The article presents a general description of such crimes as sabotage and terrorist act, as well as a comparative analysis of the related criminal acts.

Перелік ключових слів: кримінальне право України, диверсія, тероризм, злочин, громадська безпека, терористичний акт, диверсант, конституційний лад, терорист.

Постановка проблеми. Тероризм останніх часів набуває у світі загрозливих масштабів. Україна, будучи органічною складовою світового співтовариства, не може не виявляти занепокоєння з приводу розвитку цього руйнівного явища. Інтеграційні процеси набувають все більшої динаміки, з огляду на що Україна стикається як з позитивним, так і з негативним досвідом західних країн. Викладене зумовлює необхідність вжиття превентивних заходів щодо унеможливлення поширення одного з таких негативних явищ – тероризму та його інструменту – диверсійних актів.

Незважаючи на досить незначну частку у загальному масиві злочинних діянь, суспільна небезпечність диверсії обумовлена тим, що навіть одиничний диверсійний акт може завдати серйозної шкоди економіці нашої країни, сповільнити темпи будівництва та вводу в експлуатацію окремих підприємств, порушити ритмічність роботи тієї чи іншої галузі народного господарства. Крім того, потрібно мати на увазі, що такого роду злочинними акціями заподіюється також серйозна морально-політична шкода. Тому у сучасних умовах з урахуванням створення нових засобів масового ураження величезної руйнівної сили, хімічної та бактеріологічної зброї значної ефективності, небезпека диверсії ще більше зростає. Зазначена обставина обумовлює необхідність більш детального вивчення ознак таких суміжних злочинів як терористичний акт і диверсія, у тому числі ознак, що визначають конструктивні розходження між розглянутими злочинами для більш правильної кваліфікації таких діянь.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Тероризм і диверсія стали центральним об’єктом наукових досліджень Г. В. Епура, С. В. Коваленка, В. Ф. Антипенка. Вагомий внесок у вивчення даного питання зробили Б. Романюк, В. Ємельянов, Г. В. Андрусів, О. Ф. Бантишев та інші.

Мета і завдання дослідження. Мета даного дослідження полягає у здійсненні порівняльного аналізу злочинів передбачених статтями 113 (Диверсія) та 258 (Терористичний акт) КК України. Це зумовлює виконання наступних завдань: визначити ознаки диверсії і терористичного акту як суміжних злочинів, у тому числі, ознак, що дозволяють розмежувати дані кримінальні діяння.

Чинне кримінальне законодавство України визначає терористичний акт як один із злочинів проти громадської безпеки, який передбачає застосування зброї, вчинення вибуху, підпалу чи інших дій, що створюють небезпеку для життя чи здоров’я людини, або заподіяння значної майнової шкоди чи настання інших тяжких наслідків, якщо такі дії були вчинені з метою порушення громадської безпеки, залякування населення, провокації воєнного конфлікту, міжнародного ускладнення, або з метою впливу на прийняття рішень чи вчинення або невчинення дій органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, службовими особами цих органів, об’єднаннями громадян, юридичними особами, або привернення уваги громадськості до певних політичних, релігійних чи інших поглядів винного( терориста), а також погроза вчинення зазначених дій з тією самою метою. У свою чергу, диверсія як злочин, що передбачений статтею 113 КК України мав вагоме значення ще за часів Радянського Союзу, коли світ умовно розподілявся на два полюси, між якими велася жорстока холодна війна [2]. Американські спецслужби проводили акції безпосереднього підриву у багатьох сферах суспільного життя, серед яких значне місце відводиться економіці. У підручнику «Советское уголовное право» говориться: «Враги Советского государства стремились в прошлом и могут попытаться в будущем, в настоящее время ослабить нашу экономическую основу, применяя такую опасную форму борьбы, как диверсия» [8]. Наш вітчизняний кримінальний закон визначає диверсією як вчинення з метою ослаблення держави вибухів, підпалів або інших дій, спрямованих на масове знищення людей, заподіяння тілесних ушкоджень чи іншої шкоди їхньому здоров’ю, на зруйнування або пошкодження об’єктів, які мають важливе народногосподарське чи оборонне значення, а також вчинення з тією самою метою дій, спрямованих на радіоактивне забруднення, масове отруєння, поширення епідемій, епізоотій чи епіфітотій [1]. Таким чином, можна зазначити, що терористичний акт за багатьма ознаками співпадає з диверсією. Проте є певні особливості, які й відмежовують ці злочини один від одного. Так, слід звернути увагу на об’єктивну сторону складу злочину, передбаченого ст. 113 КК України. Виділимо такі її форми, а саме вчинення: вибухів, підпалів чи інших дій, спрямованих на масове знищення людей, заподіяння тілесних ушкоджень чи іншої шкоди їх здоров’ю; вибухів, підпалів чи інших дій, спрямованих на зруйнування або пошкодження об’єктів, які мають важливе народногосподарське чи оборонне значення; дій, спрямованих на радіоактивне забруднення; дій, спрямованих на масове отруєння; дій, спрямованих на поширення епідемій; дій, спрямованих на поширення епізоотій; дій, спрямованих на поширення епіфітотій. Тобто сутність диверсії визначається сукупністю ознак, характерних рис та істотних особливостей, що притаманні їй як воєнно-політичній та правовій категорії, які і складають внутрішній зміст цього злочинного діяння. Диверсія, перш за все, спрямована на ослаблення держави, завдання великої шкоди її економічній системі [6].

У сучасних умовах відмежування диверсії від терористичного акту має особливе значення. Тому варто дещо детальніше зупинитися саме на цій проблемі. Такий злочин, як диверсія характеризується особливою спрямованістю діянь та специфікою суб’єктивної сторони. Це діяння направлене на підрив конституційного ладу та безпеки держави як найважливіших складових елементів організації суспільства [4]. Спричинення ж конкретної шкоди потерпілим за такими видами прояву терористичного характеру є не самоціллю, а способами підриву конституційного ладу та безпеки держави. Отже, забезпечуючи охорону конституційного ладу, законодавець одночасно забезпечує і охорону життя осіб, які можуть потерпіти від такого роду злочинів. Слід відзначити і таку специфічну обставину, що законодавець при описі способу вчинення диверсії робить акцент не стільки на спричиненні ушкоджень людям, скільки на знищення чи пошкодження майнових об’єктів. Тероризм, у свою чергу, характеризується спрямованістю на спричинення шкоди невизначеному широкому колу осіб і вчиняється загально небезпечним способом, пов’язаним передусім зі спричиненням шкоди особі, а з іншого боку – зі знищенням чи пошкодженням матеріальних об’єктів. До того ж шкода, що завдається матеріальним об’єктам, за своєю суттю є ні чим іншим як формою психічного тиску на людей, способом їх залякування. Таким чином, саме тероризм становить загрозу безпеці суспільства: призводить до численних людських жертв, значних матеріальних збитків, дестабілізує обстановку у державі, формує негативну морально-психологічну атмосферу, відчуття страху громадян за своє життя.

Глобалізація тероризму, його катастрофогенність і підвищена небезпека зумовлюються випадковим вибором об’єкта безпосереднього впливу терористів. Масштабу соціально-правового і навіть соціально-політичного явища тероризм набув у значній мірі завдяки низькій вірогідності його уразливості, а також високій ефективності впливу на об’єкт злочину. Цьому тероризм зобов’язаний використанню насильства у його раптових, підступних формах щодо незахищених людей та матеріальних об’єктів, які не причетні до суті конфлікту. Крім цього, терористичному акту притаманний такий спосіб скоєння злочину як погроза вчинення певних дій. Вчинення ж диверсії шляхом погрози чинним кримінальним законодавством не передбачається.

Відмінність між диверсією та терористичним актом полягає у моменті визнання цих злочинів закінченими. Так, диверсія є закінченою з моменту вчинення запланованих злочинних дій (вибуху, підпалу, поширення епідемій, епізоотій та інших дій, відповідно до диспозиції ст. 113 КК). Для терористичного акту вчинення вибуху чи, наприклад, підпалу є, як правило, лише початком виконання об’єктивної сторони. Після створення обставин громадського занепокоєння шляхом влаштування вибуху чи підпалу суб’єкти терористичного акту свої наступні дії пов’язують із вчиненим, наприклад, вимагають від opгaнів місцевого самоврядування прийняти певне рішення.

За ознаками суб’єктивної сторони терористичний акт і диверсія відрізняються між собою за змістом мети. Вчинення терористичного акту може бути обумовлене прагненням винного порушити громадську безпеку, залякати населення, спровокувати воєнний конфлікт, міжнародне ускладнення, або вплинути на прийняття рішень чи вчинення або невчинення дій органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, службовими особами цих органів, об’єднання громадян, юридичними особами, або привернути увагу громадськості до певних своїх політичних, релігійних чи інших поглядів. У більшості випадків, особа, що вчинила терористичний акт, ставить собі за мету створення таких умов, за яких органам державної влади, юридичним чи фізичним особам найбільш ефективно нав’язується його власна воля (воля терористичної групи, організації). На відміну цьому, мета вчинення диверсії полягає в ослабленні держави з можливим наступним її знищенням як політичної організації суспільства. Щодо громадської занепокоєності, що виникає після диверсійних дій, то така не охоплюється складом злочину [3].

Тероризм, забезпечуючи психологічну дестабілізацію суспільства, є найпотужнішим інструментом інформаційно-психологічної війни. Як правило, не стільки прямий збиток від терористичних актів, скільки реакція на виниклу загрозу для широкого суспільства і державних органів управління є головною ціллю терористів. Загроза завжди страшніша ніж виконання, адже технічно реалізувати масове виконання терактів практично неможливо, а загроза існує для всіх, вона стає масовою. Обов’язкова умова тероризму – резонанс терористичної акції. Тероризм принципово декларативний. Широкий розголос інформації про теракт, перетворення його на найбільш обговорювану подію є ключовим елементом тактики тероризму. Теракт, який залишився непоміченим або засекреченим втрачає будь-який сенс. Саме це відрізняє терористичний акт від диверсії чи навіть політичного вбивства. Диверсія – силова акція підривного характеру, яка здійснюється спецслужбами держави, передбачає безпосередні втрати, які несе противник. Суспільний резонанс операції не цікавить диверсанта і є, навіть, небезпечним. В ідеалі диверсія імітує техногенну катастрофу, нещасний випадок або силову акцію, здійснену іншою силою. Такі диверсії, як політичні вбивства, здійснені спецслужбами, реальні виконавці вважають за краще звалювати на удаваних винних. Суспільний резонанс на терористичний акт навпаки необхідний терористам для зміни суспільних настроїв, впливає на масову психологію. Терористичні організації демонструють свою силу і готовність йти до кінця, жертвуючи як власними життями, так і життями жертв. Терорист гучно заявляє, що в цьому суспільстві є сила, яка ні за яких обставин не прийме існуючий порядок речей і буде боротися з ним до перемоги [9].

Отже, ці поняття є різними, хоча їх спільність в тому, що вони характеризують спрямованість на завдання фізичної шкоди необмежено широкому колу осіб, а з іншого боку – пошкодження або знищення матеріальних об’єктів. Не дивлячись на певну спільність цілей диверсії та тероризму, можна визначити деякі принципові відмінності між явищами, які ми розглядаємо. По-перше, якщо в статті 113 КК України (диверсія), нам дається вичерпний перелік злочинних діянь, то до тероризму, крім названих безпосередньо статтею 258 відносяться найрізноманітніші інші дії. Тобто тероризм – це здійснення, підготовка, або загроза здійснення вибуху, підпалу або інших дій, які створюють небезпечність для життя або здоров’я людини, або загроза настання тяжких наслідків, якщо вони здійсненні з метою примушення органів державної влади, органів місцевого самоврядування або повноважних осіб, міжнародних організацій або їх представників, а також фізичних, юридичних осіб здійснити певну дію або утримання від її здійснення, спрямовані на залякування населення, провокацію війни або воєнних конфліктів, які призведуть до міжнародних ускладнень [7].

По-друге, якщо при диверсії дії злочинців спрямовані на заподіяння суттєвої шкоди економічної системі держави, то при тероризмі – на залякування населення, дестабілізацію обстановки. Головна мета диверсії складається головним чином в послабленні держави, а тероризму – в залякуванні населення, примушуванні до прийняття рішень або утримання від цього прийняття. Таким чином, при диверсії дії спрямовані на знищення осіб, нанесення тілесних ушкоджень або заподіяння іншої шкоди, при тероризмі дії спрямовані на залякування населення або його частини, дестабілізацію, пригнічення. Мета диверсійних актів полягає у послабленні держави, метою же тероризму є примушування до прийняття якогось рішення чи утримання від його прийняття. У даному випадку ціль є основною ознакою за якою можливо провести розмежування між зазначеними злочинами.

Крім зазначеної ознаки між диверсією і тероризмом можна виділити і цілий ряд інших, умовно кажучи, додаткових ознак. Так, диверсант зазвичай діє таємно, а терорист – демонстративно, привертаючи до себе увагу засобів масової інформації та населення, тобто терористи нерідко афішують свою злочинну діяльність. У деяких випадках навіть спостерігається їхнє прагнення до присвоєння відповідальності за наслідки нещасних випадків, до яких вони не мали ніякого відношення [5]. Такий випадок мав місце в Росії при катастрофі одного з житлових будинків через загоряння природного газу. Також істотною відмінною ознакою є ультимативність дій при тероризмі. Таким чином, саме за ознакою спеціальної мети (не враховуючи деяких інших ознак) тероризм треба відмежовувати від такого суміжного умисного злочину, як, диверсія. Тобто, ціль є такою визначальною ознакою, що дозволяє розмежувати ці суспільно-небезпечні діяння. Однак, виділення й інших, можливо, додаткових ознак дозволяє сформувати досить повне уявлення про існуючі розходження у розглянутих злочинах.

Висновки. Таким чином, диверсія і терористичний акт, що за своєю правовою природою є суміжними злочинними діяннями, мають ряд подібних та відмежувальних ознак. Зокрема, схожість цих злочинів полягає у тому, що вони характеризуються спрямованістю на завдання фізичної шкоди необмежено широкому колу осіб, а з іншого боку – на пошкодження або знищення матеріальних об’єктів. Конструктивні розходження між диверсією і терористичним актом проявляються у способах їх вчинення. Диверсант робить акцент не стільки на спричиненні ушкоджень людям, скільки на знищенні чи пошкодженні майнових об’єктів. Діяння терориста, у свою чергу, характеризуються спрямованістю на спричинення шкоди невизначеному широкому колу осіб і вчиняється загально небезпечним способом, пов’язаним передусім зі спричиненням шкоди особі. Окрім того диверсія зазвичай вчиняється таємно, а терористичний акт демонстративно, привертаючи увагу засобів масової інформації та населення.

Список використаних джерел та літератури:

1. Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 року. // Відомості Верховної Ради. – 2001. – № 25-26. – Ст. 131.

2. Андрусів Г.В., Бантишев О.Ф., Діденко Б.М. Відповідальність за особливо небезпечні злочини проти держави. / Г. В. Андрусів, О. Ф. Бантишев, Б. М. Діденко. – К., 1994. – 33 с.

3. Ємельянов В.П. Терроризм и преступления с признаками терорезирования / В. П. Ємельянов. – М., 2000. – 227 с.

4. Ковалев М. И. Советское уголовное право: Особенная часть / М. И. Ковалев. – М. : Юрид. лит., 1983. – 58 с.

5. Куц I. Д. Суспільна небезпечність злочинів, пов’язаних з пожежами / І. Д. Куц // Право України. – 2001. – № 1. – 104с.

6. Литвак О.М. Держава і злочинність. / О. М. Литвак. – К.: Атіка, 2004. – 147 с.

7. Навроцький В.О. Кримінальне право України. Особлива частина. / В. О. Навроцький. – К.: Знання, 2000. – 668 с.

8. Смирнов Е. А. Советское уголовное право / Е. А. Смирнов. – К., 1975. – 234 с.

9. Тероризм ХХІ сторіччя як політичне пугало і неоголошена війна: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// nomos.com.ua/content/viev/277/83.

На поточний момент більшість владарюючих політичних сил України усвідомлює неминучість коректив конституційного тексту: чинний Основний Закон демонструє безпрецедентно низький рівень легітимності і в цьому відношенні є ще більш невдалим, ніж його первинна редакція.

Оскільки чинна редакція Конституції встановлює заплутану й у процедурному відношенні вкрай пробільну конструкцію влади, теоретично найконструктивнішим сценарієм конституційної реформи мали б стати часткові корективи відповідних конституційних положень, насамперед тих, що безпосередньо стосуються механізмів взаємодії між органами влади у процесі здійснення ними спільних конституційних повноважень. Об’єктивно, що можливі зміни до Конституції мали б ураховувати правові позиції Конституційного Суду. Саме Конституційний Суд є органом, який принаймні з формальної точки зору компетентний дати предметну і фахову оцінку ключових вад конституційно передбачених інститутів та процедур та вказати шляхи правового розв’язання сформульованих ним проблем. Однак спроможність Конституційного Суду до виконання такої ролі сьогодні сама по собі стала предметом дискусії.
Процедура внесення змін до конституційного тексту, встановлена в розділі ХІІІ Конституції, передбачає, що корективи конституційного тексту можуть стати реальними лише в умовах суспільно-політичної стабільності, практичним вираженням якої має стати здатність головних політичних сил до конструктивного порозуміння у питаннях про розподіл повноважень органів влади та організацію системи стримувань і противаг. Описаний сценарій часткових змін тексту Конституції, продиктованих перебігом подій у реальному державотворчому процесі є, проте, малореальним з огляду на стан політичної і правової культури вітчизняного політикуму, схильності вищих посадових осіб держави використовувати Основний Закон для легалізації й легітимації власних корпоративних інтересів, неспроможності а часто і небажання партій сил, що контролюють відповідні ланки механізму влади досягати державно-необхідних копромісів, а ще більше – неспроможності виконувати досягнуті домовленості. Тому уявляється, що більш вірогідним є прийняття нового конституційного тексту із застосуванням референдарної процедури та конституанти.
Самі обставини розвитку конституційного процесу в Україні сьогодні частково нагадують відповідну ситуацію напередодні прийняття Конституції П’ятої Республіки у Франції в 1958 р., яка була схвалена більшістю голосів громадян на референдумі. Прийняттю цієї Конституції передувала глибока політична криза у країні. Особливості партійної системи Франції в повоєнний період визначальною мірою обумовили нефункціональність парламентської форми правління та необхідність її негайної заміни більш централізованю моделлю влади. У цій політичній ситуації французький Парламент прийняв рішення про передачу влади в руки загальнонаціонального лідера, який був би у стані вивести країну із кризи, підготувати і здійснити конституційну реформу. Генерал Шарль де Голь, національний лідер, який упродовж багатьох років залишався не при справах, був наділений Національними Зборами Франції надзвичайними повноваженнями щодо розробки проекту майбутнього основного закону.
Як видно, застосований порядок розробки і прийняття Конституції Франції 1958 р. не відрізнявся демократичністю, однак у описаній ситуації він, мабуть, був оптимальним і дозволив у короткі строки вивести країну зі стану глибокої політичної кризи. Лише високий рівень правової та політичної культури французької політичної еліти (як і суспільства в цілому) в поєданні з фактором приналежності французьких президентів до правлячих партій дієво попереджує авторитаризацію влади глави держави в П’ятій Республіці. Особливості правової та політичної культури французького суспільства є також ключем до розуміння того, чому текст Конституції 1958 р., розроблений у формально досить недемократичний спосіб, не став засобом правового закріплення вузькокорпоративних інтересів. Сказане також засвідчує, що досвід розробки і прийняття Конституції Французької П’ятої Республіки не може бути сприйнятий беззастережно в умовах вітчизняних державно-політичних реалій. Між тим, схема подальшого розвитку конституційної реформи, запропонована пропрезидентськими силами в Україні на поточний момент, дуже нагадує згаданий французький сценарій.
Майбутня Конституція України має бути прийнята у спосіб, який забезпечив би їй максимальний рівень легітимності. Це є можливим лише за умови, якщо суб’єкт, який розроблятиме текст Конституції, сам користуватиметься високим суспільним авторитетом. Як видно, ця умова була цілком дотримана у процесі розробки Конституції П’ятої Республіки у Франції. Між тим, створена Указом Президента Національна конституційна рада об’єктивно не претендує на високий рівень суспільної легітимності, принаймні з огляду на той факт, що Головою Ради самопроголосив себе Президент, який є представником не найбільшої (і достатньо малочисельної) політичної сили, а затверження кандидатур членів Конституційної ради контролювалося Секретаріатом Президента України. Конституційна рада – орган, який претендує на розробку Основного Закону держави, але не претендує на те, щоб діяти від імені всього суспільства. Відсутність мандату довіри народу означає ненародний характер способу прийняття Конституції. Таку Конституцію коректно буде кваліфікувати як даровану. Обставини прийняття нового Основного Закону держави (чи його нової редакції), таким чином, як і 28 червня 1996 р. та 8 грудня 2004 р. загрожують знову перетворити процес конституційного реформування на справу певної групи політичних сил, що формуватимуть текст Конституції відповідно до своїх партійних інтересів.
Практика розробки конституцій у країнах з усталеними традиціями демократії вказує, що вироблення тексту основного закону завжди залишається справою вузького кола осіб із середовища юридичної еліти, найавторитетніших фахівців у галузі конституційного права. Однак справжнім завданням у цьому процесі постає забезпечення незалежності суб’єктів, що розробляють конституційний текст, від безпосереднього впливу політичних сил, з тим, щоб основний закон став справді втіленням загальнонародного консенсусу, а не правовим актом, що на найвищому юридичному рівні узаконює приватні інтереси. У механізмі забезпечення згаданої умови не існує усталених рецептів. Уявляється що розробка тексту майбутньої Конституції України повинна відбуватися конституантою – органом народного представництва, який має бути утвореним з єдиною безпосередньою метою – розробити текст Конституції України з його подальшим затвердженням на референдумі. При цьому контроль за правниками-розробниками Конституції мають забезпечити відомі громадські діячі або навіть професійні політики, представлені за демократично визначеною квотою в конституанті. Таким чином, безпосередню розробку Основного Закону мають здійснювати правники-професіонали, усі ж інші члени конституанти мають обмежитися роллю контролерів за розробниками Конституції, аби забезпечити її справді народний характер. Додатковим засобом легітимації Основного Закону має стати його грунтовне суспільне обговорення на рівні широких форумів із залученням відомих фахівців у галузі конституційного права та політиків. Успішне загальнонародне обговорення Конституції з відповідними корективами його положень конституантою за наслідками згаданого обговорення стане передумовою успішного схвалення конституційного тексту на референдумі.
Референдарна процедура на завершальному етапі конституційного процесу є обов’язковою. Хоча Конституція 1996 р. була прийнята Верховною Радою, за змістом самої Конституції Парламент позбавлений права приймати нову Конституцію. Конституція встановлює лише спеціальний порядок внесення Верховною Радою змін до її тексту.
Прийняття Конституції Верховною Радою в 1996 р. означало, що в даному випадку установча влада була здійснена Парламентом: прийняття Конституції Парламентом було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду на її прийняття. Саме тому Конституція й не містить правової підстави для Верховної Ради приймати Основний Закон, а допускає тільки можливість внесення Верховною Радою змін до чинної редакції Конституції.
Однак специфікою констититуційного регулювання питання про прийняття нової Конституції є те, що Основний Закон безпосередньо не встановлює порядку її прийняття. Такий порядок може бути виведений із Конституції лише опосередковано, шляхом розширювального тлумачення положень ч. 2 і 3 ст. 5 Конституції, які встановлюють: “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами”. Цитовані конституційні положення і пояснюють, чому Верховна Рада позбавлена за змістом Конституції правом приймати нову Конституцію, оскільки такі дії Парламенту засвідчували б узурпацію ним суверенного права народу право визначати чи змінювати конституційний лад у державі. Тому єдиною легальною формою зміни конституційного ладу є прийняття нової Конституції на всеукраїнському референдумі. Результати референдуму, на якому прийматиметься нова Конституція, тобто визначатиметься конституційний лад, матимуть остаточний характер, не можуть піддаватися ревізії з боку держави, її органів чи посадових осіб і не потребуватимуть будь-якого їх затвердження. Відмова ж із боку держави, її органів та посадових осіб визнати або виконувати рішення референдуму, на якому буде прийнято нову Конституцію, означатиме узурпацію влади.
Приймаючи до уваги, що внесення часткових змін до Основного Закону за процедурами, передбаченими розділом ІІІ Конституції можливе лише в умовах політичної стабільності або в умовах екстраординарної ситуації, коли питання внесення поправок до Конституції стане передумовою досягнення політичної домовленості з іншого принципового питання, як це сталося 8 грудня 2004 р., більш вірогідним видається прийняття нової Конституції з використанням конституанти, адже конституанти завжди ставали запитаними в умовах крайньої політичної нестабільності і кризи державної влади, а то і просто відсутності останньої.

Під парламентом звичайно розуміють одно- або двопалатну представницьку установу, хоча з юридичних позицій це поняття може бути значно складнішим. В англосаксонському праві парламент – триєдина установа, яка включає главу держави (монарха у Великобританії, президента в Індії), верхню і нижню палати. У країнах, які зазнають впливу англійського права, де представницький орган має одну палату а главою держави є президент, парламент розглядається як двоєдина установа, що складається із зазначених органів. Навпаки, у континентальному праві під парламентом розуміють його обидві палати (єдину палату), а глава держави не може бути його складовою. В юридичному середовищі трапляються випадки і більш оригінального сприйняття парламенту. Німецький Бундесрат у вітчизняній фаховій літературі звичайно визначається як верхня палата німецького Парламенту (нижня палата – Бундестаг). Однак у самій Німеччині більшість державознавців вважають, що тільки Бундестаг можна йменувати парламентом. Відповідно до змісту Основного Закону ФРН тільки Бундестаг обирається населенням, складається з депутатів (тільки членів Бундестагу Основний Закон називає депутатами) і представляє німецький народ як єдине ціле. Лаконічні формулювання німецького Основного Закону про статус Бундесрату в питанні про визначення його природи обмежуються вказівкою на те, що “через Бундесрат землі приймають участь у законодавчому управлінні Федерацією і у справах Європейського Союзу” ((Основной Закон Федеративной Республики Германии. Ст. 50 // Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л. А. Окунькова. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – 816 с., с. 196)).

У сучасний період у більшості країн діють двопалатні парламенти. Двопалатність (бікамералізм) тривалий час була типовою рисою парламентаризму. Ще для буржуазних парламентів у період їх виникнення була характерна двопалатна структура. В унітарних державах вона відобразила насамперед компроміс між буржуазією, що прагнула влади і дворянством. При цьому нижні палати формувались шляхом прямих виборів. Представницьким нижнім палатам протистояли верхні, призначувані главою держави чи сформовані за спадковою ознакою, або утворені тим і іншим шляхом. За таким принципом, наприклад, донедавна формувалася Палата Лордів Великобританії.

Перевага двопалатної структури парламенту вбачається насамперед у тому, що верхня палата покликана виступати як засіб стримування демократичних аномалій, які можуть проявлятися в нижній палаті ((Шаповал В. Вищі органи сучасної держави. Порівняльний аналіз. – К.: Програма Л, 1995. – 136 с., с. 14)). Верхня палата, членство в якій відповідає більш жорстким умовам, утримує нижню палату від поспішних, непродуманих, емоційних рішень. Верхня палата, яка звичайно складається з фахівців-професіоналів (на відміну від нижньої, що формується на партійній основі з політиків часто без фахового досвіду), покликана забезпечити врівноважений підхід у законопроектній роботі, надати їй високого професійного рівня. Діяльність верхньої палати має стримувати нижню, створюючи такі умови, за яких буде забезпечений зважений законодавчий процес, виключене прийняття непродуманих та поквапливих рішень і зберігатиметься рівновага в державному механізмі. Теоретично в умовах бікамеральної структури палати виступають одна щодо одної як експертні установи. Між тим, якщо верхня палата перестає грати таку роль і стає аналогічною за своїм складом нижній палаті, вона перетворюється в зайвий дублікат останньої (( Гайєк Ф. А. Право, законодавство і свобода. Нове визначення ліберальних принципів справедливості і політичної економії. Т. І-ІІІ. – К.: Аквілон-Прес, 2000. – 448 с., с. 101)).

Очевидним є також те (принаймні з абстрактно-теоретичних позицій, не враховуючи національної специфіки), що спеціалізація палат бікамерального парламенту веде до покращення якості їх діяльності: кажучи цілком спрощено, двопалатний парламент виконує свої функції краще і якісніше ніж однопалатна представницька установа.

Після Другої cвітової війни від двопалатної системи відмовились ряд європейських держав, деякі країни Азії й Африки з унітарною формою державного устрою. Хвиля загального демократичного піднесення, що спостерігалась у повоєнний період та зумовлене нею запровадження прямих виборів до верхніх палат унеможливили здійснення верхніми палатами традиційно їм притаманної функції контролю за нижніми палатами. До того ж, у ряді європейських держав верхні палати парламентів скомпрометували себе співробітництвом із фашистами. Як наслідок – частина бікамеральних європейських парламентів була реорганізована в монокамеральні. Однак у період краху радянської системи в деяких країнах Східної Європи (Польща, Румунія, Білорусь, Росія) спостерігалася зворотня тенденція. У результаті проведеної там перебудови державного механізму була відновлена бікамеральна структура парламенту.

Нині двопалатна структура парламентів характерна насамперед для федерацій, де верхня палата репрезентує інтереси суб’єктів федерації.

Бікамералізм виправдовує себе лише в умовах розвиненого парламентаризму. Як вважає Джованні Сарторі, запровадження двопалатної структури представницького органу є доцільним на тому етапі розвитку державності, коли в силу розвитку партійної системи стане можливим формування близької за партійною приналежністю парламентської більшості в нижній і верхній палатах парламенту ((Сарторі Джованні. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів. – К.: АртЕк, 2001. – 224 с., с. 178)); за інших умов запровадження другої палати парламенту спричинить ускладнення (сповільнення) законодавчого процесу ((Шаповал В., Борденюк В., Журавльова Г. Парламентаризм і законодавчий процес в Україні. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. – 216 с., с. 111)). Також в умовах авторитарного режиму вето сильної верхньої палати, яка звичайно формується із прибічників глави держави, може суттєво ускладнювати законодавчий процес.

На переконання дослідника, принаймні в теоретичному плані посилення начал парламентаризму в організації механізму влади в Україні та підвищення ефективності діяльності Верховної Ради України потребує розв’язання питання про здійснення відповідних інституційних змін у структурі Парламенту – переходу до бікамеральної структури Верховної Ради України ((Журавський В. Двопалатний парламент в Україні: проблеми формування // Право України. – 2001. – № 3. – С. 33-35., с. 33)).

Запровадження двопалатної структури українського Парламенту крім вищезгаданих загальнотеоретичних має ще один важливий аргумент, обумовлений суто національними реаліями. Верхня палата, яка б утворювалась на основі представництва регіонів і територіальних громад, стала б легальним засобом впливу регіональних еліт на формування державної політики, відображення в законодавчій діяльності регіональних інтересів та інтересів територіальних громад. Таким чином, верхня палата стала б стабілізуючим чинником української державності, забезпечила б більш високий рівень стабільності політичної системи України, сприяла б зменшенню випадків виникнення конфліктних ситуацій між представницьким органом і Урядом ((Кравчук В., Кравчук М. Проблеми вдосконалення діяльності парламенту // Нова політика. – 2001. – № 3. – С. 53-55., с. 55)). Однак, формування верхньої палати нового українського Парламенту має здійснюватись на основі законодавчо визначеної (бажано на конституційному рівні) однакової квоти представництва для всіх регіонів. Така уніфікована квота дозволить повноцінно представити в Парламенті України інтереси менш населених регіонів, які за умови диференційованої (пропорційно до чисельності населення) квоти залишилися б у цьому відношенні дискримінованими.

Саме двопалатний орган забезпечить необхідні стримування і противаги в системі поділу влади ((Гальчинський А., Литвиненко О., Паламарчук В. Проблеми реалізації політичної реформи в Україні // Україна: стратегічні пріоритети. Аналітичні оцінки. – К.: НІСД, 2003. – 317 с., с. 80)). Звичайно, верхня палата майбутнього українського Парламенту має формуватися в інший спосіб, аніж нижня палата, у іншому випадку верхня й нижня палати будуть досить схожі. Це, звичайно, полегшуватиме законодавчий процес, але не сприятиме цілям контролю верхньої палати за нижньою.

При цьому слід виходити із принципу пріоритетності ролі Палати, сформованої на основі партійного представництва (тобто нижньої палати), у реалізації повноважень Верховної Ради України. Це, між іншим, зумовлює потребу в нормативному визначенні функцій кожної з Палат: верхньої, що формуватиметься за принципом регіонального представництва й нижньої, що формуватиметься шляхом прямих виборів на партійній основі.

Загалом створення у структурі Верховної Ради України верхньої палати сприятиме підвищенню якості та ефективності законодавчого процесу на основі запровадження механізму узгоджувальних процедур міжпалатної взаємодії. Це, у свою чергу, сприятиме значному зниженню рівня конфліктності у взаєминах між Парламентом і Президентом України. В остаточному результаті це посилюватиме позиції Верховної Ради України в системі стримувань і противаг.

Дослідник, однак, вважає, що з метою уникнення фінансового тягаря, який несе із собою запровадження верхньої палати у представницькому органі, чисельність народних депутатів, представлених у обох Палатах, не має перевищувати сучасного конституційного складу Верховної Ради України – 450 чоловік.

Аргументуючи в цілому переваги двопалатного парламенту, необхідно зазначити, що запровадження верхньої палати Парламенту в Україні може стати чинником, який гальмуватиме законодавчий процес.

На це питання, однак, неможливо дати однозначну відповідь. Питання про запровадження верхньої палати Верховної Ради України порушує цілу низку інших супутніх питань. Насамперед важливе значення має те, чи буде це Парламент із сильною чи слабкою верхньою палатою.

У суспільстві з низькою політичною і правовою культурою, значною кількістю маловпливових партій, представлених у парламенті й застосуванням пропорційної виборчої системи на виборах до представницького органу (а відтак, відсутності у верхній та нижній палаті стабільної центристської більшості, здатної забезпечити конструктивну міжпалатну взаємодію) двопалатна структура парламенту, звичайно, гальмуватиме законодавчий процес. Але ще більше цей чинник спрацьовуватиме в парламенті із сильною верхньою палатою. Тому, на переконання дослідника, в Україні доцільно запроваджувати представницький орган із слабкою верхньою палатою й лише тоді, коли ефективність функціонування такого Парламенту буде забезпечена відповідним розвитком партійної системи та політичної і правової культури владної еліти ((Рудик П. Конституційна реформа в Україні: проблеми та перспективи. – Київ: Атіка, 2006. – 256 c., с. 40)).

Політичні партії в Україні на цьому етапі без застережень ще не можна визначити партіями парламентського типу. Партії в Україні ще не виражають інтересів великих соціальних груп, а тому звільнені від відповідальності перед виборцями, не можуть повноцінно враховувати інтереси і настрої населення, а також запропонувати програми ефективного розв’язання найважливіших для суспільства проблем. Обмеженість соціальної бази політичних партій ставить під сумнів їхню спроможність вирішувати суспільні завдання. З огляду на цю обставину перехід до бікамеральної структури українського Парламенту стане можливим лише за наслідками розвитку багатопартійної системи України, партійної структуризації самого представницького органу й формування стабільної конструктивної парламентської більшості.

Відповідно до функціонального призначення верхньої палати має бути визначене коло її повноважень, які б не перетиналися з повноваженнями нижньої палати. До повноважень верхньої палати мають бути віднесені розв’язання проблем регіонального характеру та установчі повноваження. До прерогатив нижньої палати слід віднести прийняття бюджету, встановлення податків. Як зазначалося, на думку автора, на початковому етапі структура нового українського Парламенту має будуватися на принципах нерівновправного (егалітарного) бікамералізму (це має бути Парламент із слабкою верхньою палатою): нижня палата повинна мати можливість долати вето верхньої палати на законопроекти (нижньої палати) двома третинами голосів від конституційного складу нижньої палати.

У перспективі, однак, на відповідному етапі розвитку політичної системи України доцільний перехід до двопалатного Парламенту із сильною верхньою палатою. У такому випадку конструктивним засобом узгодження позицій Палат у законодавчому процесі має стати практика створення Узгоджувальної комісії, яка б формувалася із представників обох Палат у рівній пропорції. У випадку ускладнення законодавчого процесу в Парламенті на етапі узгодження позицій Палат щодо остаточного змісту законопроекту за рішенням більшості від конституційного складу обох Палат мала б утворюватися згадана Комісія. Завданням Комісії було б вироблення узгодженого тексту законопроекту з його подальшим представленням на затвердження в Палати. У випадку незгоди однієї з Палат із запропонованим Комісією текстом законопроекту законодавчий процес у представницькому органі має припинитися.

Можливим додатковим засобом розв’язання затяжного конфлікту між Палатами із приводу остаточного змісту законопроекту могло б стати надане Кабінету Міністрів України право вимагати від нижньої палати схвалити законопроект у її редакції.

У згаданому відношенні вартий уваги державно-правовий досвід Франції. Сенат – верхня палата французького Парламенту – сильна верхня палата. Конституція П’ятої Французької Республіки вимагає, аби тексти обох Палат по законопроекту були ідентичними (абз. 1 ст. 45), тому “мандрівки” з Національної Зборів (нижньої палати Парламенту) до Сенату й назад (так звана процедура “човника”) можуть тривати подекуди кілька місяців. Якщо сенатори і депутати після двох читань проекту так і не дійшли згоди, Уряд має право сформувати із представників обох Палат змішану паритетну узгоджувальну комісію (абз. 2 ст. 45). Сам Парламент виявляти ініціативи щодо створення згаданої комісії не може. Текст, підготовлений узгоджувальною комісією, може бути переданий Урядом для схвалення в Палати. При цьому жодна поправка не може бути прийнятою без згоди Уряду.

Якщо комісія виробила взаємоприйнятий текст і він схвалений Палатами, законопроект передається на підпис Президентові Республіки. Таким чином, законодавчий акт вважається прийнятим Парламентом, якщо він схвалений у ідентичній редакції обома Палатами. Однак у здійсненні законотворчої діяльності Палати все ж не рівноправні. Якщо обидві Палати не дійдуть згоди щодо обговорюваного законопроекту у процесі його обговорення на своїх засіданнях або засобом утворення узгоджувальної комісії, Уряд може просити Національні Збори винести остаточне рішення (абз. 4 ст. 45) ((Конституция Французской Республики // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М., 1997. – 816 с., с. 673, 674)). Звичайно, у даному випадку вирішальна роль належить самому Уряду, а не Парламенту. Проте при розбіжностях між Палатами саме Національним Зборам надається можливість сказати останнє слово.

Бікамеральна структура українського Парламенту із сильною верхньою палатою також потребувала б перегляду процедури подолання вето Глави держави на прийнятий Верховною Радою України законопроект. Уявляється, що нова редакція ст. 94 Конституції України, яка регламентує законодавчий процес на стадії промульгації, мала б набути орієнтовно такого вигляду:

“Закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і набуває чинності після завершення п’ятнадцятиденного терміну з моменту отримання його Президентом України.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий обома Палатами Верховної Ради України не менш як двома третинами від їх конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він набуває чинності після завершення десятиденного терміну з моменту отримання його Президентом України.

Закон набирає чинності через десять днів із дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування”.

Перехід до бікамеральної структури Верховної Ради України потребує також перегляду процедури внесення поправок до Основного Закону України, прописаного відповідними положеннями статей 154, 155 та 156 Конституції України.

Адаптована до двопалатної системи процедура внесення поправок до Конституції України за змістом згаданих статей могла б виглядати наступним чином:

“Законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу однієї з Палат Верховної Ради України.

Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу І “Загальні засади”, розділу III “Вибори. Референдум” і розділу XIII “Внесення змін до Конституції України”, попередньо схвалений більшістю від конституційного складу кожної з Палат Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу кожної з Палат Верховної Ради України.

Законопроект про внесення змін до розділу І “Загальні засади”, розділу III “Вибори. Референдум” і розділу XIII “Внесення змін до Конституції України” подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу однієї з Палат Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу кожної з Палат Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України”.

Попри те, що запровадження верхньої палати Парламенту є одним із найбільш дискусійних питань у суспільстві та середовищі політичної еліти України а тому, можливо, буде здійснене лише у віддаленій перспективі, в умовах політичної стабільності, потреби державно-правового розвитку України визначають необхідність практичного втілення згаданого завдання. Більш швидкий сценарій запровадження двопалатного Парламенту є можливим за умови прийняття нової Конституції України шляхом застосування референдарної процедури чи схвалення її конституантою.

Мартинюк Р. Чи потрібен Україні двопалатний Парламент? // Підприємництво, господарство і право. – 2008. – № 8. – С. 99-102.

Сумісна компетенція глави держави й уряду у виконавчій сфері відображає намагання розробників концепції раціоналізованого парламентаризму поєднати кращі риси президентської та парламентарної форм правління в організації виконавчої влади – високу функціональну ефективність уряду завдяки залученню до його формування та координації поточної урядової політики глави держави та наявності достатньо самостійного у своїх рішеннях і діях прем’єра – представника парламентської більшості. Атрибутом раціоналізованого парламентаризму є також парламентська відповідальність уряду – інституційна гарантія легітимності урядової політики. Необхідність інвеститури уряду в парламенті (інший типовий атрибут змішаної форми правління), широкі можливості прем’єра визначати склад уряду змушують президента приймати до уваги розстановку партійних сил у парламенті і підштовхують його до призначення на посаду прем’єра особи, яка б користувалася підтримкою парламентської більшості і була здатна сформувати уряд, програма і склад якого знайшли б схвалення в парламенті. У змішаних республіканських формах правління акти глави держави, що стосуються сфери урядової діяльності, потребують скріплення підписом прем’єра чи (і) профільного міністра. Поєднання таких чинників як парламенський спосіб формування уряду, його парламентська інвеститура та контрасигнатура актів глави держави з боку прем’єра забезпечують достатню самостійність уряду і, зокрема, його голови від президента; уряд очолюється впливовим у політичному плані прем’єр-міністром і має ефективні важелі впливу на главу держави, які за певної розстановки сил перетворюють кабінет на одну з найважливіших ланок механізму дежави. Згадана ситуація й ілюструє поняття “раціоналізований парламентаризм” – парламентаризм, обмежений на користь виконавчої влади.

Маючи відповідні переваги перед президентською та парламентарною формами правління, змішана республіка завжди принаймні потенційно несе в собі загрозу нестабільності державно-політичного життя: залучення до формування уряду представницького органу і глави держави, подвійна підконтрольність та відповідальність уряду перед парламентом і президентом у ситуації так званого співіснування, коли парламентська більшість і в цілому похідний від неї уряд належать до одного блоку політичних партій, а глава держави є представником іншої політичної сили обертається згубним партійним протистоянням, наслідки якого об’єктивно не можуть не позначатися на результатах урядової політики. Негативна риса “співіснування” – ускладненість процесу ухвалення рішень, оскільки глава держави і прем’єр у політичному відношенні протистоять один одному, а важливі виконавчі рішення є результатом попередньо досягнутого компромісу між згаданими суб’єктами. У такому випадку лише високий рівень політико-правової культури державних посадовців, підкріплений імперативними процесуальними нормами конституції, які встановлюють обов’язкові механізми взаємодії вищих органів державної влади у здійсненні їхніх сумісних повноважень можуть попередити цілковитий хаос державно-політичного життя. По суті, у ситуації “співіснування” дуалізм виконавчої влади стає однією з найпроблемніших і суперечливих характеристик змішаної форми правління. Попри це, дуалізм виконавчої влади є скоріше позитивною, аніж негативною характеристикою її організації, оскільки сприяє виробленню демократичних традицій взаємодії вищих органів влади, виступає запобіжником проявів узурпації влади як президентом так і партійною більшістю у представницькому органі, привносить елементи взаємоконтролю між главою держави і прем’єром, у кінцевому рахунку слугуючи підконтрольності влади суспільству.

Перший прецедент дуалізму виконавчої влади склався в П’ятій Французькій Республіці – історично першій змішаній формі правління і більшою-меншою мірою став зразком для наслідування для багатьох європейських держав, що підтримали започатковану у Франції державно-правову традицію і визнали за доцільне запровадити в себе змішану форму правління. У самій П’ятій Республіці дуалізм виконавчої влади набув конституційно-правової регламентації. Конституція Франції 1958 р. вказує, що “Президент Республіки головує в Раді Міністрів”, а Прем’єр “у виключних випадках… може заміщувати Президента Республіки в якості голови на засіданні Ради міністрів по конкретному дорученню Президента і зі строго визначеним порядком денним” ((Конституция Французской Республики. Ст. ст. 9, 21 // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА–ИНФРА.М, 1999. – С. 667, 669.)). Приведені конституційні норми інституціоналізують дуалізм виконавчої влади і зумовлюють той факт, що Уряд у Франції може виступати як у формі Ради міністрів, яка об’єднує всіх її членів під керівництвом Президента Республіки, так і як сукупність міністрів під керівництвом Прем’єра (у такому випадку він отримує назву Кабінет міністрів). Особливістю актів Президента, що приймаються на засіданнях Ради міністрів, є те, що вони потребують скріплення підписом (контрасигнатури) Прем’єра і відповідного міністра. Конституція порівняно чітко вказує, які питання підлягають обов’язковому розгляду в Раді міністрів. Практично всі найбільш важливі проекти регламентарних нормативних актів, проекти законів, рішення про постановку питання про довіру Уряду в Національних Зборах (нижній палаті французького Парламенту), про проведення референдуму, призначення на вищі державні посади та інші підлягають обговоренню в Раді міністрів. Однак питання безпосередньо про розподіл повноважень в урядовій сфері між Президентом і Прем’єром у конституційному тексті 1958 р. відображення не знайшло. Тому на підставі відповідних конституційних положень у П’ятій Республіці фактично спонтанно був вироблений механізм розподілу компетенції у сфері виконавчої влади. Згадана практика розподілу компетенції у П’ятій Республіці пройшла певний розвиток. У період безпосередньо після вступу в дію Конституції 1958 р., у час президентства де Голя мало місце своєрідне вертикальне розмежування повноважень Президента й Уряду. Президент головним чином керував здійсненням зовнішньої і військової політики Франції. У постголістський період утвердився своєрідний горизонтальний розподіл повноважень і компетенції, за якого рішення найбільш загального політичного характеру приймаються Президентом, а все поточне управління країною здійснюється Урядом. Однак ні та, ні інша схема практично не працюють в умовах “співіснування”. За такої ситуації Президент має і зобов’язаний шукати компромісу з Урядом, як, утім, ту ж задачу повинен вирішувати й Уряд. В основному питання управління державними справами за такої ситуації зосереджуються в руках Уряду. Водночас – велика частина одноосібних повноважень Президента залишаються недоторканними.

Питання про те, наскільки точно може бути повторена французька державно-правова теорія і практика в умовах інших державно-правових систем і наскільки згубними для них будуть наслідки дуалізму виконавчої влади у випадку “співіснування” залишається, об’єктивно, відкритим. Реально спроби держав, які намагаються відтворити новітній французький державно-правовий досвід у своїх вітчизняних умовах завжди набувають значної специфіки, обумовленої цілою низкою національних чинників: особливостями партійної системи країни, характером політико-правової культури владарюючої еліти, наявністю усталених традицій демократії, а також нормативно-інституційними факторами – особливостями державно-правової системи країни. Зокрема, для кожної країни, яка в певний момент розвитку своєї державності здійснює перехід до змішаної форми правління постає питання про механізм взаємодії й узгодження дій глави держави та уряду у виконавчій сфері. Віднаходження такого механізму набуває принципового значення в досягненні мінімальної легітимності змішаної форми правління – змішана республіка не може бути виправданою, якщо вона унеможливлює чітке визначення суб’єкта відповідальності за результати дій держави.

В Україні намагання застосувати оптимальну формулу компетенційного дуалізму у виконавчій сфері в умовах змішаної форми правління в період дії первинної та чинної редакцій Конституції України набувало принципової несхожості. Однак єдина спільна й визначальна риса, яка об’єднувала обидва випадки – безсумнівний факт, що розподіл компетенції у виконавчій сфері між Президентом України та Кабінетом Міністрів України і до вступу в дію конституційних поправок від 8 грудня 2004 р., і в постреформенний період залишався однаково далеким від тих позитивних результатів, які були досягнуті у державно-правовій практиці П’ятої Французької Республіки. Причини цього були різними і потребують принаймні короткого огляду.

Конструкція механізму влади, запроваджена Конституцією України від 28 червня 1996 р. у своїх загальних характеристиках відповідала стандартам президентсько-парламентарної форми правління, а в багатьох деталях безпосередньо нагадувала змішану Французьку Республіку зразка 1958 р. Риси схожості виявлялися насамперед у способі формування Уряду, подвійній відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України та Верховною Радою України, інституті контрасигнатури. Також дослідники зазначали і про схожість дуалізму виконавчої влади в Україні у вищезгаданий період до французького варіанту ((Серьогіна С. Сутність інституту глави держави та його еволюція у світовій державно-правовій практиці // Вісник Академії правових наук України. – 2000. – № 4 (23). – С. 54-65.)). Разом із тим, були й малопомітні, але принципові відмінності. У П’ятій Французькій Республіці Президент володіє правом достроково припинити повноваження Прем’єр-міністра за власною ініціативою. Однак згадане право Глави держави зв’язане однією виключно важливою умовою, яка є ключовою гарантією незалежності Прем’єра від Президента й обумовлює за відповідного збігу обставин (у ситуації “співіснування”) його статус як вільш важливої в політичному плані фігури ніж сам Глава держави. Президент у П’ятій Республіці, відповідно до Конституції, призначає Прем’єр-міністра і за його представленням інших членів Уряду. Він же формально відкликає Прем’єр-міністра й інших міністрів. Фактично ж Президент не може в односторонньому порядку припинити повноваження Прем’єра, оскільки Конституцією передбачена формула “підписує заяву Прем’єр-міністра про відставку” ((Конституция Французской Республики. Ст. 8 // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – С. 667.)), тобто, якщо немає відповідної заяви, відставка Уряду неможлива. Конституція України в редакції від 28 червня 1996 р. згаданої формули, як і будь-яких інших застережень у праві Президента України відправляти Прем’єр-міністра України у відставку на власний розсуд не передбачала. Натомість вимога підпису Главою держави заяви Прем’єр-міністра України про відставку чомусь закріплювалась у ст. 115 (первинної редакції) Конституції України, яка встановлювала право Верховної Ради України прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України, наслідком чого була відставка Кабінету Міністрів України. Якщо за наслідком отриманої резолюції недовіри відповідної заяви Прем’єр-міністра України Главі держави не було чи Президент України не підписував такої заяви, право Верховної Ради України достроково припинити повноваження Уряду набувало характеру юридичної фікції. Останнє слово за Президентом України в питанні дострокового припинення повноважень Кабінету Міністрів України внаслідок прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Уряду підтверджувалося (на випадок можливих сумнівів у цьому) положенням п. 9 ст. 106 Конституції України про те, що Президент України “припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку”. Фактично інститут парламентської відповідальності уряду в Україні в період дії первинної редакції Конституції України не діяв. Додатковими визначальними важелями впливу Глави держави на стан справ в урядовій сфері було передбачене Конституцією України (первинною редакцією п. 16 ст. 106) право Президента України скасовувати акти Кабінету Міністрів України, призначати та звільняти з посад членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій (п. 10 ст. 106), імперативний характер указів Президента України для Кабінету Міністрів України та відсутність у конституційному тексті положення про те, під чиїм головуванням відбуваються засідання Уряду. Нормативна ж невизначеність змісту, обсягу та організаційних форм здійснення повноважень Кабінету Міністрів України в системі стримувань і противаг перетворювала Уряд фактично на безправного суб’єкта у його відносинах із Главою держави.

Ще один чинник, який розривав необхідний зв’язок між персональним складом Уряду та коаліційною більшістю у представницькому органі, а також між Програмою діяльності Кабінету і програмними засадами партій, які утворювали згадану більшість, відтак – у обох питаннях робив Кабінет Міністрів України безпосередньо й повністю залежним від Президента України – відсутність парламентської інвеститури Уряду. Парламентська інвеститура є механізмом забезпечення реальної участі парламенту у формуванні уряду й передбачає вотум довіри кандидатові на посаду прем’єра і програмі дій нового уряду. Парламентська інвеститура передбачає, що не тільки прем’єр-міністр постає перед парламентом, але він у визначений строк подає програму діяльності уряду, і тільки тоді, коли програму затверджено, уряд приступає до виконання повноважень. До того часу уряд не є легітимним. Згаданий інститут первинною редакцією Конституцією України не передбачався (як не передбачається і чинною), що придавало змішаній формі правління в Україні особливої виключності. До прийняття Закону України “Про Кабінет Міністрів України” від 21.12.2006 р. Україна була єдиною країною зі змішаною формою правління, де Програму діяльності Уряду можна було затвердити будь-коли, тобто Уряд міг функціонувати з незатвердженою Програмою ((Шаповал В. “Конституційний дизайн” України: сучасний стан та перспективи розвитку // http://usps.parlament.org.ua/uploads/docs/Shapoval_checked.doc)).

Поєднання згаданих нормативних чинників, які були вже власним національним “винаходом” розробників Основного Закону України від 28 червня 1996 р. на фоні початкового етапу розвитку вітчизняного парламентаризму зумовлювало цілковиту залежність Кабінету Міністрів України та, зокрема, Прем’єр-міністра України від Глави держави й перетворювало останнього на фактичного Голову виконавчої влади, а Прем’єр-міністра України – на адміністративного Прем’єр-міністра (“Прем’єр-міністра без портфеля”).

Відтак – компетенційний дуалізм у виконавчій сфері знімався й набував цілком формального характеру. Останнє надавало змішаній республіці в Україні характеру такої ж формальності й перетворювало її фактично на напівпрезидентську республіку – спотворену в напрямку гіпертрофії інституту президента форму правління, яка мала зовнішні ознаки змішаної форми правління, але такою не була реально. Саме насамперед через відсутність у первинній редакції Конституції України положень про інститут парламентської інвеститури Уряду та вимоги заяви Прем’єра про відставку, зініційовану Главою держави, “змінна”, “перемінна” (синонімічні назви змішаної республіки) форма правління в Україні в період від прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. до конституційної реформи від 8 грудня 2004 р. не зазнавала жодних принципових змін і фактично не залежала від навності чи відсутності у представницькому органі союзної Президенту України коаліційної більшості. Фактично форма правління в Україні у згаданий період завжди залишалася напівпрезидентською, у якій дуалізм виконавчої влади ставав юридичною фікцією.

Ситуація принципово змінилася після внесення 8 грудня 2004 р. поправок до Основного Закону України. Чинна редакція Конституції України склала правову основу концептуально нової системи стримувань і противаг, яка відповідає критеріям парламентарно-президентської республіки. Висловлюючись максимально узагальнено, ця форма організації механізму влади стала більш децентралізованою, але менш стабільною і функціональною. Основним завданням конституційної реформи був перерозподіл відповідних повноважень Президента України на користь Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України з метою досягнення більшого балансу в системі поділу влади. Реформа надала реального характеру відповідним нормам ст.ст. 106 та 113 Конституції, які закріплюють розподіл компетенції у виконавчій сфері між Главою держави та Урядом. Однак особливістю існуючого компетенційного дуалізму у виконавчій сфері є те, що конституційні поправки від 8 грудня 2004 р. спричиняють ситуацію, за якої здійснення ключових повноважень Президента України вимагає досягнення інституційного компромісу: Глава держави може ефективно діяти лише за умови підтримки Уряду, точніше Прем’єра, але не навпаки – Уряд у своїх діях не потребує принципово підтримки з боку Глави держави. Кабінет Міністрів України, як і Прем’єр-міністр України у функціональному відношенні фактично цілком незалежні від Президента України: принцип відповідальності Уряду перед Главою держави в Конституції України проголошений (ст. 113), але механізм відповідальності не встановлений. У сучасних конституційно-правових умовах єдиним органом, якому фактично підпорядковується Кабінет Міністрів України і який може ухвалити рішення щодо дострокового припинення повноважень Уряду, є Верховна Рада України.

Визначальною рисою дуалізму виконавчої влади в Україні на сучасному етапі є та, що в умовах високого конфліктного потенціалу владарюючих політичних сил, який особливо виразно проявляється в ситуації “співіснування”, інститут президента демонструє “функціональну недостатність” й виявляється позбавленим необхідних інструментів для реалізації свого конституційного статусу гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина, здійснення повноважень щодо керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, представництва держави в міжнародних відносинах, ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України тощо через систему органів виконавчої влади. Фактично в ситуації “співіснування” в Україні дуалізм відповідних повноважень Глави держави й Уряду у виконавчій сфері перетворюється на конфлікт повноважень. Гострота цього конфлікту є безпрецедентною і становить небезпеку для державного суверенітету України. Уже перший нетривалий постреформенний досвід взаємодії Президента України й Кабінету Міністрів України у сфері їхніх функціонально співпадаючих повноважень засвідчив, що у випадку політичного протистояння парламентської більшості й утворюваного нею Уряду, з однієї сторони, і Глави держави, з іншої, узгоджене функціонування механізму влади стає, фактично, неможливе. Цей досвід також показав, що в ситуації політичної конфронтації між гілками влади конституційна система стримувань і противаг перетворюється на відверто деструктивну систему протистояння, а регулятивна функція Основного Закону у вирішенні політичних конфліктів стає недостатньою і потребує спеціальних політичних домовленостей як єдинореальних цивілізованих інструментів розв’язання наявних проблем у відносинах між гілками влади ((Конституційна реформа в Україні: перебіг, стан і перспективи. Аналітична доповідь // Національна безпека і оборона. – 2007. – № 1. – С. 28.)).

Очевидно, що такий ефект від внесених змін до Основного Закону України розробниками концепції конституційної реформи 2004 р. не передбачався і став вагомою втратою в державно-правовому розвитку Української держави. Разом із тим, згаданий конфлікт повноважень придає виключної актуальності питанню про подальший перегляд існуючого формату дуалізму компетенцій у виконавчій сфері в рамках існуючої змішаної форми правління. Об’єктивно, що конструктивною формою такого перегляду мала б стати подальша ревізія Основного Закону України чи поява нової Конституції України.