Уряд у системі поділу влади: конституційно-правовий аналіз

Досліджено конституційно-правовий статус уряду, аналізуючи норми основного закону держави, норми тих законодавчих актів, які у своєму змісті конкретизують положення Конституції України. Виокремлено та описано такі основні складові елементи статусу виконавчого органу як порядок формування, склад, управлінська та нормотворча компетенція уряду.

Ключові слова: конституційно-правовий статус, компетенція, уряд, прем’єр-міністр, інвестура уряду.

Analyzing the norms of the state basic law, norms of legislation which in its content specifying the provisions of the Constitution of Ukraine, we researched the constitutional and legal status of the Government. Allocated and described the following key components of the executive body’s status like the formation, composition, management and rule-making competence of the government.

Keywords: constitutional and legal status, competence, government, prime minister, government investura.

Постановка проблеми. Вивчення інституту виконавчої влади та його складових елементів, що представлений урядом дозволить побачити недоліки у діяльності органу та стане передумовою реформування уряду. Відповідно це забезпечить порядок у суспільстві та сприятиме охороні прав та свобод громадян України.

Аналіз останніх досліджень. Серед українських вчених вивченням цього питання займалися Дахова І. І., Маркова З. С., Ославський М. І., Совгиря О. В., Філонов В. М., Шаповал В. М. Дане питання досліджували й такі зарубіжні вчені, як  Герасимович В. А., Григонис Е. П., Григонис В. Л., Миронов В. О. та інші.

Сучасна юридична література містить недостатню кількість матеріалу щодо конституційно-правового аналізу уряду у систему поділу влади. Оскільки наявні різні доктринальні дослідження, які часом не дають чіткої відповіді на питання, то це є причиною вивчення даного питання.

Постановка завдання. Ми ставимо перед собою такі цілі: розкрити поняття  «конституційно-правовий статус уряду» та «уряд», визначити складові елементи статусу уряду та їх аналіз.

Виклад основного матеріалу дослідження. Категорія «конституційно-правовий статус» дозволяє встановити місце того чи іншого органу в системі розподілу влади, показати всю багатогранність взаємозв’язків між органами державної влади. Тому, безперечно, окремого висвітлення потребує як сама категорія конституційно-правового статусу, так і її складові, що не тільки наповнюють зміст конституційно-правового статусу, а й дозволяють виявити всі сторони функціонування такої владної інституції, як уряд [1, С. 27].

З приводу категорії «конституційно-правовий статус» А. І. Сирота підкреслює, що: «незважаючи на різні підходи до даного явища, різницю у поглядах на поняття цього юридичного феномену, усі автори єдині в тому, що правовий статус будь-якого суб’єкта правових відносин є відображенням і закріпленням у праві його реального, фактичного становища у системі суспільних відносин» [2, С. 109]. Тому досліджуючи конституційно-правовий статус будь-якого суб’єкта суспільних відносин (у нашому випадку уряду), варто аналізувати насамперед норми основного закону держави, у яких закріплюється та визначається правовий статус уряду, а також норми тих законодавчих актів, які у своєму змісті конкретизують положення конституції.

Категорія «конституційно-правовий статус уряду» слугує способом узагальнення та систематизації правових норм про нього і дозволяє сформувати конструкцію (модель), що включає правові норми, практику їх реалізації та положення доктрини стосовно зазначеного суб’єкта [3, С. 106]. З приводу цього М. С. Маркова відзначає, що «конституційний статус визначається нормативними характеристиками, закріпленими в Конституції для суб’єктів конституційно-правових правовідносин. Конституційно-правовий статус ширше по змісту за конституційний і включає в себе характеристики, окрім Конституції, в нормах інших джерел конституційного права» [4, С. 3].

У сучасній теорії держави і права, владу розділяють на три основні гілки або «влади»: законодавчу владу (владу приймати закони), виконавчу влада (владу реалізовувати та організовувати дотримання законів) і судову владу (владу судити і карати порушення закону). Предметом нашого дослідження виступає саме виконавча влада, яка в більшості сучасних держав становить систему виконавчих органів, керівним органом якої виступає уряд.

На конституційно-правовий статус уряду в сучасних умовах здійснює вплив ціла низка факторів, до яких відносяться: форма правління держави, форма територіального устрою, політичний режим, національна виборча система та електоральна культура громадян, особисті якості (харизматичність) прем’єр-міністра, історичні умови формування конституційного законодавства та стан національної політичної системи.

У теорії конституційного права поняття «уряд» зазвичай розуміється як орган виконавчої влади (причому зазвичай це вищий орган виконавчої влади), який очолюється або главою держави або певною посадовою особою (прем’єр-міністр, голова уряду, канцлер, голова ради або кабінету міністрів тощо). Однак у певних країнах поняття «уряд» означає більш високий рівень управління. Наприклад, англійське слово «government» означає весь державний механізм і включає як виконавчу, так і законодавчу й судову владу. Уряд – це весь державний механізм, виходячи з трактування цього поняття американськими правниками. Отже, у найпоширенішому європейському розумінні уряд – це колегіальний орган універсальної компетенції, що здійснює виконавчу та розпорядчу владу у країні [5, С. 283].

Аналізуючи конституційно-правовий статус уряду в державі, варто виокремити основні складові елементи цього статусу. Зокрема, такими елементами є: порядок формування, склад (структура) уряду, управлінська та нормотворча компетенція уряду.

Щодо порядку формування урядів вітчизняний вчений В. М. Шаповал відзначає: «Конституції, прийняті у країнах із змішаною республіканською і парламентарною формами правління, фіксують загальні процедури формування уряду, засновані на спільних діях парламенту і глави держави, хоча характер і послідовність їхніх дій мають свої відмінності» [6, С. 156]. Таким чином, можна відзначити існування загального алгоритму формування уряду у більшості держав із республіканською формою правління.

Можна виокремити два основних способи формування уряду: парламентський і позапарламентський. Парламентський спосіб утворення уряду має кілька різновидів, серед яких найбільш відома так звана англійська модель, за якою лідер партії, що перемогла на виборах, формує уряд. Уточнимо, що це не обов’язково може бути лідер партії. Це може бути лідер коаліції, блоку. Такий варіант характерний для держав, які були під впливом англосаксонської правової системи: Канада, Австралія, Нова Зеландія, Індія, Малайзія, Нідерланди, Бельгія, Данія та інші [7, С. 166]. Глава держави пропонує на розгляд парламенту кандидатуру глави уряду, а саме лідера партії або керівника найбільшої фракції (коаліції), яка перемогла на виборах й отримала більшість місць у парламенті (у нижній палаті). Міністри призначаються та звільняються главою держави за поданням глави уряду (Італія, Греція). Після остаточного створення уряду глава держави повинен звернутися до парламенту з метою отримання вотуму довіри (інвестура уряду) [8, С. 403].

У низці країн у процесі утворення уряду завжди застосовується процедура, суттю якої є формальне обрання парламентом глави уряду. Зокрема, така система схвалення кандидатури глави уряду парламентом застосовується у ФРН, Японії, Швеції та інших. У ФРН кандидат на посаду Канцлера формально пропонується Президентом [9], але Президент не має права вибору. Він пропонує ту особу, яка йому представляється керівниками фракцій. Зазвичай фракції заздалегідь домовляються, і після неформального підрахунку голосів, і після того, як вони впевнені, що запропонована особа буде обрана, вони пропонують цю кандидатуру Президентові. Президент вносить таку пропозицію у Бундестаг, а Бундестаг голосує за цю особу.

В інших країнах Європи застосовується принцип так званого негативного парламентаризму. Це означає, що уряд не повинен одержувати вотуму довіри, а діє після формування доти, доки не буде пред’явлений вотум недовіри. Вважається, що уряду довіряють доти, доки спеціально не проголосують про недовіру. Наприклад, уряду Франції не потрібний вотум довіри, однак він може бути відправлений у відставку через вотум недовіри, оголошений більшістю в Національній асамблеї [10, С. 224]. Така система існує також в Данії, Нідерландах, Норвегії. Там уряд відразу приступає до виконання своїх функцій після затвердження главою держави (монархом). За такої ситуації можливе й існування уряду меншості. Він буде діяти доти, доки більшість не вирішить його змістити.

У президентських республіках глава держави сам є головним носієм виконавчої (урядової) влади й самостійно звільняє членів уряду. У США, наприклад, формально діє формула, за якою призначення членів кабінету відбувається за порадою та згодою Сенату. Однак випадки відмови Сенату в затвердженні запропонованих Президентом кандидатур трапляються дуже рідко – лише тоді, коли проти запропонованого Президентом кандидата є якась дискредитуючи його інформація, про яку Президент не знав. Тоді Президент сам, як правило, не наполягає і знімає кандидатуру.

Строк повноважень уряду зазвичай залежить від типу республіканської форми правління. Зокрема, у президентських республіках уряд призначається на строк повноважень глави виконавчої влади – президента. У парламентських країнах уряд залишається при владі доти, доки користується підтримкою парламенту. Зміна глави уряду тягне за собою створення нового уряду.

Щодо структури (складу), зазвичай уряд складається із членів уряду (міністрів, секретарів, комісарів) і очолюється відповідно або главою держави (президентом) або прем’єр-міністром (главою уряду, канцлером, головою ради або кабінету міністрів). Однак до складу уряду, крім глави уряду й міністрів, які зазвичай очолюють міністерства або урядові департаменти (так звані центральні органи виконавчої влади), входять такі посадові особи як державні міністри, міністри без портфеля, статс-секретарі, іноді – молодші міністри й парламентські секретарі [11, С. 310]. У деяких державах посада «державного міністра» вважається більш значною, ніж просто «міністра» (Франція і Португалія). В інших державах визначення «державний» вважається таким, що ніби применшує цю посаду. У Великобританії словосполучення «державний міністр» на практиці означає посаду заступника міністра. Так, у Великобританії є міністр оборони і може бути три, чотири, п’ять державних міністрів оборони. Ці особи фактично є заступниками міністра. У Японії всі члени уряду називаються державними міністрами.

Зазвичай, одна особа (один міністр) очолює певне профільне міністерство. Хоча є такі нечасті випадки, коли на чолі міністерства стоять відразу два або більше міністри (такою своєрідністю вирізняється Фінляндія). Набагато частіші варіанти, коли є міністр, але поряд з міністром призначається державний міністр або статс-секретар, що або є заступником міністра, або відає певною сферою роботи. Інколи статс-секретарі призначаються при прем’єр-міністрі або президентові.

У деяких країнах передбачена посада заступника прем’єр-міністра, а в деяких заступників немає, у таких випадках прем’єр-міністр – це єдиновладна фігура, яка очолює уряд. Конституція ФРН передбачає, що Канцлер може мати заступника, але на практиці заступником стає міністр закордонних справ. Він уважається другим за значенням міністром.

У певних країнах у конституції суворо лімітовано кількість міністерств. Перевищити цей ліміт не можна. Наприклад, у Конституції США та Основному Законі Швейцарії передбачено певну кількість таких структурних одиниць. Схоже в Законі Республіки Білорусь «Про Раду міністрів Республіки Білорусь» передбачений перелік посадових осіб, які входять до складу уряду [12, С. 87].

Безумовно, що головним елементом правового статусу державних органів є їх компетенція. Це відноситься і до правового статусу посадової особи, оскільки посадові повноваження є складовою частиною компетенції органу  [13]. Термін «компетенція» походить від латинського «competentia» (ведення, здатність, приналежність до права) – сукупність предметів відання, функцій, повноважень, прав та обов’язків органу виконавчої влади, посадової особи     [14, С. 206]. В умовах демократії уряд повинен виражати загальні (загальнонаціональні) інтереси, а не приватні, корпоративні або регіональні   [15, С. 93].

Висновки. Таким чином, державне управління є однієї із основних функцій держави, реалізація (здійснення) якої потребує наявності системи органів державної влади із чітко сформульованим та законодавчо визначеним (закріпленим) конституційно-правовим статусом. Саме таку діяльність і вчиняє уряд, що є колегіальним органом універсальної компетенції та здійснює виконавчу та розпорядчу владу у країні . Як найвищий орган виконавчої влади уряд забезпечує порядок у суспільстві й охороняє права громадян. Зазвичай уряд складається із членів уряду (міністрів, секретарів, комісарів) і очолюється відповідно або главою держави (президентом) або прем’єр-міністром (главою уряду, канцлером, головою ради або кабінету міністрів).

ЛІТЕРАТУРА

[1]. Дахова І. І. Конституційно-правовий статус уряду в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аспект [Текст] : автореф. дис… канд. юрид. наук : 12.00.02 / І.І. Дахова; Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. – Харків, 2006. – 197 c.

[2]. Правовой статус Президента Российской Федерации [Текст] / под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. – М. : Манускрипт, 1997. – 538 с.

[3]. Совгиря О. В. Структура конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України: теоретико-методологічні аспекти / О. В. Совгиря // Вісник Вищої ради юстиції. – 2012. – № 4 (12). – С. 106.

[4]. Маркова З. С. Зміст конституційно-правового статусу прем’єр-міністра України / З. С. Маркова // Часопис Академії адвокатури України. – 2011. – № 12. – С. 3.

[5].  Конституційне (державне) право зарубіжних країн: Навч. посіб. /                В. М. Бесчастний, О. В. Філонов, В. М. Субботін, С. М. Пашков; За ред.           В. М. Бесчастного. – К.: Знання, 2007. – 456 с.

[6]. Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. – К.: АртЕк, 1997. – 264 c.

[7]. Державне право зарубіжних країн (у схемах): Навч. посіб. / Б. В. Калиновський, О. Я. Лапка, Н. Я. Лапка, Т. О. Пікуля, Л. А. Івершенко, Л. М. Козодой, К. В. Тарасенко; За заг. ред. О. Я. Лапки. – К.: КНТ, 2012. – 528 с.

[8]. Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л.М. Энтина. – М.: НОРМА, 2005. – 1056 с.

[9]. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Ausfertigungsdatum: 23.05.1949 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/gg/gesamt.pdf.

[10]. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1989. – 448 c.

[11]. Григонис Э. П., Григонис В. Л. Конституционное право зарубежных стран: Курс лекций. – СПб.: Питер, 2002. – 416 с.

[12]. Президент. Парламент. Правительство. Суд : сб. нормативных правовых актов / сост. В. А. Герасимович: М-во внутрен. дел Респ. Беларусь, Акад. МВД. – Минск : Акад. МВД Респ. Беларусь, 2009. – 216 с.

[13]. Конституционно-правовой статус главы исполнительной власти субъекта федерации [Электронный ресурс] / В. Миронов. – Режим доступу: http://www.jourclub.ru/5/244/.

[14]. Новый юридический словарь [Текст] / под ред. А. Н. Азриляна. – М. : Ин-т новой экономики, 2006. – 683 с.

[15]. Ославський М. І. Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади // Навч. посіб. – К.: Знання, 2008. – 216 с.

У даній статті ми дослідили сутність принципу поділу влади з доктринальної точки зору. Розглянуто компетенцію та місце уряду в системі вищих органів державної влади України та деяких країн.

Ключові слова: поділ влади, ордонанс, компетенція, спеціальні повноваження, контрасигнація.

In this article we explored the essence of the principle of separation of powers in terms of doctrine. Considered jurisdiction and place in the system of higher state authorities of Ukraine and some countries.

Key words: separation of powers, ordinances, competence, special powers countersign.

Постановка проблеми. Проаналізувавши загальні та спеціальні повноваження уряду можна належно оцінити нововведення в державі з точки зору їх потрібності та корисності державі та суспільству. Зрозумівши механізм роботи виконавчого органу у даній сфері, ми зможемо вирішувати питання про впровадження нових механізмів у роботі уряду та покращення системи виконання законодавчих актів.

Аналіз останніх досліджень. Українські вчені: Авер’янов В. Б.,     Гринюк Р. Ф., Жук Н. А., Панов М. І., Пашков С. М., Тодика Ю. М. та інші у своїх монографіях, дисертаціях, статтях досліджували питання взаємозв’язку уряду з вищими органами держави. За кордоном цим питанням присвячують свої праці    Азрилян А. М., Алексадов Н., Дубровін В. М., Лінград Б., Пеггі Н., Чиркін В. М. та інші науковці.

На даний час недостатньо є вивченим питання компетенційних взаємозв’язків уряду з вищими органами держави в сучасних республіканських формах правління, що є причиною дослідження у цій сфері.

Ставимо перед собою наступні завдання: визначити зміст принципу поділу влади, проаналізувати конституції закордонних держав щодо питання уряду, описати зв’язок уряду з парламентом та главою держави, охарактеризувати деякі спектри компетенції виконавчого органу.

Виклад основного матеріалу дослідження. Аналізуючи особливості компетенційних взаємозв’язків уряду з іншими вищими органами державної влади (зв’язки між повноваженнями) варто згадати про зміст принципу поділу влади. Поділ влади – це конституційно-правовий принцип державної влади як сукупності різних владних функцій (законодавчої, виконавчої, судової), що здійснюються державними органами незалежно один від одного щодо умов їх формування, термінів діяльності та взаємної незамінюваності [1, С. 117]. У конституціях, як правило, відсутній термін, який давав би узагальнене визначення системи розділених влад. Це пояснюється тим, що для кожної системи державної влади характерні окремі державні органи або групи органів певної функціональної спрямованості. Разом із тим, у спеціальній літературі загальновизнаним є позначення їх терміном «гілка влади» [2, С. 32].

Не є дивним той факт, що в будь-які часи особлива увага учених була прикута до аспекту забезпечення єдності розділених влад. Так, Е. Кант писав, що гілки влади мають «взаємно доповнювати одна одну, зберігаючи необхідний зв’язок і узгодженість для блага держави» [3, С. 236]. Г. Гегель уявляв державу «цілісним організмом, який функціонує завдяки відмінності, взаємозв’язку і живій органічній єдності різних влад, що витікають із потужності цілого» [4, С. 294.]. Сучасні наукові підходи до теорії поділу влади також грунтуються на тезі про єдність державної влади [5, С. 205]. І такий підхід є єдино вірним. Проблеми можуть виникати лише у випадку невірного розуміння цієї єдності та засобів її правового забезпечення [6, С. 33]. Таким чином, компетенція (повноваження) будь-якого органу державної влади (у тому числі уряду) має певні взаємозв’язки з іншими органами державної влади.

Більшість науковців-спеціалістів у галузі конституційного (державного) права зазначають, що рядові органи виконавчої влади наділені дуже широкими повноваженнями, тобто широкою компетенцією. Однак чинні конституції здебільшого закріплюють цю компетенцію у найзагальнішій формі й докладно її не описують. З одного боку, це традиція, що склалася, а з іншого – чим менш докладний опис предметів ведення, тим ширше можна трактувати ці лаконічні статті [7, С. 287.].

Наприклад, у статті 97 Конституції Іспанії вказано: «Уряд керує внутрішньою й зовнішньою політикою, цивільною й військовою адміністрацією та обороною країни. Він здійснює виконавчу владу відповідно до Конституції країни й законів» [8, С. 137]. Більше нічого про компетенцію Уряду в Конституції Іспанії немає. Згідно зі ст. 20 Конституції Франції, «Уряд визначає і здійснює політику нації. У його розпорядженні перебувають адміністративні органи і збройні сили» [9, С. 103]. У статті 82 Конституції Греції вказано: «Уряд визначає й керує загальною політикою країни відповідно до положень конституції й законами». У главі 3 «Уряд» у розділі 1 «Рада міністрів» італійської Конституції взагалі нічого не йдеться про компетенцію, а тільки про склад уряду, про те, що уряд повинен одержати схвалення обох палат [10, С. 205]. Приблизно так само регулюється компетенція федерального уряду ФРН.

Варто відзначити, що дуалізм виконавчої влади, закріплений на конституційному рівні, вважається ключовою характеристикою змішаної республіки (раціоналізованого парламентаризму), яка принципово відрізняє її від класичної парламентарної республіканської форми правління [11, С. 125]. Згаданий дуалізм відображає наявність двох керівних центрів у сфері виконавчої влади – власне кабінету міністрів і глави держави, функціонально поєднаних між собою. Відношення цих суб’єктів до виконавчої влади не однакове: якщо уряд входить до неї як вища ланка в системі органів виконавчої влади, то президент є складовою виконавчої влади функціонально – через певний обсяг конституційних повноважень в урядовій сфері [12, С. 11].

Компетенція уряду у сфері управління дуже широка і охоплює всі сфери громадського життя. Уряд координує, погоджує і спрямовує діяльність усіх міністерств, оскільки міністри входять до складу уряду. Ця функція координації і спрямування здійснюється як керівником уряду, так і за допомогою вироблення колегіальних рішень під час засідань уряду або раніше згаданої системи комітетів – внутрішніх органів уряду. Така координація, така управлінська діяльність реалізується за допомогою спеціальних актів, наказів і директив, які приймаються і поширюються зверху вниз по вертикалі. Саме в цьому проявляється особливості організації компетенційних взаємозв’язків з іншими органами виконавчої влади.

Уряд робить призначення на значну кількість вищих, середніх та інших цивільних і військових посад. У президентських республіках цю роль виконує глава держави, а в державах з парламентськими формами правління на практиці – глава уряду, а іноді відповідні призначення здійснюються від імені глави держави. Іноді відповідні кадрові повноваження поділені між главою держави і главою уряду (змішана республіка). Найважливіші рішення щодо призначення державних службовців, безумовно, визначаються урядом, оскільки цей орган має більше можливостей для відбору й перевірки ділових та інших якостей претендентів на посаді державних службовців [13, С. 26].

Сучасні уряди керують найширшим колом справ і мають повноваження у сфері управління економікою, соціальних проблем (допомога незаможним, безробітним), у сфері управління культурою, наприклад, посада міністра культури у Франції дуже важлива й почесна. У багатьох країнах є відомства у справах спорту, туризму тощо. Уряди контролюють діяльність засобів масової інформації: забезпечують, щоб не порушувалися найважливіші принципи моралі, релігійні почуття й права громадян.

Найширше компетенційні взаємозв’язки уряду із парламентом проявляються у повноваженнях уряду в законодавчій сфері. Це пов’язано з кількома факторами. По-перше, сучасні уряди мають право здійснювати регламентарну діяльність й видають акти нормативного характеру. Досить часто така діяльність відбувається з наступним затвердженням відповідних нормативно-правових актів президентом або парламентом. По-друге, вони видають акти делегованого законодавства, і тим самим дуже впливають на нормативно-правове регулювання в цілому. Слід також згадати, що уряд більшості країн в особі глави уряду має право законодавчої ініціативи, і цим правом уряд користується зазвичай дуже широко. У ряді держав понад 90 % законопроектів, які приймаються парламентом, вносяться урядом. Уряд фактично стає основним «роботодавцем» для парламенту і парламент «обслуговує» уряд, що утворює окремий компетенційний взаємозв’язок між урядом та парламентом.

Також компетенційні взаємозв’язки уряду з парламентом проявляються у такій важливій сфері як розробка й прийняття державного бюджету. Більшість науковців, проте, стверджують, що в бюджетних питаннях майже всі права належать саме уряду, який не лише складає (проектує) бюджет, а й має багато способів «змусити» парламент прийняти його, навіть якщо у членів парламенту є сумніви із приводу змісту цього фінансового документа. Так, за французькою Конституцією (стаття 47), якщо парламент у 70-денний строк не затверджує законопроект про державний бюджет, то він уводиться в дію шляхом видання акта уряду (ордонансу).

Навіть у США, де дуже сильна законодавча влада і застосовується жорсткий поділ влади, адміністрація Президента розробляє найважливіші законопроекти, зокрема, про державний бюджет. Представники Адміністрації часто виступають на засіданнях Конгресу, на численних слуханнях і впливають на думку членів Парламенту.

Уряд у всіх країнах відіграє провідну роль у розробці основного курсу країни (повноваження у сфері політичного керівництва), тобто у формулюванні, плануванні й реалізації внутрішньої й зовнішньої політики держави. Проте навіть тут така політика держави або затверджується парламентом, або навіть попередньо схвалюється (або пропонується) главою держави. Таким чином, визначення внутрішнього та зовнішньополітичного курсу розвитку держави зазвичай здійснюється за участю усіх вищих органів державної влади.

Конституційно-правовий статус уряду зазвичай засвідчує його компетенційні взаємозв’язки із іншими органами державної влади у сфері управління. Природно, це основна група урядових повноважень, тому що уряд – це зазвичай головний орган управління у державі. Проте, наприклад, кадрові питання (призначення посадових осіб інших органів державної влади, формування органів судової влади, у тому числі конституційних судів) зазвичай реалізуються спільно з парламентом та главою держави (президентом). Такий компетенційний взаємозв’язок може проявлятися наприклад у пропорційній системі призначення суддів органу конституційної юрисдикції, інших державних органів, які мають спеціальний (особливий) статус. Зазвичай такі компетенційні взаємозв’язки є елементами системи стримувань і противаг.

Також уряд має право контролю діяльності практично всіх державних службовців і застосовує до них адміністративні засоби впливу за помилки й посадові правопорушення. Взагалі обсяг різних управлінських повноважень і функцій у сучасних державах дуже великий, і уряд є координатором усього цього величезного обсягу різних управлінських дій, здійснюваних у кожній країні [14, С. 158].

Дуже важлива сфера діяльності уряду – сфера зовнішньої політики. Це – сфера як політичних, військових союзів, так і економічних зв’язків. Зовнішня політика – це одна з найважливіших складових діяльності уряду, хоча, варто відзначити, що в даному випадку компетенційні взаємозв’язки з іншими вищими органами державної влади мають також важливе значення. Наприклад підписання урядом міжнародних договорів у подальшому потребує їх схвалення парламентом або президентом. Крім того, зазвичай президент (глава держави) також наділяється правом підписання певних міжнародних угод.

Проте в багатьох державах вносити виправлення і доповнення в підписані урядом угоди забороняється. Хоча формально глава держави практично скрізь призначає дипломатичних представників, фактично уряд реально підбирає кадри дипломатів і рекомендує конкретних осіб на посади послів та інших дипломатичних представників у зарубіжні країни.

Надзвичайні повноваження уряду зазвичай закріплюються у спеціальних законах. Суть надзвичайних повноважень у тому, що якщо виникають екстраординарні ситуації (зовнішня загроза, внутрішні конфлікти й безлади), то уряд може оголосити воєнний, надзвичайний стан і зосередити всю повноту влади у своїх руках. Вже зазначалося, що найбільш розроблений зразок надзвичайного законодавства – це надзвичайні закони ФРН. Таке законодавство передбачене Основним Законом ФРН (ст. 87-а і розділ 10-а) [15].

До інших повноважень уряду конституція та закони можуть відносити й інші функції. Наприклад, у деяких країнах не глава держави, а уряд приймає рішення про амністію, про пом’якшення або відстрочення покарання. У певних випадках глава уряду підписує закони, прийняті парламентом, низка законів скріплюється підписом прем’єр-міністра. Це свого роду контрасигнація актів не глави держави, а законодавчих органів.

Варто згадати про тенденції, що намітилися останнім часом у сфері повноважень уряду в зарубіжних країнах. До них можна віднести такі: тенденція звуження повноважень парламенту в бюджетній сфері і відведення ролі в цьому процесі саме уряду; збільшення у сфері зовнішньополітичної діяльності ролі урядів країн-членів ЄС, яке пояснюється тим, що переважна більшість питань у Європейському Союзі вирішується органами, які формуються з представників саме урядових структур країн ЄС; збільшення числа урядових органів, що займаються зовнішньою політикою та розширенням сфери зовнішньоекономічної діяльності уряду (урядові займи, реалізація програм допомоги країнам, що розвиваються тощо) у зв’язку з процесами інтернаціоналізації та глобалізації; набирання урядом більшої ваги у вирішенні питань національної безпеки й оборони в силу того, що переважна більшість ключових рішень у межах того чи іншого міждержавного об’єднання приймається органами, що, як правило, складаються з уповноважених представників урядів країн-учасниць. Водночас, досить часто уряди ігнорують вимоги конституційного законодавства щодо необхідності інформування парламентів про вжиті нами заходи у сфері національної безпеки.

Висновки. Уряд – це зазвичай головний орган управління у державі, який наділений широкою компетенцією: призначення на значну кількість вищих, середніх та інших цивільних і військових посад, розробка й прийняття державного бюджету, політичні, військові союзи, економічні зв’язки, а також формування органів судової влади, у тому числі конституційних судів зазвичай реалізуються спільно з парламентом та главою держави (президентом). Такий компетенційний взаємозв’язок може проявлятися наприклад у пропорційній системі призначення суддів органу конституційної юрисдикції, інших державних органів, які мають спеціальний (особливий) статус. Зазвичай такі компетенційні взаємозв’язки є елементами системи стримувань і противаг.

Найширше компетенційні взаємозв’язки уряду із парламентом проявляються у повноваженнях уряду в законодавчій сфері. Це пояснюється тим, що  сучасні уряди мають право здійснювати регламентарну діяльність й видають акти делегованого законодавства та нормативного характеру.

ЛІТЕРАТУРА

[1]. Русско-украинский словарь терминов по теории государства и права: Учебное пособие. На русск. яс. – Рук. авт. кол. Панов Н.И.: – Харьков, 1993. – С. 117.

[2]. Конституція України: Науково-практичний коментар / В.Б. Авер’янов, О.В. Батанов, Ю.В. Баулін та ін.; Ред. кол. В.Я. Тацій, Ю.П. Битяк, Ю.М. Грошевий та ін. – Харків: Видавництво „Право; К.: Концерн „Видавничий Дім „Ін Юре, 2003. – С. 32.

[3]. Кант И. Сочинения в 6 томах. Т. 4. Ч. 2. – М., 1965. – С. 236.

[4]. Гегель Г. Философия права / АН СССР; Институт философии / сост.: Керимов Д.А. Пер. с нем. – М.: Мысль, 1990. – 560 с.

[5].Тодыка Ю. Н. Основы конституционного строя Украины. Учебное пособие. – Харьков, Издательство «Факт», 1999. – С. 125.

[6].Наталія Жук. Парламент, Президент, уряд: через взаємостримування до порозуміння. Монографія. – Харків, 2007. – 242 с.

[7]. Конституційне (державне) право зарубіжних країн: Навч. посіб. /             В. М. Бесчастний, О. В. Філонов, В. М. Субботін, С. М. Пашков; За ред.              В. М. Бесчастного. – К.: Знання, 2007. – 467 с.

[8].Конституции зарубежных стран / Сост. В.Н. Дубровин. – М.: Юрлитинформ, 2001. – 448 с.

[9].Французская Республика: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1989. – 448 с.

[10]. Италия: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1988. – 352 с.

[11]. Сарторі Джованні. Порівняльна конституційна інженерія : Дослідження структур, мотивів і результатів. – К., 2001. – С. 125.

[12]. Авер’янов В. Органи виконавчої влади в Україні. – К., 1997. – 48 с.

[13]. Гринюк Р. Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – Донецк: Дон ГУ, 1997. – 64 с.

[14]. Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. – М.: Манускрипт, 2004. – 580 с.

[15]. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Ausfertigungsdatum: 23.05.1949 : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/gg/gesamt.pdf.

У статті розкривається та досліджується поняття державного управління як одного з найважливіших інститутів держави і права. Також здійснюється виокремлення та аналіз ознак державного управління. Значна увага у статті приділяється питанню принципів державного управління.

The article reveals and examines the concept of  public administration as one of the most important institutions of the state and law. Analysis features of public administration also carried. Much attention in the article given to the principles of public administration.

Ключові слова: державне управління, принципи державного управління, функції держави, держава, влада.

Актуальність дослідження обумовлюється насамперед тим, що у науковому середовищі та на практиці досить часто поняття «державне управління» порівнюється з поняттям державної служби. Так, категорія «державне управління» та «державна служба» наразі досить часто вживається при обговоренні економічних проблем, здійсненні політичної пропаганди, обґрунтуванні та узаконенні державної політики. Для правильного розуміння значення цього поняття, необхідно дослідити його зміст, принципи функціонування та ознаки. На жаль, на сьогодні ще не існує єдиного погляду на те, що собою представляє державне управління і в чому проявляється його державно-правова сутність. Дослідження даного інституту важливе не лише з точки зори юридичної науки, не меншу важливість воно складає з практичної сторони, адже будь-яка особа постійно перебуває у нерозривному зв’язку з державою, а відповідно вступає у відносини державного управління або як об’єкт управління або як його суб’єкт.

Крім цього, побудова демократичної, правової держави потребує вироблення чіткого наукового уявлення про ознаки, особливості, властивості, характерні риси управління, що притаманні всім суспільствам на різних стадіях розвитку. Поряд з цим надзвичайно важливим є розуміння характеру державного управління, здійснюваного у конкретних часово-просторових рамках. Адже процес управління повинен якомога повніше відповідати демократичним принципам, позаяк люди володіють невід’ємним, природним правом на самоврядування [4, С. 99].

Метою наукового дослідження є визначення поняття та змісту державного управління з точки зору правової науки, аналіз принципів та ознак державного управління, визначення та оцінка значення державного управління як основного виду державної діяльності.

Серед вчених, які займалися розробкою цього питання слід відзначити О. Ю. Волковича, В. Б. Авер’янова, Б. П. Курашвілі, А. О. Дєгтяря, В. Б. Дзюндзюка, О. М. Бандурку, Ю. П. Битяка, В. Ф. Опришка, С. В. Ківалова, Ю. О. Оболенського, Н. П. Матюхіну, Г П. Ситника, В. М. Мартиненка, Ю. О. Куца та ін.

Державне управління становить основну частину предмета адміністративного права. В найбільш загальному вигляді державне управління можна визначити як управління, яке здійснюється державою з метою реалізації покладених на державу завдань та функцій.

Для дослідження та аналізу особливостей цього складного інституту адміністративного права, варто дати визначення поняття «державне управління», щодо якого досі немає єдиної наукової думки. Для представників науки адміністративного та конституційного права найважливішим є розгляд цього суспільного явища як процесу з притаманними йому закономірностями, причому перевага віддається змісту діяльності, яка є сутністю державного управління [2, С. 39].

На думку В. П. Пилипишина, категорія «управління» являє собою діяльність уповноважених органів, що спрямована на досягнення конкретних завдань за допомогою управлінських методів, способів та функцій [8, С. 10]. У найбільш загальному вигляді державне управління тривалий час визначалось як виконавчо-розпорядча діяльність органів державної виконавчої влади, котра виявляється у безпосередньому повсякденному й оперативному впливові на різноманітні суспільні відносини у країні [9, С. 213]. Проте таке визначення не охоплює усіх особливостей державного управління і потребує уточнення та розширення.

Науковець галузі адміністративного права Г. В. Атаманчук зазначає, що державне управління – це практичний, організуючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її впорядкування, збереження або перетворення, який спирається на її владну силу [1, С. 38]. В свою чергу, на думку В. Б. Авер’янова під державним управлінням потрібно розуміти особливий та самостійний різновид діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних органів – органів виконавчої влади [5, С. 6].

Таким чином, державне управління – це частина соціального управління, тобто управління людьми та їх колективами. У вужчому значенні – державне управління – це управління персоналом державної служби, а також суспільними сферами (економікою, правовим процесом, соціальним забезпеченням, культурою), суспільними групами, організаціями та інститутами.

З точки зору політичної науки (політології) деякі науковці пропонують наступне визначення поняття «управління»: вид суспільної діяльності, який передбачає систему скоординованих дій впливу суб’єкта на об’єкт з метою досягнення певних організаційних цілей. Суб’єктами управління є керівники вищої, середньої та нижчої ланок, елітні групи й організації, а об’єктами управління – окремі особи, групи, організації, інститути, процеси. Відповідно, «державне управління» – це складова політичного управління, яка одночасно поєднує політичні та адміністративні засоби.

Принагідно зазначимо, що у широкому розумінні поняття державного управління поширюється на всі три гілки влади – виконавчу, законодавчу і судову, а у вузькому – тільки на виконавчу [3, С. 150]. Такий поділ зумовлюється особливістю державної діяльності, здійснення якої, у певній мірі, покладається на державне управління.

Слід зазначити, що існують три види державної діяльності (влади): законодавча, виконавча і судова. Кожен із цих видів діяльності здійснюється спеціальними державними органами, які в сукупності складають державний апарат. Всі ці органи здійснюють державне управління, тобто регулюють діяльність держави в цілому. Таке управління ще називають державним управлінням в «широкому» розумінні. Предметом же адміністративного права є державне управління у «вузькому» (власному, спеціальному) розумінні, тобто діяльність органів виконавчої влади. Таким чином, предметом нашого дослідження буде поняття державного управління у вузькому, адміністративно-правовому значенні.

Як зазначає В. В. Цвєтков, державне управління є матеріалізоване виявлення (вираження) державної влади, що здійснює визначені нею спільні цілі й завдання у межах системи цієї влади, виходячи з принципу поділу влади [4, С. 102]. Отже, це вид державної діяльності, у межах якої практично функціонує виконавча гілка державної влади. У нашому трактуванні державне управління – це форма практичної реалізації виконавчої влади.

Варто зазначити, що поряд з поняттям державного управління також виділяють «механізм державного управління». Так, О. В. Федорчак вважає, що механізм державного управління – це складна система, призначена для практичного здійснення державного управління та досягнення поставлених цілей, яка має визначену структуру, методи, важелі, інструменти впливу на об’єкт управління з відповідним правовим, нормативним та інформаційним забезпеченням [10].

Державне управління, як один з найважливіших інститутів адміністративного права характеризується певною сукупністю ознак. Зокрема, управлінська діяльність: має загальнодержавний характер, тобто охоплює всі сфери життя суспільства; є виконавчою щодо законодавчої діяльності, а тому називається підзаконною; здійснюється особливою групою державних органів – органами виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування; є активною і цілеспрямованою; має безпосередніми об’єктами галузі економіки, соціально-культурного і адміністративно-політичного розвитку; має яскраво виражений організуючий зміст, тобто в процесі цієї діяльності організуються відносини між людьми та їх колективами; здійснюється повсякденно і безперервно (на відміну від законодавчої і судової); має юридично-владний або розпорядчий характер (кожен суб’єкт управління наділяється певним обсягом прав, за допомогою яких і досягається мета виконавчої діяльності).

Також варто представити класифікацію характерних рис державного управління, які виділяє професор у галузі адміністративно-правових наук В. В. Цвєтков [4, С. 127]:

• державне управління є передусім соціальним, політичним явищем;
• державне управління виступає як процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження і поза нею не існує. Зміст влади якнайповніше виявляється в державному управлінні;
• державне управління – це діяльність виконавчо-розпорядчого характеру, чим підкреслюється його виконавче призначення – організаторська виконавчо-розпорядча діяльність державних органів;
• діяльність органів державного управління здійснюється на підставі й на виконання законів, тобто державне управління – підзаконна діяльність, хоча й володіє владно-розпорядчими повноваженнями.

З огляду на вищезазначені ознаки державного управління, різні трактування цього інституту, державне управління можна визначити як соціальну функцію, що виявляється у владно-організуючій діяльності державної влади, яка забезпечує узгодження спільної праці, побуту та різноманітних інтересів та потреб людей для досягнення суспільно важливих цілей та завдань.

Будь-який інститут держави, права та науки характеризується сукупністю принципів, які визначають основний зміст та правову природу розглядуваного інституту. Принципи державного управління – це керівні правила, що відбивають зміст законів і закономірностей і мають бути закріплені в нормативно-правових документах та використовуватися в науковій та практичній діяльності фахівців з управління [7, С. 8].

Майже всі науковці, що досліджують проблеми теорії та практики управління як явища та, зокрема, державного управління, розглядають питання класифікації принципів, наводяться такі їхні групи: соціально-політичні, організаційні, організаційно-політичні, організаційно-технічні, економічні, організаційно-правові, загально-суттєві, видові, загальні, окремі, суспільно-політичні, функціонально-структурні, організаційно-структурні, принципи державно-управлінської діяльності [1, С. 267].

Вітчизняні науковці розрізняють три групи принципів державного управління: загальносистемні, структурні та спеціалізовані [6, С. 38].

До загальносистемних принципів належать: принцип об’єктивності управління; демократизму; правової впорядкованості; законності; розподілу влади; публічності; поєднання централізації і децентралізації.

Принцип об’єктивності державного управління є відправним і зумовлює необхідність врахування у всіх управлінських процесах вимог об’єктивних закономірностей та реальних можливостей суспільних сил.

Він виражає залежність системи державного управління від:

• суспільних, законодавчо визначених цілей, які поставлені та вирішуються в певний історичний відрізок часу;
• характеру, рівня розвитку і закономірностей суспільства, перш за все тих його компонентів, що виступають як керовані об’єкти;
• наявних засобів і ресурсів, що підлягають залученню в управління;
• внутрішніх закономірностей функціонування і розвитку управління як певного системного суспільного явища.

Принцип демократизму відтворює народовладдя в державному управлінні й передбачає встановлення глибоких і постійних взаємозалежностей між суспільством і державою як передумови формування демократичної системи управління, яка б базувалась на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх або переважної більшості громадян.

Принцип правової впорядкованості державного управління об’єктивно зумовлює необхідність головним чином законодавчого визначення основних аспектів цілей, функцій, структур, процесу, самих принципів державного управління. Доповнюється цей принцип принципом законності державного управління, який передбачає встановлення чіткого в розумінні й послідовного в реалізації режиму повсюдного та повного виконання законів і нормативно-правових актів.

Принцип поділу влади в державному управлінні служить створенню демократичної, правової організації державної влади. Це стає можливим за умови, коли процеси формування та закріплення загальної волі (відповідно, потреб, інтересів і цілей) у законах, виконання законів та безпосереднього управління, контролю за законами і розв’язання конфліктів при їх застосуванні розділені, розмежовані між гілками влади, а отже, скоординовані за допомогою взаємного стримування та противаг.

Серед загальносистемних принципів слід виділити принцип публічності державного управління, який передбачає: доступність державного управління для громадян; відкритість функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування; громадський контроль; судовий контроль за дотриманням у процесах державного управління конституційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.

Принцип поєднання централізації і децентралізації означає, що державне управління має бути побудоване на засадах розумного співвідношення концентрації влади і децентралізації, оскільки порушення цього балансу в будь-який бік призводить до негативних наслідків. Сильна централізація породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а перегини децентралізації призводять до відсутності єдності у формуванні та здійсненні державної політики.

У групі структурних принципів виділяють: структурно-цільові; структурно-функціональні; структурно-організаційні; структурно-процесуальні принципи.

Структурно-цільові принципи включають: узгодженість цілей державного управління між собою; взаємодоповнюваність цілей, коли одна ціль сприяє іншій і підсилює її; підлеглість часткових, локальних цілей загальним (стратегічним); послідовність у досягненні всієї сукупності цілей державного управління.

До структурно-функціональних принципів належать: диференціація і фіксування функцій шляхом видання правових норм; сумісність функцій у межах компетентності одного органу, декількох органів, підсистеми і в цілому організаційної структури державного управління; концентрація, що зумовлює надання одному органу сукупності управлінських функцій і відповідних ресурсів для забезпечення потужної управлінської дії на керовані об’єкти; комбінування, що спрямовується на те, щоб певна сукупність управлінських функцій, які виходять з різних керуючих компонентів, у власній організації не допускала дублювання; достатня різноманітність, яка вимагає, щоб управлінські функції за кількістю та якістю відповідали розмаїтим управлінським потребам; відповідність управлінських дій реальним потребам керованих об’єктів.

До структурно-організаційних принципів належать: єдність системи державної влади; територіально-галузевий, який зумовлює залежність організаційних структур від території, галузі виробництва та обслуговування; різноманітності організаційних зв’язків органів державної влади і місцевого самоврядування в системі державного управління; поєднання колегіальності й одноосібності в окремих органах влади та місцевого самоврядування; лінійно-функціональний принцип, який розкриває зміст і обсяг підлеглості та управлінської взаємодії в організаційній структурі державного управління.

До структурно-процесуальних, які організують державно-управлінську діяльність і широко застосовуються, належать принципи: відповідності елементів (методів, форм і стадій) управлінської діяльності органів державного управління їх функціям і організації; конкретизації управлінської діяльності й особистої відповідальності за її результати; стимулювання раціональної та ефективної управлінської діяльності.

Третю велику групу – групу спеціалізованих принципів державного управління утворюють: принципи державної служби; принципи роботи з персоналом управління; принципи інформаційного забезпечення державного управління; принципи діяльності органу виконавчої влади; принципи прийняття управлінських рішень.

Дуже важливо, щоб ці спеціалізовані принципи не суперечили загальносистемним та структурним принципам і сприяли цілісності державного управління. Критерієм ефективності використання принципів державного управління є перш за все досягнення системності державного управління, а за її допомогою – гармонійності та комплексності суспільного життя в цілому та його окремих сфер.

Список використаних джерел:

1. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций / Г. В. Атаманчук. – изд. 2-е, дополн. – М. : Омега-Л, 2004. – 400 с.
2. Волкович О. Ю. Проблеми розмежування понять «організаційно-господарське управління» та «державне управління» у діяльності господарських товариств / О. Ю. Волкович // Форум права. – 2008. – № 2. – С. 38-43.
3. Гелей С. Д. Політологія: Навч. Посібн. – 4е вид., перероб. і доп.,- Львів: Світ, 2001. – 384 с.
4. Демократія і державне управління: теорія, методологія, практика / В. В. Цвєтков. – К. : Юридична думка, 2007. – 336 с.
5. Державне управління в Україні: навчальний посібник / [за заг. ред. В. Б.Авер’янова]. – К. : Вид-во ТОВ «СОМИ», 1999. – 310 с.
6. Державне управління: Навч. посіб. / А.Ф. Мельник, О. Оболенський, А.Ю. Васіна, Л.Ю. Гордієнко; За ред. А.Ф. Мельник. – К.: Знання-Прес, 2003. – 343 с.
7. Мельтюхова Н. М. Закони та принципи державного управління / Н. М. Мельтюхова // Актуальні проблеми державного управління. – 2009. – № 1 (35). – С. 7-16.
8. Пилипишин В. П. Поняття та основні риси державного управління / В. П. Пилипишин // Юридична наука і практика. – 2011. – № 2. – С. 10-14.
9. Советское административное право: учебник / [под ред. П. Т. Василенкова]. – М. : Юрид. Лит., 1990. – 576 с.
10. Федорчак О. В. Класифікація механізмів державного управління / О. В. Федорчак // Демократичне врядування. – 2008. – № 1. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/DeVr/2008-01/O_Fedorchak.pdf.

Ключові слова: дуалізм, Президент, Кабінет Міністрів, узурпація, система стримувань і противаг, біцефалізм, контрасигнатура.

The issue of cooperation of state authorities is a key in the design of their constitutional and legal status. Analyzed the provisions of legislation on the activities of the President of Ukraine and the Cabinet of Ministers of Ukraine in order to highlight the shortcomings and advantages.

Keywords: duality, President, Cabinet Ministers, usurpation, checks and balances, bitsefalizm, contra signature.

На сьогодні проблемним у конституційному праві є питання компетенційних взаємозв’язків Кабінету Міністрів України із Президентом України, що вивчається вітчизняними та зарубіжними вченими.

Аналіз останніх досліджень представлений такими науковцями:    Бабенко К. А., Власюк О. С., Жук Н. А., Журба Я. М., Крупчан О. Д.,   Маклавов В. В., Мартинюк Р. С., Совгиря О. В., Сухонос В. В.

Питання встановлення компетенційних взаємозв’язків є особливо актуальним у змішаних формах правління, де згадані взаємозв’язки є найтіснішими та водночас найскладнішими.

Постановка завдання: визначити сутність правової природи дуалізму виконавчої влади та компетенційних взаємозв’язків Кабінету Міністрів України із Президентом України.

Виклад основного матеріалу дослідження. Конституційно-правовий статус вищих органів державної влади полягає не лише у встановленні повноважень, обов’язків, механізмів діяльності кожного конкретного органу, а і встановлення чіткого розмежування їх повноважень (компетенції), особливо у сфері взаємодії таких органів. Повернення до парламентсько-президентської форми державного правління в Україні зумовило появу нових інституціональних викликів, які повинні бути вирішені найближчим часом задля відновлення політичної, і як наслідок, економіко-соціальної стабільності держави. Одним з основних завдань постає створення оптимальної моделі взаємодії ключових макро-політичних (вищих) суб’єктів державної влади: Президента, Кабінету Міністрів та Верховної ради України [1, С. 76].

Досліджуване питання тісно пов’язане із таким державно-правовим явищем як дуалізм виконавчої влади, який є характерним для держав із змішаною формою правління. Дуалізм (від латинського dualis – двоїстий) у виконавчій владі передбачає, що її здійснення є прерогативою двох суб’єктів влади – глави держави та уряду. Правові основи існування дуалізму виконавчої влади завжди прямо або «приховано» закладені в конституціях відповідних держав [2, С. 131-134]. Для характеристики дуалістичної моделі організації виконавчої влади застосовують переважно такі формулювання як «подвійний центр виконавчої влади», «складний центр виконавчої влади», «двоголова виконавча влада» та інші.

Як зазначає Р. С. Мартинюк, «сумісна компетенція глави держави й уряду у виконавчій сфері відображає намагання розробників концепції раціоналізованого парламентаризму поєднати кращі риси президентської та парламентарної форм правління в організації виконавчої влади – високу функціональну ефективність уряду завдяки залученню до його формування й координації поточної урядової політики глави держави та наявності достатньо самостійного у своїх рішеннях і діях прем’єра – представника парламентської більшості» [3, С. 200-208]. Таким чином, головним (базовим) критерієм встановлення компетенційних взаємозв’язків між зазначеними суб’єктами державної влади є принцип ефективності. Така ефективність може бути досягнута виключно за умови існування виваженого, чіткого (однозначного) та структурно узгодженого законодавчого регулювання конституційно-правового статусу відповідних органів державної влади.

Слід зазначити, що дуалізм виконавчої влади у загальному розуміння важко оцінити як позитивне чи негативне явище. Таку оцінку можна дати лише при характеристиці конкретного випадку такого дуалізму. Як стверджує           Р. С. Мартинюк, дуалізм виконавчої влади є скоріше позитивною, аніж негативною характеристикою її організації, оскільки сприяє виробленню демократичних традицій взаємодії вищих органів влади, виступає запобіжником проявів узурпації влади як президентом, так і партійною більшістю у представницькому органі, привносить елементи взаємоконтролю між главою держави і прем’єром, у кінцевому рахунку слугуючи підконтрольності влади суспільству.

Дещо іншої думки притримується О. Д. Крупчан, який зазначає, що «найкращі результати діяльності ієрархічно організованої системи можуть бути забезпечені за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Тобто за умови, коли всі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу саме з одного, а не з кількох владно-організаційних центрів» [4, С. 200-208].

З приводу визначення відношення глави держави до системи органів виконавчої влади існує наразі кілька точок зору. Одні автори без будь-яких пояснень включають главу держави до складу виконавчої влади, вважаючи таке включення саме собою зрозумілим. Інші автори говорять про тенденцію відділення глави держави від виконавчої влади в парламентарних та особливо напівпрезидентських республіках (в юридичному, а не фактичному відношенні), причому останні стали висувати ідеї особливої президентської влади, арбітражних функцій президента по відношенню до інших інститутів влади [5, С. 711].

Принагідно зазначимо, що аналізуючи відносини між главою держави та урядом, слід враховувати і той момент, що їх діяльність обумовлена не лише правовими, а і політичними чинниками. Крім того, актуальним для політичної ситуації у сучасній Україні є і твердження про те, що, якщо дотримання «букви» конституційних норм може бути не абсолютним тоді, коли панує консенсус між різними діючими особами конституційної системи, то воно стає незамінним у випадку розладу між ними [6, С. 68].

В Україні конституційно-правовий статус уряду (Кабінету Міністрів України) та його компетенційні взаємозв’язки визначається Конституцією України (розділ VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади») та прийнятим відповідно до положень Основного Закону України Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року.

Згідно зі статтею 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України [7].

Також у Законі України «Про Кабінет Міністрів України» зазначено, що «Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує координує та контролює діяльність цих органів»[8].

Для зручності та повноти нашого дослідження у сфері компетенційних взаємозв’язків Кабінету Міністрів України та Президента України, нами будуть паралельно проаналізовані норми законодавства, що визначають компетенцію Кабінету Міністрів України та Президента України і засвідчують відповідні зв’язки повноважень. Принагідно відзначимо, що в Україні наразі не існує спеціального закону, який би визначав конституційно-правовий статус Президента України, тому статус Глави держави в Україні визначається лише Конституцією України.

Варто також відзначити, що розмежування повноважень та компетенційних взаємозв’язків між Кабінетом Міністрів України та Президентом України є важливим елементом системи стримувань і противаг. Причому, як відзначає Р. С. Мартинюк, «Президент України займає особливе положення в системі стримувань і противаг. Глава держави не належить до жодної з гілок влади і в умовах змішаної форми правління та притаманного цій формі правління явища розпорошення влади несе відповідальність за розв’язання стратегічних питань розвитку всіх сфер суспільного життя країни» [9, С. 44-50].

Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України [10]. Подібним повноваженням наділений і Президент України, який забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України.

Кабінет Міністрів України відповідно до частини 2 статті 116 Конституції України вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Реалізація цього повноваження проявляється у виданні певних актів Кабінету Міністрів України, які стосуються питань реалізації та охорони прав і свобод людини і громадянина, у можливості законодавчої ініціативи тощо. Президент України згідно Конституції України є гарантом прав і свобод людини і громадянина, щоправда дана юридична конструкція досить розпливчаста і не несе в собі певного конкретного правового змісту. У теорії конституційного права така функція (повноваження) визначається як гарантійна і реалізується через повноваження у сфері оборони, у сфері подолання надзвичайних ситуацій, у сфері забезпечення прав і свобод людини і громадянина та у сфері забезпечення нормального функціонування державного апарату [11, С. 73].

Кабінет Міністрів України забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України. У даному випадку Президент України шляхом прийняття відповідних актів (указів та розпоряджень) також може здійснювати вплив на проведення зазначених сфер політики (наприклад видаючи укази, у яких затверджуються положення про центральні органи виконавчої влади). У цій сфері повноважень, як відзначають провідні вітчизняні конституціоналісти, вплив Глави держави на внутрішню політику може бути досить істотним і тоді, коли Президент та Уряд представляють різні політичні сили.

Кабінет Міністрів України здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю. Безумовно, що ці повноваження реалізуються через керівництво та координацію Кабінетом Міністрів України профільними центральними органами виконавчої влади (Міністерствами оборони, внутрішніх справ і т.д.). Президент України також має широкі повноваження у цій сфері. Зокрема, Рада національної безпеки і оборони України, яка є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Крім цього, Президент України приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України.

Згідно з частиною 9 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Здійснення цього повноваження частково може залежати від політичної волі Президента України, який вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції.

Також у Законі України «Про Кабінет Міністрів України» зазначено, що «Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України». Таким чином, Кабінет Міністрів України повинен забезпечувати реалізацію актів Президента України у межах своїх повноважень. Крім цього, Кабінет Міністрів України за ініціативою Президента України або з власної ініціативи здійснює підготовку проектів актів Президента України, вносить їх на розгляд Президенту України, забезпечує виконання виданих Президентом України актів, наданих Президентом України доручень, реалізацію програм Президента України та щорічного послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України.

З приводу досліджуваної проблеми вітчизняна науковець Н. Жук відзначає: «Щодо держав із змішаною, зокрема, президентсько-парламентською формою правління, то тут корені посилення виконавчої влади лежать переважно у проблемі надмірного посилення влади президента [12, С. 112]. Формально, на рівні Конституції це може знаходити свій прояв, у тому числі, у відповідальності уряду – більш вагомої перед президентом, аніж перед парламентом, у перевантаженні президента повноваженнями виконавчого характеру [13, С. 17-25]. На практиці – у трансформації президентського апарату в дублюючий уряд орган.

Принагідно відзначимо, що деякі вчені-конституціоналісти стверджують, що в системі вищих органів державної влади України наразі існує так звана проблема «біцефалізму», тобто специфічне конституційно-правове явище, яке характеризується невідповідністю функціональної та організаційної структур системи виконавчої влади (коли з’являються органи державної влади, структурно не віднесені до системи виконавчої влади, але за своїми функціями її доповнюють і функціонально входять до неї), що супроводжується нечіткістю законодавчого регулювання відносин між органами виконавчої влади (насамперед урядом) й інститутом глави держави [15, С. 56].

Варто також відзначити, що однією зі сфер взаємодії Кабінету Міністрів України та Президента України слід вважати сферу відносин щодо встановленої Конституцією України норми, згідно якої акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5, 18, 21, 23 статті 106 Конституції України, скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.

На думку більшості науковців, контрасигнування виконує такі функції: забезпечує гарантії проти зловживання повноваженнями з обох сторін, що ставлять свої підписи – глава держави і глави уряду; підтверджує надання Урядом дозволу на підписання акту главі держави; засвідчує справжність підпису глави держави, вказує на колегіальність прийнятого рішення               [14, С. 67].

Як відзначає вітчизняний науковець Р. С. Мартинюк «за дуалістичного характеру виконавчої влади в Україні інститут контрасигнатури покликаний забезпечити єдність (узгодженість) зовнішньої та внутрішньої політики держави, суб’єктами якої виступають і Президент України, і Кабінет Міністрів України» [15, С. 73].

Президент України згідно з пунктом 15 частини 1 статті 106 Конституції України зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Таким чином Президент України наділений правом безпосереднього впливу на дії Кабінету Міністрів України і у випадку його незгоди з рішеннями Уряду він зупиняє дію відповідних актів. Слід зазначити, що у попередній редакції Конституції України Президент України був наділений правом скасовувати акти Кабінету Міністрів України.

Підводячи підсумки аналізу компетенційних взаємозв’язків Кабінету Міністрів України з Президентом України можна відзначити наявність в Україні розширеного дуалізму виконавчої влади, що, як зазначалося вище, є характерною рисою змішаної республіки. Зазначений дуалізм відображає наявність двох керівних центрів у сфері виконавчої влади – власне кабінету міністрів і глави держави, функціонально поєднаних між собою. Слід також зазначити, що компетенційний дуалізм повноважень між Президентом України та Кабінетом Міністрів України має деякі недоліки та проблеми, які безпосередньо впливають на ефективність здійснення повноважень цими двома органами у сері взаємовідносин.

Висновки:

• різні за своїм державно-політичним призначенням органи повинні діяти як цілісний механізм управління конкретним суб’єктом, тобто державою;
• дуалізм у виконавчій владі передбачає, що її здійснення є прерогативою двох суб’єктів влади – глави держави та уряду;
• з приводу визначення відношення глави держави до системи органів виконавчої влади існує наразі кілька точок зору. Одні автори без будь-яких пояснень включають главу держави до складу виконавчої влади, вважаючи таке включення саме собою зрозумілим. Інші автори говорять про тенденцію відділення глави держави від виконавчої влади в парламентарних та особливо напівпрезидентських республіках (в юридичному, а не фактичному відношенні).

ЛІТЕРАТУРА

[1]. Україна: Стратегічні пріоритети. Аналітичні оцінки – 2006: Монографія / За ре­д. О.С. Власюка­. – К. : Нісд, 2006. – 576 с.

[2]. Журба Я. М. Дуалізм в організації виконавчої влади: спроба порівняльно-правового аналізу / Я. М. Журба // Часопис Київського університету права. – 2011. – № 3. – С. 131-134.

[3]. Мартинюк Р. Компетенційний дуалізм виконавчої влади: державно-правовий досвід П’ятої Французької Республіки та України / Р. С. Мартинюк // Право України. – 2011. – № 1. – C. 200-208.

[4]. Органи виконавчої влади : питання компетенції : монографія /                      О. Д. Крупчан. – К. КНЕУ, 2012. – 255 с.

[5]. Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: [учебник для студентов юрид. вузов и фак.] / В. В. Маклаков. – М. : Волтерс Клувер, 2006. – С. 711.

[6]. Президент-правительство-исполнительная власть: российская модель / Под редакцией И. Шаблинского. Сборник подготовлен Центром конституционных исследований Московского общественного научного фонда. – М., 1997. – 231 с.

[7]. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

[8]. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 27 лютого 2014 року // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – № 13. – Ст. 222.

[9]. Мартинюк Р. Проблеми визначення конституційно-правового статусу Президента України в умовах змішаної форми правління // Право України. – 2009. – № 5. – С. 44-50.

[10]. Сухонос В. В. Інститут глави держави в конституційному праві : монографія / В. В. Сухонос. – Суми ДВНЗ “УАБС НБУ”, 2011. – 339 с.

[11]. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 27 лютого 2014 року // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – № 13. – Ст. 222.

[12]. Жук Н. Парламент, Президент, уряд: через взаємостримування до порозуміння. Монографія / Н. Жук. – Харків, 2007. – 242 с.

[13]. Бабенко К. Феномен біцефалізму виконавчої влади у процесі конституційного розвитку України / К. Бабенко // Вісник Центральної виборчої комісії. – 2008. – № 1 (11). – С. 55-60.

[14]. Совгиря О. Інститут контрасигнування актів глави держави в Україні: правова природа та проблеми законодавчого регулювання / О. Совгиря // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. – 2010. – № 85. – С. 67.

[15]. Мартинюк Р. С. Україна – змішана республіка? / Р. С. Мартинюк // Вибори та демократія. – 2012. – № 1 (31). – С. 73.

У статті проаналізовані питання підконтрольності уряду парламенту та право виконавчої гілки влади впливати на процес прийняття законів у Верховній Раді України

Ключові слова: законодавча ініціатива, стримування уряду парламентом, парламентська відповідальність уряду

In the article we analyzed the issue of controlling government to parliament  and right of the executive branch to influence on adoption of laws in the Verkhovna Rada of Ukraine

Key words: legislative initiative, control of the government by parliament, the parliamentary responsibility of the government

Вплив уряду на діяльність парламенту, так само як і парламенту на діяльність уряду повинен бути в межах розумного і не створювати такої ситуації, коли діяльність одного органу буде дублювати або перешкоджати діяльності іншого – саме це є проблемою на сьогоднішній день у державі, що потребує детального вивчення.

Аналіз останніх досліджень. Компетенційні взаємозв’язки Парламенту і Уряду висвітлені у працях Барабаш Ю. Г., Мартинюк Р. С., Совгиря О. В., Сорока С. В. та інших науковців.

Дана стаття присвячується дослідженню компетенційних взаємозв’язків Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України.

Постановка завдання: проаналізувати процес стримування виконавчої влади парламентом та охарактеризувати право уряду впливати на процес прийняття законів у парламенті.

Виклад основного матеріалу дослідження. Будучи вищими органами влади, Верховна Рада України і Кабінет Міністрів України мають значні за обсягом взаємні повноваження, хоча, в силу того, що ці два органи належать до різних гілок влади (законодавчої та виконавчої), такі взаємозв’язки не є настільки явними та широкими, як у випадку із Президентом України, де існує явний дуалізм виконавчої влади.

Більшість вчених-конституціоналістів сходяться на тому, що найважливішим обов’язком органу законодавчої влади є стримування виконавчої влади у її надто радикальних або поспішних рішеннях. Саме тому в діяльності парламенту гармонійно поєднуються законодавчі, установчі і контрольні функції [1, С. 140]. У результаті дослідження основ парламентаризму у 55 демократичних державах французький учений М. Амеллер дійшов висновку, що, «якою б не була роль парламенту у системі державної влади, його діяльність зазвичай охоплює три основні сфери: законодавство, контроль над фінансами і контроль над урядом» [2, С. 116-117].

Безумовним є той факт, що право уряду впливати на процес прийняття законів у парламенті є цілком обґрунтованим, зважаючи на те, що основною функцією уряду є виконавчо-розпорядча, яка полягає в забезпеченні реалізації правових норм, що містяться в законах, прийнятих законодавчою владою. Рівень такого впливу, який залежить, зокрема, від форми державного правління та особливостей здійснення політичної влади, має бути оптимальним настільки, щоб уряд при цьому не перебирав на себе повноваження законодавчої влади. Країни Європейського Союзу мають значний досвід у цій сфері, що підтверджується наявністю у більшості з них ефективної системи прийняття та реалізації законів [3, С. 20]. Проте, на нашу думку, такий вплив уряду на діяльність парламенту, так само як і парламенту на діяльність уряду повинен бути в межах розумного і не створювати такої ситуації, коли діяльність одного органу буде дублювати або перешкоджати діяльності іншого.

Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, згідно з яким Кабінет Міністрів України вносить проекти законів на розгляд Верховної Ради України. Кабінет Міністрів України має право відкликати внесений ним на розгляд Верховної Ради України проект закону. Кабінет Міністрів України на виконання рішення Верховної Ради України за зверненням відповідного комітету Верховної Ради України або з власної ініціативи подає Верховній Раді України висновки щодо повноти економічного обґрунтування та фінансового забезпечення законодавчих пропозицій і проектів законів, реалізація яких потребує матеріальних та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів. У зазначених нормах законодавства можна простежити підконтрольність Уряду Верховній Раді України.

Згідно положень Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року посадовий склад (кількість та перелік посад) новосформованого Кабінету Міністрів України визначається Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України одночасно з призначенням персонального складу Кабінету Міністрів України. Крім цього, за поданням Прем’єр-міністра України Верховна Рада України може призначати міністрами осіб, які не очолюють міністерств. До складу Кабінету Міністрів України може бути призначено не більше двох таких міністрів [4].

Компетенційні взаємозв’язки між Урядом і Парламентом також проявляються у тому, що члени Кабінету Міністрів України можуть брати участь у безпосередній роботі Парламенту. Зокрема, у разі якщо на засіданні Верховної Ради України народні депутати України порушують питання, що стосуються діяльності Кабінету Міністрів України або окремих центральних органів виконавчої влади, Прем’єр-міністр України та інші члени Кабінету Міністрів України мають право на репліку та на виступ. Крім цього, члени Кабінету Міністрів України або за їх дорученням посадові особи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Секретаріату Кабінету Міністрів України мають право брати участь у засіданнях комітетів, тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України з розгляду питань, що стосуються повноважень Кабінету Міністрів України.

Багато компетенційних взаємозв’язків Парламенту і Уряду позначає процедура прийняття державного бюджету України. Кабінет Міністрів України розробляє та подає не пізніше 15 вересня кожного року до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік та доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання відповідно до Конституції України, Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України на відповідний рік. Зазначений взаємозв’язок є цілком логічним і відповідає світовій практиці затвердженню бюджетів.

Правова та політична залежність Кабінету Міністрів України від Верховної Ради України виявляється також у тому, що згідно Конституції України кандидатуру для призначення на посаду Прем’єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України [5].

У рамках нашого наукового дослідження важливим є аналіз парламентської відповідальності Кабінету Міністрів України. Первинне значення парламентської відповідальності уряду в системі поділу влади узгоджується із завданням недопущення концентрації влади в одних руках, яке реалізується через механізм зіставлення реальної дії чи позиції уряду з уявленнями про належну поведінку, яку має більшість у парламенті, і винесення у зв’язку з цим рішення щодо підтримки чи непідтримки існування уряду [6, С. 28].

Парламентська відповідальність уряду є механізмом впливу парламенту на уряд з метою забезпечення ефективної реалізації ухваленої парламентом програми його діяльності. Водночас інститут парламентської відповідальності уряду є важливим засобом забезпечення взаємного контролю й узгодженості дій органів законодавчої і виконавчої влади. Цей інститут є типовим атрибутом будь-якого різновиду парламентаризму, але відсутній у президентській республіці, де його функціональним замінником (з певними застереженнями) є інститут імпічменту. Фактично інститут парламентської відповідальності уряду унеможливлює жорсткий поділ влади (це частково пояснює, чому в президентських республіках, у яких має місце згаданий жорсткий поділ влади, інституту парламентської відповідальності уряду не існує) і є одним з атрибутів явища розпорошення влади, характерного для режиму парламентаризму [7, С. 19-25].

Ю. Г. Барабаш відзначає, що специфіка і складність парламентської відповідальності уряду полягає у тому, що вона не вписується на всі сто відсотків ані в модель політичної, ані в модель юридичної відповідальності. Дослідник вважає, що парламентська відповідальність уряду має свою особливу природу і являє собою особливий вид відповідальності в конституційному праві, що містить риси як політичної, так і юридичної, тобто перебуває на стику цих двох видів відповідальності, та пропонує визначення парламентської відповідальності як закріпленої на рівні Конституції відповідальності органу влади чи посадової особи (суб’єкта відповідальності), яка полягає у припиненні повноважень суб’єкта відповідальності за рішенням представницької владної інституції в разі втрати довіри суб’єктом відповідальності. Таким чином, можна стверджувати, що Прем’єр-міністр України є адміністративною посадою, яка цілком залежна від довіри чи не довіри парламенту. Довіра ж – це оціночне поняття, яке не можна (та і не потрібно) описати конституційною термінологією та встановити її чіткі ознаки на конституційному рівні [8, С. 32].

У статті 113 Конституції України зазначено, що Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України. Таким чином, Основний Закон України передбачив парламентську відповідальність Кабінету Міністрів України. З приводу цього, як зазначає Р. С. Мартинюк, «парламентська відповідальність Уряду перед представницьким органом повинна застосовуватися не лише щодо Уряду в цілому чи Прем’єра, але й щодо будь-якого окремого міністра, адже право парламенту зміщувати будь-якого чиновника з посади в урядовій сфері є важливим елементом у системі стримувань і противаг у всіх парламентарних та змішаних формах правління».

Висновки. Підсумовуючи вищенаведене, можна стверджувати, що компетенційні взаємозв’язки Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України полягають у спільних повноваженнях у певних сферах державного управління. Така практика відома більшості республікам із змішаною формою правління. Безумовно, що взаємозв’язок повноважень між законодавчим та виконавчим органами є своєрідним політично-правовим елементом системи стримувань і противаг між різними гілками влади. Проте повноваження різних гілок влади повинні бути чітко визначеними й унеможливлювати компетенційні конфлікти.

ЛІТЕРАТУРА

[1]. Наталія Жук. Парламент, Президент, уряд: через взаємостримування до порозуміння. Монографія. – Харків, 2007. – С. 140.

[2]. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55стран мира. Новое и пересмотренное издание, подготовленное доктором Мишелем Амеллером (в кач. консультанта проф. И.Д. Левин) [Пер. с англ. редакт. С.И. Луковникова]. М., Издательство «Прогресс», 1967. – С. 116-117.

[3]. Сорока С. В. Взаємодія уряду та парламенту в законодавчому процесі країн Європейського Союзу / С. В. Сорока // Наукові праці. Державне управління. – 2013. – Випуск 202. – Том 214. – С. 20.

[4]. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 27 лютого 2014 року // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – № 13. – Ст. 222.

[5]. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

[6]. Совгиря О. В. Парламентська відповідальність Кабінету Міністрів України: теоретичні та практичні аспекти / О. В. Совгиря // Адвокат. – 2012. – № 12 (147). – С. 28.

[7]. Мартинюк Р. Парламентська відповідальність Уряду в Україні: особливості нормативного регулювання / Р. Мартинюк // Право України. – 2008. – № 9. – С. 19-25.

[8]. Барабаш Ю. Г. Державно-правові конфлікти в теорії та практиці конституційного права: монографія / Ю. Г. Барабаш. – Х. : Право, 2008. – С. 32.

Ключові слова: Конституційний Суд, конституційність, звернення, конфлікт

The activity of the Constitutional Court of Ukraine which creates conditions for the proper application of the disputed law by the government and brought the recourse of the government to court

Keywords: Constitutional Court, the constitutionality, treatment, conflict

Порушення з боку законодавчого та виконавчого органу попереджаються з боку Конституційного суду України, який слугує ефективною формою контролю за діяльністю органів державної влади, запобігаючи порушенню ними прав та свобод людини. Однак на даний час питання попередження судом правопорушень є недостатньо досліджено.

Аналіз останніх досліджень. Крут Д., Мартинюк Р. С., Совгиря О. В., Стрижак А. А., Хасані Е., Холдзінгер Дж. досліджували проблему взаємозв’язку уряду з конституційним судом у відповідних державах.

Постановка завдання:  визначити форми взаємодії між Кабінетом Міністрів України та Конституційним Судом України.

Виклад основного матеріалу дослідження. Виходячи зі статті 13 Закону України «Про Конституційний Суд України», можна виділити такі різновиди дій з боку Конституційного Суду України відносно органів державної влади України:

• офіційне тлумачення Конституції та законів України;
• надання висновків про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість;
• прийняття рішень щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим [1].

Як зазначає Р. С. Мартинюк, через зазначені дії Конституційний Суд України гарантує, що законодавча та виконавча влада діятимуть у встановлених законом межах, припиняє намагання вищих органів влади обійти вимоги Конституції України, проігнорувати її принципи. Тим самим, вітчизняний орган конституційного судочинства слугує ефективною формою контролю за діяльністю органів державної влади, запобігаючи порушенню ними прав та свобод людини [2, С. 232-252]. На думку А. Стрижака, Конституційний Суд України гарантує верховенство Конституції України на всій території держави та не тільки виконує роль тлумача, а й створює умови для належного застосування спірних правових норм органами державної влади [3, С. 7-11].

Відповідно до статей 39-41 Закону України «Про Конституційний Суд України», дії з боку органів державної влади України відносно Конституційного Суду України можна поділити за суб’єктами та за формами звернень наступним чином:

• звернення із конституційним поданням щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (суб’єкти – Президент України, не менш як сорок п’ять народних депутатів України, Верховний Суд України, Уповноважений Верхов­ної Ради України з прав людини);
• звернення із конституційним поданням щодо відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість (суб’єкти – Президент України, Кабінет Міністрів України);
• звернення із конституційним поданням щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України (суб’єкти – Президент України, не менш як сорок п’ять народних депутатів України, Верховний Суд України, Уповнова­жений Верхов­ної Ради України з прав людини, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади).

Таким чином, на нашу думку, можуть бути виділені такі форми взаємодії між Кабінетом Міністрів України та Конституційним Судом України, як прийняття рішень за зверненнями із конституційним поданням щодо конституційності законів та інших правових актів; надання висновків за зверненнями із конституційним поданням щодо відповідності Конституції України міжнародних договорів; офіційне тлумачення Конституції та законів України за зверненнями із відповідним конституційним поданням.

Наведемо приклади звернень Кабінету Міністрів України до Конституційного Суду України. Так у 2008 році Кабінет Міністрів України звернувся із конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 95 Конституції України та словосполучення «збалансованість бюджету», використаного в частині третій цієї статті. Кабінет Міністрів України обґрунтував практичну необхідність в офіційній інтерпретації вказаних положень Конституції України потребою в їх реалізації під час формування, затвердження та виконання Державного бюджету України на відповідний рік у частині забезпечення державою соціальних прав і гарантій громадян. В аспекті конституційного подання положення частини третьої статті 95 Конституції України «держава прагне до збалансованості бюджету України» у системному зв’язку з положеннями частини другої цієї статті, статті 46 Конституції України Судом дано тлумачення. У частині стосовно можливості зупиняти дію та скасовувати норми законів, які визначають пільги, компенсації, гарантії, при встановленні законом про Державний бюджет України видатків на загальносуспільні потреби припинено конституційне провадження на підставі непідвідомчості Конституційному Суду України порушених питань [4].

У 2009 році той же суб’єкт права на конституційне подання звернувся щодо офіційного тлумачення положень статті 2, абзацу четвертого частини першої статті 3 Закону України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)». А саме, стосовно таких понять, як «сторони соціально-трудових відносин» і «сторони колективного трудового спору (конфлікту) на національному рівні». Також з приводу повноважності Кабінету Міністрів України виступати стороною у соціально-трудових відносинах, колективному трудовому спорі (конфлікті) на національному рівні, у тому числі одноособово та у колективному трудовому спорі (конфлікті) на національному рівні з питань, які не охоплено змістом статті 2 Закону України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)». Необхідністю в офіційному тлумаченні згаданих положень Закону Уряд України обґрунтував відсутністю їх однозначного розуміння сторонами під час вирішення колективних трудових спорів (конфліктів) на національному рівні. В аспекті порушеного питання Кабінетом Міністрів України щодо повноважності виступати стороною Конституційним Судом України дано тлумачення. В іншій частині конституційного подання припинено провадження на підставі невідповідності вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України «Про Конституційний Суд України» [5]. Крім того, аналіз місця актів Конституційного Суду України у правовому забезпеченні діяльності Кабінету Міністрів України дає підстави для висновку про те, що зазначені акти на сьогодні є невід’ємною складовою механізму регулювання статусу уряду та його членів [6, С. 57-60].

Висновки. Таким чином, проаналізувавши основний зміст типових звернень Кабінету Міністрів України до Конституційного Суду України, можна стверджувати, що основною формою взаємодії цих двох органів є звернення уряду до Конституційного Суду України з проханням розтлумачити положення певних законодавчих актів, а також контроль за конституційністю актів Кабінету Міністрів України. Остання форма є дещо обмеженою, оскільки Кабінет Міністрів України самостійно не направляє свої акти до Конституційного Суду України з метою встановлення їх конституційності. Проте таким правом наділений Президент України та Верховна Рада України, які згідно Конституції України мають право зупиняти дію актів уряду з одночасним направлення їх до Конституційного Суду України.

ЛІТЕРАТУРА

[1]. Про Конституційний Суд України: Закон України від 16 жовтня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 49. – Ст. 272.

[2]. Мартинюк Р. С. Конституційний Суд України в механізмі взаємодії вищих органів державної влади України // Мартинюк Р. С. / Реалізація принципу поділу влади в сучасній Україні: політико-правовий аналіз. – Острог, 2007. – С. 232-252.

[3]. Стрижак А. Конституційний Суд України у системі органів державної влади України / А.Стрижак // Конституційний Суд у системі органів державної влади: актуальні проблеми та шляхи їх вирішення: матеріали між нар. конф. (м. Київ, 16 травня 2008 р.). – К., 2008. – С. 7-11.

[4]. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Кабінету Міністрів України про офіційне тлумачення положення частини другої статті 95 Конституції України та словосполучення «збалансованість бюджету», використаного в частині третій цієї статті (справа про збалансованість бюджету) від 27 листопада 2008 року // Вісник Конституційного суду України. – 2009. – № 1. – Ст. 42.

[5]. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Кабінету Міністрів України щодо офіційного тлумачення положень статті 2, абзацу четвертого частини першої статті 3 Закону України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» від 24 грудня 2009 року // Вісник Конституційного суду України. – 2010. – № 1. – Ст. 71.

[6]. Совгиря О. Місце актів Конституційного Суду України у правовому забезпеченні діяльності Кабінету Міністрів України / О. Совгиря // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. – Юридичні науки. – 2011. – № 88. – С. 57-60.

Вивчено особливості системи взаємної відповідальності виконавчої гілки влади та глави держави, акцентуючи увагу на політичних питаннях, які часто є причиною створення тиску на кабмін

Ключові слова: де-факто, конфронтація, Конституція України, політикум

The features of the system of mutual responsibility of the executive branch and the president, focusing on political issues which are often the cause of creating pressure on the cabinet

Keywords: de facto, the confrontation, the Constitution of Ukraine, politicians

Питання взаємної відповідальності інститутів влади є одним з ключових для функціонування демократичної політичної системи. Оптимальне вирішення цього питання забезпечує дієвість політичної системи і системи державної влади зокрема, повноцінну реалізацію базового демократичного принципу поділу влади.

Аналіз останніх досліджень. Авер’янов В. Б., Вондг Л., Кордун О. О., Мартинюк Р. С., Міксітс Г., Нарді Е. та інші вітчизняні й закордонні науковці досліджували питання взаємної відповідальності уряду та глави держави.

Проблемність реалізації конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України у відносинах із Президентом України дає можливість детальніше дослідити це питання, використовуючи нормативні акти та доктринальні матеріали.

Постановка завдання: зробити аналіз інституту взаємної відповідальності Кабміну та Президента України в умовах політичної нестабільності.

Виклад основного матеріалу дослідження. Суспільно-політичні події, які відбувалися в Україні з кінця 2013 року протягом 2014 року та продовжують відбуватися, наразі є наслідком насамперед недосконалості правової системи України у сфері регулювання конституційно-правового статусу вищих органів державної влади. Періодичні зміни політичної та державно-управлінської системи на конституційному рівні, які відбувалися в період з 8 грудня 2004 року по 2 березня 2014 року (триразова зміна форми державного управління від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської у 2006 році, повернення до первинної редакції Конституції України 30 вересня 2010 року та відновлення редакції Конституції України від 8 грудня 2004 року) свідчать про наявність системних проблем у конституційно-правовому визначенні статусу вищих органів державної влади в Україні. Такі проблеми насамперед потребують виокремлення та усвідомлення їх сутності, що разом із науковим підходом та використанням відповідного зарубіжного досвіду може забезпечити якісне реформування цієї системи та надати Україні чітко сформовану та врегульовану систему державного управління на найвищому рівні.

Не є виключенням проблематика конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України, зокрема, у сфері компетенційних взаємозв’язків Уряду з Президентом України, Верховною Радою України та Конституційним Судом України.

Одним з елементів системи взаємної відповідальності інститутів державної влади України є відповідальність уряду перед Президентом України, нормативно визначена у ч. 2 ст. 113 Конституції України: «Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України…». З одного боку, наявність конституційної норми щодо відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України є природно обумовленою наявним розподілом повноважень між главою держави і урядом у межах існуючої форми правління, зокрема, широкими повноваженнями Президента України у сферах забезпечення національної безпеки і оборони та зовнішньополітичної діяльності порівняно з іншими галузями державної політики (пп. 1 і 3 ст. 106 Конституції України) та участю Президента України у формуванні складу Кабінету Міністрів України (міністри оборони та закордонних справ призначаються за поданням Президента).

З іншого боку, реалізація конституційної норми щодо відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України практично неможлива, оскільки цілковито залежить від позиції парламентської більшості. Подання Президента України щодо висловлення недовіри Кабінету Міністрів України можуть бути результативними лише за умови наявності пропрезидентської більшості у Верховній Раді України. За наявності опозиційної Президенту парламентської більшості – період коабітації – конституційна норма щодо відповідальності уряду перед Президентом по суті не діє.

У проекті Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 4290 від 31.03.09), внесеному до Верховної Ради України ще Віктором Ющенком, пропонувалося вилучити з Конституції норму щодо політичної відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України і взагалі чітко не визначати об’єкт політичної відповідальності уряду (ст. 126). Натомість пропонується запровадити механізм політичної відповідальності парламенту перед Президентом України, надавши йому право розпуску нижньої палати парламенту – Палати депутатів – без спеціальних підстав (ст. 103), «з політичних мотивів», зі збереженням механізму політичної відповідальності уряду перед парламентом (ст. 99) [1].

Проте Верховна Рада України 22 жовтня 2009 року де-факто відхилила зазначений проект конституційних змін, не прийнявши рішення про їх включення до свого порядку денного та направлення до Конституційного Суду України. Але це лише підкреслює проблемність конституційного реформування в Україні та необхідність вироблення нового проекту реформи з урахуванням недоліків вказаного законопроекту.

Запропоновані конституційні зміни є цілком обґрунтованими. По-перше, з огляду на зазначену вище фактичну недієвість чинної конституційної норми про відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом. По-друге, пропоновані зміни цілком відповідають механізмам взаємної відповідальності інститутів влади, поширеним у політичній практиці європейських країн. Наявність у Президента України права розпуску Палати депутатів «з політичних мотивів» розширює можливості врегулювання парламентських криз, які виникають, зокрема, у випадку недієздатності законодавчого органу або конфлікту між урядом та парламентом.

Деякі науковці також виділяють проблему досліджуваних взаємовідносин щодо відсутності за Конституцією України механізмів відповідальності Президента за політику, яку проводить Кабінет Міністрів України [2, C. 17]. Проте на нашу думку, якщо врахувати положення п. 9 статті 106 Конституції України згідно з якою Президент України вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України, можна стверджувати, що встановлення механізму відповідальності Президента України за політику та діяльність Кабінету Міністрів України має бути дещо обмеженим, адже політична відповідальність за діяльність уряду в даному випадку покладається перш за все на парламент.

Щодо проблемності реалізації конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України у відносинах із Президентом України вітчизняний науковець Р. С. Мартинюк зазначає, що змішана республіка завжди принаймні потенційно несе в собі загрозу нестабільності державно-політичного життя: залучення до формування уряду представницького органу і глави держави, подвійна підконтрольність та відповідальність уряду перед парламентом і президентом у ситуації так званого співіснування, коли парламентська більшість і в цілому похідний від неї уряд належать до одного блоку політичних партій, а глава держави є представником іншої політичної сили обертається згубним партійним протистоянням, наслідки якого об’єктивно не можуть не позначатися на результатах урядової політики. Негативна риса «співіснування» – ускладненість процесу ухвалення рішень, оскільки глава держави і прем’єр у політичному відношенні протистоять один одному, а важливі виконавчі рішення є результатом попередньо досягнутого компромісу між згаданими суб’єктами [3, С. 200-208].

Зазначена проблема може бути вирішена лише встановленням чітких однозначних імперативних норм, які б розділили повноваження уряду та глави держави, а також встановили правовий механізм їх взаємодії. Проте значною проблемою такого правового регулювання може стати політичне питання. У тому випадку, коли президент і прем’єр-міністр (який фактично уособлює уряд) належать до різних, опозиційних між собою, політичних сил. Так, наприклад, Конституцією України встановлено, що Президент України зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Таке право, у разі загострення конфронтації політичних сил (що є звичним явищем для українського політикуму) може використовуватися ним (Президентом) з політичних мотивів з метою створення тиску на кабмін. Така ситуація може негативно впливати на порядок державного управління у всіх сферах суспільних відносин. А в умовах явно низької політичної та правової культури в Україні таке явище є цілком ймовірним. На нашу думку, доречним у даному випадку зазначену норму викласти у такій редакції: «Президент України звертається до Конституційного Суду України з метою визначення конституційності актів Кабінету Міністрів України». А Конституційний Суд України варто наділити правом призупинення таких актів, у разі відповідного звернення Президента України.

Узагальнюючи проблеми взаємодії Уряду та Глави держави в Україні у сфері суміжних відносин, слід погодитися із думкою В. Б. Авер’янова, який зазначає, що найголовніша проблема у розмежування повноважень між президентом і урядом полягає у недопущенні безпідставного розширення дискреційних повноважень глави держави, що може загрожувати, зрештою, втратою належної самостійності і дієвості уряду як «вищого органу у системі органів виконавчої влади» [4, С. 32-35].

Висновки:

• відповідальність Кабінету Міністрів України перед Президентом України є природно обумовленим наявним розподілом повноважень між главою держави і урядом у межах існуючої форми правління;
• потрібно встановити чіткі однозначні імперативні норми, які б розділили повноваження уряду та глави держави, а також встановили правовий механізм їх взаємодії;
• пропонуємо викласти норму в такій редакції: «Президент України звертається до Конституційного Суду України з метою визначення конституційності актів Кабінету Міністрів України». А Конституційний Суд України варто наділити правом призупинення таких актів, у разі відповідного звернення Президента України.

ЛІТЕРАТУРА

[1]. Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» : від 31.03.2009 р., реєстр. № 4290 (поданий Президентом України В. А. Ющенко). – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc34?id=& pf3511=34882&pf35401=138340.

[2]. Особливості виконавчої влади в пострадянській Україні : [монографія] / За заг. ред. О. О. Кордуна. – К. : МАУП, 2000. – С. 17.

[3]. Мартинюк Р. С. Компетенційний дуалізм виконавчої влади: державно-правовий досвід П’ятої Французької Республіки та України / Р. С. Мартинюк // Право України. – 2011. – № 1. – С. 200-208.

[4]. Авер’янов В. Б. Організація виконавчої влади: необхідність усунення внутрішніх суперечностей / В. Б. Авер’янов // Право України. – 2009. – № 5. – С. 32-35.

Ключові слова: невідкладні законопроекти, Уповноважений міністр щодо відносин з парламентом, година запитань

The features of formation of the government under the new legislative changes and сomparison with some European countries. The article described the scope of parliamentary control over the activity of the government

Keywords: Urgent Bills, Minister Plenipotentiary for relations with the Parliament, Question Hour

В Україні процеси співпраці між урядом та парламентом досі є недостатньою мірою визначеними та скоординованими, зокрема сфера здійснення парламентського контролю за діяльністю уряду та недостатній рівень конкретизації механізму взаємодії уряду з органами, підконтрольними парламенту.

Аналіз останніх досліджень. Питанням реалізації конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України у відносинах із Верховною Радою України займаються такі вчені як Барабаш Ю. Г., Журба Я. М.,   Маркова З. С., Мартинюк Р. С., Ославський М. І., Шемшученко Ю.С.

Закріплення в Конституції України парламентсько-президентської форми державного правління фактично забезпечило безпроблемну реалізацію компетенційних взаємозв’язків між Урядом та Верховною Радою України. Проте така ситуація потенційно наражає такі взаємозв’язки на проблеми суто політичного характеру.

Постановка завдання: дослідити сферу взаємодії Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України у світлі останніх подій на основі законодавчих актів.

Виклад основного матеріалу дослідження. Нова редакція Конституції передбачала зміну процедури формування Уряду. Якщо раніше Прем’єр-міністр призначався Президентом України за згодою Верховної Ради України, а персональний склад Кабінету Міністрів особисто Президентом за поданням Прем’єр-міністра, то тепер Прем’єр-міністр України, Міністр закордонних справ та Міністр оборони призначають Верховною Радою за поданням Президента, а інші члени Уряду за поданням Прем’єр-міністра. Це створило не лише дуалізм в сфері виконавчої влади, а й особливий поділ всередині самого Уряду. Підпорядковані Президенту міністри мали реалізувати його курс, а інші курс Прем’єр-міністра, створюючи тим самим загрозу колегіальності роботи членів Уряду у випадку, якщо політичні погляди та політичний курс Президента і Прем’єр-міністра не збігаються.

Іншою особливістю процедури формування уряду в Україні стало запровадження нової для українського парламенту спільноти – коаліції депутатських фракцій, яка висуває Президенту пропозицію стосовно кандидатури Прем’єр-міністра. Слід зазначити, що до країн, де формуються коаліційні уряди, належать Бельгія, Німеччина, Данія, Італія, Люксембург, Нідерланди, Швеція. Однак це країни зі сталими традиціями формування уряду, а Україна, як відомо, таких традицій не має. Тому запровадження інституту коаліції депутатських фракцій ускладнило й до того недосконалу процедуру формування Уряду, яка спричиняла значну кількість конфліктів між органами державної влади. Протягом усього періоду дії змін у Конституції спостерігалися проблеми з формуванням та функціонуванням парламентської коаліції. Для запобігання кризових ситуацій та на догоду певним політичним силам Верховна Рада України змінювала положення регламенту, що регулює порядок створення коаліції.

Аналізуючи проблеми реалізації компетенційних взаємозв’язків між Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою України, слід зазначити, що у всіх країнах Європейського Союзу уряд уповноважений поряд із іншими учасниками законодавчого процесу встановлювати категорію так званих невідкладних законопроектів, для яких передбачається особлива, прискорена, порівняно із звичайними законами, процедура. Порядок надання законопроектам термінового характеру прописаний, як правило, у конституціях та регламентах парламенту чи його окремих палат, як то у Франції, Німеччині, Бельгії, Португалії та Польщі. Подання уряду про розгляд законопроекту за прискореною процедурою має бути належно вмотивованим і потребує додаткової підтримки зі сторони парламенту. Найчастіше для цього потрібна згода більшості членів парламенту чи палати. У Німеччині законопроект, який був визнаний урядом невідкладним, може бути розглянутий у більш короткі строки за рішенням Бундестагу, прийнятим більшістю від присутніх на його засіданні депутатів (ст. 81 Регламенту Бундестагу). Висновки Бундесрату на такі законопроекти мають надаватися через три тижні замість шести, передбачених для звичайних [1, Р. 54].

На нашу думку, запровадження можливості подання Кабінетом Міністрів України невідкладних законопроектів сприяло б оптимізації та вдосконаленню законодавчих взаємовідносин між досліджуваними суб’єктами влади. Крім цього, враховуючи досвід діяльності Верховної Ради України VIII скликання та сформованого нею Уряду, можна стверджувати про фактичне застосування принципу невідкладних законопроектів, адже чимало законів України та постанов за останній час були прийняті у прискореному порядку у зв’язку із відповідними зверненнями Уряду або Президента України.

Таким чином, вважаємо за доцільне прийняття відповідних змін до Конституції України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Так, статтю 93 Конституції України слід викласти у такій редакції: «Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Законопроекти, визначені Президентом України або Кабінетом Міністрів України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово».

У Франції для забезпечення ефективної співпраці між виконавчою та законодавчою владою створено посаду Уповноваженого міністра щодо відносин з парламентом. Ця посада існує вже понад 40 років. Уповноважений міністр координує роботу представників кожного міністерства, на яких також покладено відповідальність за співпрацю з парламентом. Одним з перших завдань Уповноваженого міністра щодо відносин з парламентом вважають узгодження планів роботи уряду й парламенту. Цей процес відбувається через участь міністра в розробці програми роботи уряду на півроку та підготовці порядку денного засідань парламенту на кожні 3 тижні. Міністр впливає на організацію законотворчого процесу: складає план роботи парламенту, оцінює тривалість обговорення і погоджує план з комісіями, політичними групами та головами палат. Уповноважений міністр бере участь у розробці програми уряду. Він сприяє зближенню точок зору різних міністерств, виявляє складнощі технічного й політичного характеру, які можуть виникнути під час розгляду запропонованих заходів у парламенті. Також він бере участь у законодавчій роботі Ради міністрів.

Ще однією проблемною сферою взаємодії Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України є сфера здійснення парламентського контролю за діяльністю уряду. Це, як пише Ю. Шемшученко, пояснюється тим, що в процесі прийняття законів законодавча влада повинна мати реальні повноваження контролю над тим, як вони виконуються. Саме цього, на його думку, тривалий час не вистачало українській законодавчій владі, яка майже не мала можливостей контролювати виконання багатьох з прийнятих нею законів         [2, С. 66].

Так, варто відзначити недоліки у регулюванні так званої «години запитань до Уряду». У ряді країн (Великобританія, Ірландія тощо) запитанням до уряду відводиться або один день на тиждень, або ж по одній годині протягом декількох днів на тиждень. Такий підхід сприяє тісній взаємодії парламенту з урядом, а відтак – підвищує ефективність парламентського контролю. Натомість, згідно із статтею 229 Регламенту Верховної Ради України, годині запитань до Уряду відводиться лише одна година на тиждень. У багатьох країнах ця форма контролю полягає у заслуховуванні відповідей уряду на попередньо (за 2-5 днів) надіслані письмові запитання, або уточнюючих відповідей до додаткових усних запитань. Коло цих запитань і визначає тематику дня (години) уряду, а також перелік членів Уряду, які повинні бути присутніми на парламентському засіданні. Водночас, згідно з Регламентом Верховної Ради України, «година запитань» має чітко визначену тематику, Кабінет Міністрів має бути присутнім на «годині запитань» у повному складі, а попереднє письмове повідомлення Уряду про зміст запитання, на яке він має дати відповідь, є правом, а не обов’язком ініціаторів запитання (про що свідчить зміст частини шостої статті 229 Регламенту). Ці недоліки регулювання знижують контрольний потенціал «години запитань».

Крім зазначеної проблеми, вбачається недостатнім рівень конкретизації механізму взаємодії Уряду з органами, підконтрольними Парламенту. Низкою законів України на окремі органи і установи покладено обов’язок щорічного звітування перед Парламентом або ж закріплено підзвітність цих органів та установ перед Парламентом. До таких органів відносяться, зокрема, Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна, Служба безпеки України, Національний банк України, Генеральна прокуратура, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку тощо. Водночас, Парламент не має дієвих важелів для забезпечення виконання цими органами обов’язків щодо підзвітності.

Висновки. Таким чином, необхідним, на нашу думку, є перенесення парламентських слухань з Парламенту на рівень комітетів, адже реальної доцільності в подальшому існуванні процедури парламентських слухань немає. Більш дієвим інструментом здійснення парламентського контролю, а також дослідження питань, що становлять суспільний інтерес і потребують законодавчого врегулювання є слухання у комітетах.

ЛІТЕРАТУРА

[1]. Schick R. The German Bundestag. Function and Procedures / R. Schick, W. Zeh. – Rheinbreitbach : Neue Darmstadter Verlangstalt, 1999. – 143 p.

[2]. Шемшученко Ю.С. Український парламентаризм: проблеми становлення і розвитку / Ю. С. Шемшученко // Правова держава: Збірник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. – К., 1998. – С. 66.

Проаналізовано право звернення Кабміну до Конституційного суду України та запропоновано внести зміни у законодавство з приводу конституційності не лише власних актів, а й актів інших органів влади

Ключові слова: конституційність, Конституційний Суд України, Президент України

Analyzed the Cabinet’ right to appeal to the Constitutional Court of Ukraine and proposed to amend the legislation on the constitutionality not only of their acts, but acts of other authorities

Keywords: constitutionality, the Constitutional Court of Ukraine, President of Ukraine

Значною проблемою реалізації конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України у відносинах із Конституційним Судом України є відсутність в Уряду права на звернення до Конституційного Суду України з метою вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) актів Верховної Ради України та Президента України.

Аналіз останніх досліджень представлений такими науковцями як Веніславський Ф. В., Виноградов В. А., Єрмолін В. П., Малиновський В. Я., Мартинюк Р. С., Совгиря О. В., Тихий В. П., Черкасов А. І., які у своїх роботах досліджують питання взаємовідносин виконавчої та судової гілок влади.

Невивченим на сьогодні питанням залишається можливість запровадження права звернення Кабінету Міністрів України до Конституційного Суду України з приводу конституційності не лише власних актів, а і актів інших органів влади.

Постановка завдання: дослідити реалізацію конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України у відносинах із Конституційним Судом України.

Виклад основного матеріалу дослідження. Відповідно до положень  Конституції України Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України [1, Ст. 116]. В свою чергу, затверджений на засіданні проект бюджету Конституційного Суду України подається його Головою до Кабінету Міністрів України. До внесення проекту закону про Державний бюджет України на розгляд Верховної Ради України, як правило, здійснюється уточнення та доопрацювання окремих положень проекту у Міністерстві фінансів України, Кабінеті Міністрів України, на бюджетних слуханнях у комітетах Верховної Ради України, за участю Голови Конституційного Суду України, його заступників, керівних працівників апарату [2].

Кабінет Міністрів України є суб’єктом права на конституційне подання щодо:

– відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість;

– офіційного тлумачення Конституції та законів України.

Широке коло питань, яке вирішує Кабінет Міністрів України є неоднорідним та потребує неабиякої професійності, знання законодавства та політичної відповідальності. Саме тому, необхідно розуміти, що може виникати така ситуація, коли Кабінет Міністрів України приймає акт, який за змістом є неконституційним. Проте його неконституційність може бути довгий час «непоміченою», якщо, наприклад, Президент України не звернув увагу на даний акт, тобто не «оцінив» його конституційність чи потенційну неконституційність. У такому випадку доречним було б наділення Кабінету Міністрів України правом звертатися до Конституційного Суду України з питанням щодо конституційності проектів урядових актів.

Таким чином, вважаємо за необхідне внести відповідні зміни до Основного закону України та викласти статтю 150 Конституції України у такій редакції: «До повноважень Конституційного Суду України належить:

1) вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність):

законів та інших правових актів Верховної Ради України;

актів Президента України;

актів Кабінету Міністрів України;

правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Ці питання розглядаються за зверненнями: Президента України; Кабінету Міністрів України, не менш як сорока п’яти народних депутатів України; Верховного Суду України; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) офіційне тлумачення Конституції України та законів України.

З питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов’язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені».

Також логічним, на нашу думку, є можливість запровадження права звернення Кабінету Міністрів України до Конституційного Суду України з приводу конституційності не лише власних актів, а і актів інших органів влади. Таке звернення можу бути ініційоване, наприклад, міністром юстиції, який у разі виникнення сумніву щодо конституційності того чи іншого акту може запропонувати Кабінету Міністрів України звернутися до Конституційного Суду України. Уряд, своєю чергою, може відмовитися звертатися до органу конституційної юстиції, або здійснити відповідне звернення.

Варто також зазначити, що згідно Конституції України Уряд жодним чином не може впливати на процес формування персонального складу Конституційного Суду України, що є цілком логічним, адже Уряд сам формується суб’єктами, що призначають суддів Конституційного Суду України.

Висновки. Згідно Конституції України правом на звернення до Конституційного Суду України з метою вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) актів Верховної Ради України, актів Кабінету Міністрів України, актів Президента України наділені Президент України; не менш як сорок п’ять народних депутатів України; Верховний Суд України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Верховна Рада Автономної Республіки Крим. На нашу думку, необхідно запровадити право звернення Кабінету Міністрів України до Конституційного Суду України з приводу конституційності не лише власних актів, а і актів інших органів влади.

ЛІТЕРАТУРА

[1]. Конституція України від 28 червня 1996 року : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80/page3.

[2]. Національна доповідь «Конституційне правосуддя: функції та відносини з іншими публічними органами державної влади» : [Електронний ресурс]. – Режим доступу :http://www.confeuconstco.org/reports/repxv/UCRAINA%20na.pdf.