The paper analyzes the main features of hosted dualism of competence of executive bodies of Ukraine. By researched and identified the positive and negative attributes of competence dualism executive power of Ukraine.

Постановка проблеми: нині вітчизняні політичні та правові науки не мають єдиного підходу до дослідження та визначення політико-правових наслідків компетенційного дуалізму виконавчої влади. Тому дана проблема залишається актуальною і сьогодні.

Короткий аналіз останніх досліджень і публікацій: питання компетенційного дуалізму виконавчої влади України з часу здобуття Україною незалежності було об’єктом дослідження багатьох видатних вчених-конституціоналістів, що зробили вагомий внесок у дослідженні даного питання. Серед широкого кола науковців слід виділити праці Авер’янова В. Б., Годованця В. Ф., Журавського В. С., Кравченка В. В., Лисенко О. М., Малиновського В. Я, Савчина В. М., Сало І. С., Серьогіної С. Г., Телешуна С. О., Тодики Ю. Н., Погорілка В. Ф., Шаповала В. М., тощо.

За французьким прототипом напівпрезидентського правління, запозиченим Україною, існує подвійна структура влади, тобто так званий «дуалізм» виконавчої влади [9, с. 7]. Чинна Конституція України не змогла подолати дуалізму виконавчої влади й чітко розмежувати повноваження глави держави та Уряду. Взаємовідносини в системі вищих органів державної влади залишаються невизначеними, Основний Закон України створює передумови для політичних протистоянь. Конституція України формально не відносить Президента України до жодної гілки влади, у той час як фактично саме він очолює виконавчу владу, оскільки має доволі широкі повноваження щодо керівництва урядом та здійснення контролю за його діяльністю [3, с. 17].

Дуалізм (від латинського dualis – двоїстий) у виконавчій владі передбачає, що її здійснення є прерогативою двох суб’єктів влади – глави держави та уряду. Правові основи існування дуалізму виконавчої влади завжди прямо або приховано закладені в конституціях відповідних держав. Так, стаття 10 Конституції Республіки Польща визначає, що виконавчу владу здійснюють Президент Республіки Польща та Рада Міністрів [1]. У статті 3 Основного закону Фінляндії зазначено, що виконавча влада здійснюється Президентом Республіки, а також Державною радою, члени якої повинні користуватися довірою Едусканти – Парламенту Фінляндії [4, с. 131].

Для характеристики дуалістичної моделі організації виконавчої влади застосовують переважно такі формулювання як «подвійний центр виконавчої влади», «складний центр виконавчої влади», «двоголова виконавча влади», «здійснення виконавчої влади президентом та урядом» та інші [4, с. 131].

Дуалізм виконавчої влади, закріплений на конституційному рівні, вважається ключовою характеристикою змішаної республіки (раціоналізованого парламентаризму), яка принципово відрізняє її від класичної парламентарної республіканської форми правління [11, с. 125]. Дуалізм виконавчої влади слід розуміти як особливість виконавчої влади певної національної політико-правової системи, яка відображає наявність двох керівних центрів у сфері виконавчої влади − Уряду та глави держави, які функціонально поєднані між собою. На нашу думку, більш влучно визначає це поняття Мартинюк Р., який називає його «компетенційним дуалізом виконавчої влади» [6, с. 201].

Правовий статус Президента України характеризується відображенням в Основному Законі України дуалізму виконавчої влади, який має цілу низку негативних аспектів [5, с. 4], насамперед, згубно позначається на стабільності й ефективності Уряду [7, с. 204]. Згаданий дуалізм визнають більшість вітчизняних авторів. Його сутність вдало сформулював, зокрема, Авер’янов В., який наголошує, що «відношення цих суб’єктів до гілки виконавчої влади неоднакові. Якщо Уряд входить до неї як окрема структурна ланка системи органів, то Президент України лише функціонально через певний обсяг повноважень у сфері виконавчої влади» [2, с. 11]. Інакше кажучи, Президент України, не віднесений до виконавчої гілки влади формально і структурно, є її складовою реально й функціонально [7, с. 205]. Широке коло дослідників, серед яких варто виділити Серьогіну С. Г., зазначають про схожість дуалізму виконавчої влади в Україні та Франції [12, с. 57]. Риси схожості виявляються, насамперед, у способі формування Уряду, відповідальності Кабінету Міністрів України главі держави, інституті контрасигнатури, тощо.

Реально до виконавчої гілки влади входять два функціонально поєднаних суб’єкта − Президент України та Кабінет Міністрів України. Як наслідок − позиція Уряду постійно балансує на межі двох концепцій: обмежувальній, коли Президент України не дублює діяльність Кабінету Міністрів України, а лише контролює його, і розширювальної, коли Президент України, по суті, стає главою й виконавчої влади, не беручи при цьому на себе політичної відповідальності за неуспіх урядової політики [7, с. 205].

Метою встановлення в Основному Законі України дуалізму виконавчої влади була спроба поєднати кращі риси президентської та парламентарної форм правління в організації виконавчої влади − високу функціональну ефективність уряду завдяки залученню до його формування й координації поточної урядової політики глави держави та наявності достатньо самостійного у своїх рішеннях і діях Прем’єр-міністра − представника парламентської більшості.

Дуалізм виконавчої влади спричиняє ускладнення або й блокування процесу ухвалення державних рішень [10, с. 63]. Це можна пояснити тим, що, оскільки глава держави і Прем’єр-міністр України протистоять один одному, то компромісу досягнути між ними дійсно важко і це суттєво ускладнює процес ухвалення рішень. Фактично, в такому випадку, лише високий рівень політико-правової культури державних посадовців можуть попередити істотні проблеми державно-політичного життя.

Прогалини в нормативно-правовій регламентації дуалізму виконавчої влади зумовлюють суттєву залежність Кабінету Міністрів України від Президента України, перетворюючи главу держави на фактичного главу виконавчої влади, а Прем’єр-міністра − на адміністративного Прем’єр-міністра. Особливо інститут дуалізму виконавчої влади в Україні нівелювався в період чинності Конституції України в редакції від 8 грудня 2004 року. Інститут президента демонстрував «функціональну недостатність» [6, с. 205], що проявлялося в позбавленні глави держави інструментів для реалізації свого конституційного статусу гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина, здійснення повноважень щодо керівництва зовнішньополітичною діяльністю тощо. «Співіснування» глави держави і Уряду України у виконавчій сфері перетворювалося на конфлікт повноважень [6, с. 205].

Попри все, дуалізм виконавчої влади є скоріше позитивною, аніж негативною характеристикою її організації, оскільки сприяє виробленню демократичних традицій взаємодії вищих органів влади, виступає запобіжником проявів узурпації влади як Президентом України, так і партійною більшістю у Верховній Раді України, привносить елементи взаємоконтролю між главою держави і Прем’єром, у кінцевому результаті слугуючи підконтрольності влади суспільству [6, с. 205]. Прогалини нормативно-правового регулювання дуалізму виконавчої влади в Україні можна було б частково подолати, якби з компетенції глави держави вилучити право скасовувати акти Кабінету Міністрів України.

На нашу думку, дуалізм виконавчої влади повинен проявлятися у формі конструктивної взаємодії Президента України та Уряду, а не у конфлікті їх повноважень. За продуманої організації виконавчої влади, як показує досвід інших держав, дуалізм якраз слугує певним запобіжником щодо кризових явищ, фактором забезпечення стабільності. Якщо ж дуалізм виконавчої влади породжує протистояння та політичні кризи, то причини слід шукати не у внутрішніх недоліках цього феномену, а в неправильній імплементації механізму організації дуалістичної виконавчої влади, спотворення її суті.

Щодо організації виконавчої влади, передбаченої Конституцією України,  то тут  також складно говорити про належне втілення моделі дуалізму, адже повноваження Президента відправляти Прем’єр-міністра у відставку, а з ним і весь уряд та скасовувати акти Кабінету Міністрів України дають потенціал для перетворення на практиці Уряду в орган, політично залежний від Президента України та підконтрольний ним.

Слід зазначити, що суто теоретично причетність Президента до здійснення виконавчої влади може бути різною і визначається вона обсягом його «виконавчих повноважень». Загалом до повноважень глави держави, наявність яких дозволяє говорити про дуалістичний характер виконавчої влади, можна віднести повноваження щодо формування уряду, головування або участі у засіданні уряду, право скликання та головування на засіданнях урду з питань особливої державної ваги, право нормотворчої ініціативи президента в уряді, підписання актів уряду президентом, зупинення дії актів уряду, видання актів, що підлягають контрасигнації прем’єр-міністром та відповідальним міністром, та деякі інші.

Специфічність компетенційного дуалізму виконавчої влади в Україні характеризується різним відношенням так званих «центрів виконавчої влади» (Президента України та Кабінету Міністрів України) до виконавчої влади. Якщо Уряд є окремою структурною ланкою системи органів виконавчої влади, то глава держави відноситься до неї лише функціонально. Згідно з моделлю двоїстого центру та відповідно з Конституцією України, Уряд не повинен відігравати другорядну роль у сфері виконавчої влади – навпаки, саме цей інститут має бути реально вищим у структурі цієї гілки влади та реалізовувати всі її основні функції. На жаль, сьогодні в Україні склалася система, що не відповідає зазначеним принципам функціонування виконавчої влади. Слід визнати, що прийняття довгоочікуваного Закону України «Про Кабінет Міністрів України» не стало вирішальним кроком на шляху законодавчого забезпечення системи виконавчої влади України [8, с. 201].

Ми вважаємо, що компетенційний дуалізм виконавчої влади в Україні має бути втілений таким чином, щоб, по-перше, Президент міг реально впливати на розроблення рішень Уряду, але не міг їх блокувати і, по-друге, виключати можливість невиконання рішень Президента Урядом через недосягнення консенсусу з певного питання.

Список використаних джерел:

1. Конституція Польщі : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://constitutions.ru/archives/182/2.
2. Авер’янов В. Б. Основи виконавчої влади в Україні / В. Б. Авер’янов. − К., 1997. − 314 с.
3. Гаркавий С. В. Уряд України: проблеми конституційно-правового статусу / С. В. Гаркавий // Вісник Запорізького юридичного інституту. − 2009. − № 4. − С. 14-20.
4. Журба Я. М. Дуалізм в організації виконавчої влади: спроба порівняльно-правового аналізу / Я. М. Журба // Часопис Київського університету права. − 2011. − № 3. − С. 131-134
5. Заєць А. П. Принцип розподілу влад в новітній українській конституційно-правовій практиці / А. П. Заєць // Вісник Академії правових наук України. − 1998. − № 2. −  С. 3-15
6. Мартинюк Р. С. Компетенційний дуалізм виконавчої влади: державно-правовий досвід П’ятої Французької Республіки та України / Р. С. Мартинюк // Право України. − 2011. − № 1. − С. 200-208.
7. Мартинюк Р. С. Реалізація принципу поділу влади в сучасній України: політико-правовий аналіз. – Острог: Вид-во Національного університету «Острозька академія», 2007. – 352 с.
8. Ославський М. І. Проблеми ліквідації дуалізму виконавчої влади в Україні / М. І. Ославський // Держава і право : збірник наукових праць. − 2010. −№ 49. − С.116-221.
9. Савчин М. В. Здійснення арбітражних функцій Президентом в умовах дуалізму виконавчої влади: проблема «співіснування» / М. В. Савчин // Юридична газета. − 2006. − № 19 (79). − С. 7-8.
10.  Сало І. С. Шляхи забезпечення балансу влад в Україні у межах чинної конституційної моделі / І. С. Сало // Стратегічні пріоритети. − 2010. − № 1 (14). − С. 60-66.
11.  Сарторі Джованні. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів. − К.: Артек, 2001. − 418 с.
12.  Серьогіна С. Г. Сутність інституту глави держави та його еволюція у світовій державно-правовій практиці / С. Г. Серьогіна // Вісник Академії правових наук України. − 2000. − № 4 (23). − С. 54-65.

Ключові слова. Кабінет Міністрів України, конституційно-правова відповідальність, парламентська відповідальність уряду, відставка уряду, програма діяльності уряду, резолюція недовіри, конструктивний вотум недовіри, підконтрольність і підзвітність Кабінету Міністрів України.

Annotation. In the article it is probed a national legislation regulating a function of the institute of ministerial responsibility and constitutional responsibility of a government to the President of Ukraine. Not regulated questions are determined and some propositions of it’s refinement are made.

Key words. Cabinet of Ministers of Ukraine, constitutional and legal responsibility, parliamentary responsibility of a government, resignation of government, activity program of government, resolution of mistrust, constructional no-confidence vote, controlled and reporting government.

Викладення основного матеріалу. Елементом механізму відповідальності влади держави є відповідальність уряду перед парламентом (парламентська відповідальність уряду): фракції парламенту беруть безпосередню участь у формуванні уряду та несуть відповідальність за ефективність здійснення урядової політики перед виборцями [1, с.19].
Скасування Конституційним Судом України політичної реформи 2004 року та відновлення дії Конституції у її первинній редакції 1996 р. спричинило зміну парламентсько-президентської форми правління на президентсько-парламентську. Водночас парламент втратив частину повноважень щодо притягнення уряду до відповідальності. Так, у редакції Конституції від 8 грудня 2004 р. прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України автоматично призводило до відставки всього складу Кабінету Міністрів України і Президент України не долучався до цього процесу. У чинній Конституції України, зокрема у ст. 115, зазначається, що прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінет Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України. Прем’єм-міністр України зобов’язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України чи у зв’язку з прийняттям ВРУ резолюції недовіри [2].
Резолюція (віл лат. resolutio − дозвіл, розв’язання) – акт, який відповідно до ст. 115 Конституції України приймається Верховною Радою України в разі висловлення недовіри Кабінету Міністрів України, що має наслідком відставку уряду [4, с. 264]. За особливостями формулювань ст. 115 Основного Закону України невизначеним є механізм відставки Уряду за ініціативою Верховної Ради України, оскільки оголошення резолюції недовіри Уряду Парламентом призводить до відставки Кабінету Міністрів України лише за умови прийняття Президентом України заяви про відставку від Прем’єра. Однак залишається незрозумілим, чи зобов’язаний Глава держави приймати таку відставку. Виникає також питання, якими були б юридичні та політичні наслідки неподання Прем’єром відповідної заяви Главі держави.
Фактично, наділення Глави держави і представницького органу правом відправляти Уряд у відставку породжує проблему подвійної лояльності Уряду, яка вирішується на користь більш безпосереднього впливу: указ Президента України про відставку Кабінету Міністрів України виявляється більш реальним, аніж резолюція недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України [5, с. 54-62].
У ст. 113 Конституції України зазначається, що Кабінет Міністрів України відповідальний перед … Верховною Радою України, підконтроль- ний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією [3, с. 45].
Аналіз вітчизняного законодавства свідчить, що конституційно-правова відповідальність Уряду України не знайшла в ньому достатнього відображення. Єдиний випадок її настання − це неприйняття Верховною Радою України програми діяльності Уряду, що тягне його відставку шляхом висловлення резолюції недовіри з боку Верховної Ради України. В інших випадках Уряд складає свої повноваження виключно за політичними мотивами (п. 13 ст. 85 та ст. 87 Конституції України). Реформування інституту парламентської відповідальності уряду в України повинно відбуватися у напрямку ускладнення процедури його політичної відповідальності з одночасним закріпленням підстав індивідуальної конституційно-правової відповідальності урядовців. Це буде сприяти стабільності Уряду в цілому і зробить застосування конституційно-правової відповідальності більш ефективним [6, с. 12].
У державах із парламентськими та змішаними формами правління здійсненню комітетами (постійними комісіями) повноважень у сфері парламентського контролю за центральними органами виконавчої влади сприяє те, що зазвичай комітети є «профільними» щодо галузей державного управління. Цим галузям здебільшого відповідає компетенція окремих міністерств. Тому, враховуючи досвід зарубіжних держав, у вітчизняному законодавстві слід передбачити, що комітети Верховної Ради України повинні здійснювати певні контрольні повноваження щодо діяльності «профільних» міністерств. Проте комітети не повинні мати повноваження щодо прийняття рішення стосовно відповідних кадрових змін в уряді. Такі рішення може приймати тільки Верховна Рада України. Комітет має давати фахову оцінку діяльності органу виконавчої влади, посадової особи, що має бути основої для оцінки його діяльності [7, с. 107]. Таким чином, комітети ВР України стануть елементом в деталізованому механізмі парламентської відповідальності уряду.
Неоднозначним залишається вирішення питання щодо відповідальності Уряду за виконання Програми своєї діяльності. Аналіз норм Конституції України показує, що і у ній не передбачено права Верховної Ради України заслуховувати звіт про виконання Кабінетом Міністрів України Програми його діяльності. Звітуючи про свою роботу, Кабінет Міністрів має довести, що його дії узгоджуються із Програмою його діяльності. І іншому випадку діяльність уряду не може розглядатися парламентом як така, що відповідає поданій на початку його роботи програмі його діяльності. Таким чином, викладене дає підстави для висновку про доцільність внесення доповнення до Конституції України, яким слід передбачити право парламенту здійснювати контроль за виконанням Кабінетом Міністрів України Програми його діяльності та відповідальність Уряду за її виконання [7, с. 105].
У ст. 10 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 07 жовтня 2010 року зазначається, що програма діяльності Кабінету Міністрів України подається до Верховної Ради України Прем’єр-міністром України. Програма діяльності Кабінету Міністрів України вважається схваленою, якщо за неї проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України [8]. Однак Закон не вказує, якими можуть бути для уряду наслідки незатвердження програми його діяльності. Очевидно, що Основний Закон України чи Закон «Про Кабінет Міністрів України» має встановити форми виходу Верховної Ради України із ситуації, за якої вона (Верховна Рада) не може забезпечити легітимність і підтримку Уряду засобом схвалення Програми його діяльності [1, с. 25].
У республіках із режимом парламентаризму програма діяльності уряду – програма партії (блоку партій), що перемогла на виборах і утворила у представницькому органі більшість. Логічною є постановка поблеми: якщо парламентська більшість розпалася, тоді, для чого має продовжувати існувати уряд, утворений уже неіснуючою більшістю. Таким чином серед підстав припинення діяльності Кабінету Міністрів України відсутня така, як припинення коаліції партійних сил, що сформували уряд. Виникнення вказаної ситуації може спричинити конфлікт між новою коаліцією більшості й Урядом, сформованим попередньою коаліцією [1, с. 21].
Слід зауважити, що Конституція України не містить положень про право уряду внести на розгляд Верховної Ради України питання про довіру. У контексті розглядуваного питання необхідно зазначити, що схвалення Парламентом програми діяльності Уряду України немає підстав розглядати в теорії парламентаризму як певну процедуру отримання Урядом довіри від Парламенту в загальноприйнятому розумінні цього терміна. Про довіру з боку парламенту до уряду в цьому випадку не може йтися вже з огляду на те, що несхвалення програми діяльності Кабінету Міністрів України не має наслідком автоматичну (без розгляду питання про відповідальність уряду) його відставку. Оскільки обговорення програми діяльності Уряду відбувається безпосередньо після призначення ВР України за поданням Президента, Прем’єр-міністра України, нелогічним і таким, що не має правових підстав, є внесення питання про відповідальність Уряду України при обговоренні програми його діяльності. Швидше за все схвалення Парламентом програми діяльності Уряду України слід визначити як гарантію того, що протягом року після її схвалення Парламент не буде розглядати питання про відповідальність уряду [7, с. 105].
У змішаних формах правління з інститутом парламентської відповідальності уряду тісно пов’язане його право на постановку перед главою держави, у відповідь на отриманий вотум недовіри з боку представницького органу, питання про дострокове припинення президентом повноважень парламенту. Згадане право уряду об’єктивно необхідне для досягнення реального балансу в системі стримування і противаг. В Україні Кабінет Міністрів донині позбавлений такого права.
Стабільність органу виконавчої влади в системі стримувань і противаг, уявляється, може бути забезпечена за рахунок запровадження в національну державно-правову практику інституту конструктивного вотуму недовіри за німецьким зразком: у пропозиції про оголошення Уряду недовіри має бути вказане прізвище нового Прем’єра. У разі прийняття цієї пропозиції названий кандидат стає новим прем’єр-міністром та формує уряд. Застосування конструктивного вотуму недовіри дасть можливість дотримуватися вимоги свідомого застосування парламентської відповідальності уряду [1, с. 23-24].
Дискутуються і можливості запровадження інших видів конституційно-правової відповідальності в Україні та конкретизації механізмів реалізації тих із них, що отримали закріплення в Основному Законі. Зокрема, Конституція України в ч. 2 ст. 113 визначає, що “… Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України …”, але не конкретизує підстави, види і форми такої відповідальності, а також відповідні санкції. Конкретизація правових механізмів відповідальності Уряду України перед Президентом України може здійснюватись шляхом прийняття відповідного рішення Конституційного Суду України [9, с. 41].
Проблемним аспектом залишається і той факт, що ст. 87 Основного Закону України забороняє Верховній Раді Україні відправляти Уряд у відставку раніше, аніж через рік після схвалення схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, а також розглядати питання про відповідальність Кабінету Міністрів більше одного разу протягом однієї чергової сесії [3, с. 33]. Однак Конституція не встановлює таких обмежень для Президента України, що призводить до зловживань з боку останнього наданим йому правом припиняти повноваження Уряду. Як наслідок, Кабінет Міністрів України припиняє свої повноваження з ініціативи Глави держави ще до завершення згаданого терміну [1, с. 20-21].
Хоча у ст. 113 Конституції України прямо не фіксується стан «підконтрольності» Кабінету Міністрів Президенту України, фактична наявність цього стану органічно випливає із загального характеру співвідношення президента й уряду в умовах напівпрезидентської республіки, так із інших конституційних приписів. Майже прямою вказівкою на наявність стану підконтрольності уряду можна вважати право Президента зупиняти дію актів Кабінету Міністрів (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції) [10, с. 40].
Право президента без консультацій із парламентом звільняти прем’єр-міністра й приймати рішення про відставку кабінету робить уряд залежним від волі глави держави більшою мірою, ніж від позиції парламентської більшості. В умовах неструктурованого парламенту це спонукає депутатів впливати на уряд не через парламентські механізми, а шукаючи порозуміння із президентом, а уряд − прислухатися до адміністрації президента більше, ніж до парламентської більшості (яка затвердила його програму й перед якою він відповідальний) [11, с. 27].
Невизначеність статусу Президента України, відсутність чіткого розмежування повноважень між представниками виконавчої влади дезорганізує роботу урядових структур. Склалася ситуація, коли Кабінет Міністрів України підпорядковується, з одного боку, Президенту України і його Адміністрації, а з іншого − підзвітний Верховній Раді Укараїни, яка згідно з ст. 85 Конституції здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України. Незадовільне виконання вказівок Президента, а за певних умов і керівників Адміністрації Президента, загрожує Кабінету Міністрів відставкою. Такі ж наслідки загрожують уряду і внаслідок висловлення йому недовіри з боку парламенту (ст. 87 Конституції України), що ставить його у невизначене становище [12, с. 126].
Механізм парламентської відповідальності уряду в українському варіанті загрожує політичною патовою ситуацією, принаймні, у двох випадках: у разі необхідності відставки конкретного члена Кабінету Міністрів (індивідуальна відповідальність членів Кабінету Міністрів перед Парламентом формально не передбачена, і звільнити їх можна лише через посередництво Президента) і в разі незатвердження нового Прем’єра після відставки попереднього складу Кабінету Міністрів. Відтак ініціювання парламентської відповідальності Уряду загрожує політичною кризою, і використання її Парламентом є проблематичним [11, с. 27].
На нашу думку, існує декілька шляхів розв’язання цієї проблеми. Вони залежать від подальшого розвитку державної влади України, її майбутнього руху в бік президентської чи парламентської республіки, що, у свою чергу, потребує внесення відповідних змін до Конституції України.
Очевидно, що є потреба внесення змін, а зокрема до Законів України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про Регламент Верховної Ради України», які мають визначати, зокрема, процедурні питання здійснення парламентської відповідальності уряду. Слід законодавчо передбачити, що зміна Уряду збігається не з обранням нового Президента, а з обранням нової Верховної Ради, яка, зрештою, несе відповідальність за створення більшості та формування Уряду. Відтак Прем’єр-міністр повинен вручити Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів України в перший день першої сесії новообраної Верховної Ради і виконати свої повноваження до інвеститури нового Уряду (змін потребує, зокрема, ст. 115 Конституції України). Окрім того, необхідно передбачити, що Президент України може припинити повноваження Прем’єр-міністра лише за згодою Верховної Ради. Подаючи проект відповідповідного рішення, Президент також мусить подати кандидатуру нового Прем’єра. Cлід запровадити конструктивний вотум недовіри: у пропозиції про оголошення уряду недовіри має бути вказане прізвище нового Прем’єра. У разі прийняття цієї пропозиції названий кандидат стає новим Прем’єр-міністром і формує Уряд. Також доцільно буде передбачити відповідальність перед Верховною Радою окремих міністрів − конструктивний вотум недовіри міністру висловлюється простою більшістю голосів [11, с. 29-30].
Також доцільним було б запровадження інституту інтерпеляції. Суть інтерпеляції полягає у тому, що один або декілька членів парламенту ставлять главі уряду чи керівнику міністерства питання стосовно конкретного напряму їхньої діяльності, який безпосередньо чи опосередковано впливає на внутрішню чи зовнішню політику уряду. На відміну від звичайних депутатських запитів інтерпеляція потребує обов’язкового обговорення відповіді уряду в сесійній залі, наслідком чого може стати ініціювання розгляду парламентом вотуму довіри до члену уряду. Усі елементи інтерпеляції хоча й розрізнено, але наявні в національному законодавстві. Так, ст. 86 Конституції України надає кожному народному депутату право звернутися із запитом до уряду та керівників інших органів державної влади, який обов’язково має бути розглянутим, а законодавцю – надана відповідь. Окрім того, ст. 15 Закону України «Про статус народного депутата України» визначає, що після відповіді на депутатський запит може бути проведено обговорення, якщо на ньому наполягає не менше однієї п’ятої від конституційного складу Верховної Ради України, і за результатами обговорення відповіді на депутатський запит парламент приймає відповідне рішення. Відмінність інтерпеляції від зазначеної процедури полягає у тому, що розгляд відповіді на депутатський запит та питання про відповідальність уряду не є обов’язковим. У разі підтримки певною кількістю народних депутатів, ці процедури можуть бути реалізовані в повному обсязі [13].
Висновки.
Отже, вдосконалення інституту конституційно-правової відповідальності Уряду в Україні потребує:
– конкретизації механізму відставки Кабінету Міністрів України за ініціативою Верховної Ради України шляхом регламентування повноважень Президента України приймати таку відставку (зазначити чи це право, чи обов’язок), а також зазначити наслідки неподання Прем’єром відповідної заяви Главі держави;
– законодавчого встановлення наслідків незатвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України Верховною Радою України та форму її виходу з такої ситуації; урегулювати на законодавчому рівні ситуацію, за якої Верховна Рада України не може забезпечити легітимність і підтримку уряду засобом схвалення програми його діяльності;
– запровадження в національну державно-правову практику інституту конструктивного вотуму недовіри за німецьким зразком (у пропозиції про оголошення уряду недовіри має бути вказане прізвище нового Прем’єра);
– встановлення обмеження для Президента України відправляти Уряд у відставку раніше, аніж через рік після схвалення схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України для запобігання зловживанням з боку останнього наданим йому правом припиняти повноваження Уряду;
– встановлення обов’язку Президента України проводити консультації з Парламентом як передумови звільнення Прем’єр-міністра України і прийняття рішення про відставку Кабінету Міністрів України (за прикладом державно-правової програми Молдови, Румунії, Франції, Хорватії);
– ускладнення процедури конституційно-правової відповідальності Кабінету Міністрів України з одночасним закріпленням підстав індивідуальної конституційно-правової відповідальності міністрів та регламентуванням їх у ст. 113 Конституції України (за прикладом державно-правової практики Італії, Великобританії, Австрії, Естонії). Запровадження інституту імпічменту щодо окремих міністрів;
– запровадження інституту інтерпеляції, за якої один або декілька депутатів Верховної Ради України матимуть право задавати Прем’єр-міністру України чи керівнику відповідного міністерства питання стосовно конкретного напряму їхньої діяльності, який безпосередньо чи опосередковано впливає на внутрішню чи зовнішню політику Уряду;
Список використаних джерел
1. Мартинюк Р. Парламентська відповідальність уряду в Україні : особливості нормативного регулювання ⁄ Р. Мартинюк ⁄ ⁄ Право України. – 2008. − № 9. – С. 19-25.
2. Сорока С. Парламенська відповідальність уряду як форма взаємодії гілок влади : [Електронний ресурс] ∕ С. Сорока. – Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Dums/2011_2/11ssvvgv.pdf
3. Конституція України : Офіц. видання. – станом на 01.11.2010 р. – К. : Центр учбової літератури, 2010. – 88 с.
4. Шемшученко Ю. Великий енциклопедичний юридичний словник / Ю. Шемшученко. – К. : ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 999 с.
5. Мартинюк Р. Парламентська відповідальність уряду в зарубіжній та вітчизняній практиці : компаративний аналіз / Р. Мартинюк // Вибори та демократія. – 2010. – № 1 (23). – С. 54-62.
6. Мельник О. Конституційно-правова відповідальність вищих органів державної влади / О. Мельник // Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. − К., 2000. – С. 12.
7. Майданник О. Парламентський контроль за функціонуванням виконавчої влади в Україні : питання теорії ⁄ О. Майданник ⁄ ⁄ Право України. – 2010. − № 5. – С. 107.
8. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 7 жовтня 2010 р. ∕ ∕ Відомості Верховної Ради України. – 2011. − № 9. – Ст. 58 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4. rada.gov.ua/ laws/show/25917
9. Скрипнюк О. Конституція України та розвиток теорії та практики конституційно-правової відповідальності ∕ О. Скрипнюк ∕ ∕ Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2009. − № 6 (92). – С. 41.
10. Авер’янов В. Організація виконавчої влади потребує реформування ⁄ В. Авер’янов, В. Дерець, А. Пухтецька ⁄ ⁄ Право України. – 2009. − № 12. – С. 39-46.
11. Павленко Р. Законодавче забезпечення парламентської відповідальності уряду ∕ Р. Павленко ∕ ∕ Наукові записки, 2000. – Т. 18. – С. 23-30.
12. Кресіна І. Інститут імпічменту : Порівняльний політико-правовий аналіз ∕ І. Кресіна, А. Коваленко, С. Балан. − К. : Видавництво «Юридична думка», 2004. – 232 с.
13. Даниляк О. Напрями удосконалення парламентського контролю за діяльністю уряду в Україні : [Електронний ресурс] ∕ О. Даниляк. – Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/ portal/soc_gum/ Vdakk/201 2_1/52.pdf

In the submitted article the author tries to define and analyse optimal ways and methods for the means of the acceptance of the new Constitution of Ukraine with the high level of legitimity, and also substantive provisions of the future Fundamental Law of Ukraine with the purpose of harmonization of state power and actual maintenance of rights and basic freedoms of Ukrainian citizens. In the author’s opinion, the conceptional filling of constitutional text, first of all, should fall within, conflict-free mutual co-operation between the President of Ukraine, Verkhovna Rada of Ukraine and the Government of Ukraine.

Постановка проблеми: оптимальне бачення змісту нової Конституції України, зокрема, в аспекті взаємодії вищих органів державної влади між собою.

Аналіз останніх досліджень і публікацій: останніми дослідженнями та публікаціями, котрі стосуються тематики поданої статті можна назвати спільну розробку І. Коліушка, Ю. Кириченка та Я. Журби «Правовий аналіз президентського проекту нової редакції Конституції України», в якому, серед іншого, подані рекомендації щодо змісту та завдань конституційного реформування в Україні; стаття Р. Мартинюка «За яким сценарієм розвиватиметься конституційний процес в Україні»; дослідження Національного інституту стратегічних досліджень «Інституційний зміст і перспективи завершення конституційної реформи» тощо.

Метою дослідження є: визначення перспектив розвитку та основні напрямки конституційного процесу в Україні.

Завданнями дослідження є: проаналізувати можливі перспективи прийняття нової Конституції України чи поправок до неї в сучасних суспільно-політичних умовах в Україні; становити основні положення змісту та завдань перспективних конституційних перетворень в Україні.

Викладення основного матеріалу:

Враховуючи те, що будь-яка Конституція є перш за все актом, котрим визначається статут політичної влади в суспільстві ((Мартинюк Р. За яким сценарієм розвиватиметься конституційний процес в Україні? : [Електронний ресурс] / Р. Мартинюк. – Режим доступу : http://naub.org.ua/?p=431.)), то майбутня Конституція України має бути прийнята у спосіб, який забезпечив би їй максимальний рівень легітимності. Це є можливим лише за умови, якщо суб’єкт, який розроблятиме текст Конституції, сам користуватиметься високим суспільним авторитетом ((Жакке Ж. -П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие / Ж. -П. Жакке // Пер. с франц.: проф. В.В. Маклакова. – М. : Юристъ, 2002. – С. 103.)).

В зв’язку з цим, пропонується розробити і прийняти саме нову Конституцію України, а не зміни до чинної редакції Конституції України, незважаючи на те, що, на початках, це може викликати нестабільність конституційних правовідносин та відносин в суспільстві. Прийняття нової Конституції України дозволить реформувати всі проблемні моменти державного механізму та суспільних відносин, а залучення до конституційного процесу Українського народу дозволить, в свою чергу, нарешті сформувати з Українців єдину політичну націю. Внесення ж змін до Конституції України безперечно будуть відбуватися в контексті політичної боротьби, таємних переговорів та компромісів як це мало уже місце 8 грудня 2004 року та в червні-липні 2009 року під час переговорів між Партією Регіонів та Блоком Юлії Тимошенко. Такі конституційні зміни не будуть відображати позицію Українського народу вцілому та виборців відповідних політичних сил, зокрема.

Наразі ж процедура прийняття нової Конституції України законодавчо не прописана, у розділі XIII Конституції України («Внесення змін до Конституції України») встановлено лише спеціальний порядок внесення Верховною Радою України змін до Конституції України. Поряд із тим, 5 жовтня 2005 року Конституційний Суд України виніс рішення, у якому дав визначення поняття конституційного ладу, орган конституційної юрисдикції встановив, що «з нормативно-правового змісту положень частин 2, 3 ст. 5 Основного Закону України, за якими народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні та народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, випливає, що народ має право приймати нову Конституцію України» ((Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 60 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 та за конституційним зверненням громадян Галайчука Вадима Сергійовича, Подгорної Вікторії Валентинівни, Кислої Тетяни Володимирівни про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої, четвертої статті 5 Конституції України (справа про здійснення влади народом) від 05.10.2005 р. // Офіційний вісник України. – 2005. – № 41. – С. 31-35.)). Таким чином, Конституційний Суд України фактично визнав, що формою зміни конституційного ладу є прийняття нової Конституції України.

Суд також встановив, що «положення ч. 3 ст. 5 Конституції України треба розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати своє право визначати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі» ((Мартинюк Р. За яким сценарієм розвиватиметься конституційний процес в Україні? : [Електронний ресурс] / Р. Мартинюк. – Режим доступу : http://naub.org.ua/?p=431.)).

Виходячи з цього, вважаємо, що слід було би внести зміни в чинну Конституцію України, які б встановлювали механізм прийняття нової Конституції, а за відсутності таких, керуючись вищезазначеним Рішенням Конституційного Суду України, утворити Конституційну асамблею ((Коліушко І. Три шляхи до Конституції : [Електронний ресурс] / І. Коліушко. – Режим доступу : http://www.spa.ukma.kiev.ua/konst/article.php?story=2009112413534240.))чи інший орган (т.зв. «конституанту» ((Мартинюк Р. За яким сценарієм розвиватиметься конституційний процес в Україні? : [Електронний ресурс] / Р. Мартинюк. – Режим доступу : http://naub.org.ua/?p=431.)) ), який складався б із відомих громадських діячів і юристів-конституціоналістів, які б здійснювали розробку тексту Основного Закону України та в обмеженій кількості політиків (наприклад, керівники фракцій народних депутатів України в Парламенті), котрі б мали здійснювати контроль за розробниками-професіоналами аби вони не вийшли за рамки т.зв. «суспільного запиту» до нової Конституції України.

В зв’язку з цим, слушною видається також думка О. Мучніка про те, що перед утворенням конституанти доцільним є також проведення загальнонаціонального консультативного референдуму по ключових (вузлових) питаннях конституційного ладу ((Мучнік О. Г. Конституційна реформа: цілі, алгоритм, форми реалізації : [Електронний ресурс] / О. Г. Мучнік. // Стратегічні пріоритети. – 2008. – № 2 (7). – Режим доступу : http:// www.niss.gov.ua/book/StrPryor/7/27.pdf. – С. 144.)), або ж власне, попереднього референдуму, який би мав визначити саму необхідність прийняття нової Конституції України в суспільстві.

Задля забезпечення високого рівня легітимності проект Конституції України варто винести на суспільне обговорення, яке би включало надання висновків щодо проекту провідними університетами України та окремими науковцями, а також проведення просвітницької діяльності серед населення з метою ознайомлення його з кінцевим проектом нового Основного Закону України тощо. Враховуючи всі обґрунтовані зауваження конституанта затверджує кінцевий проект і направляє його безпосередньо на всеукраїнський референдум (процедура проведення котрого також вимагає удосконалення), минаючи Парламент України, який, очевидно, може заблокувати його проведення.

Відповідно до згадуваного Рішення Конституційного Суду України результати всеукраїнського референдуму, на якому прийматиметься нова Конституція України, тобто визначатиметься конституційний лад, матимуть остаточний характер, не можуть піддаватися ревізії з боку держави, її органів чи посадових осіб і не потребують будь-якого їх затвердження. Імперативний характер рішень цього референдуму означатиме їх обов’язкове виконання державою, її органами та посадовими особами. Відмова ж із боку держави, її органів та посадових осіб визнати або виконувати рішення референдуму, на якому буде прийнято нову Конституцію України, означатиме узурпацію влади згаданими суб’єктами ((Мартинюк Р. За яким сценарієм розвиватиметься конституційний процес в Україні? : [Електронний ресурс] / Р. Мартинюк. – Режим доступу : http://naub.org.ua/?p=431.)).

Приймаючи новий Основний Закон України, доцільно було б передбачити в ньому високий ступінь жорсткості з тим, щоб обмежити його ревізію та убезпечити від необґрунтованих змін, що, як правило, вносяться з метою вирішення персональних владних інтересів конкретних осіб чи політичних сил. Запобіжником в цьому випадку може стати механізм, за яким Парламент розпускається в разі ухвалення ним рішення щодо необхідності перегляду Конституції або внесення змін до деяких розділів і подальші дії щодо ревізії здійсюються його наступним скликанням, так як це, до речі, передбачено в Болгарії та Іспанії ((Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. Академічний курс: підручник / В. М. Шаповал. – К.: Юрінком Інтер, 2008. – С. 54.)).

Загалом, процес творення нової національної Конституції має ґрунтуватися на баченні конституційного світогляду нації, а не окремих еліт чи владних інститутів. Саме таке порозуміння – основа довгострокового планування національного розвитку, утвердження і вдосконалення державності, суспільної консолідації ((Ющенко В. Україні потрібна Конституція національного творення : [Електронний ресурс] / В. Ющекно // Дзеркало тижня. – 2008. – № 7 (686). – Режим доступу : http://www.dt.ua/1000/1550/62151/.)).

Ми є свідомі того, що нагальним питанням, яке безпосередньо торкається конституційної реформи, є проблема реформування виборчого законодавства (перехід на систему повноцінних відкритих списків, створення належного реєстру виборців тощо). Тільки за умови його повноцінного здійснення можна вести мову про якісний склад конституанти й Парламенту. Також слід усвідомити, що на першому етапі доцільно створити й закріпити (можливо, на рівні закону) чіткий план дій по впровадженню конституційної реформи з встановленням відповідальності окремих органів (одноособових чи колегіальних) за його невиконання ((Батрин С. Про перспективи конституційної реформи / С. Батрин // Правовий тиждень. – 2009. – № 15 (141).)).

Проблемними в такому механізмі прийняття нового Основного Закону України видаються наступні питання: хто повинен чи, власне, може ініціювати процедуру прийняття Конституції України, хто буде призначати всеукраїнський референдум? Очевидно, що ці питання вимагають окремого наукового дослідження, але видається, що ініціюючу та керівну роль в такій процедурі мають відігравати Президент України, котрий призначає всеукраїнський референдум та є найбільш зацікавлений у логічному завершенні конституційної реформи та політичні партії представлені у Верховній Раді України як виразники волі громадян України.

Стосовно ж основних завдань, які стоять перед нової Конституцією України, то вони, перш за все, полягають у забезпеченні механізму реалізації прав і основоположних свобод людини і громадянина, розширенні кола політичних прав, прав у сфері державної влади та судочинства тощо. Разом із тим, норми Основного Закону України повинні бути чіткими і однозначними, в жодному разі не містити альтернативних положень і різночитань. У зв’язку з цим, на наш погляд, доцільно було б розробити самою конституантою, як безпосереднім розробником конституційного тексту, до кожної статті Конституції України науково-практичний коментар, котрий не мав би юридичної сили, але частково забезпечував підвищення рівня правової культури населення та державно-політичних осіб або зобов’язати це зробити Конституційний Суд України в найкоротші строки. Ще одним завданням є забезпечення владних інститутів тими повноваженнями, які б відповідали їх конституційно-правовому статусу, функціям та завданням, встановлення конституційно-правової відповідальності за невиконання того чи іншого завдання тощо, також «забезпечення здійснення ефективної державної влади на засадах чіткого розподілу функцій, удосконалення системи стримувань і противаг, уникнення дуалізму в системі виконавчої влади, збалансування всього державного механізму, оптимізація територіальної організації влади в Україні» ((Ющенко. В. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» : [Електронний ресурс] / В. Ющенко // Офіційне Інтернент-представництво Президента України. – Режим доступу :http://www.discussionclub.net/files/2009/10/president.pdf.)).

У якості основи для нової Конституції України можуть бути запропоновані наступні принципові положення:

1. Президент України є главою держави, гарантом дотримання Конституції, прав і свобод громадян, визначає політику держави в сфері безпеки і зовнішніх відносин. Президент обирається на 5-річний термін всенародним голосуванням.

2. Верховна Рада України є вищим законодавчим органом, сформованим на основі представництва інтересів громадян та їхніх об’єднань. Верховна Рада України обирається на пропорційній основі від політичних партій та виборчих блоків на 4 роки ((Інституційний зміст і перспективи завершення конституційної реформи : [Електронний ресурс] / Національний інститут стратегічних досліджень (відділ стратегічних комунікацій). – Режим доступу : // http://www.niss.gov.ua/Monitor/Marrch/03.htm.)).

3. Кабінет Міністрів України є вищим органом виконавчої влади, підзвітний Президенту України і підконтрольний Верховній Раді України. Склад Кабінету Міністрів України формується коаліцією більшості у Парламенті України. Подання кандидатури Прем’єр-міністра на затвердження Верховної Ради України є винятковою прерогативою Президента України. Розпад правлячої коаліції у парламенті дає підставу Президенту України відправити Уряд України у відставку.

Враховуючи це, а також тенденції різних гілок влади до утримання влади, виходячи за межі права, насамперед дають підстави нам наполегливо пропонувати залишатися Україні в межах змішаної (напівпрезидентської) форми державного правління. Неприпустимими на сьогодні для України є так звані «чисті» форми правління – як президентська, так і парламентська республіки. Президентська форма правління, яка передбачає жорсткий «поділ влади» і очолювання Президентом України виконавчої влади, для України на сьогодні є неприйнятною, оскільки з великою ймовірністю буде призводити до президентських криз або до диктатури Президента України ((Коліушко І., Кириченко Ю., Журба Я. Правовий аналіз президентського проекту нової редакції Конституції України : [Електронний ресурс] / І. Коліушко, Ю. Кириченко, Я. Журба. – Режим доступу : // http://www.spa.ukma.kiev.ua/konst/article.php?story=20091105131228617.)). В свою чергу, парламентська республіка в Україні є неприйнятною з геополітичної точки зору розвитку української державності. Бізнесові кола в сучасних країнах, що розвиваються, тяжіють до демократичних структур, але з елементами централізації й авторитаризму, що пояснюється необхідністю концентрації влади з метою мобілізації національних ресурсів для подолання цивілізаційної відсталості. Досвід роботи Верховної Ради України, причому як нинішнього, так і попередніх кількох скликань, показав ризики повної залежності життя країни від Парламенту. Замість центру законотворчої діяльності і взірця дотримання Конституції України та законів Парламент України перетворювався на основний осередок політичної нестабільності ((Пукшин І. Парламентська модель загрожує Україні : [Електронний ресурс] / І. Пукшин // Українська правда. – Режим доступу :http://www.pravda.com.ua/articles/2009/05/28/3977854/.)).

Змішана форма державного правління характеризується насамперед дуалізмом у виконавчій владі. Враховуючи конкретні політичні та соціально-економічні реалії в Україні дуалізм у виконавчій владі є швидше позитивом, ніж недоліком для організації владного механізму в Україні, оскільки сприяє виробленню демократичних традицій взаємодії вищих органів влади, передбачає засоби недопущення проявів узурпації влади як з боку парламентської більшості, так і з боку Президента України, привносить елементи взаємоконтролю суб’єктів політики, що, в кінцевому підсумку, повинно зробити діяльність влади підконтрольною суспільству.

Загалом, для ефективної взаємодії Президента та Уряду України необхідно забезпечити їх взаємну причетність до прийняття рішень, що визначають державну політику, а, отже, і спільну відповідальність за прийняті рішення. Так, на стадії ініціювання рішення ця причетність може бути забезпечена наданням Президенту України права нормотворчої ініціативи в Уряді України, на стадії розгляду рішення – участю Президента України в засіданнях Уряду України, можливістю скликання Президентом України спеціальних засідань Уряду України за його головуванням для вирішення певних найважливіших для держави питань, на стадії прийняття рішень – правом відкладального вето Президента України на рішення Уряду України, необхідністю контрасигнації актів Президента Прем’єр-міністром України і/або відповідальним міністром, а також вимогою, що реалізація ряду повноважень Президента України здійснюється за поданням Уряду України чи окремих його членів з можливістю вмотивованої відмови Президента України ((Коліушко І., Кириченко Ю., Журба Я. Правовий аналіз президентського проекту нової редакції Конституції України : [Електронний ресурс] / І. Коліушко, Ю. Кириченко, Я. Журба. – Режим доступу : // http://www.spa.ukma.kiev.ua/konst/article.php?story=20091105131228617.)). Механізм державної влади повинен забезпечувати взаємодію між Президентом та Урядом України на засадах партнерства, а не суперництва. Конституція України також повинна містити чіткий перелік повноважень Президента України, які здійснюються ним самостійно, без внесення подань Урядом Україним або відповідним міністром, так само як і перелік самостійних повноважень Кабінету Міністрів України.

Будь-який з органів державної влади не повинен мати можливостей блокування роботи іншого органу. У трикутнику Парламент-Президент-Уряд роль кожного з цих органів по відношенню до іншого повинна бути стримувально-корегуюча, а не контрольно-блокуюча, інакше це може призвести до нездатності певних органів державної влади реалізовувати свої функції, узурпації влади та інших негативних наслідків.

При закріпленні у конституційних нормах повноважень за органом державної влади, необхідно передбачити всі можливі варіації реалізації ним цього повноваження, в тому числі й ті, коли суб’єкт державної влади використовує надане йому повноваження не на благо суспільним інтересам, а всупереч їм. Уявивши таку ситуацію, очевидною стає потреба у закріпленні в Конституції України певного засобу протидії на спроби органу державної влади використати свої повноваження в неконституційний спосіб. Власне сукупність таких засобів протидії неконституційній діяльності органу державної влади чи її спробам становлять механізм стримувань і противаг ((Коліушко І., Кириченко Ю., Журба Я. Правовий аналіз президентського проекту нової редакції Конституції України : [Електронний ресурс] / І. Коліушко, Ю. Кириченко, Я. Журба. – Режим доступу : // http://www.spa.ukma.kiev.ua/konst/article.php?story=20091105131228617.)).

Доцільно також закріпити в Конституції України конституційну-правову відповідальність учасників конституційних правовідносин за невиконання покладених на них обов’язків чи за бездіяльність, якій би відповідала відповідна система покарань (у вигляді: попереджень, штрафів, звільнень, імпічменту, заборони обіймати певні посади протягом певного часу чи пожиттєво тощо).Уповноваженим розглядати справи про конституційно-правову відповідальність слід призначити Конституційний Суд України, доповнивши тим самим обсяг його повноважень, за поданням заінтересованих осіб, в т.ч. і громадян України. Це має дисциплінувати посадових осіб держави і виховати нарешті повагу до Конституції України та законів України.

Поряд із тим, варто передбачити т.зв. «систему запобіжників», дія якої повинна прослідковуватися, насамперед, при формуванні Уряду України. Так, якщо сформований Президентом України Уряд України не отримає вотуму довіри Парламенту України, це свідчитиме про неспроможність Президента України сформувати підтримуваний більшістю Уряд України і тому право формування Уряду України повинно перейти до Парламенту України. Так само й у випадку, коли Парламент України, уповноважений Конституцією України формувати Уряд України, виявляється неспроможним його сформувати, то таке право повинно переходити до Президента України. Якщо ж після вичерпання альтернативних варіантів результату досягнуто не буде, це свідчитиме про такі вади механізму державної влади, які можна усунути лише шляхом заміни певної складової механізму. У випадку, якщо Парламент України сам не здатен сформувати Уряд України і не дає вотуму довіри Уряду України, сформованому Президентом України, то єдиним виходом із ситуації є оголошення дострокових виборів до Парламенту України. Дострокове припинення повноважень органу державної влади завжди повинно бути виваженим та обґрунтованим кроком і застосовуватися лише за умови, що в інший спосіб вади роботи механізму державної влади усунути неможливо.

На нашу думку, виправданим видається також встановлення певних вимог для міністрів Кабінету Міністрів України та керівників центральних органів виконавчої влади з тією метою, що хоч ці посади і є політичними, але вимагають неабияких знань та досвіду в конкретній галузі народного господарства, права, фінансів тощо. Такими вимогами можуть бути: досконале знання державної мови (для Міністра закордонних справ України – знання, як мінімум, англійської мови), наявність диплому про закінчення повної вищої освіти в тій сфері, в якій збирається працювати міністр, відсутність непогашених чи знятих судимостей тощо. Такі заходи мають підвищити професійний рівень та ефективність Уряду України.

З метою оптимізації організації роботи Парламенту України нами пропонується встановлення кворуму для проведення засідань Верховної Ради України і кворумів для прийняття різних парламентських рішень, запровадження класифікації законів, уточнення предмету регулювання законів (зокрема, законів про Державний бюджет України з метою запобігання неконституційній практиці регулювання у цих законах питань, які не мають прямого стосунку до його предмета) ((Зелена книга української конституційної реформи: матеріали для громадського обговорення / За заг. ред. І. Коліушка, Ю. Кириченко / ШПА при НАУКМА, ЦППР, УНЦПД, КВУ. – К. : «Лікей», 2007. – С. 12.)). Також доцільним є часткове обмеження законодавчої ініціативи депутатів більшості, законопроекти котрих виносяться разом з урядовими з метою підвищення рівня оперативності та ефективності законодавчого процесу в Парламенті України.

Єдиним органом державної влади, рішення якого є безспірними та остаточними, повинен бути Конституційний Суд України. В цьому руслі, повинна також бути забезпечена можливість ревізії рішень Парламенту, Президента та Уряду України на предмет їх конституційності Конституційним Судом України. Для цього необхідно забезпечити стабільність та визнання незалежності Конституційного суду України згідно з європейською моделлю конституційної юстиції, що потребує відокремлення статусу конституційних суддів від статусу звичайних суддів і усунення будь-якої можливості для інших державних органів впливати на Конституційний Суд України, зокрема через окремих його членів.

Європейська комісія «За демократію – через право» (Венеціанська комісія) рекомендує створити запобіжну гарантію на випадок того, коли конституційно уповноважений орган не здійснив призначення (або обрання) нових суддів Конституційного Суду України: шляхом передання повноважень з призначення від цього органу, який був первинно уповноважений, – до решти органів; передбачити, що суддя залишається на посаді допоки його наступник не вступає на посаду; спростити процедуру складення присяги, передбачивши її письмову форму або запровадивши внутрішній механізм приведення до присяги, тобто її складення в самому Конституційному Суді України, з тим, щоб забезпечити та гарантувати стабільне функціонування органу конституційної юрисдикції ((Висновок Венеціанської Комісії щодо можливих конституційних та законодавчих змін для забезпечення безперервного функціонування Конституційного Суду України № 377/2006 від 22 червня 2006 р. (неофіційний переклад) : [Електронний ресурс]. – Режим доступу :http://minjust.gov.ua/?do=d&did=7731&sid=pare_ukraine.)).

Задля підвищення рівня правосуддя в Україні пропонується виписати в конституційному тексті створення вищих судів для цивільної та кримінальної юрисдикцій, які б здійснювали функції касаційної інстанції, як це існує у системі адміністративних та господарських судів. За таких умов буде забезпечено право на касаційне оскарження судових рішень, а Верховний Суд України зможе повністю присвятити себе основній функції – забезпечувати однакове застосування закону через перегляд справ, де суди касаційної інстанції у подібних ситуаціях по-різному витлумачили закон. З метою зміцнення незалежності суддів до повноважень Вищої ради юстиції доцільно віднести призначення суддів на посади, їх переведення та звільнення з посади ((Коліушко І., Куйбіда Р. Суди у фокусі конституційної реформи : [Електронний ресурс] / І. Коліушко, Р. Куйбіда // Українська правда. – Режим доступу : http://www.pravda.com.ua/articles/2009/08/7/4128993/.)). Поряд із тим, на наше переконання, слід також виписати в Перехідних положеннях Основного Закону України строк, протягом якого в Україні повинен бути введений суд присяжних та відповідальних за це посадових осіб.

Враховуючи те, що тексти судових рішень переважно недоступні для осіб, які не були залучені до справи, але інтересів яких ці рішення безпосередньо стосуються. Рішення судів нижчого рівня практично не публікують. Існує практика здійснення судочинства з порушенням принципів відкритості (публічності) судового процесу. Усе це є підставою для внесення до Конституції України норми, що зобов’язує публікувати всі судові рішення.

Стосовно територіальної організації влади на місцях, то варто розділити повноваження органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, яким надаються контрольні повноваження, подібні до повноважень державних префектур у Франції ((Речицький В. Проект Конституції України – 2009 (із постатейними матеріалами) : [Електронний ресурс] / В. Речицький. – Режим доступу : http://www.khpg.org/index.php?id=1240658218.)).

Насамкінець, розробникам Основного Закону України неухильно слід керуватись твердженням, що конституція – це не тільки стрижень правової системи, але й програмний документ для держави та суспільства, тому вона повинна бути прийнята з урахуванням не лише інтересів політичних сил та інститутів державної влади, а й інтересів Українського народу та якнайширше відповідати українським реаліям.

Висновки:

Як підсумок, слід вказати, що Україна потребує саме нової Конституції України, яка світоглядно має змінити державний механізм і гармонізувати взаємодію між його суб’єктами, встановити дієві механізми реалізації прав і основинх свобод людини і громадянина та забезпечити чітке і неухильне виконання своїх норм. Нова Конституція України повинна бути прийнята з обов’язковою участю Українського народу на всеукраїнському референдумі, що забезпечить їй високій рівень легітимності. Новий Основний Закон України повинен містити ряд норм, які залишать Україну в умовах змішаної форми правління з нахилом в бік Президента України як всенародно обраний інститут державної, який має найвищий рівень легітимності в державі, а також визначатимуть порядок обрання Уряду України та безконфліктну взаємодію між Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України. Відповідно до нової Конституції України єдиним органом, що повинен забезпечувати конституційний контроль та стабільність влад має бути Конституційний Суд України, коло повноважень котрого має бути збільшено. Слід зазначити, що схожих позицій притримуються і основні політичні сили України, котрі в своїх проектах змін до Основного Закону України намагаються, в основному, посилити певний владний інститут залежно від свого ситуативного політичного становища за рахунох послаблення іншого інституту, що неминуче призведе до конституційних криз та конфліктів.

Науковий керівник: Мартинюк Роман Станіславович
Кандидат політичних наук, доцент
Правничий факультет

Сфера наукових досліджень: конституційне право України та зарубіжних країн

Перелік ключових слів: конституційна реформа, Конституція України, система стримувань і противаг, державна влада, дуалізм влади, змішана форма правління, Президент України, Парламент України, Кабінет Міністрів України.