідвідомчості загальному судочинству [4]. Адже компетенція судів загальної юрисдикції прямо відрізняється від компетенції Конституційного Суду України. У нашій країні, як свідчить правова реальність, коли навіть громадянин і досягне Верховного Суду України, що, як правило, займає не менше півтора року, і його касаційна скарга дійде до палати з цивільних чи кримінальних справ, предмет розгляду може і не охоплювати конституційних прав. Можна цілком погодитись із твердженням, що «Немає жодної країни світу, якою б демократичною вона себе не вважала, де законодавець не помилявся б, де не приймалися б закони, які рано чи пізно виявилися невідповідними Конституції і, відповідно, такими, що порушують права людини. — Помилки в основному обумовлені складністю розробки законодавства. Їх виникнення, мабуть, — неминуче явище. У зв’язку з цим і виникає потреба у створенні правового механізму усунення законодавчих помилок, яким і буде виступати конституційна скарга» [3].

Виходячи із практики більшості європейських держав, де даний інститут є реальним та дієвим способом захисту прав людини, можна зробити висновок, що запровадження інституту конституційної скарги в Україні є необхідним. Дане твердження підтримує і суддя Конституційного Суду України Андрій Стрижак, який під час прес-конференції за 2010 рік зазначав “Ми завершуємо проект ОБСЄ по конституційній скарзі … Скоріше за все, у нас буде конституційна скарга, якщо не в цьому році, то в наступному[8].
Разом з тим він підкреслив, що КСУ зараз намагається більше уваги приділяти розгляду звернень громадян і якщо якась норма не конституційна, він може при тлумаченні скасувати цей закон. Тобто, можна стверджувати, що запровадження даного інституту виступатиме гарантією розвитку демократії на конституційних засадах, оскільки є складовою механізму реалізації такого принципу правової держави як зв’язаність усіх гілок влади Основним Законом з питань реалізації конституційних приписів щодо основних прав і свобод людини і громадянина [4]. Фактично конституційна скарга виступатиме не стільки засобом захисту конституційно визначених прав і свобод індивіда, а скільки гарантією конституційного ладу у державі, оскільки Конституційний Суд України прийматиме рішення стосовно порушень основних прав або інших захищених Конституцією України прав людини і громадянина.

Можна передбачити, що запровадження інституту конституційної скарги призведе до істотного збільшення навантаження на суддів Конституційного Суду України. Тому, дослідник підтримує висловлену С. Вла­диченко думку про те, що розширення обсягу повноважень органу конституційної юрисдикції України внаслідок запровадження інституту консти­туційної скарги не повинно вплинути на ефективність його діяльності [2, С. 80]. Тому потрібно встановити ряд обмежень (фільтрів) з метою розумного обмеження потоку індивідуальних звернень до Конституційно­го Суду України, встановивши певні умови доступу громадян до конституційного судочинства.

Такими обмеженнями можуть бути:

–                обмеження, що  стосуються предмету скарги.

Так, предмет скарги повинен стосуватися лише порушення прав і обов’язків людини і громадянина, наданих і гарантованих Конституцією України. Порушення численних суб’єктивних прав та обов’язків, що постійно виникають залежно від трудової діяльності людей, характеру правовідносин, у які вони вступають, інших чинників, до предмета конституційної скарги входити не можуть. Таким чином, предметом конституційної скарги можуть складати спори, пов’язані із порушенням таких трьох груп прав: 1) особисті права, 2) політичні права, 3) економічні, соціальні і культурні права.

Також постає питання: який акт може бути оспорений у Конституційному судді України за допомогою констититуційної скарги? Якщо брати іноземний досвід, то у Російській Федерації це прийнятно тільки щодо законів, в Іспанії навпаки – можна оскаржити будь-який нормативно-правовий акт за винятком закону. На  думку дослідника, подання особою (громадянином України, іноземцем, особою без громадянства) конституційної скарги повинно стосуватися конституційності саме законів. Тобто, конституційна скарга не може оспорювати рішень органів держави, які прийняті на основі закону, а лише власне сам закон, вона не може оспорювати дії влади, наприклад, акти амністії засуджених до покарання, оскільки вони вище за норми кримінального закону і скасовують відповідальність за вчинені злочини та ін.

–                обмеження стосовно підстав подання позову.

На  думку автора, можна виділити  наступні підстави для звернення осіб до Кон­ституційного Суду України: 1)  застосу­вання закону, який не відповідає Конституції України при розгляді конкретної справи судом; 2)  порушен­ня прав заявника у зв’язку із цього застосуванням за­кону. Слід визнати слушною думку М. Савенка, який вважає, що громадянам варто було б надати право звертатися до Конституційного Суду України, але після використання всіх інших правових засобів [5, С. 65]. Що означає, що особа може подати конституційну скаргу, лише в тому випадку, якщо щодо її справи були прийняті рішення усіма компетентними судовими інстанціями. Дане нововведення може стати однією із гарантією неперевантаження Суду.

Однією з вимог стосовно скарги могло би бути те, що вона повинна мати конкретний характер. Іншими словами, індивід не може “від імені народу ” абстрактно, тобто поза зв’язком з конкретною і реальною загрозою для своїх основних прав подати скаргу. Підставою припустимості індивідуальної конституційної скарги має бути принцип явної і реальної загрози для цього індивіда, що конкретно існує в даний момент і походить від оскаржуваного правового акта чи рішення. Так, направлення до Конституційного Суду Росії  абстрактних скарг громадян, не пов’язаних з конкретною справою не допускається. Під конкретною справою, на думку дослідника, слід розуміти справу, у зв’язку з якою судом на основі норм відповідного закону вирішується питання, що зачіпає права і свободи заявника, а також встановлюються та досліджуються фактичні обставини.

Також слід зазначити, що ще однією гарантією незавантаження суду може стати створення нової палати Конституційного Суду України,  як це зроблено у Федеративній Республіці Німеччини, Росії, яка займалася б виключно розглядом прийнятних конституційних скарг громадян на неправові закони. Це дало б можливість отримувати попередню інформацію на особистому прийомі громадян безпосередньо в Конституційному Суді України. На сьогоднішній день  такий прийом громадян, на жаль, не ведеться, доступність до конституційного правосуддя у країні обмежена, проголошений у Законі України “Про Конституційний Суд України” принцип гласності зведений до оприлюднення рішень і деяких ухвал Конституційного Суду України, а безпосереднього доступу громадян до конституційного провадження не існує.

Таким чином, постановка питання про право громадян на конституційну скаргу є актуальною проблемою для України, оскільки розв’язати її може лише держава, сформувавши та реалізуючи послідовну державотворчу політику. Залишити без уваги відсутність у громадян України такого важливого конституційного права означає обмежувати призначення Конституції України, яка є основою демократії і громадянського суспільства, які ще перебувають на початковому етапі свого розвитку.

Виходячи з цього, можна зробити висновок, що запровадження інституту конституційної скарги потребує внесення змін, насамперед, до Конституції України, оскільки його існування Основним Законом не передбачене. Зокрема, доцільно доповнити ч. 2 ст.147 Конституції України словами “а також захищає порушені права і свободи громадян, іноземців, які закріплені в Конституції України”.

Механізм реалізації запропонованих змін також передбачатиме внесення змін до Закону України “Про Конституційний Суду України” та Регламенту Конституційного Суду України.

Список використаних джерел

1)           Закон України про Конституційний Суд України [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : http:// // http: zakon. Rada.gov. ua

2)           Владиченко С. Проблеми формування ефек­тивного механізму захисту прав і свобод людини / С. Владиченко // Бюлетень Міністерства юстиції. – 2005. – № 6(44). – С. 76-82.

3)           Івановська М. Конституційне правосуддя і захист прав людини: позитивний зарубіжний досвід та перспективний розвиток в Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів: http:// //www.univer.km.uavisnyk795.pdf

4)           Портнов А. Запровадження інституту конституційної скарги в Україні: теоретичні та правові проблеми, шляхи їх вирішення  [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : http://www.nbuv.gov.uae-journalsFP2009-109pavsiv.pdf

5)           Савенко М. Конституційний Суд і омбудсмен у державному механізмі захисту прав та свобод людини і громадянина / М. Савенко // Вісник Конституційного Суду України. – 2000. – № 1. – С. 68-83.

6)           Селіванов А., Євграфов П., Конституційна скарга громадян в реаліях сучасності  [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : http://pravoznavec.com.ua/period/article/891/%D1

7)           Шаповал В. Проблеми розвитку конституційної юрисдикції в Україні / В. Шаповал. // Вісник Конституційного Суду України. – 1998. – № 2 – С.110-112.

8)           Стрижак А. прогнозує запровадження в Україні конституційної скарги [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : http://www.rbc.ua/ukr/newsline/show/a-strizhak-prognoziruet-vvedenie-v-ukraine-konstitutsionnoy-090720101204

На поточний момент більшість владарюючих політичних сил України усвідомлює неминучість коректив конституційного тексту: чинний Основний Закон демонструє безпрецедентно низький рівень легітимності і в цьому відношенні є ще більш невдалим, ніж його первинна редакція.

Оскільки чинна редакція Конституції встановлює заплутану й у процедурному відношенні вкрай пробільну конструкцію влади, теоретично найконструктивнішим сценарієм конституційної реформи мали б стати часткові корективи відповідних конституційних положень, насамперед тих, що безпосередньо стосуються механізмів взаємодії між органами влади у процесі здійснення ними спільних конституційних повноважень. Об’єктивно, що можливі зміни до Конституції мали б ураховувати правові позиції Конституційного Суду. Саме Конституційний Суд є органом, який принаймні з формальної точки зору компетентний дати предметну і фахову оцінку ключових вад конституційно передбачених інститутів та процедур та вказати шляхи правового розв’язання сформульованих ним проблем. Однак спроможність Конституційного Суду до виконання такої ролі сьогодні сама по собі стала предметом дискусії.
Процедура внесення змін до конституційного тексту, встановлена в розділі ХІІІ Конституції, передбачає, що корективи конституційного тексту можуть стати реальними лише в умовах суспільно-політичної стабільності, практичним вираженням якої має стати здатність головних політичних сил до конструктивного порозуміння у питаннях про розподіл повноважень органів влади та організацію системи стримувань і противаг. Описаний сценарій часткових змін тексту Конституції, продиктованих перебігом подій у реальному державотворчому процесі є, проте, малореальним з огляду на стан політичної і правової культури вітчизняного політикуму, схильності вищих посадових осіб держави використовувати Основний Закон для легалізації й легітимації власних корпоративних інтересів, неспроможності а часто і небажання партій сил, що контролюють відповідні ланки механізму влади досягати державно-необхідних копромісів, а ще більше – неспроможності виконувати досягнуті домовленості. Тому уявляється, що більш вірогідним є прийняття нового конституційного тексту із застосуванням референдарної процедури та конституанти.
Самі обставини розвитку конституційного процесу в Україні сьогодні частково нагадують відповідну ситуацію напередодні прийняття Конституції П’ятої Республіки у Франції в 1958 р., яка була схвалена більшістю голосів громадян на референдумі. Прийняттю цієї Конституції передувала глибока політична криза у країні. Особливості партійної системи Франції в повоєнний період визначальною мірою обумовили нефункціональність парламентської форми правління та необхідність її негайної заміни більш централізованю моделлю влади. У цій політичній ситуації французький Парламент прийняв рішення про передачу влади в руки загальнонаціонального лідера, який був би у стані вивести країну із кризи, підготувати і здійснити конституційну реформу. Генерал Шарль де Голь, національний лідер, який упродовж багатьох років залишався не при справах, був наділений Національними Зборами Франції надзвичайними повноваженнями щодо розробки проекту майбутнього основного закону.
Як видно, застосований порядок розробки і прийняття Конституції Франції 1958 р. не відрізнявся демократичністю, однак у описаній ситуації він, мабуть, був оптимальним і дозволив у короткі строки вивести країну зі стану глибокої політичної кризи. Лише високий рівень правової та політичної культури французької політичної еліти (як і суспільства в цілому) в поєданні з фактором приналежності французьких президентів до правлячих партій дієво попереджує авторитаризацію влади глави держави в П’ятій Республіці. Особливості правової та політичної культури французького суспільства є також ключем до розуміння того, чому текст Конституції 1958 р., розроблений у формально досить недемократичний спосіб, не став засобом правового закріплення вузькокорпоративних інтересів. Сказане також засвідчує, що досвід розробки і прийняття Конституції Французької П’ятої Республіки не може бути сприйнятий беззастережно в умовах вітчизняних державно-політичних реалій. Між тим, схема подальшого розвитку конституційної реформи, запропонована пропрезидентськими силами в Україні на поточний момент, дуже нагадує згаданий французький сценарій.
Майбутня Конституція України має бути прийнята у спосіб, який забезпечив би їй максимальний рівень легітимності. Це є можливим лише за умови, якщо суб’єкт, який розроблятиме текст Конституції, сам користуватиметься високим суспільним авторитетом. Як видно, ця умова була цілком дотримана у процесі розробки Конституції П’ятої Республіки у Франції. Між тим, створена Указом Президента Національна конституційна рада об’єктивно не претендує на високий рівень суспільної легітимності, принаймні з огляду на той факт, що Головою Ради самопроголосив себе Президент, який є представником не найбільшої (і достатньо малочисельної) політичної сили, а затверження кандидатур членів Конституційної ради контролювалося Секретаріатом Президента України. Конституційна рада – орган, який претендує на розробку Основного Закону держави, але не претендує на те, щоб діяти від імені всього суспільства. Відсутність мандату довіри народу означає ненародний характер способу прийняття Конституції. Таку Конституцію коректно буде кваліфікувати як даровану. Обставини прийняття нового Основного Закону держави (чи його нової редакції), таким чином, як і 28 червня 1996 р. та 8 грудня 2004 р. загрожують знову перетворити процес конституційного реформування на справу певної групи політичних сил, що формуватимуть текст Конституції відповідно до своїх партійних інтересів.
Практика розробки конституцій у країнах з усталеними традиціями демократії вказує, що вироблення тексту основного закону завжди залишається справою вузького кола осіб із середовища юридичної еліти, найавторитетніших фахівців у галузі конституційного права. Однак справжнім завданням у цьому процесі постає забезпечення незалежності суб’єктів, що розробляють конституційний текст, від безпосереднього впливу політичних сил, з тим, щоб основний закон став справді втіленням загальнонародного консенсусу, а не правовим актом, що на найвищому юридичному рівні узаконює приватні інтереси. У механізмі забезпечення згаданої умови не існує усталених рецептів. Уявляється що розробка тексту майбутньої Конституції України повинна відбуватися конституантою – органом народного представництва, який має бути утвореним з єдиною безпосередньою метою – розробити текст Конституції України з його подальшим затвердженням на референдумі. При цьому контроль за правниками-розробниками Конституції мають забезпечити відомі громадські діячі або навіть професійні політики, представлені за демократично визначеною квотою в конституанті. Таким чином, безпосередню розробку Основного Закону мають здійснювати правники-професіонали, усі ж інші члени конституанти мають обмежитися роллю контролерів за розробниками Конституції, аби забезпечити її справді народний характер. Додатковим засобом легітимації Основного Закону має стати його грунтовне суспільне обговорення на рівні широких форумів із залученням відомих фахівців у галузі конституційного права та політиків. Успішне загальнонародне обговорення Конституції з відповідними корективами його положень конституантою за наслідками згаданого обговорення стане передумовою успішного схвалення конституційного тексту на референдумі.
Референдарна процедура на завершальному етапі конституційного процесу є обов’язковою. Хоча Конституція 1996 р. була прийнята Верховною Радою, за змістом самої Конституції Парламент позбавлений права приймати нову Конституцію. Конституція встановлює лише спеціальний порядок внесення Верховною Радою змін до її тексту.
Прийняття Конституції Верховною Радою в 1996 р. означало, що в даному випадку установча влада була здійснена Парламентом: прийняття Конституції Парламентом було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду на її прийняття. Саме тому Конституція й не містить правової підстави для Верховної Ради приймати Основний Закон, а допускає тільки можливість внесення Верховною Радою змін до чинної редакції Конституції.
Однак специфікою констититуційного регулювання питання про прийняття нової Конституції є те, що Основний Закон безпосередньо не встановлює порядку її прийняття. Такий порядок може бути виведений із Конституції лише опосередковано, шляхом розширювального тлумачення положень ч. 2 і 3 ст. 5 Конституції, які встановлюють: “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами”. Цитовані конституційні положення і пояснюють, чому Верховна Рада позбавлена за змістом Конституції правом приймати нову Конституцію, оскільки такі дії Парламенту засвідчували б узурпацію ним суверенного права народу право визначати чи змінювати конституційний лад у державі. Тому єдиною легальною формою зміни конституційного ладу є прийняття нової Конституції на всеукраїнському референдумі. Результати референдуму, на якому прийматиметься нова Конституція, тобто визначатиметься конституційний лад, матимуть остаточний характер, не можуть піддаватися ревізії з боку держави, її органів чи посадових осіб і не потребуватимуть будь-якого їх затвердження. Відмова ж із боку держави, її органів та посадових осіб визнати або виконувати рішення референдуму, на якому буде прийнято нову Конституцію, означатиме узурпацію влади.
Приймаючи до уваги, що внесення часткових змін до Основного Закону за процедурами, передбаченими розділом ІІІ Конституції можливе лише в умовах політичної стабільності або в умовах екстраординарної ситуації, коли питання внесення поправок до Конституції стане передумовою досягнення політичної домовленості з іншого принципового питання, як це сталося 8 грудня 2004 р., більш вірогідним видається прийняття нової Конституції з використанням конституанти, адже конституанти завжди ставали запитаними в умовах крайньої політичної нестабільності і кризи державної влади, а то і просто відсутності останньої.

У науковій статті досліджуються теоретичні основи інституту парламентської відповідальності уряду, його особливості за змістом конституційних текстів розвинених зарубіжних країн та Основного Закону України в компаративному ключі. Аналізуються вади національної моделі парламентської відповідальності уряду.

Вступ

Інститут парламентської відповідальності уряду – ключовий елемент у механізмі забезпечення легітимності влади у всіх змішаних та парламентарних республіканських формах правління. Тут згаданий інститут розвивався як засіб одночасного вирішення двох різних завдань: він мав стати елементом механізму співробітництва між законодавчою та виконавчою гілками влади у визначенні і здійсненні основних напрямів політики та засобом відповідальності виконавчої влади перед законодавчою за неуспіх політики уряду. Водночас парламентська відповідальність уряду покликана забезпечити стабільність останнього, його незалежність від мінливої розстановки політичних сил у представницькому органі.

Парламентська відповідальність уряду забезпечує конструктивну взаємодію між парламентом і кабінетом у підготовці та прийнятті необхідних для здійснення ефективного управління країною нормативних актів. У такому контексті інститут парламентської відповідальності уряду є ефективним важелем впливу парламенту на позицію уряду, забезпечуючи дотримання ухваленої парламентом програми дій уряду та здійснення політичного курсу тих партій, які сформували більшість у представницькому органі.

Логіка організації інституту парламентської відповідальності уряду передбачає те правило, що в умовах застосування парламентського способу формування уряду вищий орган виконавчої влади може існувати доти, доки існує парламентська більшість, яка його сформувала, а дії уряду відповідають політичним інтересам цієї більшості.

Фактично інститут парламентської відповідальності уряду унеможливлює жорсткий поділ влади (не випадково, у президентських республіках, де має місце згаданий жорсткий поділ влади, інституту парламентської відповідальності уряду не існує) і є одним з атрибутів явища розпорошення влади, характерного для парламентаризму як форми правління.

Інститут парламентської відповідальності уряду зумовлює й ту особливість організації влади в парламентарних і змішаних формах правління, що тут глава держави об’єктивно покликаний виконувати роль арбітра у взаємостосунках між представницьким органом і урядом.

Вдала організація механізму парламентської відповідальності уряду, його узгодження з парламентським способом формування вищого органу виконавчої влади та надання уряду зустрічного права, у відповідь на застосування конституційних форм його відповідальності перед представницьким органом, на постановку перед главою держави питання про дострокове припинення повноважень парламенту, сприяє досягненню конструктивного співробітництва між усіма гілками влади у проведенні єдиної державної політики. Наявність в уряду права вимагати від глави держави достроково припинити повноваження парламенту у відповідь на отриманий вотум недовіри від останнього забезпечує також необхідну стабільність вищого органу виконавчої влади (парламент у такому випадку не може зловживати правом відправляти уряд у відставку), водночас згадане право уряду не позбавляє представницький орган можливості дієво впливати на уряд із метою змусити його до реального втілення програми реформ, а не їх імітації ((Павленко Р. Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід. текст – К.: КМ Академія, 2002. – 253 с.)).

Типовою підставою парламентської відповідальності уряду за змістом процедури резолюції осуду є невиконання урядом умов політичної угоди із представницьким органом, яка звичайно знаходить вираження у формі програми діяльності уряду, схваленої парламентом. Необхідність такої угоди іноді нормативно встановлюється у формі конституційної вимоги парламентської інвеститури уряду, яка полягає у схваленні представницьким органом програми діяльності уряду, що водночас є схваленням і складу уряду. Уряд, що заручився в такий спосіб довірою парламенту, вважається легітимним і може приступити до виконання своїх повноважень. У подальшому невідповідність (як і неефективність) дій уряду визначеним у програмі умовам спричиняє постановку у представницькому органі питання про відповідальність уряду.

Проходження парламентської інвеститури уряду часто пов’язується із правом глави держави (за поданням прем’єра чи на власний розсуд) розпустити представницький орган і призначити нові вибори в разі відмови парламенту в довірі уряду. Відповідний інститут розглядається як засіб збалансування права парламенту на відмову уряду в довірі.

У президентсько-парламентарних республіках парламентська відповідальність уряду набуває іншого змісту. У змішаних республіках із переважаючим статусом президента, де провідна роль у формуванні уряду й контролі за його діяльністю належить главі держави, а не представницькому органу, згадане право уряду використовується главою держави для попередження ситуації, коли б парламент відмовив у довірі уряду.

У парламентарних республіках парламентська відповідальність уряду зазнає визначального впливу партійних чинників. У випадку, коли дії уряду визнані парламентською партійною більшістю невідповідними встановленим критеріям, уряд має піти у відставку. Водночас для забезпечення стабільності уряду (особливо в умовах існування коаліції, стабільність якої залежить від багатьох мінливих і часто суб’єктивних факторів) процедура притягнення уряду до парламентської відповідальності має бути обтяженою умовами, які б гарантували неупереджене й виважене волевиявлення парламентської більшості.

Форми парламентської відповідальності уряду

У державно-правовій теорії розрізняють дві форми парламентської відповідальності уряду: колективну (солідарну) та індивідуальну. У старих конституціях звичайно говорилося про солідарну відповідальність уряду перед представницьким органом (нижньою палатою). Одна із причин, що пояснює згадану рису цих конституцій, полягає в тому, що старим конституціям притаманна особлива узагальненість формулювань. Тому індивідуальна відповідальність міністрів відносилася до деталей, які хоча і не знаходили відображення в конституційному тексті, могли бути підтверджені, зокрема, усталеною практикою. Згаданий підхід до конституційно-правової регламентації парламентської відповідальності уряду був сприйнятий і низкою сучасних держав. Тому державно-правова практика сучасних розвинених зарубіжних країн демонструє значну різноманітність видів парламентської відповідальності уряду й окремих міністрів, як і їх поєднання. Також первинна редакція Конституції України, схоже до Основних Законів Франції, Японії, Іспанії встановлювала лише колективну відповідальність Уряду (ст. 87 Конституції України в редакції від 28 червня 1996 р.).

В умовах однопартійного уряду відповідальність міністра залишається внутріурядовою справою: у ситуації, коли правляча партія утворює більшість у представницькому органі та формує на її основі уряд, питання відповідальності окремих міністрів вирішується за внутрішньопартійними процедурами, у яких можуть приймати участь і депутати. Однак, якщо уряд є багатопартійним (а його склад є результатом міжпартійних домовленостей), неможливість усунення конкретного міністра загрожує протистоянням між урядом і фракціями представницького органу, що може обернутися блокуванням урядових законодавчих ініціатив, активним використанням звичайних і екстраординарних форм парламентського контролю, що знаменують руйнування механізму взаємодії парламентської більшості й утвореного нею уряду. У кінцевому рахунку це може призвести до дострокового припинення повноважень уряду чи представницького органу. Такий сценарій розвитку подій найбільш імовірний у державно-політичній практиці країн із неусталеними традиціями конструктивного співробітництва правлячих політичних сил та владних структур, у яких ті представлені.

Тому більшість сучасних, а особливо новітніх конституцій (Італії, Греції, Словакії, Болгарії, Македонії, Польщі, Словаччини, Словенії, Хорватії, Естонії, Литви, Латвії та чинна редакція Конституції України) колективну відповідальність поєднують з індивідуальною.

Парламентська відповідальність уряду в державно-правовій практиці розвинених країн реалізується переважно через такі процедури як вотум недовіри і резолюція осуду. Вотум недовіри завжди зв’язаний із проходженням у представницькому органі запропонованого урядом законопроекту. Таким чином, уряд сам може ініціювати питання про довіру йому з боку парламенту, пов’язуючи її зі схваленням представницьким органом відповідного урядового законопроекту. Кажучи інакше, постановка питання про довіру уряду в парламенті є засобом тиску уряду на орган законодавчої влади з метою домогтися схвалення парламентом необхідного для уряду рішення. Наприклад, Конституція Угорщини зазначає, що “уряд може також запропонувати через Прем’єр-міністра, щоб голосування з будь-якої пропозиції, поданої ним, розглядалося як голосування стосовно довіри” ((Конституція Республіки Угорщина. Ст. 39/А. П. 4 // Конституції нових держав Європи та Азії. – К.: Право, 1996. – 544 с.)). Цей засіб є особливо ефективним, коли уряд спирається на підтримку парламентської більшості, яка його ж і формувала, а відмова в довірі та спричинена нею парламентська криза можуть тягнути дострокове припинення повноважень парламенту з боку глави держави за ініціативою уряду.

Резолюція осуду часто використовується із загальною оцінкою в парламенті урядової політики ((Шаповал В. Виконавча влада в розвинутих країнах (конституційно-правовий аспект). – К.: УАДУ, 1996. – 60 с.)). Резолюція осуду – результат парламентської ініціативи. Тому в інтересах стабільності уряду основні закони іноді ускладнюють процедуру такої ініціативи, вимагаючи, щоб вона виходила від більш-менш значного числа парламентарів, а також зв’язуючи саме вираження недовіри абсолютною чи кваліфікованою кількістю голосів у парламенті (палаті).

Згадані процедури застосовуються представницьким органом для зміни складу уряду, який втратив підтримку парламентської більшості.

Застосування вотуму недовіри, з метою попередження зловживання ним із боку представницького органу, звичайно обмежене згаданим правом глави держави, на зустрічну вимогу уряду, припинити повноваження парламенту. Застосовуються й інші обмеження, такі як необхідність попереднього збору підписів під проектом резолюції недовіри, відкладення голосування, конструктивний вотум недовіри тощо. Загальна логіка цих обмежень полягає в намаганні мінімізувати вплив деструктивних партійних чинників на склад уряду й забезпечити його парламентську відповідальність лише за наявності достатніх підстав.

Незважаючи на те, що в більшості парламентарних республік вираження недовіри уряду пов’язується з можливістю розпуску представницького органу, існують і виключення із цього правила. Так, наприклад, Конституція Латвії, встановлюючи процедуру вираження недовіри Уряду, не пов’язує її з можливістю розпуску Парламенту ((Конституція Латвійської Республіки. Ст. 59 // Конституції нових держав Європи та Азії. – К.: Право, 1996. – 544 с.)).

Обмеження, які супроводжують застосування парламентської відповідальності уряду, дозволяють забезпечити оптимальний баланс між стабільністю кабінету та його відповідальністю. Уряди можуть бути відповідальними і, водночас, досить стабільними, якщо процедура їх відповідальності перед парламентом є складною й обтяжена низкою умов.

Важливо, однак, наголосити, що найважливішим інституційним обмеженням проти можливих зловживань представницького органу в застосуванні процедури парламентської відповідальності уряду є та обставина, що в умовах парламентського способу формування уряду парламентська більшість об’єктивно лише у крайньому випадку вдається до дострокового припинення повноважень власного уряду. За загальним правилом, для того, щоб це сталося, має скластися серйозна політична криза, за якої правляча партія (партійна коаліція) засобом парламентської відповідальності уряду знімає із себе відповідальність за розвиток подій, які вона виявляється неспроможною контролювати.

У парламентарних формах правління відставка уряду в руках парламенту є останнім засобом впливу представницького органу на уряд і з тієї причини, що в цих формах правління система стримувань і противаг коригується своєрідним симбіозом законодавчої й виконавчої гілок влади, взаємодія між якими у значній мірі ґрунтується на принципі партійної дисципліни. У силу того, що кабінет формується партією-переможницею (партійною коаліцією), а парламентська більшість взаємодіє з урядом у відповідності з вимогами партійної дисципліни, фактично кабінет керує і спрямовує діяльність парламенту, активно використовує право законодавчої ініціативи, часто підкріплюючи його постановкою в парламенті питанням про довіру.

Загалом у парламентарних і змішаних республіканських формах правління, де уряд формується в парламентський спосіб, застосування інституту парламентської відповідальності уряду (урядова стабільність) виявляє безпосередню й тісну залежність від особливостей партійної системи. У контексті сказаного можна сформулювати наступну закономірність: збільшення строкатості і нестабільності партійної системи, а так само слабкість центристських партій провокують урядову нестабільність.

Інститут парламентської відповідальності уряду в Україні за змістом первинної редакції Конституції України.

Конституція України в редакції від 28 червня 1996 р., яка формально запровадила президентсько-парламентарну республіку, у ст. 113 гласила: “Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України”. Ст. 113 була сформульована, по суті, некоректно, оскільки парламентська відповідальність Кабінету Міністрів України в солідарній формі була сформульована в іншій, ст. 115 Конституції України, яка встановлювала: “Прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України…”. В інших статтях Конституції України (у первинній редакції) про індивідуальну відповідальність міністрів не згадувалося.

Конституція України в редакції від 28 червня 1996 р. встановлювала також відповідальність Кабінету Міністрів України перед Президентом України в солідарній та індивідуальній формі. П. 9 ст. 106 Конституції України гласив: “(Президент України) призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України; припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку”. П. 10 ст. 106 встановлював: “(Президент України – Р. М.) призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах”.

За особливостями формулювань первинної редакції ст. 115 Основного Закону України невизначеним був механізм відставки Уряду за ініціативою Верховної Ради України, оскільки оголошення резолюції недовіри Уряду Парламентом призводило до відставки Кабінету Міністрів України лише за умови прийняття Президентом України заяви про відставку від Прем’єра. Однак залишалося незрозумілим, чи був зобов’язаний Глава держави приймати таку відставку. Виникало також питання, якими були б юридичні та політичні наслідки неподання Прем’єром відповідної заяви Главі держави.

Фактично, наділення Глави держави і представницького органу правом відправляти Уряд у відставку породжувало проблему подвійної лояльності Уряду, яка вирішувалася на користь більш безпосереднього впливу: указ Президента України про відставку Кабінету Міністрів України виявлявся більш реальним, аніж резолюція недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. (Ця деталь теж ілюструвала наявність президентсько-парламентарної форми правління в Україні).

Подвійна відповідальність Уряду перед Главою держави й Парламентом виявилася однією з найсуттєвіших функціональних вад змішаної форми правління в Україні (до 1 січня 2006 р.), яка зумовлювала більшу залежність Кабінету Міністрів України від Президента України і, як наслідок, слабкість зв’язку між Урядом і Парламентом. Фактично інститут парламентської відповідальності уряду в Україні до вступу в дію конституційних поправок 1 січня 2006 р. залишався нерозвиненим і його потенціал належним чином не використовувався. В Україні у згаданий період парламентська відповідальність уряду не набула того значення, яке вона має в європейських розвинених парламентарних і наближених до них республіканських формах правління. Вона існувала поза контекстом відносин між органом законодавчої влади й Урядом, як це має місце в парламентарних та змішаних республіках. У силу того факту, що за особливостями конституційної моделі формування Уряду та вироблення і здійснення урядової політики Верховна Рада України й Кабінет Міністрів України виконували переважно роль політичних суперників і були недостатньо мотивовані до конструктивного співробітництва, стосунки між Парламентом і Урядом скоріше нагадували президентську, а не змішану форму правління. Є зайвим наголошувати, що у президентських та наближених до них змішаних республіках інститут парламентської відповідальності уряду не функціонує.

Виключні установчі й кадрові повноваження Глави держави в урядовій сфері, його можливості визначати зміст урядової політики та здійснювати реальний контроль за її реалізацією в поєднанні з можливістю (у разі неуспіху цієї політики) перекладати відповідальність на Прем’єра зводили нанівець правила відносин, що діють між парламентом і урядом в умовах парламентаризму. Ключовим елементом у системі стримувань і противаг ставали відносини між Президентом України та Парламентом, а Уряд перетворювався на заручника у конфліктних взаєминах між органом законодавчої влади і Главою держави. Кажучи інакше, доля Уряду ставала залежною не від успіху чи неуспіху реалізації Програми його діяльності, а від способу розв’язання конфлікту між Президентом України та Верховною Радою України. За таких умов інститут парламентської відповідальності уряду втрачав значення як інституційна гарантія ефективності контролю Верховної Ради України за виконанням Кабінетом Міністрів України ухваленої парламентською більшістю Програми його діяльності – як засобу відмовити Уряду в довірі в разі неналежного виконання взятих ним на себе зобов’язань.

Уже задовго до конституційної реформи у грудні 2004 р. стало очевидним, що реальність і дієвість інституту парламентської відповідальності уряду може бути забезпечена лише за умови зміни передбачених первинною редакцією Конституції України системи координат взаємодії вищих органів державної влади, їх повноважень у цій системі.

Інститут парламентської відповідальності уряду в Україні за змістом Конституції України в редакції від 8 грудня 2004 р.

Конституція України в редакції від 8 грудня 2004 р. змінила формулювання ст. 113 й безпосередньо встановила відповідальність Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України. Ч. 2 cт. 113 в редагованій формі звучить: “Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України в межах, передбачених цією Конституцією”. Нова змістовна конструкція ст. 113 більш відповідає (аніж попередня) вимогам організації влади в парламентарно-президентській формі правління. Між тим, поправки до Конституції України в регламентації інституту парламентської відповідальності Уряду України демонструють значну нелогічність. Вони вирішують (досить невдало) лише проблему відповідальності Кабінету Міністрів України перед Главою держави. Так, ст. 87 первинної редакції Конституції України забороняла Верховній Раді України відправляти Уряд у відставку раніше, аніж через рік після схвалення Програми його діяльності. Однак Конституція України не встановлювала таких обмежень для Президента України, що призводило до зловживань із боку останнього наданим йому правом припиняти повноваження Уряду. Як наслідок, Кабінет Міністрів України припиняв тоді свої повноваження з ініціативи Глави держави ще до завершення згаданого терміну. Поправки до Конституції України вирішують описану проблему в той спосіб, що позбавляють Президента України права відправляти Кабінет Міністрів України у відставку. Дослідник не оцінює позитивно цілковиту втрату у Глави держави права відправляти Уряд у відставку, однак насамперед заслуговує критики інститут парламентської відповідальності Уряду за змістом поправок. Попередньо зазначалося, що наявність більшості у представницькому органі є причиною й основою для існування уряду. Якщо зі складу парламентської більшості виходить певна фракція і коаліція не знаходить їй заміни, так що через втрату значної кількості учасників більшість зникає, уряд автоматично йде у відставку. У республіканських формах правління загальноприйнятим є правило, що у випадку розпаду коаліції, коли зникає більшість, на яку спирається уряд, йому (уряду) виноситься питання про недовіру ((Шаповал В. “Конституційний дизайн” України: сучасний стан та перспективи розвитку //http://usps.parlament.org.ua/uploads/docs/Shapoval_checked.doc)). Схоже відбувається з урядом у випадку, коли уряд сам ставить у представницькому органі питання про довіру і не знаходить її (отримує вотум недовіри). Постановка питання про довіру – це засіб перевірки наявності в парламенті коаліції більшості. Якщо більшості, що підтримує уряд, не знайдено, він (уряд) теж має припинити повноваження. Поправки до Конституції України згаданого механізму не передбачають. Чинна редакція Основного Закону України містить норми первинної редакції Конституції України, які передбачають, що питання про довіру Кабінету Міністрів України може порушуватися не частіше ніж один раз на сесію. При цьому зберігає чинність цілком незрозуміла в новому форматі системи стримувань і противаг норма, яка забороняє порушувати у Верховній Раді України питання про відставку Уряду “…протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України…”.

У парламентарних та змішаних республіках програма діяльності уряду – програма партії (блоку партій), що перемогла на виборах і утворила у представницькому органі більшість. Логічною є постановка питання: якщо парламентська більшість розпалася, для чого має продовжувати існувати уряд, утворений уже неіснуючою більшістю, уряд, що діє на підставі програми, схваленої цією неіснуючою більшістю? Можна поставити й інше питання: яка принципова необхідність існування в Парламенті більшості, якщо ця більшість в описаній ситуації не може утворити свій Уряд? Хто в такому випадку повинен відповідати перед виборцями за стан справ у державі? Таким чином, серед підстав припинення діяльності Кабінету Міністрів України відсутня така, як припинення існування коаліції партійних сил, що сформували Уряд. Виникнення такої ситуації може спричинити конфлікт між новою коаліцією більшості й Урядом, сформованим попередньою коаліцією. Учасником цього конфлікту може стати і Президент України. У будь-якому випадку, навіть цивілізоване співіснування і співпраця між новоутвореною коаліцією партійних фракцій і Урядом, що залишився у “спадщину” від попередньої коаліції, цілком згубно впливатиме на ефективність діяльності обох інститутів. Також, крім усього іншого, така розстановка партійних сил в Уряді та Парламенті порушуватиме всю логіку організації механізму відносин між парламентською більшістю та урядом в умовах парламентаризму й заплутуватиме визначення суб’єкта політичної відповідальності за результати урядової політики.

Можливості постановки питання про довіру за ініціативою Уряду Конституція України не передбачає (як і не передбачала її первинна редакція).

До проблематики парламентської відповідальності Кабінету Міністрів України мають відношення положення п. 11 ст. 85 Конституції України, про те, що Верховна Рада України здійснює “розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України”. За змістом первинної й чинної редакцій Конституції України залишається нез’ясованим, чи відмова Верховної Ради України в підтримці Програми діяльності Уряду спричиняє собою відставку Кабінету Міністрів України чи ні.

Також національне конституційне законодавство (а так само політична практика) не визначає чітких підстав притягнення Уряду до парламентської відповідальності. При цьому важливо зазначити, що можливість постановки питання про довіру уряду за ініціативою останнього є ефективним засобом тиску уряду на парламент, якого, однак, позбавлений Кабінет Міністрів України. Водночас Основний Закон України суттєво обмежив засоби впливу Парламенту на виконавчу владу, відмовившись від закріплення на конституційному рівні контрольних повноважень парламентських комітетів із можливістю постановки питання про висловлення недовіри окремим членам Кабінету Міністрів України.

У досліджені було відмічено, що у змішаних формах правління з інститутом парламентської відповідальності уряду тісно пов’язане право уряду на постановку питання перед главою держави, у відповідь на отриманий вотум недовіри з боку представницького органу, про дострокове припинення президентом повноважень парламенту. Згадане право уряду об’єктивно необхідне для досягнення реального балансу в системі стримувань і противаг, що конструюється у змішаних республіканських формах. В Україні ж Кабінет Міністрів донині залишається позбавленим цього права.

Висновки

Наслідком підзвітності і підконтрольності уряду перед парламентом є його відповідальність перед представницьким органом. Широке використання форм парламентської відповідальності уряду є характерною рисою парламентарних і наближених до них республіканських форм правління. У цих формах правління, де уряд формується в парламентський спосіб, застосування інституту парламентської відповідальності уряду (урядова стабільність) виявляють безпосередню й тісну залежність від особливостей партійної системи: збільшення строкатості і нестабільності партійної системи, а так само слабкість центристських партій часто спричиняють короткотерміновість урядів. У цьому (у вразливості механізму влади з боку партійних чинників) – потенційний недолік парламентарних і змішаних форм правління. Проте питання про те, що є гірше – нерозвиненість форм парламентського контролю за урядовими структурами (характерна негативна риса президентських республік) чи урядова нестабільність (потенційний недолік парламентаризму) – предмет дискусії.

Парламентська відповідальність Кабінету Міністрів України є логічним наслідком застосування парламентського способу формування Уряду і покликана інституційно забезпечити узгодженість і послідовність дій законодавчої та виконавчої влад. Така узгодженість виявляється насамперед в ухваленні Парламентом Програми діяльності Уряду, виконання якої є критерієм оцінки відповідності дій Кабінету Міністрів України суспільним потребам; презюмується, що ці потреби лежать у основі урядової Програми дій.

Складовою необхідних змін у конституційно-правовому статусі Кабінету Міністрів України в аспекті його взаємодії з Парламентом має стати перегляд парламентської відповідальності Уряду у відповідності зі світовим досвідом функціонування парламентарно-президентських республік. Згаданий перегляд повинен уможливити більш прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, що відповідальна за державну політику, забезпечити можливість свідомого обрання між різними політичними силами під час виборів; тісну взаємодію між законодавчою і виконавчою гілками влади для оперативного й послідовного прийняття та впровадження державно-політичних рішень, збалансувати стабільність і відповідальність Уряду.

Роман МАРТИНЮК, кандидат політичних наук, доцент кафедри державно-правових дисциплін правничого факультету Національного університету “Острозька академія”

У науковій статті досліджуються теоретичні основи інституту парламентської відповідальності уряду, його особливості за змістом конституційних текстів розвинених зарубіжних країн та Основного Закону України в компаративному ключі. Аналізуються вади національної моделі парламентської відповідальності уряду.

Ключові слова: парламентська відповідальність уряду, президентська, парламентарна, змішана республіка, Конституція України.

ПАРЛАМЕНТСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА В ЗАРУБЕЖНОЙ И ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРАКТИКЕ: КОМПАРАТИВНЫЙ АНАЛИЗ

Роман МАРТЫНЮК, кандидат политических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Национального университета “Острожская академия”

В научной статье исследуются теоретические основы института парламентской ответственности правительства, его особенности за содержанием конституционных текстов развитых зарубежных стран и Основного Закона Украины в компаративном ключе. Анализируются недостатки национальной модели парламентской ответственности правительства.

Ключевые слова: парламентская ответственность правительства, президентская, парламентарная, смешанная республика, Конституция Украины.

PARLIAMENTARY RESPONSIBILITY OF GOVERNMENT IN CONTEXT OF FOREIGN AND NATIONAL EXPERIENCE

Roman MARTYNIUK, the candidate of a political sciences, decent of the National University of “Ostroh academy”, the department of law, the professorship of public law subject.

In this scientific article theoretical principles of the institute of parliamentary responsibility of the Government have been researched. The distinctions of the Government in a context of the constitutional sources of the developed foreign countries and Constitutional law in comparative keys have been examinated. The problems of the national model of parliamentary responsibility of the Government have been analyzed.

Key words: Parliamentary responsibility of the Government, presidential, parliamentary republic, the Constitution of Ukraine.

In the submitted article the author tries to define and analyse optimal ways and methods for the means of the acceptance of the new Constitution of Ukraine with the high level of legitimity, and also substantive provisions of the future Fundamental Law of Ukraine with the purpose of harmonization of state power and actual maintenance of rights and basic freedoms of Ukrainian citizens. In the author’s opinion, the conceptional filling of constitutional text, first of all, should fall within, conflict-free mutual co-operation between the President of Ukraine, Verkhovna Rada of Ukraine and the Government of Ukraine.

Постановка проблеми: оптимальне бачення змісту нової Конституції України, зокрема, в аспекті взаємодії вищих органів державної влади між собою.

Аналіз останніх досліджень і публікацій: останніми дослідженнями та публікаціями, котрі стосуються тематики поданої статті можна назвати спільну розробку І. Коліушка, Ю. Кириченка та Я. Журби «Правовий аналіз президентського проекту нової редакції Конституції України», в якому, серед іншого, подані рекомендації щодо змісту та завдань конституційного реформування в Україні; стаття Р. Мартинюка «За яким сценарієм розвиватиметься конституційний процес в Україні»; дослідження Національного інституту стратегічних досліджень «Інституційний зміст і перспективи завершення конституційної реформи» тощо.

Метою дослідження є: визначення перспектив розвитку та основні напрямки конституційного процесу в Україні.

Завданнями дослідження є: проаналізувати можливі перспективи прийняття нової Конституції України чи поправок до неї в сучасних суспільно-політичних умовах в Україні; становити основні положення змісту та завдань перспективних конституційних перетворень в Україні.

Викладення основного матеріалу:

Враховуючи те, що будь-яка Конституція є перш за все актом, котрим визначається статут політичної влади в суспільстві ((Мартинюк Р. За яким сценарієм розвиватиметься конституційний процес в Україні? : [Електронний ресурс] / Р. Мартинюк. – Режим доступу : http://naub.org.ua/?p=431.)), то майбутня Конституція України має бути прийнята у спосіб, який забезпечив би їй максимальний рівень легітимності. Це є можливим лише за умови, якщо суб’єкт, який розроблятиме текст Конституції, сам користуватиметься високим суспільним авторитетом ((Жакке Ж. -П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие / Ж. -П. Жакке // Пер. с франц.: проф. В.В. Маклакова. – М. : Юристъ, 2002. – С. 103.)).

В зв’язку з цим, пропонується розробити і прийняти саме нову Конституцію України, а не зміни до чинної редакції Конституції України, незважаючи на те, що, на початках, це може викликати нестабільність конституційних правовідносин та відносин в суспільстві. Прийняття нової Конституції України дозволить реформувати всі проблемні моменти державного механізму та суспільних відносин, а залучення до конституційного процесу Українського народу дозволить, в свою чергу, нарешті сформувати з Українців єдину політичну націю. Внесення ж змін до Конституції України безперечно будуть відбуватися в контексті політичної боротьби, таємних переговорів та компромісів як це мало уже місце 8 грудня 2004 року та в червні-липні 2009 року під час переговорів між Партією Регіонів та Блоком Юлії Тимошенко. Такі конституційні зміни не будуть відображати позицію Українського народу вцілому та виборців відповідних політичних сил, зокрема.

Наразі ж процедура прийняття нової Конституції України законодавчо не прописана, у розділі XIII Конституції України («Внесення змін до Конституції України») встановлено лише спеціальний порядок внесення Верховною Радою України змін до Конституції України. Поряд із тим, 5 жовтня 2005 року Конституційний Суд України виніс рішення, у якому дав визначення поняття конституційного ладу, орган конституційної юрисдикції встановив, що «з нормативно-правового змісту положень частин 2, 3 ст. 5 Основного Закону України, за якими народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні та народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, випливає, що народ має право приймати нову Конституцію України» ((Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 60 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 та за конституційним зверненням громадян Галайчука Вадима Сергійовича, Подгорної Вікторії Валентинівни, Кислої Тетяни Володимирівни про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої, четвертої статті 5 Конституції України (справа про здійснення влади народом) від 05.10.2005 р. // Офіційний вісник України. – 2005. – № 41. – С. 31-35.)). Таким чином, Конституційний Суд України фактично визнав, що формою зміни конституційного ладу є прийняття нової Конституції України.

Суд також встановив, що «положення ч. 3 ст. 5 Конституції України треба розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати своє право визначати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі» ((Мартинюк Р. За яким сценарієм розвиватиметься конституційний процес в Україні? : [Електронний ресурс] / Р. Мартинюк. – Режим доступу : http://naub.org.ua/?p=431.)).

Виходячи з цього, вважаємо, що слід було би внести зміни в чинну Конституцію України, які б встановлювали механізм прийняття нової Конституції, а за відсутності таких, керуючись вищезазначеним Рішенням Конституційного Суду України, утворити Конституційну асамблею ((Коліушко І. Три шляхи до Конституції : [Електронний ресурс] / І. Коліушко. – Режим доступу : http://www.spa.ukma.kiev.ua/konst/article.php?story=2009112413534240.))чи інший орган (т.зв. «конституанту» ((Мартинюк Р. За яким сценарієм розвиватиметься конституційний процес в Україні? : [Електронний ресурс] / Р. Мартинюк. – Режим доступу : http://naub.org.ua/?p=431.)) ), який складався б із відомих громадських діячів і юристів-конституціоналістів, які б здійснювали розробку тексту Основного Закону України та в обмеженій кількості політиків (наприклад, керівники фракцій народних депутатів України в Парламенті), котрі б мали здійснювати контроль за розробниками-професіоналами аби вони не вийшли за рамки т.зв. «суспільного запиту» до нової Конституції України.

В зв’язку з цим, слушною видається також думка О. Мучніка про те, що перед утворенням конституанти доцільним є також проведення загальнонаціонального консультативного референдуму по ключових (вузлових) питаннях конституційного ладу ((Мучнік О. Г. Конституційна реформа: цілі, алгоритм, форми реалізації : [Електронний ресурс] / О. Г. Мучнік. // Стратегічні пріоритети. – 2008. – № 2 (7). – Режим доступу : http:// www.niss.gov.ua/book/StrPryor/7/27.pdf. – С. 144.)), або ж власне, попереднього референдуму, який би мав визначити саму необхідність прийняття нової Конституції України в суспільстві.

Задля забезпечення високого рівня легітимності проект Конституції України варто винести на суспільне обговорення, яке би включало надання висновків щодо проекту провідними університетами України та окремими науковцями, а також проведення просвітницької діяльності серед населення з метою ознайомлення його з кінцевим проектом нового Основного Закону України тощо. Враховуючи всі обґрунтовані зауваження конституанта затверджує кінцевий проект і направляє його безпосередньо на всеукраїнський референдум (процедура проведення котрого також вимагає удосконалення), минаючи Парламент України, який, очевидно, може заблокувати його проведення.

Відповідно до згадуваного Рішення Конституційного Суду України результати всеукраїнського референдуму, на якому прийматиметься нова Конституція України, тобто визначатиметься конституційний лад, матимуть остаточний характер, не можуть піддаватися ревізії з боку держави, її органів чи посадових осіб і не потребують будь-якого їх затвердження. Імперативний характер рішень цього референдуму означатиме їх обов’язкове виконання державою, її органами та посадовими особами. Відмова ж із боку держави, її органів та посадових осіб визнати або виконувати рішення референдуму, на якому буде прийнято нову Конституцію України, означатиме узурпацію влади згаданими суб’єктами ((Мартинюк Р. За яким сценарієм розвиватиметься конституційний процес в Україні? : [Електронний ресурс] / Р. Мартинюк. – Режим доступу : http://naub.org.ua/?p=431.)).

Приймаючи новий Основний Закон України, доцільно було б передбачити в ньому високий ступінь жорсткості з тим, щоб обмежити його ревізію та убезпечити від необґрунтованих змін, що, як правило, вносяться з метою вирішення персональних владних інтересів конкретних осіб чи політичних сил. Запобіжником в цьому випадку може стати механізм, за яким Парламент розпускається в разі ухвалення ним рішення щодо необхідності перегляду Конституції або внесення змін до деяких розділів і подальші дії щодо ревізії здійсюються його наступним скликанням, так як це, до речі, передбачено в Болгарії та Іспанії ((Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. Академічний курс: підручник / В. М. Шаповал. – К.: Юрінком Інтер, 2008. – С. 54.)).

Загалом, процес творення нової національної Конституції має ґрунтуватися на баченні конституційного світогляду нації, а не окремих еліт чи владних інститутів. Саме таке порозуміння – основа довгострокового планування національного розвитку, утвердження і вдосконалення державності, суспільної консолідації ((Ющенко В. Україні потрібна Конституція національного творення : [Електронний ресурс] / В. Ющекно // Дзеркало тижня. – 2008. – № 7 (686). – Режим доступу : http://www.dt.ua/1000/1550/62151/.)).

Ми є свідомі того, що нагальним питанням, яке безпосередньо торкається конституційної реформи, є проблема реформування виборчого законодавства (перехід на систему повноцінних відкритих списків, створення належного реєстру виборців тощо). Тільки за умови його повноцінного здійснення можна вести мову про якісний склад конституанти й Парламенту. Також слід усвідомити, що на першому етапі доцільно створити й закріпити (можливо, на рівні закону) чіткий план дій по впровадженню конституційної реформи з встановленням відповідальності окремих органів (одноособових чи колегіальних) за його невиконання ((Батрин С. Про перспективи конституційної реформи / С. Батрин // Правовий тиждень. – 2009. – № 15 (141).)).

Проблемними в такому механізмі прийняття нового Основного Закону України видаються наступні питання: хто повинен чи, власне, може ініціювати процедуру прийняття Конституції України, хто буде призначати всеукраїнський референдум? Очевидно, що ці питання вимагають окремого наукового дослідження, але видається, що ініціюючу та керівну роль в такій процедурі мають відігравати Президент України, котрий призначає всеукраїнський референдум та є найбільш зацікавлений у логічному завершенні конституційної реформи та політичні партії представлені у Верховній Раді України як виразники волі громадян України.

Стосовно ж основних завдань, які стоять перед нової Конституцією України, то вони, перш за все, полягають у забезпеченні механізму реалізації прав і основоположних свобод людини і громадянина, розширенні кола політичних прав, прав у сфері державної влади та судочинства тощо. Разом із тим, норми Основного Закону України повинні бути чіткими і однозначними, в жодному разі не містити альтернативних положень і різночитань. У зв’язку з цим, на наш погляд, доцільно було б розробити самою конституантою, як безпосереднім розробником конституційного тексту, до кожної статті Конституції України науково-практичний коментар, котрий не мав би юридичної сили, але частково забезпечував підвищення рівня правової культури населення та державно-політичних осіб або зобов’язати це зробити Конституційний Суд України в найкоротші строки. Ще одним завданням є забезпечення владних інститутів тими повноваженнями, які б відповідали їх конституційно-правовому статусу, функціям та завданням, встановлення конституційно-правової відповідальності за невиконання того чи іншого завдання тощо, також «забезпечення здійснення ефективної державної влади на засадах чіткого розподілу функцій, удосконалення системи стримувань і противаг, уникнення дуалізму в системі виконавчої влади, збалансування всього державного механізму, оптимізація територіальної організації влади в Україні» ((Ющенко. В. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» : [Електронний ресурс] / В. Ющенко // Офіційне Інтернент-представництво Президента України. – Режим доступу :http://www.discussionclub.net/files/2009/10/president.pdf.)).

У якості основи для нової Конституції України можуть бути запропоновані наступні принципові положення:

1. Президент України є главою держави, гарантом дотримання Конституції, прав і свобод громадян, визначає політику держави в сфері безпеки і зовнішніх відносин. Президент обирається на 5-річний термін всенародним голосуванням.

2. Верховна Рада України є вищим законодавчим органом, сформованим на основі представництва інтересів громадян та їхніх об’єднань. Верховна Рада України обирається на пропорційній основі від політичних партій та виборчих блоків на 4 роки ((Інституційний зміст і перспективи завершення конституційної реформи : [Електронний ресурс] / Національний інститут стратегічних досліджень (відділ стратегічних комунікацій). – Режим доступу : // http://www.niss.gov.ua/Monitor/Marrch/03.htm.)).

3. Кабінет Міністрів України є вищим органом виконавчої влади, підзвітний Президенту України і підконтрольний Верховній Раді України. Склад Кабінету Міністрів України формується коаліцією більшості у Парламенті України. Подання кандидатури Прем’єр-міністра на затвердження Верховної Ради України є винятковою прерогативою Президента України. Розпад правлячої коаліції у парламенті дає підставу Президенту України відправити Уряд України у відставку.

Враховуючи це, а також тенденції різних гілок влади до утримання влади, виходячи за межі права, насамперед дають підстави нам наполегливо пропонувати залишатися Україні в межах змішаної (напівпрезидентської) форми державного правління. Неприпустимими на сьогодні для України є так звані «чисті» форми правління – як президентська, так і парламентська республіки. Президентська форма правління, яка передбачає жорсткий «поділ влади» і очолювання Президентом України виконавчої влади, для України на сьогодні є неприйнятною, оскільки з великою ймовірністю буде призводити до президентських криз або до диктатури Президента України ((Коліушко І., Кириченко Ю., Журба Я. Правовий аналіз президентського проекту нової редакції Конституції України : [Електронний ресурс] / І. Коліушко, Ю. Кириченко, Я. Журба. – Режим доступу : // http://www.spa.ukma.kiev.ua/konst/article.php?story=20091105131228617.)). В свою чергу, парламентська республіка в Україні є неприйнятною з геополітичної точки зору розвитку української державності. Бізнесові кола в сучасних країнах, що розвиваються, тяжіють до демократичних структур, але з елементами централізації й авторитаризму, що пояснюється необхідністю концентрації влади з метою мобілізації національних ресурсів для подолання цивілізаційної відсталості. Досвід роботи Верховної Ради України, причому як нинішнього, так і попередніх кількох скликань, показав ризики повної залежності життя країни від Парламенту. Замість центру законотворчої діяльності і взірця дотримання Конституції України та законів Парламент України перетворювався на основний осередок політичної нестабільності ((Пукшин І. Парламентська модель загрожує Україні : [Електронний ресурс] / І. Пукшин // Українська правда. – Режим доступу :http://www.pravda.com.ua/articles/2009/05/28/3977854/.)).

Змішана форма державного правління характеризується насамперед дуалізмом у виконавчій владі. Враховуючи конкретні політичні та соціально-економічні реалії в Україні дуалізм у виконавчій владі є швидше позитивом, ніж недоліком для організації владного механізму в Україні, оскільки сприяє виробленню демократичних традицій взаємодії вищих органів влади, передбачає засоби недопущення проявів узурпації влади як з боку парламентської більшості, так і з боку Президента України, привносить елементи взаємоконтролю суб’єктів політики, що, в кінцевому підсумку, повинно зробити діяльність влади підконтрольною суспільству.

Загалом, для ефективної взаємодії Президента та Уряду України необхідно забезпечити їх взаємну причетність до прийняття рішень, що визначають державну політику, а, отже, і спільну відповідальність за прийняті рішення. Так, на стадії ініціювання рішення ця причетність може бути забезпечена наданням Президенту України права нормотворчої ініціативи в Уряді України, на стадії розгляду рішення – участю Президента України в засіданнях Уряду України, можливістю скликання Президентом України спеціальних засідань Уряду України за його головуванням для вирішення певних найважливіших для держави питань, на стадії прийняття рішень – правом відкладального вето Президента України на рішення Уряду України, необхідністю контрасигнації актів Президента Прем’єр-міністром України і/або відповідальним міністром, а також вимогою, що реалізація ряду повноважень Президента України здійснюється за поданням Уряду України чи окремих його членів з можливістю вмотивованої відмови Президента України ((Коліушко І., Кириченко Ю., Журба Я. Правовий аналіз президентського проекту нової редакції Конституції України : [Електронний ресурс] / І. Коліушко, Ю. Кириченко, Я. Журба. – Режим доступу : // http://www.spa.ukma.kiev.ua/konst/article.php?story=20091105131228617.)). Механізм державної влади повинен забезпечувати взаємодію між Президентом та Урядом України на засадах партнерства, а не суперництва. Конституція України також повинна містити чіткий перелік повноважень Президента України, які здійснюються ним самостійно, без внесення подань Урядом Україним або відповідним міністром, так само як і перелік самостійних повноважень Кабінету Міністрів України.

Будь-який з органів державної влади не повинен мати можливостей блокування роботи іншого органу. У трикутнику Парламент-Президент-Уряд роль кожного з цих органів по відношенню до іншого повинна бути стримувально-корегуюча, а не контрольно-блокуюча, інакше це може призвести до нездатності певних органів державної влади реалізовувати свої функції, узурпації влади та інших негативних наслідків.

При закріпленні у конституційних нормах повноважень за органом державної влади, необхідно передбачити всі можливі варіації реалізації ним цього повноваження, в тому числі й ті, коли суб’єкт державної влади використовує надане йому повноваження не на благо суспільним інтересам, а всупереч їм. Уявивши таку ситуацію, очевидною стає потреба у закріпленні в Конституції України певного засобу протидії на спроби органу державної влади використати свої повноваження в неконституційний спосіб. Власне сукупність таких засобів протидії неконституційній діяльності органу державної влади чи її спробам становлять механізм стримувань і противаг ((Коліушко І., Кириченко Ю., Журба Я. Правовий аналіз президентського проекту нової редакції Конституції України : [Електронний ресурс] / І. Коліушко, Ю. Кириченко, Я. Журба. – Режим доступу : // http://www.spa.ukma.kiev.ua/konst/article.php?story=20091105131228617.)).

Доцільно також закріпити в Конституції України конституційну-правову відповідальність учасників конституційних правовідносин за невиконання покладених на них обов’язків чи за бездіяльність, якій би відповідала відповідна система покарань (у вигляді: попереджень, штрафів, звільнень, імпічменту, заборони обіймати певні посади протягом певного часу чи пожиттєво тощо).Уповноваженим розглядати справи про конституційно-правову відповідальність слід призначити Конституційний Суд України, доповнивши тим самим обсяг його повноважень, за поданням заінтересованих осіб, в т.ч. і громадян України. Це має дисциплінувати посадових осіб держави і виховати нарешті повагу до Конституції України та законів України.

Поряд із тим, варто передбачити т.зв. «систему запобіжників», дія якої повинна прослідковуватися, насамперед, при формуванні Уряду України. Так, якщо сформований Президентом України Уряд України не отримає вотуму довіри Парламенту України, це свідчитиме про неспроможність Президента України сформувати підтримуваний більшістю Уряд України і тому право формування Уряду України повинно перейти до Парламенту України. Так само й у випадку, коли Парламент України, уповноважений Конституцією України формувати Уряд України, виявляється неспроможним його сформувати, то таке право повинно переходити до Президента України. Якщо ж після вичерпання альтернативних варіантів результату досягнуто не буде, це свідчитиме про такі вади механізму державної влади, які можна усунути лише шляхом заміни певної складової механізму. У випадку, якщо Парламент України сам не здатен сформувати Уряд України і не дає вотуму довіри Уряду України, сформованому Президентом України, то єдиним виходом із ситуації є оголошення дострокових виборів до Парламенту України. Дострокове припинення повноважень органу державної влади завжди повинно бути виваженим та обґрунтованим кроком і застосовуватися лише за умови, що в інший спосіб вади роботи механізму державної влади усунути неможливо.

На нашу думку, виправданим видається також встановлення певних вимог для міністрів Кабінету Міністрів України та керівників центральних органів виконавчої влади з тією метою, що хоч ці посади і є політичними, але вимагають неабияких знань та досвіду в конкретній галузі народного господарства, права, фінансів тощо. Такими вимогами можуть бути: досконале знання державної мови (для Міністра закордонних справ України – знання, як мінімум, англійської мови), наявність диплому про закінчення повної вищої освіти в тій сфері, в якій збирається працювати міністр, відсутність непогашених чи знятих судимостей тощо. Такі заходи мають підвищити професійний рівень та ефективність Уряду України.

З метою оптимізації організації роботи Парламенту України нами пропонується встановлення кворуму для проведення засідань Верховної Ради України і кворумів для прийняття різних парламентських рішень, запровадження класифікації законів, уточнення предмету регулювання законів (зокрема, законів про Державний бюджет України з метою запобігання неконституційній практиці регулювання у цих законах питань, які не мають прямого стосунку до його предмета) ((Зелена книга української конституційної реформи: матеріали для громадського обговорення / За заг. ред. І. Коліушка, Ю. Кириченко / ШПА при НАУКМА, ЦППР, УНЦПД, КВУ. – К. : «Лікей», 2007. – С. 12.)). Також доцільним є часткове обмеження законодавчої ініціативи депутатів більшості, законопроекти котрих виносяться разом з урядовими з метою підвищення рівня оперативності та ефективності законодавчого процесу в Парламенті України.

Єдиним органом державної влади, рішення якого є безспірними та остаточними, повинен бути Конституційний Суд України. В цьому руслі, повинна також бути забезпечена можливість ревізії рішень Парламенту, Президента та Уряду України на предмет їх конституційності Конституційним Судом України. Для цього необхідно забезпечити стабільність та визнання незалежності Конституційного суду України згідно з європейською моделлю конституційної юстиції, що потребує відокремлення статусу конституційних суддів від статусу звичайних суддів і усунення будь-якої можливості для інших державних органів впливати на Конституційний Суд України, зокрема через окремих його членів.

Європейська комісія «За демократію – через право» (Венеціанська комісія) рекомендує створити запобіжну гарантію на випадок того, коли конституційно уповноважений орган не здійснив призначення (або обрання) нових суддів Конституційного Суду України: шляхом передання повноважень з призначення від цього органу, який був первинно уповноважений, – до решти органів; передбачити, що суддя залишається на посаді допоки його наступник не вступає на посаду; спростити процедуру складення присяги, передбачивши її письмову форму або запровадивши внутрішній механізм приведення до присяги, тобто її складення в самому Конституційному Суді України, з тим, щоб забезпечити та гарантувати стабільне функціонування органу конституційної юрисдикції ((Висновок Венеціанської Комісії щодо можливих конституційних та законодавчих змін для забезпечення безперервного функціонування Конституційного Суду України № 377/2006 від 22 червня 2006 р. (неофіційний переклад) : [Електронний ресурс]. – Режим доступу :http://minjust.gov.ua/?do=d&did=7731&sid=pare_ukraine.)).

Задля підвищення рівня правосуддя в Україні пропонується виписати в конституційному тексті створення вищих судів для цивільної та кримінальної юрисдикцій, які б здійснювали функції касаційної інстанції, як це існує у системі адміністративних та господарських судів. За таких умов буде забезпечено право на касаційне оскарження судових рішень, а Верховний Суд України зможе повністю присвятити себе основній функції – забезпечувати однакове застосування закону через перегляд справ, де суди касаційної інстанції у подібних ситуаціях по-різному витлумачили закон. З метою зміцнення незалежності суддів до повноважень Вищої ради юстиції доцільно віднести призначення суддів на посади, їх переведення та звільнення з посади ((Коліушко І., Куйбіда Р. Суди у фокусі конституційної реформи : [Електронний ресурс] / І. Коліушко, Р. Куйбіда // Українська правда. – Режим доступу : http://www.pravda.com.ua/articles/2009/08/7/4128993/.)). Поряд із тим, на наше переконання, слід також виписати в Перехідних положеннях Основного Закону України строк, протягом якого в Україні повинен бути введений суд присяжних та відповідальних за це посадових осіб.

Враховуючи те, що тексти судових рішень переважно недоступні для осіб, які не були залучені до справи, але інтересів яких ці рішення безпосередньо стосуються. Рішення судів нижчого рівня практично не публікують. Існує практика здійснення судочинства з порушенням принципів відкритості (публічності) судового процесу. Усе це є підставою для внесення до Конституції України норми, що зобов’язує публікувати всі судові рішення.

Стосовно територіальної організації влади на місцях, то варто розділити повноваження органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, яким надаються контрольні повноваження, подібні до повноважень державних префектур у Франції ((Речицький В. Проект Конституції України – 2009 (із постатейними матеріалами) : [Електронний ресурс] / В. Речицький. – Режим доступу : http://www.khpg.org/index.php?id=1240658218.)).

Насамкінець, розробникам Основного Закону України неухильно слід керуватись твердженням, що конституція – це не тільки стрижень правової системи, але й програмний документ для держави та суспільства, тому вона повинна бути прийнята з урахуванням не лише інтересів політичних сил та інститутів державної влади, а й інтересів Українського народу та якнайширше відповідати українським реаліям.

Висновки:

Як підсумок, слід вказати, що Україна потребує саме нової Конституції України, яка світоглядно має змінити державний механізм і гармонізувати взаємодію між його суб’єктами, встановити дієві механізми реалізації прав і основинх свобод людини і громадянина та забезпечити чітке і неухильне виконання своїх норм. Нова Конституція України повинна бути прийнята з обов’язковою участю Українського народу на всеукраїнському референдумі, що забезпечить їй високій рівень легітимності. Новий Основний Закон України повинен містити ряд норм, які залишать Україну в умовах змішаної форми правління з нахилом в бік Президента України як всенародно обраний інститут державної, який має найвищий рівень легітимності в державі, а також визначатимуть порядок обрання Уряду України та безконфліктну взаємодію між Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України. Відповідно до нової Конституції України єдиним органом, що повинен забезпечувати конституційний контроль та стабільність влад має бути Конституційний Суд України, коло повноважень котрого має бути збільшено. Слід зазначити, що схожих позицій притримуються і основні політичні сили України, котрі в своїх проектах змін до Основного Закону України намагаються, в основному, посилити певний владний інститут залежно від свого ситуативного політичного становища за рахунох послаблення іншого інституту, що неминуче призведе до конституційних криз та конфліктів.

Науковий керівник: Мартинюк Роман Станіславович
Кандидат політичних наук, доцент
Правничий факультет

Сфера наукових досліджень: конституційне право України та зарубіжних країн

Перелік ключових слів: конституційна реформа, Конституція України, система стримувань і противаг, державна влада, дуалізм влади, змішана форма правління, Президент України, Парламент України, Кабінет Міністрів України.