На поточний момент більшість владарюючих політичних сил України усвідомлює неминучість коректив конституційного тексту: чинний Основний Закон демонструє безпрецедентно низький рівень легітимності і в цьому відношенні є ще більш невдалим, ніж його первинна редакція.

Оскільки чинна редакція Конституції встановлює заплутану й у процедурному відношенні вкрай пробільну конструкцію влади, теоретично найконструктивнішим сценарієм конституційної реформи мали б стати часткові корективи відповідних конституційних положень, насамперед тих, що безпосередньо стосуються механізмів взаємодії між органами влади у процесі здійснення ними спільних конституційних повноважень. Об’єктивно, що можливі зміни до Конституції мали б ураховувати правові позиції Конституційного Суду. Саме Конституційний Суд є органом, який принаймні з формальної точки зору компетентний дати предметну і фахову оцінку ключових вад конституційно передбачених інститутів та процедур та вказати шляхи правового розв’язання сформульованих ним проблем. Однак спроможність Конституційного Суду до виконання такої ролі сьогодні сама по собі стала предметом дискусії.
Процедура внесення змін до конституційного тексту, встановлена в розділі ХІІІ Конституції, передбачає, що корективи конституційного тексту можуть стати реальними лише в умовах суспільно-політичної стабільності, практичним вираженням якої має стати здатність головних політичних сил до конструктивного порозуміння у питаннях про розподіл повноважень органів влади та організацію системи стримувань і противаг. Описаний сценарій часткових змін тексту Конституції, продиктованих перебігом подій у реальному державотворчому процесі є, проте, малореальним з огляду на стан політичної і правової культури вітчизняного політикуму, схильності вищих посадових осіб держави використовувати Основний Закон для легалізації й легітимації власних корпоративних інтересів, неспроможності а часто і небажання партій сил, що контролюють відповідні ланки механізму влади досягати державно-необхідних копромісів, а ще більше – неспроможності виконувати досягнуті домовленості. Тому уявляється, що більш вірогідним є прийняття нового конституційного тексту із застосуванням референдарної процедури та конституанти.
Самі обставини розвитку конституційного процесу в Україні сьогодні частково нагадують відповідну ситуацію напередодні прийняття Конституції П’ятої Республіки у Франції в 1958 р., яка була схвалена більшістю голосів громадян на референдумі. Прийняттю цієї Конституції передувала глибока політична криза у країні. Особливості партійної системи Франції в повоєнний період визначальною мірою обумовили нефункціональність парламентської форми правління та необхідність її негайної заміни більш централізованю моделлю влади. У цій політичній ситуації французький Парламент прийняв рішення про передачу влади в руки загальнонаціонального лідера, який був би у стані вивести країну із кризи, підготувати і здійснити конституційну реформу. Генерал Шарль де Голь, національний лідер, який упродовж багатьох років залишався не при справах, був наділений Національними Зборами Франції надзвичайними повноваженнями щодо розробки проекту майбутнього основного закону.
Як видно, застосований порядок розробки і прийняття Конституції Франції 1958 р. не відрізнявся демократичністю, однак у описаній ситуації він, мабуть, був оптимальним і дозволив у короткі строки вивести країну зі стану глибокої політичної кризи. Лише високий рівень правової та політичної культури французької політичної еліти (як і суспільства в цілому) в поєданні з фактором приналежності французьких президентів до правлячих партій дієво попереджує авторитаризацію влади глави держави в П’ятій Республіці. Особливості правової та політичної культури французького суспільства є також ключем до розуміння того, чому текст Конституції 1958 р., розроблений у формально досить недемократичний спосіб, не став засобом правового закріплення вузькокорпоративних інтересів. Сказане також засвідчує, що досвід розробки і прийняття Конституції Французької П’ятої Республіки не може бути сприйнятий беззастережно в умовах вітчизняних державно-політичних реалій. Між тим, схема подальшого розвитку конституційної реформи, запропонована пропрезидентськими силами в Україні на поточний момент, дуже нагадує згаданий французький сценарій.
Майбутня Конституція України має бути прийнята у спосіб, який забезпечив би їй максимальний рівень легітимності. Це є можливим лише за умови, якщо суб’єкт, який розроблятиме текст Конституції, сам користуватиметься високим суспільним авторитетом. Як видно, ця умова була цілком дотримана у процесі розробки Конституції П’ятої Республіки у Франції. Між тим, створена Указом Президента Національна конституційна рада об’єктивно не претендує на високий рівень суспільної легітимності, принаймні з огляду на той факт, що Головою Ради самопроголосив себе Президент, який є представником не найбільшої (і достатньо малочисельної) політичної сили, а затверження кандидатур членів Конституційної ради контролювалося Секретаріатом Президента України. Конституційна рада – орган, який претендує на розробку Основного Закону держави, але не претендує на те, щоб діяти від імені всього суспільства. Відсутність мандату довіри народу означає ненародний характер способу прийняття Конституції. Таку Конституцію коректно буде кваліфікувати як даровану. Обставини прийняття нового Основного Закону держави (чи його нової редакції), таким чином, як і 28 червня 1996 р. та 8 грудня 2004 р. загрожують знову перетворити процес конституційного реформування на справу певної групи політичних сил, що формуватимуть текст Конституції відповідно до своїх партійних інтересів.
Практика розробки конституцій у країнах з усталеними традиціями демократії вказує, що вироблення тексту основного закону завжди залишається справою вузького кола осіб із середовища юридичної еліти, найавторитетніших фахівців у галузі конституційного права. Однак справжнім завданням у цьому процесі постає забезпечення незалежності суб’єктів, що розробляють конституційний текст, від безпосереднього впливу політичних сил, з тим, щоб основний закон став справді втіленням загальнонародного консенсусу, а не правовим актом, що на найвищому юридичному рівні узаконює приватні інтереси. У механізмі забезпечення згаданої умови не існує усталених рецептів. Уявляється що розробка тексту майбутньої Конституції України повинна відбуватися конституантою – органом народного представництва, який має бути утвореним з єдиною безпосередньою метою – розробити текст Конституції України з його подальшим затвердженням на референдумі. При цьому контроль за правниками-розробниками Конституції мають забезпечити відомі громадські діячі або навіть професійні політики, представлені за демократично визначеною квотою в конституанті. Таким чином, безпосередню розробку Основного Закону мають здійснювати правники-професіонали, усі ж інші члени конституанти мають обмежитися роллю контролерів за розробниками Конституції, аби забезпечити її справді народний характер. Додатковим засобом легітимації Основного Закону має стати його грунтовне суспільне обговорення на рівні широких форумів із залученням відомих фахівців у галузі конституційного права та політиків. Успішне загальнонародне обговорення Конституції з відповідними корективами його положень конституантою за наслідками згаданого обговорення стане передумовою успішного схвалення конституційного тексту на референдумі.
Референдарна процедура на завершальному етапі конституційного процесу є обов’язковою. Хоча Конституція 1996 р. була прийнята Верховною Радою, за змістом самої Конституції Парламент позбавлений права приймати нову Конституцію. Конституція встановлює лише спеціальний порядок внесення Верховною Радою змін до її тексту.
Прийняття Конституції Верховною Радою в 1996 р. означало, що в даному випадку установча влада була здійснена Парламентом: прийняття Конституції Парламентом було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду на її прийняття. Саме тому Конституція й не містить правової підстави для Верховної Ради приймати Основний Закон, а допускає тільки можливість внесення Верховною Радою змін до чинної редакції Конституції.
Однак специфікою констититуційного регулювання питання про прийняття нової Конституції є те, що Основний Закон безпосередньо не встановлює порядку її прийняття. Такий порядок може бути виведений із Конституції лише опосередковано, шляхом розширювального тлумачення положень ч. 2 і 3 ст. 5 Конституції, які встановлюють: “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами”. Цитовані конституційні положення і пояснюють, чому Верховна Рада позбавлена за змістом Конституції правом приймати нову Конституцію, оскільки такі дії Парламенту засвідчували б узурпацію ним суверенного права народу право визначати чи змінювати конституційний лад у державі. Тому єдиною легальною формою зміни конституційного ладу є прийняття нової Конституції на всеукраїнському референдумі. Результати референдуму, на якому прийматиметься нова Конституція, тобто визначатиметься конституційний лад, матимуть остаточний характер, не можуть піддаватися ревізії з боку держави, її органів чи посадових осіб і не потребуватимуть будь-якого їх затвердження. Відмова ж із боку держави, її органів та посадових осіб визнати або виконувати рішення референдуму, на якому буде прийнято нову Конституцію, означатиме узурпацію влади.
Приймаючи до уваги, що внесення часткових змін до Основного Закону за процедурами, передбаченими розділом ІІІ Конституції можливе лише в умовах політичної стабільності або в умовах екстраординарної ситуації, коли питання внесення поправок до Конституції стане передумовою досягнення політичної домовленості з іншого принципового питання, як це сталося 8 грудня 2004 р., більш вірогідним видається прийняття нової Конституції з використанням конституанти, адже конституанти завжди ставали запитаними в умовах крайньої політичної нестабільності і кризи державної влади, а то і просто відсутності останньої.

Така модель організації державної влади, поза всяким сумнівом, потребувала суттєвої корекції, насамперед, перегляду статусів Глави держави й Уряду.

Головним завданням конституційної реформи 2004 р. було унеможливити узурпацію влади одним з її центрів, і насамперед, Главою держави. У цьому сенсі реформа пропонувала конструкцію влади з огляду на сумний досвід функціонування в Україні президентсько-парламентарної форми правління ((Підсумки і проблеми діяльності влади за нової Конституції, пріоритети подальшого розвитку конституційного процесу // Національна безпека і оборона. – 2007. – № 1. – С. 42.)).

Чинна редакція Конституції України від 8 грудня 2004 р. склала правову основу концептуально нової системи стримувань і противаг, яка відповідає парламентарно-президентській республіці. Висловлюючись максимально узагальнено, ця форма організації механізму влади стала більш децентралізованою але менш стабільною і функціональною. Нова конструкція влади посилює установчі та кадрові функції Верховної Ради України, обмежує відповідні прерогативи Глави держави, закріплює парламентський спосіб формування Уряду, створює більш відповідні режимові парламентаризму умови досягнення функціональної самостійності і збалансованого положення в системі стримувань і противаг Кабінету Міністрів України. Виявилися суттєво обмеженими можливості Президента України визначати зміст діяльності Уряду, чим організаційно забезпечується необхідне посилення позицій Кабінету Міністрів України в системі стримувань і противаг. Однією з найсуттєвіших переваг нової моделі організації влади є те, що за відповідних обставин (стабільності розстановки партійно-політичних сил у представницькому органі) вона дозволяє забезпечити чітку, прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, що несе відповідальність за результати державної політики (і, отже, за стан справ у країні), – і відтак, можливість свідомого обрання між різними політичними партіями під час виборів. При цьому, унеможлививши надмірну концентрацію повноважень у особі Глави держави, реформа зосередила основний обсяг владних важелів у руках партійно-політичних сил, що складають коаліційну більшість у представницькому органі. Іншою визначальною рисою сучасної організації системи стримувань і противаг є та, що вона обумовлює ситуацію, яка найбільш адекватно могла б бути описана як комплексний “конфлікт повноважень”. У ситуації так званого протистояння, тобто у випадку, коли Глава держави і парламентська більшість представлені супротивними політичними силами, здійснення цілісної і послідовної державної політики стає вкрай важкоздійсненним, оскільки жодна зі сторін не може ефективно реалізувати свою передвиборну програму. За таких умов найпринциповіші рішення приймаються у формі політичного компромісу, який є засобом розв’язання глибинного політичного конфлікту. Однак у силу того, що у процесі досягнення такого компромісу кожен учасник дбає про власні корпоративні інтереси, результат досягнутої згоди залишається переважно далеким від оптимального.

Прийняті нашвидкоруч в умовах “помаранчевої революції” конституційні поправки від 8 грудня 2004 р. разюче демонструють брак правової якості і загрожуть системною дестабілізацією механізму влади. Конституційний текст виявився насиченим концептуальними вадами, неузгодженостями, суперечностями і правовими прогалинами; наявні в ньому неоднозначні формулювання щодо визначення конституційно-правового статусу органів влади стали причиною багатьох небезпечних політичних конфліктів. Інші серйозні конфлікти допоки носять гіпотетичний характер і мають виникнути за відповідного збігу політичних обставин. Ще одним деструктивним ефектом застосування юридично неякісних формулювань Основного Закону України став подальший розвиток правового нігілізму ((Наслідки змін до Конституції України, доцільність і сценарій подальшого реформування: погляди експертів // Національна безпека і оборона. – 2007. – № 1. – С. 55.)). Недієвість Конституційного Суду України, який міг би шляхом правотлумачної діяльності хоча б частково компенсувати вади конституційного тексту, обумовила широке застосування практики довільно-суб’єктивного тлумачення Конституції України вищими органами влади з мотивів політичної зацікавленості. Згадана практика, яка втілює в собі ідею зверхності принципу політичної доцільності над принципом верховенства права, провокує розвиток зневажливого ставлення до Основного Закону держави з боку тих, хто в умовах низького регулятивного впливу Конституції України відчуває себе в політичному відношенні достатньо сильним, аби використовувати Основний Закон України для легалізації й легітимації власних корпоративних інтересів. Негативні з точки зору правозастосовчої практики дії посадовців вищого (політичного) рівня стають зразком для наслідування й формують схожі моделі поведінки в органах виконавчої влади нижчого рівня та органах місцевого саморядування.

Загалом конструкція влади, приведена в дію конституційними поправками, характеризується розбалансованістю ((Князевич Р. Конституційно-правові підстави для прийняття нової Конституції України // Право України. – 2007. – № 6. – С. 9.)) а її окремі елементи функціонують у режимі конфронтації. Сказане насамперед стосується інституту президента і виконавчої влади. Без перебільшення, саме відносини між Президентом України та Кабінетом Міністрів України визначатимуть міру ефективності запровадженої конституційною реформою парламентарно-президентської форми правління в Україні ((Авер’янов В. Закон про Кабінет Міністрів України: результати доктринального тлумачення // Право України. – 2007. – № 6. – С. 3.)).

Часті і жорсткі загострення конфлікту повноважень спричинили активну дискусію в середовищі політичної еліти а згодом і широкого суспільного загалу про доцільність і зміст подальших змін до Основного Закону України, які б усунули найбільш крищучі вади конституційного тексту щодо організації системи стримувань і противаг і забезпечили б більш цілісну, збалансовану й ефективну організацію влади.

Тривалий досвід політичних конфліктів між вищими органами державної влади, насамперед, між Верховною Радою України та Президентом України до конституційної реформи від 8 грудня 2004 р., як і їх продовження в новому форматі після реформи дають підстави стверджувати, що внесення до Конституції України положень компромісного характеру, реалізація яких вимагає узгодження позицій між різними самостійними центрами влади або створюють перетин сфер повноважень цих центрів, стає виключно ризикованим кроком, з огляду на сучасний рівень правосвідомості українських політиків. Уже перший нетривалий досвід функціонування запровадженої конституційною реформою системи стримувань і противаг засвідчив, що в ситуації протистояння парламентської більшості й утворюваного нею Уряду, з однієї сторони, і Глави держави, з іншої, ціла низка передбачених Основним Законом України механізмів не діє а узгоджене функціонування механізму влади стає неможливе. Цей досвід також показав, що в ситуації політичної конфронтації між гілками влади конституційна система стримувань і противаг перетворюється на відверто деструктивну систему протистояння а регулятивна функція Основного Закону у вирішенні політичних конфліктів стає недостатньою і потребує спеціальних політичних домовленостей як єдинореальних цивілізованих інструментів розв’язання проблем у відносинах між гілками влади. Спільна заява Президента України, Голови Верховної Ради України і Прем’єр-міністра України щодо невідкладних заходів, спрямованих на розв’язання політичної кризи шляхом проведення позачергових виборів до Верховної Ради України від 27 травня 2007 р. стала одним із красномовних прикладів таких домовленостей.

У контексті сказаного важливо відмітити, що подальше коригування конституційного тексту має здійснюватися в напрямку вибору простих і чітких конструкцій відповідних інститутів та наділення в необхідних випадках повноваженнями для вирішення певного питання тільки одного органу державної влади чи посадової особи, уникаючи надмірного захоплення встановленням механізмів спільного здійснення повноважень ((Конституційна реформа в Україні: перебіг, стан і перспективи. Аналітична доповідь // Національна безпека і оборона. – 2007. – № 1. – С. 28.)). Тут цінний досвід для його адаптації до вітчизняних реалій може надати конституційна практика здійснення жорсткого поділу влади у Сполучених Штатах Америки.

Поправки до Конституції України від 8 грудня 2004 р. спричинили переміщення центру політичної системи з посади Глави держави до Парламенту (у даному відношенні найважливіше відмітити той факт, що відповідно до змісту поправок парламентські фракції формують коаліційний Уряд і несуть відповідальність за його діяльність), а точніше – Спікера Парламенту. За результатами внесених до Основного Закону України поправок Верховна Рада України стала органом, який має найбільший обсяг влади та повноважень у сфері внутріполітичної діяльності держави. Конституційні поправки істотно роширюють установчі, кадрові та контрольні повноваження представницького органу, встановлюють особливі гарантії нормотворчої функції Парламенту.

Спеціалізація Глави держави в умовах парламентарно-президентської форми правління з урядової сфери змістилася в напрямку загальнополітичного та зовнішньополітичного представництва, виконання арбітражної функції, забезпечення режиму конституційної законності, національної безпеки і суверенітету держави. Нинішні повноваження Президента України дають йому можливість лише певною мірою (опосередковано) впливати на діяльність Кабінету Міністрів України в зовнішньополітичній та оборонній сферах, застосовувати право вето щодо прийнятих за ініціативою Уряду законів і зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Конституційні поправки від 8 грудня 2004 р. спричиняють ситуацію, за якої здійснення ключових повноважень Президента України вимагає досягнення інституційного компромісу. При цьому Глава держави може ефективно діяти лише за умови підтримки Уряду, точніше Прем’єра, але не навпаки: Уряд у своїх діях не потребує принципово підтримки з боку Глави держави.

Поправки до Основного Закону України не вирішили низки важливих проблем у організації механізму влади або вирішили їх, на переконання автора, невдало (чи не зовсім вдало). Ще одним принципово важливим завданням реформи державної влади, яке конституційні поправки в цілому обійшли увагою, залишається створення механізму взаємодії усіх гілок державної влади з метою забезпечення ефективності діяльності державної влади загалом. Зазначене завдання потребує розв’язання як на формально-юридичному, так і на практичному політичному рівні.

Найважливіші політичні конфлікти між владним структурами вищого рівня виникали насамперед навколо таких проблемних питань, як процедура призначення та звільнення Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України голів місцевих державних адміністрацій; порядок застосування інституту контрасигнатури; реалізація Президентом України права зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України; порядок та процедура звільнення Верховною Радою України міністрів, призначених за конституційною квотою Президента України. Ці конфлікти придали особливої значимості науковій дискусії про мінімальну ефективність існуючої системи організації влади в цілому.

У науковій статті досліджуються теоретичні основи інституту парламентської відповідальності уряду, його особливості за змістом конституційних текстів розвинених зарубіжних країн та Основного Закону України в компаративному ключі. Аналізуються вади національної моделі парламентської відповідальності уряду.

Вступ

Інститут парламентської відповідальності уряду – ключовий елемент у механізмі забезпечення легітимності влади у всіх змішаних та парламентарних республіканських формах правління. Тут згаданий інститут розвивався як засіб одночасного вирішення двох різних завдань: він мав стати елементом механізму співробітництва між законодавчою та виконавчою гілками влади у визначенні і здійсненні основних напрямів політики та засобом відповідальності виконавчої влади перед законодавчою за неуспіх політики уряду. Водночас парламентська відповідальність уряду покликана забезпечити стабільність останнього, його незалежність від мінливої розстановки політичних сил у представницькому органі.

Парламентська відповідальність уряду забезпечує конструктивну взаємодію між парламентом і кабінетом у підготовці та прийнятті необхідних для здійснення ефективного управління країною нормативних актів. У такому контексті інститут парламентської відповідальності уряду є ефективним важелем впливу парламенту на позицію уряду, забезпечуючи дотримання ухваленої парламентом програми дій уряду та здійснення політичного курсу тих партій, які сформували більшість у представницькому органі.

Логіка організації інституту парламентської відповідальності уряду передбачає те правило, що в умовах застосування парламентського способу формування уряду вищий орган виконавчої влади може існувати доти, доки існує парламентська більшість, яка його сформувала, а дії уряду відповідають політичним інтересам цієї більшості.

Фактично інститут парламентської відповідальності уряду унеможливлює жорсткий поділ влади (не випадково, у президентських республіках, де має місце згаданий жорсткий поділ влади, інституту парламентської відповідальності уряду не існує) і є одним з атрибутів явища розпорошення влади, характерного для парламентаризму як форми правління.

Інститут парламентської відповідальності уряду зумовлює й ту особливість організації влади в парламентарних і змішаних формах правління, що тут глава держави об’єктивно покликаний виконувати роль арбітра у взаємостосунках між представницьким органом і урядом.

Вдала організація механізму парламентської відповідальності уряду, його узгодження з парламентським способом формування вищого органу виконавчої влади та надання уряду зустрічного права, у відповідь на застосування конституційних форм його відповідальності перед представницьким органом, на постановку перед главою держави питання про дострокове припинення повноважень парламенту, сприяє досягненню конструктивного співробітництва між усіма гілками влади у проведенні єдиної державної політики. Наявність в уряду права вимагати від глави держави достроково припинити повноваження парламенту у відповідь на отриманий вотум недовіри від останнього забезпечує також необхідну стабільність вищого органу виконавчої влади (парламент у такому випадку не може зловживати правом відправляти уряд у відставку), водночас згадане право уряду не позбавляє представницький орган можливості дієво впливати на уряд із метою змусити його до реального втілення програми реформ, а не їх імітації ((Павленко Р. Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід. текст – К.: КМ Академія, 2002. – 253 с.)).

Типовою підставою парламентської відповідальності уряду за змістом процедури резолюції осуду є невиконання урядом умов політичної угоди із представницьким органом, яка звичайно знаходить вираження у формі програми діяльності уряду, схваленої парламентом. Необхідність такої угоди іноді нормативно встановлюється у формі конституційної вимоги парламентської інвеститури уряду, яка полягає у схваленні представницьким органом програми діяльності уряду, що водночас є схваленням і складу уряду. Уряд, що заручився в такий спосіб довірою парламенту, вважається легітимним і може приступити до виконання своїх повноважень. У подальшому невідповідність (як і неефективність) дій уряду визначеним у програмі умовам спричиняє постановку у представницькому органі питання про відповідальність уряду.

Проходження парламентської інвеститури уряду часто пов’язується із правом глави держави (за поданням прем’єра чи на власний розсуд) розпустити представницький орган і призначити нові вибори в разі відмови парламенту в довірі уряду. Відповідний інститут розглядається як засіб збалансування права парламенту на відмову уряду в довірі.

У президентсько-парламентарних республіках парламентська відповідальність уряду набуває іншого змісту. У змішаних республіках із переважаючим статусом президента, де провідна роль у формуванні уряду й контролі за його діяльністю належить главі держави, а не представницькому органу, згадане право уряду використовується главою держави для попередження ситуації, коли б парламент відмовив у довірі уряду.

У парламентарних республіках парламентська відповідальність уряду зазнає визначального впливу партійних чинників. У випадку, коли дії уряду визнані парламентською партійною більшістю невідповідними встановленим критеріям, уряд має піти у відставку. Водночас для забезпечення стабільності уряду (особливо в умовах існування коаліції, стабільність якої залежить від багатьох мінливих і часто суб’єктивних факторів) процедура притягнення уряду до парламентської відповідальності має бути обтяженою умовами, які б гарантували неупереджене й виважене волевиявлення парламентської більшості.

Форми парламентської відповідальності уряду

У державно-правовій теорії розрізняють дві форми парламентської відповідальності уряду: колективну (солідарну) та індивідуальну. У старих конституціях звичайно говорилося про солідарну відповідальність уряду перед представницьким органом (нижньою палатою). Одна із причин, що пояснює згадану рису цих конституцій, полягає в тому, що старим конституціям притаманна особлива узагальненість формулювань. Тому індивідуальна відповідальність міністрів відносилася до деталей, які хоча і не знаходили відображення в конституційному тексті, могли бути підтверджені, зокрема, усталеною практикою. Згаданий підхід до конституційно-правової регламентації парламентської відповідальності уряду був сприйнятий і низкою сучасних держав. Тому державно-правова практика сучасних розвинених зарубіжних країн демонструє значну різноманітність видів парламентської відповідальності уряду й окремих міністрів, як і їх поєднання. Також первинна редакція Конституції України, схоже до Основних Законів Франції, Японії, Іспанії встановлювала лише колективну відповідальність Уряду (ст. 87 Конституції України в редакції від 28 червня 1996 р.).

В умовах однопартійного уряду відповідальність міністра залишається внутріурядовою справою: у ситуації, коли правляча партія утворює більшість у представницькому органі та формує на її основі уряд, питання відповідальності окремих міністрів вирішується за внутрішньопартійними процедурами, у яких можуть приймати участь і депутати. Однак, якщо уряд є багатопартійним (а його склад є результатом міжпартійних домовленостей), неможливість усунення конкретного міністра загрожує протистоянням між урядом і фракціями представницького органу, що може обернутися блокуванням урядових законодавчих ініціатив, активним використанням звичайних і екстраординарних форм парламентського контролю, що знаменують руйнування механізму взаємодії парламентської більшості й утвореного нею уряду. У кінцевому рахунку це може призвести до дострокового припинення повноважень уряду чи представницького органу. Такий сценарій розвитку подій найбільш імовірний у державно-політичній практиці країн із неусталеними традиціями конструктивного співробітництва правлячих політичних сил та владних структур, у яких ті представлені.

Тому більшість сучасних, а особливо новітніх конституцій (Італії, Греції, Словакії, Болгарії, Македонії, Польщі, Словаччини, Словенії, Хорватії, Естонії, Литви, Латвії та чинна редакція Конституції України) колективну відповідальність поєднують з індивідуальною.

Парламентська відповідальність уряду в державно-правовій практиці розвинених країн реалізується переважно через такі процедури як вотум недовіри і резолюція осуду. Вотум недовіри завжди зв’язаний із проходженням у представницькому органі запропонованого урядом законопроекту. Таким чином, уряд сам може ініціювати питання про довіру йому з боку парламенту, пов’язуючи її зі схваленням представницьким органом відповідного урядового законопроекту. Кажучи інакше, постановка питання про довіру уряду в парламенті є засобом тиску уряду на орган законодавчої влади з метою домогтися схвалення парламентом необхідного для уряду рішення. Наприклад, Конституція Угорщини зазначає, що “уряд може також запропонувати через Прем’єр-міністра, щоб голосування з будь-якої пропозиції, поданої ним, розглядалося як голосування стосовно довіри” ((Конституція Республіки Угорщина. Ст. 39/А. П. 4 // Конституції нових держав Європи та Азії. – К.: Право, 1996. – 544 с.)). Цей засіб є особливо ефективним, коли уряд спирається на підтримку парламентської більшості, яка його ж і формувала, а відмова в довірі та спричинена нею парламентська криза можуть тягнути дострокове припинення повноважень парламенту з боку глави держави за ініціативою уряду.

Резолюція осуду часто використовується із загальною оцінкою в парламенті урядової політики ((Шаповал В. Виконавча влада в розвинутих країнах (конституційно-правовий аспект). – К.: УАДУ, 1996. – 60 с.)). Резолюція осуду – результат парламентської ініціативи. Тому в інтересах стабільності уряду основні закони іноді ускладнюють процедуру такої ініціативи, вимагаючи, щоб вона виходила від більш-менш значного числа парламентарів, а також зв’язуючи саме вираження недовіри абсолютною чи кваліфікованою кількістю голосів у парламенті (палаті).

Згадані процедури застосовуються представницьким органом для зміни складу уряду, який втратив підтримку парламентської більшості.

Застосування вотуму недовіри, з метою попередження зловживання ним із боку представницького органу, звичайно обмежене згаданим правом глави держави, на зустрічну вимогу уряду, припинити повноваження парламенту. Застосовуються й інші обмеження, такі як необхідність попереднього збору підписів під проектом резолюції недовіри, відкладення голосування, конструктивний вотум недовіри тощо. Загальна логіка цих обмежень полягає в намаганні мінімізувати вплив деструктивних партійних чинників на склад уряду й забезпечити його парламентську відповідальність лише за наявності достатніх підстав.

Незважаючи на те, що в більшості парламентарних республік вираження недовіри уряду пов’язується з можливістю розпуску представницького органу, існують і виключення із цього правила. Так, наприклад, Конституція Латвії, встановлюючи процедуру вираження недовіри Уряду, не пов’язує її з можливістю розпуску Парламенту ((Конституція Латвійської Республіки. Ст. 59 // Конституції нових держав Європи та Азії. – К.: Право, 1996. – 544 с.)).

Обмеження, які супроводжують застосування парламентської відповідальності уряду, дозволяють забезпечити оптимальний баланс між стабільністю кабінету та його відповідальністю. Уряди можуть бути відповідальними і, водночас, досить стабільними, якщо процедура їх відповідальності перед парламентом є складною й обтяжена низкою умов.

Важливо, однак, наголосити, що найважливішим інституційним обмеженням проти можливих зловживань представницького органу в застосуванні процедури парламентської відповідальності уряду є та обставина, що в умовах парламентського способу формування уряду парламентська більшість об’єктивно лише у крайньому випадку вдається до дострокового припинення повноважень власного уряду. За загальним правилом, для того, щоб це сталося, має скластися серйозна політична криза, за якої правляча партія (партійна коаліція) засобом парламентської відповідальності уряду знімає із себе відповідальність за розвиток подій, які вона виявляється неспроможною контролювати.

У парламентарних формах правління відставка уряду в руках парламенту є останнім засобом впливу представницького органу на уряд і з тієї причини, що в цих формах правління система стримувань і противаг коригується своєрідним симбіозом законодавчої й виконавчої гілок влади, взаємодія між якими у значній мірі ґрунтується на принципі партійної дисципліни. У силу того, що кабінет формується партією-переможницею (партійною коаліцією), а парламентська більшість взаємодіє з урядом у відповідності з вимогами партійної дисципліни, фактично кабінет керує і спрямовує діяльність парламенту, активно використовує право законодавчої ініціативи, часто підкріплюючи його постановкою в парламенті питанням про довіру.

Загалом у парламентарних і змішаних республіканських формах правління, де уряд формується в парламентський спосіб, застосування інституту парламентської відповідальності уряду (урядова стабільність) виявляє безпосередню й тісну залежність від особливостей партійної системи. У контексті сказаного можна сформулювати наступну закономірність: збільшення строкатості і нестабільності партійної системи, а так само слабкість центристських партій провокують урядову нестабільність.

Інститут парламентської відповідальності уряду в Україні за змістом первинної редакції Конституції України.

Конституція України в редакції від 28 червня 1996 р., яка формально запровадила президентсько-парламентарну республіку, у ст. 113 гласила: “Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України”. Ст. 113 була сформульована, по суті, некоректно, оскільки парламентська відповідальність Кабінету Міністрів України в солідарній формі була сформульована в іншій, ст. 115 Конституції України, яка встановлювала: “Прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України…”. В інших статтях Конституції України (у первинній редакції) про індивідуальну відповідальність міністрів не згадувалося.

Конституція України в редакції від 28 червня 1996 р. встановлювала також відповідальність Кабінету Міністрів України перед Президентом України в солідарній та індивідуальній формі. П. 9 ст. 106 Конституції України гласив: “(Президент України) призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України; припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку”. П. 10 ст. 106 встановлював: “(Президент України – Р. М.) призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах”.

За особливостями формулювань первинної редакції ст. 115 Основного Закону України невизначеним був механізм відставки Уряду за ініціативою Верховної Ради України, оскільки оголошення резолюції недовіри Уряду Парламентом призводило до відставки Кабінету Міністрів України лише за умови прийняття Президентом України заяви про відставку від Прем’єра. Однак залишалося незрозумілим, чи був зобов’язаний Глава держави приймати таку відставку. Виникало також питання, якими були б юридичні та політичні наслідки неподання Прем’єром відповідної заяви Главі держави.

Фактично, наділення Глави держави і представницького органу правом відправляти Уряд у відставку породжувало проблему подвійної лояльності Уряду, яка вирішувалася на користь більш безпосереднього впливу: указ Президента України про відставку Кабінету Міністрів України виявлявся більш реальним, аніж резолюція недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. (Ця деталь теж ілюструвала наявність президентсько-парламентарної форми правління в Україні).

Подвійна відповідальність Уряду перед Главою держави й Парламентом виявилася однією з найсуттєвіших функціональних вад змішаної форми правління в Україні (до 1 січня 2006 р.), яка зумовлювала більшу залежність Кабінету Міністрів України від Президента України і, як наслідок, слабкість зв’язку між Урядом і Парламентом. Фактично інститут парламентської відповідальності уряду в Україні до вступу в дію конституційних поправок 1 січня 2006 р. залишався нерозвиненим і його потенціал належним чином не використовувався. В Україні у згаданий період парламентська відповідальність уряду не набула того значення, яке вона має в європейських розвинених парламентарних і наближених до них республіканських формах правління. Вона існувала поза контекстом відносин між органом законодавчої влади й Урядом, як це має місце в парламентарних та змішаних республіках. У силу того факту, що за особливостями конституційної моделі формування Уряду та вироблення і здійснення урядової політики Верховна Рада України й Кабінет Міністрів України виконували переважно роль політичних суперників і були недостатньо мотивовані до конструктивного співробітництва, стосунки між Парламентом і Урядом скоріше нагадували президентську, а не змішану форму правління. Є зайвим наголошувати, що у президентських та наближених до них змішаних республіках інститут парламентської відповідальності уряду не функціонує.

Виключні установчі й кадрові повноваження Глави держави в урядовій сфері, його можливості визначати зміст урядової політики та здійснювати реальний контроль за її реалізацією в поєднанні з можливістю (у разі неуспіху цієї політики) перекладати відповідальність на Прем’єра зводили нанівець правила відносин, що діють між парламентом і урядом в умовах парламентаризму. Ключовим елементом у системі стримувань і противаг ставали відносини між Президентом України та Парламентом, а Уряд перетворювався на заручника у конфліктних взаєминах між органом законодавчої влади і Главою держави. Кажучи інакше, доля Уряду ставала залежною не від успіху чи неуспіху реалізації Програми його діяльності, а від способу розв’язання конфлікту між Президентом України та Верховною Радою України. За таких умов інститут парламентської відповідальності уряду втрачав значення як інституційна гарантія ефективності контролю Верховної Ради України за виконанням Кабінетом Міністрів України ухваленої парламентською більшістю Програми його діяльності – як засобу відмовити Уряду в довірі в разі неналежного виконання взятих ним на себе зобов’язань.

Уже задовго до конституційної реформи у грудні 2004 р. стало очевидним, що реальність і дієвість інституту парламентської відповідальності уряду може бути забезпечена лише за умови зміни передбачених первинною редакцією Конституції України системи координат взаємодії вищих органів державної влади, їх повноважень у цій системі.

Інститут парламентської відповідальності уряду в Україні за змістом Конституції України в редакції від 8 грудня 2004 р.

Конституція України в редакції від 8 грудня 2004 р. змінила формулювання ст. 113 й безпосередньо встановила відповідальність Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України. Ч. 2 cт. 113 в редагованій формі звучить: “Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України в межах, передбачених цією Конституцією”. Нова змістовна конструкція ст. 113 більш відповідає (аніж попередня) вимогам організації влади в парламентарно-президентській формі правління. Між тим, поправки до Конституції України в регламентації інституту парламентської відповідальності Уряду України демонструють значну нелогічність. Вони вирішують (досить невдало) лише проблему відповідальності Кабінету Міністрів України перед Главою держави. Так, ст. 87 первинної редакції Конституції України забороняла Верховній Раді України відправляти Уряд у відставку раніше, аніж через рік після схвалення Програми його діяльності. Однак Конституція України не встановлювала таких обмежень для Президента України, що призводило до зловживань із боку останнього наданим йому правом припиняти повноваження Уряду. Як наслідок, Кабінет Міністрів України припиняв тоді свої повноваження з ініціативи Глави держави ще до завершення згаданого терміну. Поправки до Конституції України вирішують описану проблему в той спосіб, що позбавляють Президента України права відправляти Кабінет Міністрів України у відставку. Дослідник не оцінює позитивно цілковиту втрату у Глави держави права відправляти Уряд у відставку, однак насамперед заслуговує критики інститут парламентської відповідальності Уряду за змістом поправок. Попередньо зазначалося, що наявність більшості у представницькому органі є причиною й основою для існування уряду. Якщо зі складу парламентської більшості виходить певна фракція і коаліція не знаходить їй заміни, так що через втрату значної кількості учасників більшість зникає, уряд автоматично йде у відставку. У республіканських формах правління загальноприйнятим є правило, що у випадку розпаду коаліції, коли зникає більшість, на яку спирається уряд, йому (уряду) виноситься питання про недовіру ((Шаповал В. “Конституційний дизайн” України: сучасний стан та перспективи розвитку //http://usps.parlament.org.ua/uploads/docs/Shapoval_checked.doc)). Схоже відбувається з урядом у випадку, коли уряд сам ставить у представницькому органі питання про довіру і не знаходить її (отримує вотум недовіри). Постановка питання про довіру – це засіб перевірки наявності в парламенті коаліції більшості. Якщо більшості, що підтримує уряд, не знайдено, він (уряд) теж має припинити повноваження. Поправки до Конституції України згаданого механізму не передбачають. Чинна редакція Основного Закону України містить норми первинної редакції Конституції України, які передбачають, що питання про довіру Кабінету Міністрів України може порушуватися не частіше ніж один раз на сесію. При цьому зберігає чинність цілком незрозуміла в новому форматі системи стримувань і противаг норма, яка забороняє порушувати у Верховній Раді України питання про відставку Уряду “…протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України…”.

У парламентарних та змішаних республіках програма діяльності уряду – програма партії (блоку партій), що перемогла на виборах і утворила у представницькому органі більшість. Логічною є постановка питання: якщо парламентська більшість розпалася, для чого має продовжувати існувати уряд, утворений уже неіснуючою більшістю, уряд, що діє на підставі програми, схваленої цією неіснуючою більшістю? Можна поставити й інше питання: яка принципова необхідність існування в Парламенті більшості, якщо ця більшість в описаній ситуації не може утворити свій Уряд? Хто в такому випадку повинен відповідати перед виборцями за стан справ у державі? Таким чином, серед підстав припинення діяльності Кабінету Міністрів України відсутня така, як припинення існування коаліції партійних сил, що сформували Уряд. Виникнення такої ситуації може спричинити конфлікт між новою коаліцією більшості й Урядом, сформованим попередньою коаліцією. Учасником цього конфлікту може стати і Президент України. У будь-якому випадку, навіть цивілізоване співіснування і співпраця між новоутвореною коаліцією партійних фракцій і Урядом, що залишився у “спадщину” від попередньої коаліції, цілком згубно впливатиме на ефективність діяльності обох інститутів. Також, крім усього іншого, така розстановка партійних сил в Уряді та Парламенті порушуватиме всю логіку організації механізму відносин між парламентською більшістю та урядом в умовах парламентаризму й заплутуватиме визначення суб’єкта політичної відповідальності за результати урядової політики.

Можливості постановки питання про довіру за ініціативою Уряду Конституція України не передбачає (як і не передбачала її первинна редакція).

До проблематики парламентської відповідальності Кабінету Міністрів України мають відношення положення п. 11 ст. 85 Конституції України, про те, що Верховна Рада України здійснює “розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України”. За змістом первинної й чинної редакцій Конституції України залишається нез’ясованим, чи відмова Верховної Ради України в підтримці Програми діяльності Уряду спричиняє собою відставку Кабінету Міністрів України чи ні.

Також національне конституційне законодавство (а так само політична практика) не визначає чітких підстав притягнення Уряду до парламентської відповідальності. При цьому важливо зазначити, що можливість постановки питання про довіру уряду за ініціативою останнього є ефективним засобом тиску уряду на парламент, якого, однак, позбавлений Кабінет Міністрів України. Водночас Основний Закон України суттєво обмежив засоби впливу Парламенту на виконавчу владу, відмовившись від закріплення на конституційному рівні контрольних повноважень парламентських комітетів із можливістю постановки питання про висловлення недовіри окремим членам Кабінету Міністрів України.

У досліджені було відмічено, що у змішаних формах правління з інститутом парламентської відповідальності уряду тісно пов’язане право уряду на постановку питання перед главою держави, у відповідь на отриманий вотум недовіри з боку представницького органу, про дострокове припинення президентом повноважень парламенту. Згадане право уряду об’єктивно необхідне для досягнення реального балансу в системі стримувань і противаг, що конструюється у змішаних республіканських формах. В Україні ж Кабінет Міністрів донині залишається позбавленим цього права.

Висновки

Наслідком підзвітності і підконтрольності уряду перед парламентом є його відповідальність перед представницьким органом. Широке використання форм парламентської відповідальності уряду є характерною рисою парламентарних і наближених до них республіканських форм правління. У цих формах правління, де уряд формується в парламентський спосіб, застосування інституту парламентської відповідальності уряду (урядова стабільність) виявляють безпосередню й тісну залежність від особливостей партійної системи: збільшення строкатості і нестабільності партійної системи, а так само слабкість центристських партій часто спричиняють короткотерміновість урядів. У цьому (у вразливості механізму влади з боку партійних чинників) – потенційний недолік парламентарних і змішаних форм правління. Проте питання про те, що є гірше – нерозвиненість форм парламентського контролю за урядовими структурами (характерна негативна риса президентських республік) чи урядова нестабільність (потенційний недолік парламентаризму) – предмет дискусії.

Парламентська відповідальність Кабінету Міністрів України є логічним наслідком застосування парламентського способу формування Уряду і покликана інституційно забезпечити узгодженість і послідовність дій законодавчої та виконавчої влад. Така узгодженість виявляється насамперед в ухваленні Парламентом Програми діяльності Уряду, виконання якої є критерієм оцінки відповідності дій Кабінету Міністрів України суспільним потребам; презюмується, що ці потреби лежать у основі урядової Програми дій.

Складовою необхідних змін у конституційно-правовому статусі Кабінету Міністрів України в аспекті його взаємодії з Парламентом має стати перегляд парламентської відповідальності Уряду у відповідності зі світовим досвідом функціонування парламентарно-президентських республік. Згаданий перегляд повинен уможливити більш прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, що відповідальна за державну політику, забезпечити можливість свідомого обрання між різними політичними силами під час виборів; тісну взаємодію між законодавчою і виконавчою гілками влади для оперативного й послідовного прийняття та впровадження державно-політичних рішень, збалансувати стабільність і відповідальність Уряду.

Роман МАРТИНЮК, кандидат політичних наук, доцент кафедри державно-правових дисциплін правничого факультету Національного університету “Острозька академія”

У науковій статті досліджуються теоретичні основи інституту парламентської відповідальності уряду, його особливості за змістом конституційних текстів розвинених зарубіжних країн та Основного Закону України в компаративному ключі. Аналізуються вади національної моделі парламентської відповідальності уряду.

Ключові слова: парламентська відповідальність уряду, президентська, парламентарна, змішана республіка, Конституція України.

ПАРЛАМЕНТСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА В ЗАРУБЕЖНОЙ И ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРАКТИКЕ: КОМПАРАТИВНЫЙ АНАЛИЗ

Роман МАРТЫНЮК, кандидат политических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Национального университета “Острожская академия”

В научной статье исследуются теоретические основы института парламентской ответственности правительства, его особенности за содержанием конституционных текстов развитых зарубежных стран и Основного Закона Украины в компаративном ключе. Анализируются недостатки национальной модели парламентской ответственности правительства.

Ключевые слова: парламентская ответственность правительства, президентская, парламентарная, смешанная республика, Конституция Украины.

PARLIAMENTARY RESPONSIBILITY OF GOVERNMENT IN CONTEXT OF FOREIGN AND NATIONAL EXPERIENCE

Roman MARTYNIUK, the candidate of a political sciences, decent of the National University of “Ostroh academy”, the department of law, the professorship of public law subject.

In this scientific article theoretical principles of the institute of parliamentary responsibility of the Government have been researched. The distinctions of the Government in a context of the constitutional sources of the developed foreign countries and Constitutional law in comparative keys have been examinated. The problems of the national model of parliamentary responsibility of the Government have been analyzed.

Key words: Parliamentary responsibility of the Government, presidential, parliamentary republic, the Constitution of Ukraine.

Парламентаризм характеризують також розвинені форми контролю парламенту за органами виконавчої влади і як їх наслідок – можливість парламенту достроково припинити повноваження уряду. Водночас і уряд в умовах парламентаризму впливає на орган законодавчої влади за допомогою приналежного йому права законодавчої ініціативи, якому надається пріоритет; міністри мають право вимагати, щоб їх заслухали під час засідання сесії парламенту, уряд бере активну участь у законодавчому процесі на всіх його етапах і здійснює вагомий вплив на порядок проходження законопроектів та голосування за ними (( Конституция Французской Республики. Ст. 31, Ст. 39. Абз. 2, ст. 42, 43, 45 // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА–ИНФРА.М, 1999. – С. 667; Конституция Португальской Республики. Ст. 180. Абз. 1 // Конституции стран Европейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1997. – С. 569. )).

Таким чином, парламентаризм у якості обов’язкової умови передбачає наявність механізмів тісної і конструктивної взаємодії парламенту й уряду, відсутність таких механізмів засвідчує нежиттєздатність парламентаризму і веде до його заміни більш централізованими формами організації влади. Тому важливим критерієм реальності парламентаризму є стабільність і ефективність організації виконавчої влади а також тісний функціональний зв’язок між парламентом і утворюваним ним урядом. Більше того, в умовах парламентаризму конструктивна взаємодія парламенту й уряду є принциповим питанням досягнення стабільності і легітимності влади взагалі.

У сучасних розвинених республіках парламентаризм представлений у його класичній і раціоналізованій формі. Класичному парламентаризму відповідає класична парламентарна республіка, раціоналізованому – організація механізму влади у змішаній республіканській формі правління.

Відомо, що в перехідні періоди розвитку державності, коли існує особлива необхідність оперативного прийняття рішень та коли успіх демократичних перетворень, у силу нерозвиненості інститутів демократії в середовищі громадянського суспільства, у значній мірі залежить від особистих характеристик глави держави і його оточення, чого не можуть забезпечити парламентарні форми правління, найбільш ефективні президентські республіки. Парламентаризм, натомість, характеризує стабільні періоди розвитку державності. Водночас він є важливою гарантією збереження демократії. Вважається, що у стабільні періоди президентська форма правління (як і наближені до неї президентсько-парламентарні республіки) стає невиправданою, оскільки всі її потенційні переваги не компенсують прихованої в ній загрози для демократії. Але парламентаризм – це “привілей” для країн із розвиненим, політично структурованим громадянським суспільством, заможним середнім класом і розвиненою партійною системою. За відсутності згаданих умов парламентаризм демонструє нежиттєздатність і, як свідчить політична практика, у ситуації системної кризи звичайно трансформується в напрямі утвердження президенціалізму як форми правління.

Водночас, президентська форма правління в умовах нерозвиненої партійної системи – одна з найневдаліших конструкцій влади, як з огляду на відсутність ефективних інструментів контролю громадянського суспільства за владою, так і з огляду на її неспроможність бути відповідальною, проводити конструктивну, цілісну й послідову політику, яка б відображала реальні суспільні інтереси. Адже малоконтрольована одноосібна влада глави держави як гарантія демократії – це виключення із правила. А правило полягає в тому, що така влада звичайно авторитарна.

У перше десятиліття своєї незалежності Україна як посттоталітарна держава, по суті, була позбавлена альтернатив у виборі форми правління. Відстутність розвиненого громадянського суспільства (і його атрибуту – середнього класу), відповідної йому (громадянському суспільству) усталеної партійної системи з потужними центристськими партіями визначали всю нереальність спроб запровадження парламентарної чи будь-якого з наближених до неї різновидів змішаної республіки. Аж упритул до “Помаранчевої революції” в Україні були відсутні умови, які б забезпечили успіх реформи механізму влади засобом переходу до більш децентралізованої форми правління, тобто до парламентаризму.

Президентсько-парламентарна форма правління, суперечливо змодельована в Основному Законі України в редакції від 28 червня 1996 р. мала свої потенційні переваги, які відсутні у змішаних парламентарно-президентських та парламентарних республіках: принцип одноосібного керівництва, який у ситуації низької функціональної ефективності Верховної Ради України міг здійснюватися Президентом України у виконавчій сфері, повинен був відігравати важливу стабілізуючу роль в умовах перехідного суспільства. Однак у період президентства Л. Кучми президентсько-парламентарна форма правління в Україні виявила свої гірші а не кращі потенційні риси, чим остаточно скомпрометувала себе і прискорила конституційну реформу.

Поправки до Конституції України від 8 грудня 2004 р. запровадили змішану парламентарно-президентську форму правління. Однак уже перший мінімальний досвід функціонування цієї конструкції влади в Україні засвідчив наявність серйозних ускладнень у здійсненні конституційних повноважень окремих вищих органів влади, небезпечно низький рівень легітимності їхніх дій, намагання окремих владних структур вийти за межі окресленої Основним Законом сфери їх компетенції, вдаватись до власного суб’єктивного тлумачення норм Конституції України, цинічно використати існуючі проблеми в організації механізму влади у власних інтересах (( Конституційна реформа в Україні: перебіг, стан і перспективи. Аналітична доповідь // Національна безпека і оборона. – 2007. – № 1. – С. 37; Шемчушенко Ю., Ющик О. Політика, право, Конституція // Право України. – 2007. – № 8. – С. 7. )). Зокрема, діяльність Верховної Ради України п’ятого і шостого скликань, а точніше, відповідних коаліційних більшостей, що уособлювали Верховну Раду України, важко назвати успішною. У Парламенті обох скликань коаліційна більшість була надто ситуативною, внутрішньо неконсолідованою, неспроможною до узгоджених, системних і ефективних дій.

Діяльність так званої Антикризової коаліції у Верховній Раді України п’ятого скликання була позначена прийняттям неконституційного Закону “Про Кабінет Міністрів України” від 21. 12. 2006 р., самий поверхневий аналіз якого засвідчує спрямованість цього акта на обмеження конституційного статусу Глави держави, порушення передбаченої Основним Законом системи стримувань і противаг і створення загрози конституційному ладу країни. Закінчила свою авантюрну діяльність Антикризова коаліція тим, що в указі Президента від 2. 04. 2007 р. було цілком адекватно названо “реальною передумовою узурпації влади в Україні” (( Указ Президента України “Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України” // Офіційний вісник Президента України. – 2007. – № 1. (Спеціальний випуск). – С. 1 )). Парламент, який у державно-правовій теорії розглядається як основна інституційна гарантія демократії, став головною загрозою демократії у країні.

Зміна формату партійних сил у Парламенті шостого скликання припинила згадані авторитарні тенденції, однак результат діяльності нової коаліційної більшості, утвореної блоками політичних сил НС НУ та БЮТ, об’єктивно, залишав бажати кращого. Ця коаліційна більшість мала мінімальну перевагу в голосах над своїми політичними опонентами і страждала від жорстких внутрішніх конфліктів. Кажучи дуже узагальнено, більшість була неефективна і єдине, що дозволяло певний час зберігати коаліцію – це постійна загроза її легального відсторонення від влади. Врешті-решт парламентська криза досягла кульмінаційного моменту, коли фракція НС НУ вийшла зі складу коаліції, нова коаліційна більшість не була (через партійні конфлікти) сформована у тридцятиденний термін і Президент України достроково припинив повноваження Верховної Ради України. Обставини діяльності коаліційної більшості в Парламенті шостого скликання, постійна загроза розвалу більшості й відставки утвореного нею Уряду стали красномовною ілюстрацією тих реальних проблем, з якими зіткнувся і з якими доведеться мати справу на перспективу українському Парламенту. У контексті останніх подій, якими була позначена діяльність згаданої коаліційної більшості й утвореного нею Уряду перспективи збереження існуючого формату партійно-політичних сил у Верховній Раді України сьомого скликання виглядають нереальними. Можна, однак, констатувати, що за будь-якого складу коаліційної більшості в Парламенті сьомого скликання, а відповідно, партійного складу Уряду, діяльність нового блоку в механізмі влади (який утворює в нинішній конструкції влади парламентська більшість і похідний від неї Уряд), демонструватиме проблеми, цілком схожі до тих, які ми фіксували весь постреформенний період. Постійна загроза парламентської нестабільності та урядової кризи – найбільша “хвороба” запровадженої конституційними поправками конструкції влади. Однак головний фактор періодичного посилення згаданої “хвороби”, – не стільки в концептуальних дефектах конституційних норм, скільки в особливостях сучасної партійної системи України та рівні культури її політичної еліти.

У контексті сказаного уявляється важливим наголосити, що будь-який різновид парламентаризму в Україні супроводжуватиметься суттєвими труднощами, оскільки парламентаризм є “правлінням партій” і може реально функціонувати лише за умов існування сформованої і стабільної партійної системи та наявності усталеної партійної структури Парламенту. Повноцінний парламентаризм утверджується лише за наявності сильних центристських партій та міцних традицій демократії, які, зокрема, мають знайти своє вираження у здатності партій до співробітництва. Парламентаризм є неможливим у політично неструктурованому суспільстві, де несформована відповідна партійна система, яка б забезпечувала створення стабільної парламентської більшості, і яка б, у свою чергу, формувала уряд, спроможний ефективно розв’язувати комплекс завдань, пов’язаних із необхідністю здійснення системних перетворень у суспільстві та державі. Між тим, партійна система сучасної України не передбачає на цьому етапі утвердження реального парламентаризму. Більшість політичних партій в Україні – нечисельні, не мають належної соціальної бази і повноцінно не виконують притаманних їм, як політичним партіям, функцій. За цієї умови перекладання на Парламент надмірних повноважень при його реальній неспроможності здійснення цих повноважень може скомпрометувати саму ідею парламентаризму. В умовах організації влади в напівпрезидентській республіці до 1 січня 2006 р. Верховна Рада України не володіла повноваженнями, які б надавали їй статусу провідної владної структури в політичній системі країни. Це мало своє позитивне значення, оскільки Парламент був (у значній мірі і залишається) неспроможним до виконання такої ролі. За згаданої ситуації здійснення Главою держави України широкого комплексу установчих та контрольних повноважень, які Верховна Рада України не могла успішно виконувати, ставало об’єктивною необхідністю. Фактично посилення інституту глави держави в Україні на початковому етапі державотворення дозволяло частково компенсувати слабкість і нерозвиненість вітчизняного парламентаризму. Однак і сьогодні парламентарно-президентська республіка в Україні демонструє низький рівень функціональності й легітимності. Небезпека, що супроводжує розвиток парламентаризму в Україні на сучасному етапі, пов’язана з тим, що нежиттєздатність парламентарно-президентської республіки може спровокувати повернення до одноосібного авторитаризму.

У контексті аналізу умов розвитку вітчизняного парламентаризму варто озвучити принаймні дві ключові проблеми, пов’язані безпосередньо з дефектами конституційних конструкцій, запроваджених поправками до Основного Закону від 8 грудня 2004 р.

Перехід до парламентарно-президентської форми правління в якості однієї з головних своїх умов передбачає парламентський спосіб формування уряду. Поправки до Конституції України від 8 грудня 2004 р. запровадили парламентський спосіб формування Кабінету Міністрів України, однак, на переконання дослідника, не в найкращий спосіб. Його головною вадою є партійний критерій, за яким відбуватиметься формування складу Уряду. Особливості партійної системи України, а точніше, незавершений характер її розвитку, низька ймовірність утворення потужної центристської більшості в Парламенті робить формування Уряду на коаліційній партійній основі малоефективним, якщо не безперспективним взагалі. Формування коаліційного уряду доцільне лише за умови, коли ідеологічні відмінності між партіями не настільки гострі, щоб блокувати процес формування урядової коаліції. У будь-якому випадку, програма діяльності такого Уряду може виявитися лише теоретичною домовленістю партій, що брали участь у його формуванні про спільну програму дій, реальність якої буде спростована практикою її виконання. Такий Уряд також постійно наражатиметься на небезпеку достроково припинити свої повноваження за ініціативою Парламенту, оскільки жодна з партійних фракцій не сприйматиме його як свій власний Уряд.

Крім того, Прем’єр буде змушений шукати можливості співпраці з міністрами, з якими він співпрацювати не лише не бажатиме, але й не зможе, можливо в силу того, що це будуть не фахівці-професіонали, компетентність яких не викликала б сумнівів і яким Прем’єр без вагань міг би доручити певні ділянки роботи, а партійні популісти-демагоги. Крім того, міністри будуть у своїй поведінці надто залежними від парламентських лобістських груп. За умови, що заміщення посад в Уряді залишатиметься результатом міжфракційних домовленостей, Прем’єр-міністр України не зможе цілком контролювати стан справ в урядовій сфері. Є зайвим наголошувати, що виконавчо-управлінська та законопроектна діяльність такого Уряду залишатиме бажати кращого.

Оптимальний варіант виходу з описаної ситуації вбачається в запровадженні такого парламентського способу формування уряду, який полягатиме у призначенні Парламентом лише Прем’єра, а не всього Уряду. Після свого призначення Прем’єр-міністр України повинен мати право сам формувати склад Уряду – і, звичайно, за фаховим, а не за партійним критерієм. Адже професійний рівень фахівців, які мають керувати країною, безумовно має стати основним критерієм при призначенні на посаду. Також, хоча Уряд – орган колегіальний, за визначальної ролі Прем’єра у його формуванні стане можливим організоване й узгодження прийняття Кабінетом Міністрів України рішень. Формуючи Уряд і визначаючи склад Кабінету Міністрів України, Прем’єр-міністр України тим самим забезпечуватиме певну узгодженість поведінки його членів: міністри входитимуть в Уряд за запрошенням Прем’єра, і добре пам’ятатимуть це. Описана схема формування уряду дозволить сформувати сильну, стабільну виконавчу владу, спроможну до ефективного співробітництва з Парламентом. Саме така модель організації виконавчої влади, уявляється, відповідала б завданню утвердження в Україні парламентарно-президентської форми правління в умовах незавершеності розвитку парламентаризму.

Інша важлива проблема стосується інституту парламентської відповідальності уряду. Поправки до Конституції України в регламентації парламентської відповідальності Кабінету Міністрів України демонструють значну нелогічність. В умовах парламентаризму уряд існує доти, доки діє парламентська більшість, що його створила. Тобто наявність більшості є причиною й основою для існування уряду. Якщо зі складу парламентської більшості виходить певна фракція і коаліція не знаходить їй заміни, так що через втрату значної кількості мандатів більшість зникає, уряд автоматично йде у відставку. У республіканських формах правління загальноприйнятим є правило, що у випадку розпаду коаліції, коли зникає більшість, на яку спирається уряд, йому (уряду) виноситься питання про недовіру (( Шаповал В. “Конституційний дизайн” України: сучасний стан та перспективи розвитку // http://usps.parlament.org.ua/uploads/docs/Shapoval_checked.doc )). Схоже відбувається з урядом і у випадку, коли він сам ставить у парламенті питання про довіру і не знаходить її (отримує вотум недовіри). Постановка питання про довіру – це засіб перевірки наявності в парламенті коаліції більшості. Якщо більшості, що підтримує уряд не знайдено, він (уряд) теж має припинити повноваження. Поправки до Конституції України згаданого механізму не передбачають. У конституційній регламентації нового формату влади дивно виглядають принципово не змінені норми початкової редакції Конституції України, які передбачають, що питання про довіру Кабінету Міністрів України може порушуватися не частіше ніж один раз на сесію. При цьому зберігає чинність цілком незрозуміла в нових реаліях поділу влади норма, яка забороняє порушувати у Верховній Раді України питання про відставку Уряду протягом року після схвалення Програми його діяльності. У парламентаних та змішаних республіках програма діяльності уряду – це програма партії (блоку партій), що перемогла на виборах і утворила у представницькому органу більшість. Логічною є постановка питання: якщо парламентська більшість розпалася, для чого має продовжувати існувати Уряд, утворений уже неіснуючою більшістю, Уряд, що діє на підставі програми, схваленої цією неіснуючою більшістю? Можна поставити й інше питання: яка принципова необхідність існування в Парламенті більшості, якщо ця більшість в описаній ситуації не може утворити свій Уряд?

Ще однією принциповою передумовою успішного розвитку парламентаризму в Україні є запровадження інвеститури Кабінету Міністрів України у Верховній Раді України. Парламентаризм у його класичній чи раціоналізованій формах може стати реальним лише за умови вироблення ефективного механізму взаємодії органу законодавчої влади та уряду, зокрема й у сфері вироблення спільної програми дій (та її подальшої реалізації). Неспроможність уряду отримати схвалення програми його діяльності у представницькому органі означає автоматичну відставку прем’єра: звичайно така загроза спонукає прем’єра шукати порозуміння і співпраці з парламентом.

Конституційна реформа в цілому створила якісно нові передумови розвитку парламентаризму в Україні. Вона посилила установчі та кадрові функції Верховної Ради України, обмежила відповідні прерогативи Глави держави, закріпила парламентський спосіб формування Уряду, створила більш відповідні парламентаризму умови досягнення функціональної самостійності і збалансованого положення в системі стримувань і противаг Кабінету Міністрів України. Реформа суттєво обмежила можливості Президента України визначати зміст діяльності Уряду, чим організаційно забезпечила необхідне посилення позицій Кабінету Міністрів України. Засобом запровадження інституту парламентської більшості та парламентського способу формування уряду конституційна реформа організаційно забезпечила принципово необхідний в умовах парламентаризму зв’язок між Парламентом та утворюваним ним Урядом і сприяє взаємній відповідальності органів законодавчої і виконавчої влади. Парламентська більшість, делегуючи своїх представників до Уряду, тим самим бере на себе політичне і правове зобов’язання забезпечувати діяльність Уряду. Парламентський спосіб формування Кабінету Міністрів України надає народним депутатам право вимагати чіткої реалізації Програми діяльності Уряду, Програми, що виражає сподівання більшості громадян України.

Між тим, фрагментарність і непродуманість внесених до Конституції України поправок залишають відкритими цілу низку питань щодо практичного здійснення нової системи поділу влади і ставлять під сумнів ефективність запровадженої змішаної форми правління в цілому.

На сьогодні стало очевидним, що будь-який різновид вітчизняного парламентаризму зможе довести свою виправданість і стати легітимною формою правління лише завдяки досягненню достатньо ефективної взаємодії між партіями (та їх блоками), що утворюватимуть більшість у Парламенті, а відповідно, досягненню узгодженої взаємодії представників партій на посадах міністрів між собою й Уряду в цілому з більшістю у Верховній Раді України.

С. Шевчука (“Щодо обов’язковості рішень Конституційного Суду України у контексті доктрини судового прецеденту”), В. Шаповала (“Становлення конституційної юрисдикції в Україні”), В. Тихого (“Дія рішень Конституційного Суду України в часі”, “Правотлумачення Конституційним Судом України та правова природа його рішень”), М. Тесленка (“Правова природа актів Конституційного Суду України”), В. Скоморохи, І. Пшеничного (“Конституційний контроль: питання розгляду справ, характеру та змісту рішень Конституційного Суду України”) та ін.

Юридичні характеристики актів, що приймаються органом конституційної юрисдикції, визначальною мірою обумовлюють положення та роль Конституційного Суду України в системі стримувань і противаг і в механізмі захисту конституційної законності. У зв’язку із цим особливого значення набуває теза про ненормотворчу природу діяльності Конституційного Суду України у здійсненні його основних повноважень. Заперечення цієї тези, по суті, вивело б цей орган із системи поділу влади і перетворило б його на основну загрозу верховенства Основного Закону України.

Проблема забезпечення балансу влад та утвердження верховенства Конституції України в системі національних правових актів зумовлює необхідність обмежень дії кожної державної інституції в межах Конституції і законів України. Це повною мірою стосується і єдиного органу конституційної юрисдикції. Діяльність Конституційного Суду України, як і інших вищих владних структур, повинна здійснюватись у конституційно визначених процедурних формах і межах. Ст. 19 Конституції України встановлює, що всі органи державної влади повинні діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Безперечно, імперативна вимога ст. 19 своїм регулятивним впливом охоплює й правотлумачну діяльність Конституційного Суду України, яка грунтується на положеннях Конституції і Закону України “Про Конституційний Суд України”. При цьому слід врахувати, що Конституційний Суд України в державній структурі посідає особливе місце й відіграє істотну роль у забезпеченні дії системи стримувань і противаг. Тому сама постановка питання про юридичну природу актів Конституційного Суду України зумовлена насамперед його особливим місцем в системі вищих органів влади. Отже, питання про те, якою є юридична природа рішень і висновків Конституційного Суду України, безпосередньо звязане із проблематикою визначення функціональних меж діяльності Суду. Зазначена проблематика має не тільки суто теоретичне, а і практичне значення, оскільки стосується можливості втручання Конституційного Суду України в межі компетенції інших владних структур.

Серед українських правників-конституціоналістів відсутнє узгодження позицій у поглядах на природу актів Конституційного Суду України.

Автор притримується думки, що рішення і висновки Конституційного Суду не можуть мати характер нормативно-правових актів, які здатні активно регулювати суспільні відносини. Не можуть вони містити й окремі положення, які за природою були б позитивними нормативними реаліями (( Шаповал В. Становлення конституціоналізму в Україні: проблеми теорії // Право України. – 1998. – № 5. – С. 29.)).

У спеціальній літературі висловлюються судження про нормативні властивості актів органів конституційної юрисдикції (( Уръяс Ю. Парламентское право ФРН // Очерки парламентского права. – М.: Институт государства и права РАН, 1993. – С. 138.)). Окремими представниками національної юридичної науки здійснюються оцінки актів Конституційного Суду України в контексті доктрини судового прецеденту ((Див напр.: Шевчук С. Щодо обов’язковості рішень Конституційного Суду України у контексті доктрини судового прецеденту // Право України. – 2000. – № 2. – С. 48; Толочко А. Прецедентность судебных актов Коституционного Суда Украины // Судова реформа в Україні: проблеми і перспективи. – К. : Юрінком Інтер, 2002. – С. 114; Погорілко В., Федоренко В. Джерела конституційного права України: поняття, види і система // Право України. – 2002. – № 3. – С. 13.)). Уявляється, що такі підходи є помилковими. За усталеною у констинентальній правовій сім’ї парадигмою юридичного мислення суд не компетентний створювати норми права (змінювати їх зміст) за зразком законодавчої гілки влади, а так само приймати прецедентні рішення. Романо-германська правова доктрина не визнає такої правомочності судових органів. Взагалі визнання судового прецеденту джерелом конституційного права означало б відмову від класичного розуміння принципу поділу влади, відмову від сприйняття Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади і визнання за судовими органами права здійснювати не лише юрисдикційну функцію (розв’язання конфліктів на основі права), але і правотворчу. Створення Конституційним Судом України прецеденту неможливе і з огляду на саме поняття прецеденту як рішення суду в конкретній справі, яке визнається обов’язковим під час розгляду судами в майбутньому аналогічних справ. Рішення Конституційного Суду України, яким дане офіційне тлумачення закону, є обов’язковим для всіх випадків застосування цього закону. Мова не йде про аналогічну ситуацію чи про фактичний бік справи, а про правовий зміст закону, який підлягає застосуванню.

Судовий прецедент є усталеним інститутом англосаксонської правової сім’ї. Судова ж система України належить до континентальної моделі, яка, за загальним правилом, формально не визнає судовий прецедент як джерело права.

На відміну від судів окремих країн континентальної системи, наділених правом заповнення прогалин у законодавчому регулюванні суспільних відносин із метою уникнення відмови у правосудді, що передбачає визнання за судами права заповнювати пробіли в законодавстві, навіть якщо відповідні судові рішення не стають обов’язковими судовими прецедентами, ст. 150 Основного Закону України позбавляє Конституційний Суд України і такого права.

Створення Конституційним Судом України норми права є неможливим і з огляду на вимоги ст. 6 Конституції України стосовно поділу влади (( Скомороха В. Окремі питання діяльності конституційної юстиції в Україні // Право України. – 1999. – № 12. – С. 10.)). Конституційний Суд України, як орган, який покликаний забезпечувати дотримання Конституції України, не може функціонально зливатись із жодною з гілок влади, які він контролює ((Боботов С. Конституционная юстиция. – М., 1994. – С. 65.)). На те, що Конституційний Суд України є функціонально самостійним органом, вказує і сама структура Основного Закону України, який присвячує єдиному органу конституційної юрисдикції окремий, 12 розділ.

Таким чином, визнання за актами органу конституційної юрисдикції нормотворчого характеру, насамперед, за його рішеннями та висновками про офіційне тлумачення Конституції України неможливе з огляду на принципи, текстуально відтворені в самому Основному Законі України, насамперед, принцип поділу влади (на законодавчу, виконавчу і судову). Визнання за рішеннями та висновками Конституційного Суду України нормотворчої природи фактично призвело б до того, що він був би поставлений над усім державним механізмом і навіть над самою Конституцією України ((Шаповал В. Становлення конституційної юрисдикції в Україні // Правова держава. – 1998. – Випуcк 9. – С. 115.)).

Суд має право лише тлумачити норми Основного Закону України та поточного законодавства, але він не може стати ще одним законодавцем. Він не може модифікувати правову норму ((Харбиева Т. Процесуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда // Государство и право. – 1996. – № 10. – С. 21.)), змінити її структуру (може лише її скасувати чи здійснити її тлумачення), інакше він перетвориться на законодавця, а це не є функцією єдиного органу конституційної юрисдикції. При офіційному тлумаченні Конституції та законів України Конституційному Суду України важливо не допустити підміни єдиного конституційно визначеного законодавця – Верховну Раду України.

Конституційне законодавство, по суті, закріплює нормативні обмеження органу конституційної юрисдикції, які мають визначальне значення в інтерпретації функціонального призначення Конституційного Суду України. Насамперед, це функціональні межі діяльності Суду, оскільки Конституційний Суд України приймає рішення і дає висновки в межах конституційно-визначеної компетенції, тобто не замість законодавчих і виконавчих органів або судів загальної юрисдикції. Ними ж визначається і вимога до Конституційного Суду України не виходити за межі призначення тлумачення, оскільки воно не має нічого спільного з модифікацією, створенням нових норм під виглядом інтерпретації Конституції і законів України (( Тацій В., Тодика Ю. Межі тлумачення Конституційним Судом України Конституції та законів України // Вісник Конституційного Суду України. – 2002. – № 2. – С. 63.)).

Завдання єдиного органу конституційної юрисдикції – не модифікувати за допомогою своїх рішень (висновків) норми Конституції і законів України, а виявляти їх реальний зміст, не “виправляти” конституційні приписи, а тільки тлумачити їх. Функціональне призначення Конституційного Суду України полягає у правоохоронній функції і в жодному випадку не у правотворчій. Зокрема, правозастосовчі акти Конституційного Суду України поширюють свою дію на індивідуально-визначених суб’єктів і створюють для них у межах і на основі абстрактних норм права конкретні права й обов’язки. Однак застосування норм права не може бути свідченням їх розвитку ((Тесленко М. Правова природа актів Конституційного Суду України // Право України. – 2000. – № 2. – С. 6.)).

За будь-яких умов конституційно і законодавчо визначена компетенція Конституційного Суду України не передбачає здійснення нормотворчості, не пов’язаної з регламентацією частини питань організації його внутрішньої роботи (( Ст. 3 Закону України “Про Конституційний Суд України” // Відомості Верховної Ради. – 1996. – № 49. – С. 272.)). На це ж вказують і положення Регламенту Конституційного Суду України (( Див. Регламент Конституційного Суду України. Параграф 54. Глава ІХ // Вісник Конституційного Суду України. – 1997. – № 1. – С. 90.)).

Автор вважає, що акти Конституційного Суду України створюють правовий феномен особливого порядку, який за своїми юридичними характеристиками не співпадає ні з нормативними актами загального чи індивідуального значення ((Шаповал В. Офіційне тлумачення як функція Конституційного Суду України (проблеми теорії) // Вісник Конституційного Суду України. – 1999. – № 3. – С. 56.)), ні із прецедентними рішеннями, оскільки акти Конституційного Суду України лише впорядковують конкретні правовідносини між визначеними суб’єктами згідно з установчою волею першоджерела влади – народу. Рішення і висновки Конституційного Суду України про нормативне тлумачення – це інтерпретаційні акти. Інтерпретаційний акт має нормативний зміст, але не є нормативно-правовим актом, оскільки містить норми-роз’яснення. Головною функцією останніх не є встановлення нових норм права або відміна чи зміна тих, що діють. Такої функції, такої якості висновки Конституційного Суду України про нормативне тлумачення не мають. Водночас, рішення Конституційного Суду України, якими скасовуються неконституційні правові акти, мають силу нормативно-правового акта ((Тихий В. Дія рішень Конституційного Суду України в часі // Вісник Конституційного Суду України. – 2001. – № 5. – С. 51.)). Однак такі рішення не встановлюють норм права, що не властиво призначенню і повноваженням Конституційному Суду України, а лише “звільнюють” систему законодавства від актів, що суперечать Основному Закону держави. На особливий правовий статус актів Конституційного Суду України вказує і мета, з якою вони приймаються – забезпечення верховенства права та найвищої юридичної сили Конституції України.

Особлива юридична природа рішень Конституційного Суду України полягає також і в тому, що визнаючи неконституційними закони та інші правові акти, вони водночас визначають напрям певної правової політики Парламенту, Глави держави, Кабінету Міністрів України (( Євграфова Є. Акти Конституційного Суду України в системі національного законодавства // Право України. – 2001. – № 10. – С. 67.)).

У даному аспекті особливий статус актів органу конституційної юрисдикції визначається і тією обставиною, що акти Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України є остаточними й оскарженню не підлягають. Офіційне тлумачення Конституції і законів України є обов’язковим для всіх суб’єктів конституційно-правових відносин, зокрема, для таких вищих органів держави як Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України. Ці акти в ієрархії національного законодавства передують законам Парламенту, іншим правовим актам, адже рішення і висновки Конституційного Суду України про офіційне тлумачення опосередковано є частиною Конституції України, вони, як і Основний Закон України, мають вищу юридичну силу (( Тесленко М. Правова природа актів Конституційного Суду України // Право України. – 2000. – № 2. – С. 9.)). Водночас такі акти втрачають силу разом із втратою чинності норм, що ними тлумачаться. Це унікальна правова ситуація, коли акти певного органу, у даному випадку – Конституційного Суду України, у національній правовій системі мають особливий статус. Такі нормативні характеристики, якими володіють акти Конституційного Суду України, відсутні в нормах права, створюваних Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, акти яких можуть бути оскаржені до органу конституційної юрисдикції.

Відповідні акти органів судового конституційного контролю справляють вплив на сферу правотворчості. Цей вплив має місце за умов реалізації Конституційним Судом України свого головного повноваження – визначати відповідність до Конституції України, як акта, що займає найвище місце в ієрархії джерел права, певного кола інших правових актів ((Тесленко М. Про місце Конституційного Суду України в системі вищих органів державної влади // Право України. – 1999. – № 12. – С. 35.)). Результатом діяльності Конституційного Суду України може бути фактичне скасування “підконтрольних” правових актів і тим самим позитивний за суттю вплив на здійснювану уповноваженими органами правотворчість. Звідси відома теза, що зазначену діяльність Конституційного Суду України можна умовно визначити як “негативну правотворчість” (( Цвік М. Про систему юридичних актів // Вісник Академії правових наук. – 2002. – № 4 (31). – С. 18.)). “Негативна правотворчість” Конституційного Суду України зумовлена необхідністю забезпечення ефективної дії принципу поділу влади, що потребує наявності незалежного арбітра, який мав би виключну компетенцію щодо здійснення механізму стримувань і противаг.

Оскільки Конституційний Суд України не уповноважений займатися реальною правотворчістю у процесі ухвалення рішень і надання висновків, офіційне тлумачення, що надане в актах Конституційного Суду України, втрачає обов’язкову силу разом зі скасуванням тих норм, які тлумачаться. Зміст цих рішень і висновків, насамперед про офіційне тлумачення норм Конституції і законів України мають похідний від останніх характер у тому розумінні, що вони не існують самостійно від відповідних норм (чинність дії в часі акта Конституційного Суду України визначається чинністю норми, що тлумачиться (( Тихий В. Правотлумачення Конституційним Судом України та правова природа його рішень // Вісник Конституційного Суду України.– 2001. – № 1. – С. 66; Тихий В. Дія рішень Конституційного Суду України в часі // Вісник Конституційного Суду України. – 2001. – № 5. – С. 51.)) і можуть бути належним чином враховані тільки у процесі нормозастосування щодо положень Конституції і законів України.

Важливо зазначити, що в тих випадках, коли існують прогалини у праві, Конституційний Суд України повинен відмовлятись від тлумачення, адже в таких випадках немає об’єкту для тлумачення, відсутня сама правова норма, яка могла б бути піддана тлумаченню ((Тихий В. Проблеми захисту прав і свобод людини і громадянина за конституційними зверненнями // Наукові записки. Серія “Право”. – Острог. – 2001. – Випуск 2. – С. 164.)). Якщо ж Конституцією України не передбачено врегулювання тих чи інших відносин, Конституційний Суд України, як правило, повинен утриматися від офіційного тлумачення відповідних норм Конституції України до видання такого закону, щоб не зв’язувати законодавця в цих питаннях і не бути самому зв’язаним своїм рішенням (( Тихий В. Захист конституційних прав і свобод Конституційним Судом України за зверненнями фізичних та юридичних осіб // Вісник Конституційного Суду України. – 2001. – № 2. – С. 71.)). Даної позиції Суд чітко дотримується у своїй діяльності. В одній із своїх ухвал Конституційний Суд України зазначив, що “заповнення прогалин у законах Конституційному Суду України не підвідомче” (( Ухвала Конституційного Суду України “Про припинення конституційного провадження у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) указів Президента України про призначення перших заступників, заступників міністрів та заступників керівників інших центральних органів виконавчої влади України, виданих протягом липня-грудня 1996 року та січня 1997 року” // Бюлетень законодавства і юридичної практики України, 1999. – С. 396.)). Також у своєму рішенні від 25 березня 1998 р. Конституційний Суд України відмітив, що “заповнення прогалин у законах, окремі положення яких Конституційним Судом України визнані неконституційними, не належить до його повноважень” ((Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Центральної виборчої комісії щодо офіційного тлумачення положень частин одинадцятої та тринадцятої статті 42 Закону України “Про вибори народних депутатів України” (справа про тлумачення Закону України “Про вибори народних депутатів України”) від 25.03.1998 // Конституційне судочинство в Україні. – Харків: Консум, 2002. – С. 246-250.)). Згідно зі ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Виходячи із цього і відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України вирішення зазначених питань є прерогативою органу законодавчої влади – Верховної Ради України”. Таким чином, правова природа рішень і висновків Конституційного Суду України про нормативне тлумачення полягає у з’ясуванні і роз’ясненні, інтерпретації змісту правових норм, їх конкретизації, а не в їх змінах чи доповненнях.

Під парламентом звичайно розуміють одно- або двопалатну представницьку установу, хоча з юридичних позицій це поняття може бути значно складнішим. В англосаксонському праві парламент – триєдина установа, яка включає главу держави (монарха у Великобританії, президента в Індії), верхню і нижню палати. У країнах, які зазнають впливу англійського права, де представницький орган має одну палату а главою держави є президент, парламент розглядається як двоєдина установа, що складається із зазначених органів. Навпаки, у континентальному праві під парламентом розуміють його обидві палати (єдину палату), а глава держави не може бути його складовою. В юридичному середовищі трапляються випадки і більш оригінального сприйняття парламенту. Німецький Бундесрат у вітчизняній фаховій літературі звичайно визначається як верхня палата німецького Парламенту (нижня палата – Бундестаг). Однак у самій Німеччині більшість державознавців вважають, що тільки Бундестаг можна йменувати парламентом. Відповідно до змісту Основного Закону ФРН тільки Бундестаг обирається населенням, складається з депутатів (тільки членів Бундестагу Основний Закон називає депутатами) і представляє німецький народ як єдине ціле. Лаконічні формулювання німецького Основного Закону про статус Бундесрату в питанні про визначення його природи обмежуються вказівкою на те, що “через Бундесрат землі приймають участь у законодавчому управлінні Федерацією і у справах Європейського Союзу” ((Основной Закон Федеративной Республики Германии. Ст. 50 // Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л. А. Окунькова. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – 816 с., с. 196)).

У сучасний період у більшості країн діють двопалатні парламенти. Двопалатність (бікамералізм) тривалий час була типовою рисою парламентаризму. Ще для буржуазних парламентів у період їх виникнення була характерна двопалатна структура. В унітарних державах вона відобразила насамперед компроміс між буржуазією, що прагнула влади і дворянством. При цьому нижні палати формувались шляхом прямих виборів. Представницьким нижнім палатам протистояли верхні, призначувані главою держави чи сформовані за спадковою ознакою, або утворені тим і іншим шляхом. За таким принципом, наприклад, донедавна формувалася Палата Лордів Великобританії.

Перевага двопалатної структури парламенту вбачається насамперед у тому, що верхня палата покликана виступати як засіб стримування демократичних аномалій, які можуть проявлятися в нижній палаті ((Шаповал В. Вищі органи сучасної держави. Порівняльний аналіз. – К.: Програма Л, 1995. – 136 с., с. 14)). Верхня палата, членство в якій відповідає більш жорстким умовам, утримує нижню палату від поспішних, непродуманих, емоційних рішень. Верхня палата, яка звичайно складається з фахівців-професіоналів (на відміну від нижньої, що формується на партійній основі з політиків часто без фахового досвіду), покликана забезпечити врівноважений підхід у законопроектній роботі, надати їй високого професійного рівня. Діяльність верхньої палати має стримувати нижню, створюючи такі умови, за яких буде забезпечений зважений законодавчий процес, виключене прийняття непродуманих та поквапливих рішень і зберігатиметься рівновага в державному механізмі. Теоретично в умовах бікамеральної структури палати виступають одна щодо одної як експертні установи. Між тим, якщо верхня палата перестає грати таку роль і стає аналогічною за своїм складом нижній палаті, вона перетворюється в зайвий дублікат останньої (( Гайєк Ф. А. Право, законодавство і свобода. Нове визначення ліберальних принципів справедливості і політичної економії. Т. І-ІІІ. – К.: Аквілон-Прес, 2000. – 448 с., с. 101)).

Очевидним є також те (принаймні з абстрактно-теоретичних позицій, не враховуючи національної специфіки), що спеціалізація палат бікамерального парламенту веде до покращення якості їх діяльності: кажучи цілком спрощено, двопалатний парламент виконує свої функції краще і якісніше ніж однопалатна представницька установа.

Після Другої cвітової війни від двопалатної системи відмовились ряд європейських держав, деякі країни Азії й Африки з унітарною формою державного устрою. Хвиля загального демократичного піднесення, що спостерігалась у повоєнний період та зумовлене нею запровадження прямих виборів до верхніх палат унеможливили здійснення верхніми палатами традиційно їм притаманної функції контролю за нижніми палатами. До того ж, у ряді європейських держав верхні палати парламентів скомпрометували себе співробітництвом із фашистами. Як наслідок – частина бікамеральних європейських парламентів була реорганізована в монокамеральні. Однак у період краху радянської системи в деяких країнах Східної Європи (Польща, Румунія, Білорусь, Росія) спостерігалася зворотня тенденція. У результаті проведеної там перебудови державного механізму була відновлена бікамеральна структура парламенту.

Нині двопалатна структура парламентів характерна насамперед для федерацій, де верхня палата репрезентує інтереси суб’єктів федерації.

Бікамералізм виправдовує себе лише в умовах розвиненого парламентаризму. Як вважає Джованні Сарторі, запровадження двопалатної структури представницького органу є доцільним на тому етапі розвитку державності, коли в силу розвитку партійної системи стане можливим формування близької за партійною приналежністю парламентської більшості в нижній і верхній палатах парламенту ((Сарторі Джованні. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів. – К.: АртЕк, 2001. – 224 с., с. 178)); за інших умов запровадження другої палати парламенту спричинить ускладнення (сповільнення) законодавчого процесу ((Шаповал В., Борденюк В., Журавльова Г. Парламентаризм і законодавчий процес в Україні. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. – 216 с., с. 111)). Також в умовах авторитарного режиму вето сильної верхньої палати, яка звичайно формується із прибічників глави держави, може суттєво ускладнювати законодавчий процес.

На переконання дослідника, принаймні в теоретичному плані посилення начал парламентаризму в організації механізму влади в Україні та підвищення ефективності діяльності Верховної Ради України потребує розв’язання питання про здійснення відповідних інституційних змін у структурі Парламенту – переходу до бікамеральної структури Верховної Ради України ((Журавський В. Двопалатний парламент в Україні: проблеми формування // Право України. – 2001. – № 3. – С. 33-35., с. 33)).

Запровадження двопалатної структури українського Парламенту крім вищезгаданих загальнотеоретичних має ще один важливий аргумент, обумовлений суто національними реаліями. Верхня палата, яка б утворювалась на основі представництва регіонів і територіальних громад, стала б легальним засобом впливу регіональних еліт на формування державної політики, відображення в законодавчій діяльності регіональних інтересів та інтересів територіальних громад. Таким чином, верхня палата стала б стабілізуючим чинником української державності, забезпечила б більш високий рівень стабільності політичної системи України, сприяла б зменшенню випадків виникнення конфліктних ситуацій між представницьким органом і Урядом ((Кравчук В., Кравчук М. Проблеми вдосконалення діяльності парламенту // Нова політика. – 2001. – № 3. – С. 53-55., с. 55)). Однак, формування верхньої палати нового українського Парламенту має здійснюватись на основі законодавчо визначеної (бажано на конституційному рівні) однакової квоти представництва для всіх регіонів. Така уніфікована квота дозволить повноцінно представити в Парламенті України інтереси менш населених регіонів, які за умови диференційованої (пропорційно до чисельності населення) квоти залишилися б у цьому відношенні дискримінованими.

Саме двопалатний орган забезпечить необхідні стримування і противаги в системі поділу влади ((Гальчинський А., Литвиненко О., Паламарчук В. Проблеми реалізації політичної реформи в Україні // Україна: стратегічні пріоритети. Аналітичні оцінки. – К.: НІСД, 2003. – 317 с., с. 80)). Звичайно, верхня палата майбутнього українського Парламенту має формуватися в інший спосіб, аніж нижня палата, у іншому випадку верхня й нижня палати будуть досить схожі. Це, звичайно, полегшуватиме законодавчий процес, але не сприятиме цілям контролю верхньої палати за нижньою.

При цьому слід виходити із принципу пріоритетності ролі Палати, сформованої на основі партійного представництва (тобто нижньої палати), у реалізації повноважень Верховної Ради України. Це, між іншим, зумовлює потребу в нормативному визначенні функцій кожної з Палат: верхньої, що формуватиметься за принципом регіонального представництва й нижньої, що формуватиметься шляхом прямих виборів на партійній основі.

Загалом створення у структурі Верховної Ради України верхньої палати сприятиме підвищенню якості та ефективності законодавчого процесу на основі запровадження механізму узгоджувальних процедур міжпалатної взаємодії. Це, у свою чергу, сприятиме значному зниженню рівня конфліктності у взаєминах між Парламентом і Президентом України. В остаточному результаті це посилюватиме позиції Верховної Ради України в системі стримувань і противаг.

Дослідник, однак, вважає, що з метою уникнення фінансового тягаря, який несе із собою запровадження верхньої палати у представницькому органі, чисельність народних депутатів, представлених у обох Палатах, не має перевищувати сучасного конституційного складу Верховної Ради України – 450 чоловік.

Аргументуючи в цілому переваги двопалатного парламенту, необхідно зазначити, що запровадження верхньої палати Парламенту в Україні може стати чинником, який гальмуватиме законодавчий процес.

На це питання, однак, неможливо дати однозначну відповідь. Питання про запровадження верхньої палати Верховної Ради України порушує цілу низку інших супутніх питань. Насамперед важливе значення має те, чи буде це Парламент із сильною чи слабкою верхньою палатою.

У суспільстві з низькою політичною і правовою культурою, значною кількістю маловпливових партій, представлених у парламенті й застосуванням пропорційної виборчої системи на виборах до представницького органу (а відтак, відсутності у верхній та нижній палаті стабільної центристської більшості, здатної забезпечити конструктивну міжпалатну взаємодію) двопалатна структура парламенту, звичайно, гальмуватиме законодавчий процес. Але ще більше цей чинник спрацьовуватиме в парламенті із сильною верхньою палатою. Тому, на переконання дослідника, в Україні доцільно запроваджувати представницький орган із слабкою верхньою палатою й лише тоді, коли ефективність функціонування такого Парламенту буде забезпечена відповідним розвитком партійної системи та політичної і правової культури владної еліти ((Рудик П. Конституційна реформа в Україні: проблеми та перспективи. – Київ: Атіка, 2006. – 256 c., с. 40)).

Політичні партії в Україні на цьому етапі без застережень ще не можна визначити партіями парламентського типу. Партії в Україні ще не виражають інтересів великих соціальних груп, а тому звільнені від відповідальності перед виборцями, не можуть повноцінно враховувати інтереси і настрої населення, а також запропонувати програми ефективного розв’язання найважливіших для суспільства проблем. Обмеженість соціальної бази політичних партій ставить під сумнів їхню спроможність вирішувати суспільні завдання. З огляду на цю обставину перехід до бікамеральної структури українського Парламенту стане можливим лише за наслідками розвитку багатопартійної системи України, партійної структуризації самого представницького органу й формування стабільної конструктивної парламентської більшості.

Відповідно до функціонального призначення верхньої палати має бути визначене коло її повноважень, які б не перетиналися з повноваженнями нижньої палати. До повноважень верхньої палати мають бути віднесені розв’язання проблем регіонального характеру та установчі повноваження. До прерогатив нижньої палати слід віднести прийняття бюджету, встановлення податків. Як зазначалося, на думку автора, на початковому етапі структура нового українського Парламенту має будуватися на принципах нерівновправного (егалітарного) бікамералізму (це має бути Парламент із слабкою верхньою палатою): нижня палата повинна мати можливість долати вето верхньої палати на законопроекти (нижньої палати) двома третинами голосів від конституційного складу нижньої палати.

У перспективі, однак, на відповідному етапі розвитку політичної системи України доцільний перехід до двопалатного Парламенту із сильною верхньою палатою. У такому випадку конструктивним засобом узгодження позицій Палат у законодавчому процесі має стати практика створення Узгоджувальної комісії, яка б формувалася із представників обох Палат у рівній пропорції. У випадку ускладнення законодавчого процесу в Парламенті на етапі узгодження позицій Палат щодо остаточного змісту законопроекту за рішенням більшості від конституційного складу обох Палат мала б утворюватися згадана Комісія. Завданням Комісії було б вироблення узгодженого тексту законопроекту з його подальшим представленням на затвердження в Палати. У випадку незгоди однієї з Палат із запропонованим Комісією текстом законопроекту законодавчий процес у представницькому органі має припинитися.

Можливим додатковим засобом розв’язання затяжного конфлікту між Палатами із приводу остаточного змісту законопроекту могло б стати надане Кабінету Міністрів України право вимагати від нижньої палати схвалити законопроект у її редакції.

У згаданому відношенні вартий уваги державно-правовий досвід Франції. Сенат – верхня палата французького Парламенту – сильна верхня палата. Конституція П’ятої Французької Республіки вимагає, аби тексти обох Палат по законопроекту були ідентичними (абз. 1 ст. 45), тому “мандрівки” з Національної Зборів (нижньої палати Парламенту) до Сенату й назад (так звана процедура “човника”) можуть тривати подекуди кілька місяців. Якщо сенатори і депутати після двох читань проекту так і не дійшли згоди, Уряд має право сформувати із представників обох Палат змішану паритетну узгоджувальну комісію (абз. 2 ст. 45). Сам Парламент виявляти ініціативи щодо створення згаданої комісії не може. Текст, підготовлений узгоджувальною комісією, може бути переданий Урядом для схвалення в Палати. При цьому жодна поправка не може бути прийнятою без згоди Уряду.

Якщо комісія виробила взаємоприйнятий текст і він схвалений Палатами, законопроект передається на підпис Президентові Республіки. Таким чином, законодавчий акт вважається прийнятим Парламентом, якщо він схвалений у ідентичній редакції обома Палатами. Однак у здійсненні законотворчої діяльності Палати все ж не рівноправні. Якщо обидві Палати не дійдуть згоди щодо обговорюваного законопроекту у процесі його обговорення на своїх засіданнях або засобом утворення узгоджувальної комісії, Уряд може просити Національні Збори винести остаточне рішення (абз. 4 ст. 45) ((Конституция Французской Республики // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М., 1997. – 816 с., с. 673, 674)). Звичайно, у даному випадку вирішальна роль належить самому Уряду, а не Парламенту. Проте при розбіжностях між Палатами саме Національним Зборам надається можливість сказати останнє слово.

Бікамеральна структура українського Парламенту із сильною верхньою палатою також потребувала б перегляду процедури подолання вето Глави держави на прийнятий Верховною Радою України законопроект. Уявляється, що нова редакція ст. 94 Конституції України, яка регламентує законодавчий процес на стадії промульгації, мала б набути орієнтовно такого вигляду:

“Закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і набуває чинності після завершення п’ятнадцятиденного терміну з моменту отримання його Президентом України.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий обома Палатами Верховної Ради України не менш як двома третинами від їх конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він набуває чинності після завершення десятиденного терміну з моменту отримання його Президентом України.

Закон набирає чинності через десять днів із дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування”.

Перехід до бікамеральної структури Верховної Ради України потребує також перегляду процедури внесення поправок до Основного Закону України, прописаного відповідними положеннями статей 154, 155 та 156 Конституції України.

Адаптована до двопалатної системи процедура внесення поправок до Конституції України за змістом згаданих статей могла б виглядати наступним чином:

“Законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу однієї з Палат Верховної Ради України.

Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу І “Загальні засади”, розділу III “Вибори. Референдум” і розділу XIII “Внесення змін до Конституції України”, попередньо схвалений більшістю від конституційного складу кожної з Палат Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу кожної з Палат Верховної Ради України.

Законопроект про внесення змін до розділу І “Загальні засади”, розділу III “Вибори. Референдум” і розділу XIII “Внесення змін до Конституції України” подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу однієї з Палат Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу кожної з Палат Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України”.

Попри те, що запровадження верхньої палати Парламенту є одним із найбільш дискусійних питань у суспільстві та середовищі політичної еліти України а тому, можливо, буде здійснене лише у віддаленій перспективі, в умовах політичної стабільності, потреби державно-правового розвитку України визначають необхідність практичного втілення згаданого завдання. Більш швидкий сценарій запровадження двопалатного Парламенту є можливим за умови прийняття нової Конституції України шляхом застосування референдарної процедури чи схвалення її конституантою.

Мартинюк Р. Чи потрібен Україні двопалатний Парламент? // Підприємництво, господарство і право. – 2008. – № 8. – С. 99-102.

Сумісна компетенція глави держави й уряду у виконавчій сфері відображає намагання розробників концепції раціоналізованого парламентаризму поєднати кращі риси президентської та парламентарної форм правління в організації виконавчої влади – високу функціональну ефективність уряду завдяки залученню до його формування та координації поточної урядової політики глави держави та наявності достатньо самостійного у своїх рішеннях і діях прем’єра – представника парламентської більшості. Атрибутом раціоналізованого парламентаризму є також парламентська відповідальність уряду – інституційна гарантія легітимності урядової політики. Необхідність інвеститури уряду в парламенті (інший типовий атрибут змішаної форми правління), широкі можливості прем’єра визначати склад уряду змушують президента приймати до уваги розстановку партійних сил у парламенті і підштовхують його до призначення на посаду прем’єра особи, яка б користувалася підтримкою парламентської більшості і була здатна сформувати уряд, програма і склад якого знайшли б схвалення в парламенті. У змішаних республіканських формах правління акти глави держави, що стосуються сфери урядової діяльності, потребують скріплення підписом прем’єра чи (і) профільного міністра. Поєднання таких чинників як парламенський спосіб формування уряду, його парламентська інвеститура та контрасигнатура актів глави держави з боку прем’єра забезпечують достатню самостійність уряду і, зокрема, його голови від президента; уряд очолюється впливовим у політичному плані прем’єр-міністром і має ефективні важелі впливу на главу держави, які за певної розстановки сил перетворюють кабінет на одну з найважливіших ланок механізму дежави. Згадана ситуація й ілюструє поняття “раціоналізований парламентаризм” – парламентаризм, обмежений на користь виконавчої влади.

Маючи відповідні переваги перед президентською та парламентарною формами правління, змішана республіка завжди принаймні потенційно несе в собі загрозу нестабільності державно-політичного життя: залучення до формування уряду представницького органу і глави держави, подвійна підконтрольність та відповідальність уряду перед парламентом і президентом у ситуації так званого співіснування, коли парламентська більшість і в цілому похідний від неї уряд належать до одного блоку політичних партій, а глава держави є представником іншої політичної сили обертається згубним партійним протистоянням, наслідки якого об’єктивно не можуть не позначатися на результатах урядової політики. Негативна риса “співіснування” – ускладненість процесу ухвалення рішень, оскільки глава держави і прем’єр у політичному відношенні протистоять один одному, а важливі виконавчі рішення є результатом попередньо досягнутого компромісу між згаданими суб’єктами. У такому випадку лише високий рівень політико-правової культури державних посадовців, підкріплений імперативними процесуальними нормами конституції, які встановлюють обов’язкові механізми взаємодії вищих органів державної влади у здійсненні їхніх сумісних повноважень можуть попередити цілковитий хаос державно-політичного життя. По суті, у ситуації “співіснування” дуалізм виконавчої влади стає однією з найпроблемніших і суперечливих характеристик змішаної форми правління. Попри це, дуалізм виконавчої влади є скоріше позитивною, аніж негативною характеристикою її організації, оскільки сприяє виробленню демократичних традицій взаємодії вищих органів влади, виступає запобіжником проявів узурпації влади як президентом так і партійною більшістю у представницькому органі, привносить елементи взаємоконтролю між главою держави і прем’єром, у кінцевому рахунку слугуючи підконтрольності влади суспільству.

Перший прецедент дуалізму виконавчої влади склався в П’ятій Французькій Республіці – історично першій змішаній формі правління і більшою-меншою мірою став зразком для наслідування для багатьох європейських держав, що підтримали започатковану у Франції державно-правову традицію і визнали за доцільне запровадити в себе змішану форму правління. У самій П’ятій Республіці дуалізм виконавчої влади набув конституційно-правової регламентації. Конституція Франції 1958 р. вказує, що “Президент Республіки головує в Раді Міністрів”, а Прем’єр “у виключних випадках… може заміщувати Президента Республіки в якості голови на засіданні Ради міністрів по конкретному дорученню Президента і зі строго визначеним порядком денним” ((Конституция Французской Республики. Ст. ст. 9, 21 // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА–ИНФРА.М, 1999. – С. 667, 669.)). Приведені конституційні норми інституціоналізують дуалізм виконавчої влади і зумовлюють той факт, що Уряд у Франції може виступати як у формі Ради міністрів, яка об’єднує всіх її членів під керівництвом Президента Республіки, так і як сукупність міністрів під керівництвом Прем’єра (у такому випадку він отримує назву Кабінет міністрів). Особливістю актів Президента, що приймаються на засіданнях Ради міністрів, є те, що вони потребують скріплення підписом (контрасигнатури) Прем’єра і відповідного міністра. Конституція порівняно чітко вказує, які питання підлягають обов’язковому розгляду в Раді міністрів. Практично всі найбільш важливі проекти регламентарних нормативних актів, проекти законів, рішення про постановку питання про довіру Уряду в Національних Зборах (нижній палаті французького Парламенту), про проведення референдуму, призначення на вищі державні посади та інші підлягають обговоренню в Раді міністрів. Однак питання безпосередньо про розподіл повноважень в урядовій сфері між Президентом і Прем’єром у конституційному тексті 1958 р. відображення не знайшло. Тому на підставі відповідних конституційних положень у П’ятій Республіці фактично спонтанно був вироблений механізм розподілу компетенції у сфері виконавчої влади. Згадана практика розподілу компетенції у П’ятій Республіці пройшла певний розвиток. У період безпосередньо після вступу в дію Конституції 1958 р., у час президентства де Голя мало місце своєрідне вертикальне розмежування повноважень Президента й Уряду. Президент головним чином керував здійсненням зовнішньої і військової політики Франції. У постголістський період утвердився своєрідний горизонтальний розподіл повноважень і компетенції, за якого рішення найбільш загального політичного характеру приймаються Президентом, а все поточне управління країною здійснюється Урядом. Однак ні та, ні інша схема практично не працюють в умовах “співіснування”. За такої ситуації Президент має і зобов’язаний шукати компромісу з Урядом, як, утім, ту ж задачу повинен вирішувати й Уряд. В основному питання управління державними справами за такої ситуації зосереджуються в руках Уряду. Водночас – велика частина одноосібних повноважень Президента залишаються недоторканними.

Питання про те, наскільки точно може бути повторена французька державно-правова теорія і практика в умовах інших державно-правових систем і наскільки згубними для них будуть наслідки дуалізму виконавчої влади у випадку “співіснування” залишається, об’єктивно, відкритим. Реально спроби держав, які намагаються відтворити новітній французький державно-правовий досвід у своїх вітчизняних умовах завжди набувають значної специфіки, обумовленої цілою низкою національних чинників: особливостями партійної системи країни, характером політико-правової культури владарюючої еліти, наявністю усталених традицій демократії, а також нормативно-інституційними факторами – особливостями державно-правової системи країни. Зокрема, для кожної країни, яка в певний момент розвитку своєї державності здійснює перехід до змішаної форми правління постає питання про механізм взаємодії й узгодження дій глави держави та уряду у виконавчій сфері. Віднаходження такого механізму набуває принципового значення в досягненні мінімальної легітимності змішаної форми правління – змішана республіка не може бути виправданою, якщо вона унеможливлює чітке визначення суб’єкта відповідальності за результати дій держави.

В Україні намагання застосувати оптимальну формулу компетенційного дуалізму у виконавчій сфері в умовах змішаної форми правління в період дії первинної та чинної редакцій Конституції України набувало принципової несхожості. Однак єдина спільна й визначальна риса, яка об’єднувала обидва випадки – безсумнівний факт, що розподіл компетенції у виконавчій сфері між Президентом України та Кабінетом Міністрів України і до вступу в дію конституційних поправок від 8 грудня 2004 р., і в постреформенний період залишався однаково далеким від тих позитивних результатів, які були досягнуті у державно-правовій практиці П’ятої Французької Республіки. Причини цього були різними і потребують принаймні короткого огляду.

Конструкція механізму влади, запроваджена Конституцією України від 28 червня 1996 р. у своїх загальних характеристиках відповідала стандартам президентсько-парламентарної форми правління, а в багатьох деталях безпосередньо нагадувала змішану Французьку Республіку зразка 1958 р. Риси схожості виявлялися насамперед у способі формування Уряду, подвійній відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України та Верховною Радою України, інституті контрасигнатури. Також дослідники зазначали і про схожість дуалізму виконавчої влади в Україні у вищезгаданий період до французького варіанту ((Серьогіна С. Сутність інституту глави держави та його еволюція у світовій державно-правовій практиці // Вісник Академії правових наук України. – 2000. – № 4 (23). – С. 54-65.)). Разом із тим, були й малопомітні, але принципові відмінності. У П’ятій Французькій Республіці Президент володіє правом достроково припинити повноваження Прем’єр-міністра за власною ініціативою. Однак згадане право Глави держави зв’язане однією виключно важливою умовою, яка є ключовою гарантією незалежності Прем’єра від Президента й обумовлює за відповідного збігу обставин (у ситуації “співіснування”) його статус як вільш важливої в політичному плані фігури ніж сам Глава держави. Президент у П’ятій Республіці, відповідно до Конституції, призначає Прем’єр-міністра і за його представленням інших членів Уряду. Він же формально відкликає Прем’єр-міністра й інших міністрів. Фактично ж Президент не може в односторонньому порядку припинити повноваження Прем’єра, оскільки Конституцією передбачена формула “підписує заяву Прем’єр-міністра про відставку” ((Конституция Французской Республики. Ст. 8 // Конституции государств Европейского Союза. – М.: НОРМА-ИНФРА.М, 1999. – С. 667.)), тобто, якщо немає відповідної заяви, відставка Уряду неможлива. Конституція України в редакції від 28 червня 1996 р. згаданої формули, як і будь-яких інших застережень у праві Президента України відправляти Прем’єр-міністра України у відставку на власний розсуд не передбачала. Натомість вимога підпису Главою держави заяви Прем’єр-міністра України про відставку чомусь закріплювалась у ст. 115 (первинної редакції) Конституції України, яка встановлювала право Верховної Ради України прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України, наслідком чого була відставка Кабінету Міністрів України. Якщо за наслідком отриманої резолюції недовіри відповідної заяви Прем’єр-міністра України Главі держави не було чи Президент України не підписував такої заяви, право Верховної Ради України достроково припинити повноваження Уряду набувало характеру юридичної фікції. Останнє слово за Президентом України в питанні дострокового припинення повноважень Кабінету Міністрів України внаслідок прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Уряду підтверджувалося (на випадок можливих сумнівів у цьому) положенням п. 9 ст. 106 Конституції України про те, що Президент України “припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку”. Фактично інститут парламентської відповідальності уряду в Україні в період дії первинної редакції Конституції України не діяв. Додатковими визначальними важелями впливу Глави держави на стан справ в урядовій сфері було передбачене Конституцією України (первинною редакцією п. 16 ст. 106) право Президента України скасовувати акти Кабінету Міністрів України, призначати та звільняти з посад членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій (п. 10 ст. 106), імперативний характер указів Президента України для Кабінету Міністрів України та відсутність у конституційному тексті положення про те, під чиїм головуванням відбуваються засідання Уряду. Нормативна ж невизначеність змісту, обсягу та організаційних форм здійснення повноважень Кабінету Міністрів України в системі стримувань і противаг перетворювала Уряд фактично на безправного суб’єкта у його відносинах із Главою держави.

Ще один чинник, який розривав необхідний зв’язок між персональним складом Уряду та коаліційною більшістю у представницькому органі, а також між Програмою діяльності Кабінету і програмними засадами партій, які утворювали згадану більшість, відтак – у обох питаннях робив Кабінет Міністрів України безпосередньо й повністю залежним від Президента України – відсутність парламентської інвеститури Уряду. Парламентська інвеститура є механізмом забезпечення реальної участі парламенту у формуванні уряду й передбачає вотум довіри кандидатові на посаду прем’єра і програмі дій нового уряду. Парламентська інвеститура передбачає, що не тільки прем’єр-міністр постає перед парламентом, але він у визначений строк подає програму діяльності уряду, і тільки тоді, коли програму затверджено, уряд приступає до виконання повноважень. До того часу уряд не є легітимним. Згаданий інститут первинною редакцією Конституцією України не передбачався (як не передбачається і чинною), що придавало змішаній формі правління в Україні особливої виключності. До прийняття Закону України “Про Кабінет Міністрів України” від 21.12.2006 р. Україна була єдиною країною зі змішаною формою правління, де Програму діяльності Уряду можна було затвердити будь-коли, тобто Уряд міг функціонувати з незатвердженою Програмою ((Шаповал В. “Конституційний дизайн” України: сучасний стан та перспективи розвитку // http://usps.parlament.org.ua/uploads/docs/Shapoval_checked.doc)).

Поєднання згаданих нормативних чинників, які були вже власним національним “винаходом” розробників Основного Закону України від 28 червня 1996 р. на фоні початкового етапу розвитку вітчизняного парламентаризму зумовлювало цілковиту залежність Кабінету Міністрів України та, зокрема, Прем’єр-міністра України від Глави держави й перетворювало останнього на фактичного Голову виконавчої влади, а Прем’єр-міністра України – на адміністративного Прем’єр-міністра (“Прем’єр-міністра без портфеля”).

Відтак – компетенційний дуалізм у виконавчій сфері знімався й набував цілком формального характеру. Останнє надавало змішаній республіці в Україні характеру такої ж формальності й перетворювало її фактично на напівпрезидентську республіку – спотворену в напрямку гіпертрофії інституту президента форму правління, яка мала зовнішні ознаки змішаної форми правління, але такою не була реально. Саме насамперед через відсутність у первинній редакції Конституції України положень про інститут парламентської інвеститури Уряду та вимоги заяви Прем’єра про відставку, зініційовану Главою держави, “змінна”, “перемінна” (синонімічні назви змішаної республіки) форма правління в Україні в період від прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. до конституційної реформи від 8 грудня 2004 р. не зазнавала жодних принципових змін і фактично не залежала від навності чи відсутності у представницькому органі союзної Президенту України коаліційної більшості. Фактично форма правління в Україні у згаданий період завжди залишалася напівпрезидентською, у якій дуалізм виконавчої влади ставав юридичною фікцією.

Ситуація принципово змінилася після внесення 8 грудня 2004 р. поправок до Основного Закону України. Чинна редакція Конституції України склала правову основу концептуально нової системи стримувань і противаг, яка відповідає критеріям парламентарно-президентської республіки. Висловлюючись максимально узагальнено, ця форма організації механізму влади стала більш децентралізованою, але менш стабільною і функціональною. Основним завданням конституційної реформи був перерозподіл відповідних повноважень Президента України на користь Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України з метою досягнення більшого балансу в системі поділу влади. Реформа надала реального характеру відповідним нормам ст.ст. 106 та 113 Конституції, які закріплюють розподіл компетенції у виконавчій сфері між Главою держави та Урядом. Однак особливістю існуючого компетенційного дуалізму у виконавчій сфері є те, що конституційні поправки від 8 грудня 2004 р. спричиняють ситуацію, за якої здійснення ключових повноважень Президента України вимагає досягнення інституційного компромісу: Глава держави може ефективно діяти лише за умови підтримки Уряду, точніше Прем’єра, але не навпаки – Уряд у своїх діях не потребує принципово підтримки з боку Глави держави. Кабінет Міністрів України, як і Прем’єр-міністр України у функціональному відношенні фактично цілком незалежні від Президента України: принцип відповідальності Уряду перед Главою держави в Конституції України проголошений (ст. 113), але механізм відповідальності не встановлений. У сучасних конституційно-правових умовах єдиним органом, якому фактично підпорядковується Кабінет Міністрів України і який може ухвалити рішення щодо дострокового припинення повноважень Уряду, є Верховна Рада України.

Визначальною рисою дуалізму виконавчої влади в Україні на сучасному етапі є та, що в умовах високого конфліктного потенціалу владарюючих політичних сил, який особливо виразно проявляється в ситуації “співіснування”, інститут президента демонструє “функціональну недостатність” й виявляється позбавленим необхідних інструментів для реалізації свого конституційного статусу гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина, здійснення повноважень щодо керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, представництва держави в міжнародних відносинах, ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України тощо через систему органів виконавчої влади. Фактично в ситуації “співіснування” в Україні дуалізм відповідних повноважень Глави держави й Уряду у виконавчій сфері перетворюється на конфлікт повноважень. Гострота цього конфлікту є безпрецедентною і становить небезпеку для державного суверенітету України. Уже перший нетривалий постреформенний досвід взаємодії Президента України й Кабінету Міністрів України у сфері їхніх функціонально співпадаючих повноважень засвідчив, що у випадку політичного протистояння парламентської більшості й утворюваного нею Уряду, з однієї сторони, і Глави держави, з іншої, узгоджене функціонування механізму влади стає, фактично, неможливе. Цей досвід також показав, що в ситуації політичної конфронтації між гілками влади конституційна система стримувань і противаг перетворюється на відверто деструктивну систему протистояння, а регулятивна функція Основного Закону у вирішенні політичних конфліктів стає недостатньою і потребує спеціальних політичних домовленостей як єдинореальних цивілізованих інструментів розв’язання наявних проблем у відносинах між гілками влади ((Конституційна реформа в Україні: перебіг, стан і перспективи. Аналітична доповідь // Національна безпека і оборона. – 2007. – № 1. – С. 28.)).

Очевидно, що такий ефект від внесених змін до Основного Закону України розробниками концепції конституційної реформи 2004 р. не передбачався і став вагомою втратою в державно-правовому розвитку Української держави. Разом із тим, згаданий конфлікт повноважень придає виключної актуальності питанню про подальший перегляд існуючого формату дуалізму компетенцій у виконавчій сфері в рамках існуючої змішаної форми правління. Об’єктивно, що конструктивною формою такого перегляду мала б стати подальша ревізія Основного Закону України чи поява нової Конституції України.

Очевидно, що конституювання нової системи влади потребує відповідного попереднього наукового аналізу доцільності й ефективності запропонованих суб’єктами конституційного процесу змін із точки зору вирішення ключових питань державотворення та захисту прав людини в Україні. У контексті аналізу перспектив подальшого редагування тексту Основного Закону України також постає питання чіткого визначення положення й ролі в системі поділу влади Верховної Ради України, Президента України і Кабінету Міністрів України, усунення концептуальних вад конституційного тексту та забезпечення належної врегульованості й деталізації в Конституції України питань розподілу повноважень і процедур взаємодії між гілками та інститутами влади. Сказане засвідчує особливу актуальність наукових досліджень із порушеної у статті проблематики.

На поточний момент у більшості владарюючих політичних сил склалося чітке усвідомлення неминучості коректив конституційного тексту: чинний Основний Закон України демонструє безпрецедентно низький рівень легітимності і в цьому відношенні є ще більш невдалим, ніж його первинна редакція.

Теоретично найконструктивнішим сценарієм подальшого розвитку конституційного процесу мали б стати корективи конституційного тексту у формі конкретизації, уточнення й деталізації відповідних конституційних положень, насамперед тих, що безпосередньо стосуються механізмів взаємодії між органами влади у процесі здійснення ними спільних конституційних повноважень. Об’єктивно, що зміст згаданих коректив мав би стати предметом найактивніших дискусій у фаховому середовищі та в середовищі політичної еліти, а також предметом звернень до Конституційного Суду України. Очевидно, що можливі зміни до Конституції України мали б ураховувати правові позиції органу конституційної юрисдикції, відображені в його рішеннях та висновках. У цих рішеннях та висновках Конституційний Суд України міг би дати цілком предметну і фахову оцінку ключових вад конституційно передбачених інститутів та процедур, а так само і шляхів правового розв’язання сформульованих ним проблем. Враховуючи таку визначальну роль органу конституційної юрисдикції у здійсненні наукової експертизи як змісту так і наслідків приведення в дію конституційних поправок, принаймні в теоретичному плані слід вважати, що часткова адаптація конституційного тексту до реального конституційного процесу могла б здійснюватися саме Конституційним Судом України. Адже Конституція України в редакції від 8 грудня 2004 р. встановлює заплутану й у процедурному відношенні вкрай пробільну конструкцію влади. Однак спроможність Конституційного Суду України засобом його правотлумачної діяльності компенсувати концептуальні вади і пробіли конституційного тексту, неузгодженості та двозначності відповідних конституційних формулювань сьогодні сама по собі стала предметом дискусії у фаховому середовищі. Між тим, без дійсно компетентного й політично неупередженого конституційного правосуддя відносини між вищими органами державної влади не можуть розвиватися в конституційному полі, вони об’єктивно набуватимуть анархічного характеру. Приймаючи до уваги цей чинник, важко однозначно визначити роль конституційного правосуддя в розвитку конституційного процесу в Україні.

Процедура внесення змін до конституційного тексту, встановлена в розділі ХІІІ Конституції України, передбачає, що корективи конституційного тексту можуть стати реальними лише в умовах суспільно-політичної стабільності, практичним вираженням якої має стати здатність суб’єктів конституційного процесу до конструктивного порозуміння у ключових питаннях про розподіл повноважень вищих органів влади та організацію системи стримувань і противаг. Описаний сценарій часткових змін тексту Конституції України, продиктованих перебігом подій у реальному державотворчому процесі є, проте, малореальним з огляду на стан політичної і правової культури вітчизняного політикуму, схильності вищих посадових осіб держави використовувати Основний Закон України для легалізації й легітимації власних корпоративних інтересів, неспроможності а часто і небажання владарюючих партійно-політичних сил, що контролюють відповідні ланки механізму влади досягати державно-необхідних копромісів [1], а ще більше – неспроможності виконувати досягнуті домовленості [2].

У контексті сказаного уявляється, що більш вірогідним є прийняття нового конституційного тексту із застосуванням референдарної процедури та конституанти.

Самі обставини розвитку конституційного процесу в Україні сьогодні частково нагадують відповідну ситуацію, яка склалася у Франції напередодні прийняття чинної Конституції П’ятої Республіки в 1958 р.

Нині діюча Конституція Франції, що оформила створення П’ятої Республіки, була схвалена переважною більшістю голосів громадян на референдумі, який відбувся 28 вересня 1958 р. і набрала сили 4 жовтня 1958 р. Прийняттю цієї Конституції передувало наростання глибокої політичної кризи у країні. Встановлений у 1946 р. у Франції режим посиленого парламентаризму, відомий під назвою Четвертої Республіки, передбачав дисбалансоване домінування Парламенту над виконавчою владою і призвів до загрозливої політичної нестабільності, урядового хаосу й падіння авторитету державної влади. Особливості партійної системи Франції в повоєнний період визначальною мірою обумовили нефункціональність парламентарної форми правління та необхідність її негайної заміни більш централізованю моделлю організації влади [3]. Нелегітимність державних інститутів Четвертої Республіки спричинялася насамперед нестабільністю виконавчої влади. Як наслідок – жоден з урядів у Четвертій Республіці не спромігся до серйозних реформ.

У цій політичній ситуації французький Парламент прийняв рішення про передачу влади в руки загальнонаціонального лідера, який був би у стані вивести країну із кризи, підготувати і здійснити конституційну реформу з метою зміцнення авторитету влади й відродження величі Франції. Президент Республіки (Рене Коті) звернувся до генерала Шарля де Голя, національного героя періоду боротьби за звільнення, лідера, який упродовж багатьох років залишався не при справах. Генерал дав згоду, і 1 червня 1958 р. Національні Збори Франції наділили де Голя надзвичайними повноваженнями щодо розробки проекту майбутнього основного закону. Безпосередню підготовку тексту Конституції, яка мала бути винесена на референдум, виконав Тимчасовий уряд, очолюваний де Голем. Одночасно був прийнятий конституційний закон, який визначив рамки конституційної реформи, що здійснювалась.

Як видно, застосований порядок розробки і прийняття Конституції 1958 р. не відрізнявся демократичністю, однак у описаній ситуації він, мабуть, був оптимальним і дозволив у короткі строки вивести країну зі стану глибокої політичної кризи. Сама історія розробки і прийняття Конституції 1958 р. багато в чому пояснює, чому у Франції закріпилася така своєрідна форма правління, як змішана республіка, що поєднала в собі елементи президентської і парламентарної. Той факт, що процес прийняття Конституції 1958 р. був відданий у руки особи, яка незабаром стала Президентом, дає також зрозуміти, чому Конституція П’ятої Республіки наділила досить значними прерогативами Главу Французької держави й утвердила у країні режим президенціалізму. Однак у французькому випадку лише високий рівень правової та політичної культури французької політичної еліти (як і суспільства в цілому) в поєданні з фактором приналежності французьких президентів до правлячих партій дієво попереджує авторитаризацію влади глави держави в П’ятій Республіці. Особливості правової та політичної культури французького суспільства є також ключем до розуміння того, чому текст Конституції 1958 р., розроблений у формально досить недемократичний спосіб, не став засобом правового закріплення вузькокорпоративних інтересів. Сказане також засвідчує, що досвід розробки і прийняття Конституції Французької П’ятої Республіки не може бути сприйнятий беззастережно в умовах вітчизняних державно-політичних реалій. Між тим, схема подальшого розвитку конституційної реформи, запропонована пропрезидентськими силами в Україні на поточний момент, дуже нагадує французький сценарій конституційного реформування.

Майбутня Конституція України має бути прийнята у спосіб, який забезпечив би їй максимальний рівень легітимності [4]. Це є можливим лише за умови, якщо суб’єкт, який розроблятиме текст Конституції, сам користуватиметься високим суспільним авторитетом. Як видно, ця умова була цілком дотримана у процесі розробки Конституції П’ятої Республіки у Франції. Між тим, створена Указом Президента України від 18 лютого 2008 р. Національна конституційна рада об’єктивно не претендує на високий рівень суспільної легітимності, принаймні з огляду на той факт, що Головою Ради самопроголосив себе Президент України [5], який є представником не найбільшої (і достатньо малочисельної) політичної сили, а затверження кандидатур членів Конституційної ради контролювалося Секретаріатом Президента України. Кажучи інакше, орган, який претендує на розробку Основного Закону держави, не претендує на те, щоб діяти від імені всього суспільства. Відсутність мандату довіри народу означає ненародний характер способу прийняття Конституції. Таку Конституцію коректно буде кваліфікувати (з відповідними застереженнями) як октройовану. Обставини прийняття нового Основного Закону держави (чи його нової редакції), таким чином, як і 28 червня 1996 р. та 8 грудня 2004 р. загрожують знову перетворити процес конституційного реформування на справу певної групи політичних сил, що формуватимуть текст Конституції відповідно до своїх партійних інтересів. Тут слід підкреслити слушність висловленої у фаховому середовищі думки, що професійні політики, які можуть виявитися долученими до справи розробки тексту нової Конституції України, скоріш за все не зможуть уникнути спокуси підлаштувати її текст до своїх егоїстичних інтересів або, у випадку неспроможності закріпити згадані інтереси в тексті Основного Закону, принаймні намагатимуться заблокувати його розробку чи (і) прийняття [6].

За умови, що представники від Глави держави чи Парламенту відіграватимуть ключову роль у процесі розробки тексту Конституції України, достатньо сильним аргуметом на підтвердження безкорисливості намірів суб’єктів-органів влади, у чиїх руках перебуватиме питання розробки тексту Основного Закону, могло б стати добровільне досторокове припинення ними своїх повноважень із відмовою від можливості їх переобрання в попередньому складі [7]. Дотримання згаданої умови, звичайно, є цілком малореальним.

Практика розробки конституцій у країнах з усталеними традиціями демократії вказує, що вироблення тексту основного закону завжди залишається справою вузького кола осіб із середовища юридичної еліти, найавторитетніших фахівців у галузі конституційного права. Однак справжнім завданням у цьому процесі постає забезпечення незалежності суб’єктів, що розробляють конституційний текст, від безпосереднього впливу політичних сил, з тим, щоб основний закон став справді втіленням загальнонародного консенсусу щодо найважливіших предметів конституційно-правового регулювання, а не правовим актом, що на найвищому юридичному рівні узаконює певні корпоративні інтереси. У механізмі забезпечення згаданої умови не існує усталених рецептів. Уявляється що в умовах сучасного вітчизняного конституційного процесу розробка конституційного тексту має відбуватися конституантою – органом народного представництва, який повиннен бути утвореним з єдиною безпосередньою метою – розробити текст Конституції України з його подальшим затвердженням на референдумі. При цьому контроль за правниками-розробниками Конституції мають забезпечити відомі громадські діячі або навіть професійні політики, представлені за демократично визначеною квотою в конституанті. Таким чином, безпосередню розробку Основного Закону мають здійснювати правники-професіонали, усі ж інші члени конституанти мають обмежитися роллю контролерів за розробниками Конституції, аби забезпечити її справді народний характер. Додатковим засобом легітимації Основного Закону має стати його грунтовне суспільне обговорення на рівні широких форумів із залученням відомих фахівців у галузі конституційного права та політиків. Успішне загальнонародне обговорення Конституції з відповідними корективами його положень конституантою за наслідками згаданого обговорення стане передумовою успішного схвалення конституційного тексту на референдумі.

Автор статті переконаний у обов’язковому характері референдарної процедури на завершальному етапі конституційного процесу. Хоча Конституція України була прийнята Верховною Радою України, за змістом самої Конституції України Парламент позбавлений права приймати нову Конституцію України. Ст. 85 Конституції України в переліку повноважень Верховної Ради України не згадує такого права Верховної Ради України. Не згадується це право і в решті норм Основного Закону України, що стосуються конституційно-правового статусу Верховної Ради України. У розділі XIII Конституції України (“Внесення змін до Конституції України”) встановлено лише спеціальний порядок внесення Верховною Радою України змін до Конституції України.

Прийняття Конституції України Верховною Радою України означало, що в даному випадку установча влада була здійснена Парламентом [8]. В одному із своїх рішень Конституційний Суд України зазначив, що прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття [9]. Саме тому Конституція України й не містить правової підстави для Верховної Ради України приймати Основний Закон України, а допускає тільки можливість внесення Верховною Радою України змін до чинної редакції.

Однак специфікою констититуційного регулювання питання про прийняття нової Конституції України є те, що Основний Закон України безпосередньо не встановлює порядку її прийняття. Такий порядок може бути виведений із Конституції України лише опосередковано, шляхом розширювального тлумачення положень ч. 2 і 3 ст. 5 Конституції України, які встановлюють: “Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами”.

Цитовані вище конституційні положення і пояснюють, чому Верховна Рада України позбавлена за змістом Конституції України правом приймати нову Конституцію України, оскільки такі дії Верховної Ради України засвідчували б узурпацію нею суверенного права народу право визначати чи змінювати конституційний лад у державі [10].

Конституція України, однак, не містить визначення поняття конституційного ладу і, відтак, зумовлює постановку питання про те, чи можна вважати визначенням конституційного ладу прийняття нової Конституції України. У силу цього факту у фаховому середовищі точилися дискусії щодо порядку прийняття нової Конституції України, допоки 5 жовтня 2005 р. Конституційний Суд України не виніс рішення, у якому визначив цей порядок. Хоча в Рішенні Суд не дав визначення поняття конституційного ладу, орган конституційної юрисдикції встановив, що “з нормативно-правового змісту положень частин 2, 3 ст. 5 Основного Закону України, за якими народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні та народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, випливає, що народ має право приймати нову Конституцію України” [11]. Конституційний Суд України фактично визнав, що формою зміни конституційного ладу є прийняття нової Конституції України.

Суд також встановив, що “положення ч. 3 ст. 5 Конституції України треба розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати своє право визначати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі” [12].

Таким чином, результати всеукраїнського референдуму, на якому прийматиметься нова Конституція України, тобто визначатиметься конституційний лад, матимуть остаточний характер, не можуть піддаватися ревізії з боку держави, її органів чи посадових осіб і не потребують будь-якого їх затвердження. Імперативний характер рішень цього референдуму означатиме їх обов’язкове виконання державою, її органами та посадовими особами. Відмова ж із боку держави, її органів та посадових осіб визнати або виконувати рішення референдуму, на якому буде прийнято нову Конституцію України, означатиме узурпацію влади згаданими суб’єктами.

З гляду на ту обставину, що внесення часткових змін до Основного Закону України за процедурами, передбаченими розділом ІІІ Конституції України можливе лише в умовах політичної стабільності або в умовах екстраординарної ситуації, коли питання внесення поправок до Конституції України стане передумовою досягнення політичної домовленості з іншого принципового питання, як це сталося 8 грудня 2004 р., більш вірогідним видається прийняття нової Конституції України з використанням конституанти, адже конституанти завжди ставали запитаними в умовах крайньої політичної нестабільності і кризи державної влади, а то і просто відсутності останньої.

Література:

1. Конституційна реформа: наслідки та перспективи продовження // Національна безпека і оборона. – 2007. – № 1. – С. 58, 59.

2. Наслідки змін до Конституції України, доцільність і сценарій подальшого реформування: погляди експертів // Національна безпека і оборона. – 2007. – № 1. – С. 56.

3. Филипп Ардан. Франция: государственная система. – М.: Юридическая литература, 1994. – С. 10, 11.

4. Грабовський С. Перипетії конституційного процесу // Народний депутат. – 2008. – № 4 (40) – С. 18.

5. Указ Президента України “Про Національну конституційну раду” // Офіційний Вісник України. – 2007. – № 99. – С. 3583.

6. Захаров Е. Блиск і вбогість конституанти в Україні // Народний депутат. – 2008. – № 4 (40) – С. 18.

7. Грабовський С. Перипетії конституційного процесу // Народний депутат. – 2008. – № 4 (40) – С. 19.

8. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Барабаша Олександра Леонідовича щодо офіційного тлумачення частини п’ятої статті 94 та статті 160 Конституції України (справа про набуття чинності Конституцією України) від 03.10.1997 // Офіційний вісник України. – 1997. – Число 42. – С. 59.

9. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України Постанови Верховної Ради України від 1 жовтня 1996 року “Про тлумачення статті 98 Конституції України” (справа щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України) від 11. 07.1997 // Офіційний вісник України. – 1997. – Число 29. – С. 85.

10. Князевич Р. Конституційно-правові підстави для прийняття нової Конституції України // Право України. – 2007. – № 6. – С. 10.

11. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 60 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 та за конституційним зверненням громадян Галайчука Вадима Сергійовича, Подгорної Вікторії Валентинівни, Кислої Тетяни Володимирівни про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої, четвертої статті 5 Конституції України (справа про здійснення влади народом) від 05.10.2005 // Офіційний вісник України. – 2005. – № 41. – С. 31-35.