Anotation: The article examines the contemporary peculiarities of constitutional reform in Ukraine, in particular the state of the society before it and the challenges that emerged during the reform process.

Ключові слова: конституційний процес, конституційна реформа, Конституція, Основний закон, Конституційний суд, криза легітимності.

Key words: constitutional process, constitutional reform, constitution, framework law, constitutional court, crisis of fidelity.

Актуальність теми дослідження: Процес реформування Основного закону ніколи не залишається поза увагою суспільства. У зв’язку з недостатньою кількістю інформації з одного боку, та часто викривленим поданням наявної інформації ЗМІ, вважаємо за необхідне дослідити реалії сучасного конституційного процесу в Україні та проаналізувати основні виклики, що постали перед конституційною реформою.

Виклад основного матеріалу: Проведення конституційної реформи – складний і часом досить суперечливий процес, який, як правило, балансує на грані між втіленням якісних змін у суспільне життя та виникненням чи загостренням політичної кризи, зокрема одного з її типів – кризи легітимності (crisis of fidelity).

Незважаючи на наявність досліджень проблематики конституційної реформи, питання про її сутність залишається відкритим.

Окремі аспекти легітимності конституційної реформи, порівняльний аналіз процесу реформування в Україні та в західноєвропейських державах, а також питання доктринального тлумачення конституційної реформи висвітлені у працях таких вітчизняних вчених, як: Барабаш Ю.Г., Мельник М.І., Селіванов А.О., Скрипнюк О.В., Стрижак А.А., Федоренко В.Л. та інші. Проте комплексне дослідження конституційної реформи у сучасних умовах з відображенням передумов, мотивів та характеристикою розстановки політичних сил на даний час відсутнє.

Попри дискусійність питання про сутність конституційної реформи, більшість фахівців сходяться на тому, що вона передбачає безпосереднє втручання до тексту конституції та якісне його оновлення [1-2, с. 48]. Тобто, конституційна реформа являє собою продуману і координовану систему організаційних, політичних та правових заходів, які мають на меті якісне оновлення чинної Конституції або прийняття нової за чітко встановленою юридичною процедурою.

У своїй статті «Конституційна реформа як шлях формування в Україні конституційної системи обмеженого правління» Бориславська О.М. зазначає, що взявши до уваги природу конституції як акту установчої влади народу та її юридичні властивості, можна виокремити два найважливіші аспекти конституційної реформи: її зміст та легітимний порядок проведення [1-2, с. 48].

І якщо про зміст конституційної реформи говорять у новинах, пишуть в газетах та розповідають у коротких роликах в соцмережах, то про її легітимність, чомусь, замовчують. Проте, сааме легітимність такої реформи може стати ключовою проблемою наступних декількох років.

Проаналізувавши реформи попередніх років, можна з впевненністю зазначити, що однією з основних причин відсутності бажаного результату став низький рівень сприйняття реформи суспільством, недовіра до новостворених/реорганізованих органів та установ, а також опір населееня змінам в тому числі і через критику оновлених інститутів у ЗМІ.

Саме це явище можна назвати «кризою легітимності» і  виникає вона, як правило, внаслідок грубого порушення істотних умов внесення змін до Основного Закону. Оскільки Конституція України при внесенні до неї змін передбачає збалансованість дій Президента України, народних депутатів України, Верховної ради України при реалізації волі народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні [6], то недотримання хоча б однієї з цих вимог вже може вважатись порушенням і трактуватись як «гра з правилами», а не «гра за правилами» [7, с. 4].

Яскравим прикладом цього явища може стати розгляд  Конституційним Судом України законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів від 16 січня 2015 року № 1776. Згідно з Висновком КСУ від 16 червня 2015 року законопроект визнано таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України: «Конституційний Суд України констатує, що на момент надання ним цього висновку рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України, не прийнято, тому правових підстав, які унеможливлюють внесення змін до Конституції України, немає» [3].

 Проте, відповідно до ст. 157 Конституції України, Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану [4, с. 68]. Тобто формально Висновок КСУ є законним і внесення змін до тексу Конституції відповідає встановленій процедурі.

Тим не менш, той факт, що в Україні не введено правовий режим воєнного стану, не означає, що відсутні умов для його введення. Саме такі формальності стають причиною критики реформ і, як насідок, спричиняють опір суспільства змінам.

Наступним викликом можна вважати відсутність чіткого механізму реалізації задекларованих положень та невідповідність чинного законодавства Основному Закону. Для прикладу, згідно з ст. 151-1 Конституції України, КСУ вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) закону України за конституційною скаргою особи,яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України [5, с. 66]. Проте, в Законі України «Про Конституційний Суд України» в редакції від 1 травня 2015 року такої можливості не передбачено. Враховуючи, що положення Конституції мають вищу юридичну силу, КСУ зобов’язаний приймати конституційні скарги громадян, але через відстуність механізму їх розгляду всі вони залишаються у Секретаріаті КСУ. Таким чином, реформа, що спрямована на покращення якості правосуддя, відновлення довіри до суду і суддів та забезпечення основних прав і свобод громадян, певною мірою обмежує права останніх.

Звідси слідує, що конституційна реформа, яка має на меті підвищити рівень життя населення, унеможливити узурпацію влади та зловживання нею, шляхом обмеження владних повноважень певних органів, а також привести українське законодавство у відповідність європейським стандартам, стикаючись з суспільними реаліями, не дає бажаного результату. Уникнути цього можливо шляхом інформування суспільства щодо всіх аспектів реформи, а також оперативного прийняття відповідних законів, які чітко врегулюють механізм її реалізації. Оскільки у кожній галузі реформування існують певні труднощі, вирішити це питання можна лише шляхом комплексного підходу до розробки механізмів реалізації реформи із залученням науковців та злагодженої роботи парламенту при прийнятті відповідних актів.

Список використаних джерел:

1. Бориславська О. М. Конституційна реформа як шлях формування в Україні конституційної системи обмеженого правління (на основі досвіду європейської моделі конституціоналізму) / О. М. Бориславська // Право України.   ̶  2014.   ̶   №7.   ̶   С. 48
2. Висновок КСУ від 16 червня 2015 року№ 1-в/2015 у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів вимогам статей 157 і 158 Конституції України // Офіційний вісник України.   ̶  2015.   ̶   № 53.   ̶   Ст. 1725.   ̶   С.121
3. Конституція України : чинне законодавство зі змінами та допов. станом на 30 верес. 2016 р.: ( Офіц. текст ) . ̶ К.: Паливода А. В.,  2016.   ̶   76 с. – ( Закони України )
4. Конституція України : чинне законодавство зі змінами та допов. станом на 30 верес. 2016 р.: ( Офіц. текст ) . ̶ К.: Паливода А. В.,  2016.   ̶   76 с. – ( Закони України )
5. Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 року № 3-рп у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою // Офіційний вісник України. ̶ 2000.  ̶  № 30.  ̶  Ст. 1285.  ̶  С. 153
6. Стрижак А. А. Установча влада: основні критерії легітимності внесення змін до Конституції України: науково­популярне видання / А. А. Стрижак. – К.: Логос, 2013. – 132 с.

Ключові слова: органи прокуратури, прокурор, держава, закон, суспільство, розвиток, корупція, права та свободи, громадяни, влада.

Anotation: The article is devoted to the study of the essence and problems of the Institute of Public Prosecutor in Ukraine, the identification of peculiarities of the activity of prosecutors of different levels, analysis of problems that arise at the prosecutor’s office in the exercise of their powers, and also suggested ways of their solution.

Key words: prosecutor’s office, prosecutor, state, law, society, development, corruption, rights and freedoms, citizens, authorities.

Виклад основного матеріалу: В сучасних умовах розвитку українського суспільства значна увага приділяється питанню реформування діяльності ключових державних органів та структур. Не останнє місце в цьому переліку посідає система органів прокуратури. Дискусії щодо того, до якої з гілок влади (виконавчої, як в Нідерландах та Естонії, чи судової, як у Франції та Італії) повинна належати прокуратура та які ж функції мають бути покладені на прокурорів точаться роками, як серед науковців, так і серед практиків. З одного боку, зменшення кількості повноважень, а відповідно і зменшення фінансування здається сумнівною перспективою, а з іншого – значна кількість справ та обов’язків часто негативно впливає на якість роботи самих прокурорів.

Такі питання вже набувають доктринального характеру, а їх вирішення потребує створення робочих груп, значних часових та матеріальних затрат. Проте, досягти певного покращення в роботі прокурорів можна вже найближчим часом. Однак, при цьому необхідно враховувати наступні моменти:

• Насамперед, цей процес потребує певних зусиль, адже діяльність прокуратури, як і будь-якої іншої сталої (консервативної) системи, спрямована на збереження своїх повноважень і функцій. Тому така система не може реформувати себе зсередини, і навіть зовнішнє втручання, скоріш за все, стикатиметься з певним опором на різних рівнях.
• Зміни спрямовані на покращення роботи прокурорів повинні бути реальними, а не косметичними. За роки незалежності імітацій реформ в Україні було значно більше, ніж справді ефективних змін, тому якщо вже і впроваджувати зміни, то вони мають бути якісними, комплексними та дієвими.
• Позитивні зміни в законодавстві – це, безперечно, плюс, однак заміни одного документа іншим не достатньо. Реформувати потрібно не тільки законодавчу базу, а й підходи до прокурорської діяльності, методи такої діяльності та ставлення до неї.

Тому, на мій погляд, для реального покращення роботи прокурора семи кроків буде трохи замало, однак навіть шлях у тисячу миль починається з першого кроку, тож розпочати можна з наступного:

1. Зміна порядку зайняття посади та просування по службі

Положення передбачені чинним законом, а саме проведення кваліфікаційного іспиту, спеціальної перевірки, підготовки та конкурсу є прогресивними порівняно з законодавством частини зарубіжних країн, однак в цілях задоволення інтересів громадськості весь процес варто було б зробити більш відкритим. Для прикладу, запровадити онлайн трансляції всіх етапів конкурсу на зайняття вакантних посад (якщо така процедура відбуватиметься в значних масштабах), а також проведення перевірок на поліграфі при працевлаштуванні та переведенні на вищу посаду.  По-перше, такі дії дозволять уникнути критики і звинувачень у корумпованості,  несправедливості та заангажованості, а, по-друге, частина населення, яка вбачає зраду в абсолютно усіх діях влади, зможе спрямувати свою енергію на виявлення інших, більш суттєвих проблем.

1. Подолання (корупційних) зв’язків.

Цей крок взагалі можна було б вважати самоціллю, адже по суті весь процес реформування державних структур спрямований на подолання, або хоча б зменшення, рівня корупції. Однак, ефективній та справедливій роботі прокурора місцевої прокуратури перешкоджають не мільйонні справи так званої «верхівки», а сімейні, дружні чи інші зв’язки з певними особами в т.ч. посадовими (головою суду, начальником поліції тощо). З метою уникнення таких ситуацій слід запровадити систему розподілу прокурорів по регіонах. Адже значно легше неупереджено та справедливо вести справи у місті, де немає друзів дитинства, колишніх однокласників та хороших сусідів.

• Підвищення посадових окладів

На даний час, заробітна плата прокурора всього в 3—4 рази перевищує встановлену законом заробітну плату техпрацівника, що є абсолютно невиправданою та алогічною ситуацією. Не можна ставити під сумнів важливість будь-якої професії, однак обсяг роботи працівника прокуратури потребує відповідної винагороди. Вимоги до особи, що бажає стати прокурором, умови та графік роботи передбачають значно вищі розміри посадових окладів, ніж ті, що встановленні чинним законодавством. В існуючих умовах в прокуратурі, як правило, залишаються ентузіасти які працюють заради ідеї та особи, що мають додатковий дохід, в т.ч. нелегальний. Заробітна плата повинна стати стимулом та мотивацією, а також бути достатньою для того, щоб прокурор міг без будь-яких сумнівів відмовитись від неправомірної вигоди.

1. Встановлення пріоритетів на користь якості роботи

Не секрет, що заохочення працівників прокуратури, а також притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, як правило, відбувається на підставі аналізу кількісних показників діяльності. В той час, як якісне виконання посадових обов’язків, справедливість та забезпечення верховенства права відходять, в кращому випадку, на другий план. Виправдувальний вирок для прокурора, який підтримує державне обвинувачення в суді, чи укладення угоди про примирення в жодному випадку не стає його позитивною характеристикою. Така ситуація не забезпечить просування по службі, тому доказова база має бути зібрана в будь-якому випадку і будь-якими способами. Це призводить до деформації правосвідомості працівників прокуратури та стає однією з основних причин упередженого ставлення й недовіри суспільства до прокурора.

1. Освіта та самоосвіта

Поняттям «освіта» у даному випадку охоплюється не формальна вимога щодо наявності диплома про вищу освіту, мова йде про загальну правничу компетенцію, обізнаність, знання мов тощо. Складно уявити покращення роботи прокурора без ознайомлення останнього з рішеннями ЄСПЛ. Оскільки український переклад страсбурзької практики становить лише незначну частину усіх судових рішень, знання іноземних мов на рівні розуміння юридичних текстів вже за кілька років має стати обов’язковою умовою роботи в органах прокуратури.

1. Співпраця замість конкуренції

Про конкуренцією прокурорів і адвокатів скоро почнуть ходити легенди, однак конкуренція у залі судового засідання не повинна переростати у запеклу ворожнечу поза ним. В цьому контексті цікавою видається ідея співпраці та перейняття досвіду від адвокатів. Прикладом може стати нещодавно запроваджена програма професійного розвитку «Адвокат майбутнього». Спрямованістю програми є підтримка співтовариства адвокатів, що прагнуть підвищувати якість правової допомоги, впроваджувати реформи у сфері правосуддя, розвивати професійну спільноту тощо. Аналогічні ініціативи працівників прокуратури та органів прокурорського самоврядування, що сприятимуть обміну досвідом та налагодженню співпраці, можуть стати ще одним інноваційним кроком на шляху професійного розвитку прокурорів усіх рівнів.

Аналогічна співпраця можлива і з державними структурами. Особливої уваги заслуговує методика інформування населення, яка успішно реалізується Міністерством фінансів України – зокрема публікації інфографіки на офіційній сторінці у мережі Facebook та щотижнева рубрика #фінграмотність. Презюмується, що окрім інформування суспільства щодо діяльності ГПУ та прокуратур різних рівнів, публікація відповідних матеріалів позитивно впливатиме на підвищення рівня правової культури населення, а в перспективі ще й сприятиме полегшенню роботи прокурора.

• Покращення матеріальної бази та автоматизація роботи

Такий крок потребує значних матеріальних витрат, але є цілком виправданим та доцільним.  Автоматизація роботи передбачає: а) автоматичний розподіл справ між прокурорами, що слугуватиме своєрідною гарантією від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора; б) запровадження автоматизованої системи реєстрації відвідувачів, що стане запорукою прозорості діяльності прокуратури та дозволить попередити або виявити випадки отримання неправомірної вигоди. Покращення матеріальної бази, в свою чергу, сприятиме підвищенню ефективності діяльності прокурора в частині підтримання державного обвинувачення в суді та представництва інтересів громадянина або держави у визначених випадках.

Таким чином, кожен з цих кроків може стати першим на шляху до реальних змін,спрямованих на підвищення ефективності роботи прокурора. Але тільки комплексний підхід до реформування зможе забезпечити реальне покращення роботи прокурора кожного рівня.

Список використаних джерел:

1. Глаговський В. Становлення і розвиток української моделі прокурорського нагляду на сучасному етапі (концептуальні проблеми) / В. Глаговський, М. Руденко // Право України. – 1996. – № 1. – С. 43-46. 2. Грицаєнко Л. Р. Конституційно-правовий статус прокуратури України : [підручник] / Л. Р. Грицаєнко. – К. : БІНОВАТОР, 2007. – 544 с.
2. Закон України “Про прокуратуру” [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України. – 2015. – Режим доступу до ресурсу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1697-18.
3. Закон України “Про запобігання корупції” [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – Режим доступу до ресурсу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1700-18.
4. Конституція України [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – Режим доступу до ресурсу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80.
5. Малюга В. Система принципів організації та діяльності прокуратури: суть, класифікація / В. Малюга // Вісник прокуратури. – 2001. – № 6. – С. 31-36.
6. Михайленко О. Прокуратура суверенної України: час становлення спливає / О. Михайленко, В. Ковальський // Юридичний вісник України. – 2000. – № 48. – С. 76-79.
7. Особливості організації і діяльності прокуратури в зарубіжних країнах [Електронний ресурс] // Підручники для студентів онлайн. – 2017. – Режим доступу до ресурсу: http://stud.com.ua/30378/pravo/osoblivosti_organizatsiyi_diyalnosti_prokuraturi_zarubizhnih_krayinah.