Ключові слова: бюджетний процес, бюджетне регулювання, бюджет розвитку, програмно-цільовий метод.

В статье проанализировано действующий Бюджетный Кодекс Украины. Проведена оценка действующих правил осуществления бюджетного процесса Украины. Обнаружено недостатки и несовпадения ряда нормативно-правовых актов. Проведен детальный анализ этих несоответствий и сформулированы пути активизации бюджетного процесса в Украине.

Ключевые слова: бюджетный процесс, бюджетное регулирование, бюджет развития, программно-целевой метод.

The analysis of operating Budget Code of Ukraine is conducted in the article. An  estimation the operating general rules of the budget process of Ukraine is given. The failings and disagreements between the declared and actual positions to the problems are found out. Detailed analysis of these inconsistencies is held and ways to improve the budget process are governed.

Keywords: budget process, budget management, budget development, program-target method.

Разом із здобуттям незалежності перед Україною постало  важливе завдання –  створення власної фінансової і бюджетної систем, а в даний час – їх подальше вдосконалення. Вирішення цього завдання вимагає переосмислення природи бюджету взагалі і місцевих бюджетів зокрема, визначення їх місця і ролі в економічній системі держави, теоретичного обгрунтування процесів формування доходної бази і напрямів витрачання бюджетних коштів, сутності місцевого оподаткування і його ролі в доходах місцевих бюджетів, створення ефективної системи міжбюджетних відносин.

Серйозною перешкодою на шляху зміцнення бюджетів стала нестабільність законодавства, неузгодженість і суперечливість окремих його положень. У зв’язку з цим виняткової актуальності набувають теоретичні і практичні проблеми функціонування  бюджетів, організації міжбюджетних відносин, здійснення місцевого оподаткування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій дає змогу зрозуміти, що в даний час питання бюджетів знаходяться в центрі уваги багатьох фахівців, зокрема, вони порушуються у працях вітчизняних вчених О.Василика, В.Гейця, М.Долішного, Б.Кваснюка, Т.Ковальчука, В.Кравченка, В.Лагутіна, І.Луніної, В.Опаріна, В.Федосова, Н.Чумаченка, А.Чухна, С.Юрія. Також окремі питання активізації бюджетного процесу знаходимо у працях: А.Вагнера, Р.Гнейста, К.Рау, Л.Штейна, Р.Аграноффа, Дж.Аронсона, Ш.Бланкарта, Р.Джекмена, Р.Майсгрейва, Ю.Немеца, У.Оутса, М.Перлмана, Г.Райта, П.Рассела, Ч.Тібо, К.Фостера, Дж.Хіллі, С.Чапкової, А.Шаха та інших.

На сучасному етапі розвитку національної економіки України для забезпечення прискореного економічного зростання та розбудови потужної держави необхідно здійснити удосконалення бюджетної політики, підвищення її стимулюючого характеру та підсилення ролі в регулюванні економічного зростання. Останнє, на нашу думку, можливе лише за умов подолання таких проблем:

• неефективної структури економіки, що свідчить про низьку частку наукомістких сучасних виробництв;
• високої зношеності основних фондів, зокрема житлово-комунальної інфраструктури (тепломережі, водопроводи та водовідводи, дороги, залізничні колії тощо);
• недосконалості системи оплати праці та пенсійного забезпечення.

Розв’язання вищезазначених питань потребує цілеспрямованих зусиль у напрямку удосконалення економічної та фінансової політики держави, зокрема, забезпечення спрямованості бюджетної політики на стимулювання економічного зростання, запровадження ефективної моделі державного інвестування, визначення загальнодержавних пріоритетів та розбудови фінансових механізмів їх реалізації.

Водночас потребують реформування механізми бюджетного регулювання економічного зростання у здійсненні державного інвестування. Зроблені лише перші кроки щодо впровадження в бюджетний процес «концепції двох бюджетів», яка застосовується в цілому ряді економічно розвинених країн світу.

Формування бюджету на базі цієї концепції передбачає розмежування бюджетних видатків на видатки споживання та видатки розвитку як на етапі їх планування, так і на етапі їх виконання. Концепція двох бюджетів у різних країнах світу реалізується із застосуванням різних інструментів, найбільш відомими серед яких є бюджет розвитку, стабілізаційна та інвестиційні фонди, банки розвитку. Кожний із зазначених інструментів має свої переваги та недоліки. В Україні концепція двох бюджетів реалізується у формі бюджету розвитку, формування якого перебуває в стадії становлення [1,51].

Наявний стан справ значно ускладнює реалізацію стратегічного завдання України щодо забезпечення прискореного економічного зростання та потребує удосконалення механізму бюджету розвитку. На нашу думку, досягнення цієї мети можливе за умови удосконалення існуючої моделі планування та фінансування видатків перспективного характеру таким чином:

• визначити бюджет розвитку Державного бюджету як складову спеціального фонду Державного бюджету та запровадити планування й облік надходжень та видатків до бюджету розвитку на рівні окремого документа, який має формулюватися як Додаток до Державного бюджету на відповідний рік та затверджуватися Верховною Радою України;
• переглянути джерела формування загального та спеціального фонду Державного бюджету шляхом включення наступних пунктів:

1) надходжень від приватизації державного майна (повністю або частково);

2) державних зовнішніх та внутрішніх запозичень;

3) зборів за спеціальне використання природних ресурсів;

4) інших неподаткових надходжень;

5) доходів від операцій з капіталом, зокрема, надходжень від продажу основного капіталу, надходжень від реалізації державних запасів, надходжень від продажу землі та нематеріальних активів;

• забезпечити здійснення через бюджет розвитку Державного бюджету фінансування бюджетних програм, які спрямовані переважно на економічний розвиток.

Запропонована модель, на нашу думку, як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях, буде ефективно функціонувати, дозволить реалізувати принцип відповідності напрямів видатків, що мають перспективний характер, загальнодержавним пріоритетам та створюватиме сприятливе підґрунтя для організації інформаційно-аналітичного забезпечення.

Дослідження авторів засвідчують, що при управлінні ресурсами, очікувані результати бюджетних витрат не обґрунтовуються, а управління бюджетом зводиться головним чином до контролю відповідності фактичних і планових показників.

Діючі на сьогодні соціальні стандарти далекі від сучасних економічних реалій, застосовуються без урахування економічних можливостей держави та не враховують міжнародних норм [2]. Однією із основних складових бюджетного механізму забезпечення соціальних стандартів має виступати, окрім фінансового планування та прогнозування, система взаємоузгодження стратегічних пріоритетів у плануванні бюджету на коротко- та середньострокову перспективу на основі програмно-цільового методу ( далі – ПМЦ).

ПЦМ бюджетування  можна розглядати як більш високий рівень організації фінансових відносин, перехід до якого може бути здійснений після досягнення ефективного стану реалізації принципів ефективного фінансування. Представимо порівняльну характеристику в  підходах до бюджетного управління в таблиці 1.2.

Таблиця 1

Порівняльна характеристика в підходах до бюджетного управління [1, 56]

У бюджетній практиці програмно-цільовий метод передбачає бюджетні видатки, які мають здійснюватись на цілі, що відповідають середньостроковій або довгостроковій стратегії розвитку держави. За такого підходу увага зосереджується не на тому, як витратити більше коштів на соціальну сферу, а на тому, як надані послуги відповідають потребам громадян. Відповідно для визначення результативності програм розробляється низка показників, за допомогою яких можна оцінити результати використання коштів.

Отже, запровадження запропонованої моделі формування бюджету розвитку на загальнодержавному рівні потребує певного реформування системи управління державними фінансами та відповідного удосконалення методологічної і нормативно-правової бази, що регулює організацію бюджетного процесу України. Разом з тим переваги, які можна отримати в разі втілення в життя цієї моделі, а саме: підвищення керованості системи управління державними фінансами щодо фінансового забезпечення реалізації стратегії прискореного економічного зростання, забезпечення прозорості бюджетної політики та контрольованості її з боку суспільства – дають змогу рекомендувати її для практичного впровадження у бюджетний процес.

Отже, для вирішення перерахованих проблем необхідно прийняти комплекс  заходів, спрямованих на: переосмислення призначення кожного із закріплених у діючих нормативних правових актах інструментів  ПЦМ, децентралізацію управління бюджетними коштами; вдосконалення міжбюджетних відносин; створення правового підґрунтя до запровадження середньострокового бюджетування; підвищення ефективності та прозорості використання бюджетних коштів; встановлення безпосереднього зв’язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання; розробку та реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат.

Література:

1. Ісмаїлов А.Б. Бюджетний процес та напрями його удосконалення // Фінанси України. – 2011. – № 8. – С.26-28.
2. Януль І. Є. Бюджетний процес в Україні та напрями його вдосконалення // Фінанси України. – 2009. – № 9. – С.25 – 29.
3. Бюджетний кодекс України від 02.12.2012 року N 2456
4. – VI. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http : //www.zakon.rada.gov.ua
5. Закон України «Про Державний бюджет Україна на 2012 рік»  від 17.11.2012 р. N 4282 – VI. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http : //www.zakon.rada.gov.ua.

Ключові слова: інформаційно-аналітичне забезпечення, податкове законодавство, органи Державної податкової служби, позапланова перевірка.

В статье проанализировано действующий Налоговый Кодекс Украины. Обнаружено недостатки и различия некоторых статей НКУ. Проведен детальный анализ этих несоответствий и сформулированы пути повышения эффективности информационно-аналитического обеспечения органов ГНАУ.

Ключевые слова: информационно-аналитическое обеспечение, налоговое законодательство, органы Государственной налоговой службы, внеплановая проверка.

The analysis of operating Internal revenue Code is conducted in the article. The failings and disagreements between the declared and actual positions to the problems are found out. Detailed analysis of these inconsistencies is held and ways to improve information and analytical software of the Tax Authorities are governed.

Keywords: information and analytical support, tax legislation, Tax authorities, unscheduled cheking.

Інформація та доступ до неї є основною умовою забезпечення ефективної роботи органів Державної податкової служби України (далі – органів ДПСУ) щодо виявлення платників, які уникають оподаткування. Проте невідповідність деяких статей Податкового Кодексу України (далі – ПКУ) призводить до того, що не можна точно визначити за яких умов, коли і яку саме інформацію повинен подавати платник до органів ДПСУ.

ПКУ, крім загальних правил, містить також окремі додаткові норми, які значно розширюють перелік підстав податкового вторгнення в життєдіяльність платників податків. Провідна роль у вирішенні цієї проблеми відводиться саме державній податковій інспекції, головним завданням якої є здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю нарахування, повнотою та своєчасністю сплати податків і зборів (обов’язкових платежів)[1].

Актуальність дослідження обумовлюється тими обставинами, що в Україні організація і здійснення фінансового контролю органами ДПСУ перебуває ще на стадії становлення. Також потребує удосконалення інформаційно-аналітичне забезпечення і функціональна побудова органів ДПСУ, а отже уточнення визначень ряду базових понять, пов’язаних з виконанням ними зазначених функцій[2].

Аналіз останніх досліджень та публікацій, присвячених проблемам інформаційно-аналітичного забезпечення, свідчить про те, що для вітчизняних науковців розробка питань його здійснення органами ДПСУ є новим напрямком наукового пошуку, ця проблема лише фрагментарно висвітлювалась у публікаціях як теоретиків, так і практиків.

Окремі питання інформаційно-аналітичного забезпечення органів ДПСУ було частково розглянуто у наукових працях О.Д. Василика, Л.К. Воронової, В.П. Завгороднього, М.П. Кучерявенка, В.А. Онищенка, Л.А. Савченко, О.П. Чернявського, А.О. Чугаєва. Тому з огляду на вищезазначене, тема дослідження є актуальною та потребує детального вивчення.

Відповідно до результатів аналізу, поданих у таблиці 1 трактувань терміну «інформаційно-аналітичне забезпечення» різними дослідниками, на нашу думку доцільно розглядати інформаційно-аналітичне забезпечення органів ДПС як комплекс забезпечувальних заходів реалізації інформаційно-аналітичної діяльності, які передбачають дослідження об’єктів і суб’єктів управлінських рішень (за допомогою їх розкладання на елементи та виявлення характеру зв’язків між ними), що відбуваються в інтересах підвищення ефективності державного управління та мають на меті: пізнання сутності, причин та тенденцій розвитку подій або явищ зовнішнього і внутрішнього середовища, розгляд та оцінювання ситуацій, вироблення на основі аналізу та обробки отриманої інформації висновків, рекомендацій та коментарів.

Таблиця 1

Різні підходи щодо трактування сутності поняття  «інформаційно-аналітичне забезпечення»

Проте існує багато неточностей в ПКУ на рахунок того, коли податковий орган має право вимагати інформацію, а платник податків зобов’язаний її надати. Сформулюємо основні з них.

Загальна норма про доступ ДПСУ до інформації міститься в ст. 73 ПКУ, згідно з п.73.3 якої передбачається, що органи ДПСУ мають право звернутися до платника податків з письмовим запитом про надання інформації, необхідної для виконання покладених на них функцій і завдань. Причому запит має бути підписаний керівником (чи його заступником) органу ДПС і містити такі підстави[4]:

–    у результаті аналізу податкової інформації виявлено факти, що свідчать про порушення платником законодавства;

–   для визначення рівня звичайних цін під час проведення перевірок.

Однак цей перелік не є вичерпним і доповнюється в тексті ПКУ іншими підставами, до яких належать: а) виявлення недостовірності відомостей у податкових деклараціях платника податків (п. 78.1.4); б) отримання скарги на платника податків про ненадання податкової накладної з ПДВ чи порушення порядку її заповнення (п. 78.1.9 ст. 78, ст. 201); в) запит податкового керуючого при здійсненні операцій з майном, що перебуває в податковій заставі (п. 91.2 ст. 91), а також у деяких інших незначних випадках[4].

В статті 20 п.20.1.6 ПКУ говориться про те, що контролюючий орган для здійснення функцій, передбачених податковим законодавством, має право безоплатно отримувати від платників у порядку, визначеному кодексом, інформацію, довідки, копії документів про фінансово-господарську діяльність, отримані доходи, витрати платників податків та іншу інформацію, пов’язану з нарахуванням і сплатою податків.

Внаслідок невідповідності норм п. 73.3 і п. 20.1.6 не можна точно стверджувати про повноваження,  якими володіє ДПСУ, і на скільки ці дії можуть обмежуватись процедурою та підставами в ст. 73 ПКУ. Без додаткових роз’яснень законодавців не можливо визначити яка з статей є основною, адже вони мають однакову юридичну силу, через що постає багато запитань, без відповідей на які в платників можуть виникнути серйозні проблеми.

На нашу думку, основна причина полягає в тому, що законодавство допускає множинне тлумачення прав і обов’язків платника чи контролюючого органу.

Крім цього невідповідністю у співвідношенні цих статей є те, що вони передбачають різний обсяг інформації, яку може запросити податковий орган. У п. 20.1.6 цей перелік набагато ширший і, на відміну від ст. 73 ПКУ, включає також інформацію про його доходи, витрати, а також іншу інформацію. Отже, можемо зробити висновок, що податковий орган, все-таки, обмежений положеннями ст. 72 і ст.73 ПКУ і може затребувати в платника тільки зазначену в них інформацію (що міститься в податкових деклараціях і звітах про застосування РРО, про фінансово-господарські операції та міститься в електронних регістрах).

В ПКУ є також і протиріччя між п. 73.3 і п. 78.1.4 та п.78.1.9 ПКУ. Мова йде про терміни надання інформації на запит податкового органу. До 2011 року така інформація надавалася платником протягом 10 днів. Сьогодні ПКУ дає платнику місяць на підготовку відповіді, згідно п. 73.3. Але, якщо платник не дає пояснень, тобто тієї самої інформації у випадках, передбачених законом упродовж 10 днів, то це є підставою для проведення позапланової виїзної перевірки платника. Тобто, протиріччя ніби немає, але якщо платник за певних обставин не надасть відповіді протягом 10 днів – отримає позапланову перевірку.  А як відомо, органи ДПСУ у процесі проведення виїзних перевірок мають право вимагати надання платником будь-якої інформації, що стосується законодавства, віднесеного до компетенції податкових органів, а також копій документів, у тому числі первинних[1]. Тому, на нашу думку, платнику необхідно відповідати строго в 10-денний термін, щоб уникнути зайвих проблем з органами ДПСУ.

Що ж до невиїзних документальних перевірок, які проводяться за місцем розташування податкової служби, то ст. 79 ПКУ передбачає можливість податкової вимагати додаткові документи від платника. Проте, такі документи вимагати можна тільки у визначених у кодексі і законах випадках. На нашу думку, цю норму так, як і норму п. 20.1.6, слід реалізувати через п. 73.3 ст. 73 ПКУ. Відповідно, затребуванню документів має обов’язково передувати наказ начальника податкової служби про проведення перевірки.

Додаткова прихована підстава для затребування інформації від платників податків міститься в п. 73.5 ст. 73 ПКУ, відповідно до якої органи ДПСУ мають право проводити так звані зустрічні звірки, тобто зіставлення даних первинних та інших документів суб’єкта господарювання з метою документального підтвердження господарських відносин з платником. Зустрічні звірки не є перевірками і проводяться в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Оскільки, сьогодні в Україні відсутній документ такого типу, тому проведення звірок є неможливим.

Ще одним проблемним питанням ПКУ є порядок розкриття інформації про банківські рахунки та розрахунки платника. Відповідно до ст. 62 Закону України «Про банки і банківську діяльність»[5] інформація розкривається банками за письмовою вимогою органів ДПСУ щодо операцій конкретної юридичної чи фізичної особи — суб’єкта підприємницької діяльності за конкретний проміжок часу. Однак згідно з п. 20.1.3 ст. 20 ПКУ податкові органи отримують від платників і банківських установ довідки та копії документів про наявність банківських рахунків у порядку, передбаченому Законом України «Про банки та банківську діяльність»[5], тобто на підставі письмового запиту, а от інформацію про обсяг і оборот коштів на рахунках тільки на підставі рішення суду.

На наш погляд,  досліджувана проблема має вирішуватися на користь п. 20.1.3 ПКУ, тобто рішення суду для отримання інформації про обсяг і обіг коштів на рахунках є обов’язковим. Проте сьогодні отримання рішення суду для податкової служби не є проблемою. Крім того, у порядку ст. 69 ПКУ банки подають податкову інформацію про відкриття та закриття банківських рахунків платника. До моменту отримання повідомлення податкової про взяття рахунка на облік за ним забороняють здійснювати видаткові операції[6].

Таким чином, виходячи із вищезазначеного, порядок отримання інформаційно-аналітичного забезпечення органами державної податкової служби є недосконалий і потребує негайного доопрацювання, оскільки кількість невідповідностей у цій частині ПКУ може створити проблеми правозастосування у майбутньому. Також, на нашу думку,  доцільно зауважити, що викладене відноситься виключно до правовідносин податкової служби та платників податків. Автори кодексу обминули своєю увагою ще один контролюючий орган – Державну митну службу України, яка не може посилатися на зазначені вище статті при затребуванні документів у платників. Тому, необхідно обов’язково врахувати цей факт при вдосконаленні інших невідповідностей ПКУ.

Література:

1. Семир’янов Д. Я. Інформаційно-аналітичне забезпечення управління підрозділами податкової міліції України : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.07 / Семир’янов Дмитро Якович. – Ірпінь, 2004. – 197 с.
2. Молдован О.О., Податкова реформа в контексті завдань та пріоритетів економічної політики України // Національний інститут стратегічних досліджень «Стратегічні пріорітети», №1 (18), 2011, с. 59-64.
3. Бутко М. П. Інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування / М. П. Бутко // II міжнар. наук.-практ. конф. «Інформація, аналіз, прогноз – стратегічні важелі ефективного державного управління». – К., 2001. – С. 35 – 40.
4. Податковий Кодекс України: від 2 грудня 2010 р. N 2755 – VI. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http : //www.rada.gov.ua.
5. Закон України «Про банки і банківську діяльність»: від 7 грудня 2000 р. N 2121 – III. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http : //www.zakon.rada.gov.ua.
6. Пархоменко, О. В. Інформаційно-аналітичне забезпечення процесу прийняття рішень в системі науково-технічної інформації : дис. … канд. екон.наук : 08.02.02 / Пархоменко Олексій Володимирович. – К., 2006. – 211 с.
7. Ібрагімова І. М. Організація системи інформаційної підтримки державного управління (загальні аспекти комунікаційної політики) /І. М. Ібрагімова // Аналіт. записки з розробки напрямків держ. політики / уклад. В. Є. Романов, О. І. Кілієвич. – К. : Вид-во УАДУ, 2001. – С. 33 – 51.
8. Пушак Я. Я. Реґіональні особливості формування інформаційно-аналітичного забезпечення розвитку підприємництва : дис. … канд. екон. наук :08.10.01 / Пушак Ярослав Ярославович. – Л., 2001. – 183 с.