Фактори безпеки у відносинах Туреччини з ЄС

Кіценко Р.С.

Науковий керівник: Сидорук Т.В.

Доктор політичних наук, професор

Фактори безпеки у відносинах Туреччини з ЄС

У статті розглянуто відносини між Туреччиною та Європейським Союзом у сфері безпеки, зокрема військове співробітництво у рамках НАТО, енергетичні відносини, позиції щодо Кіпрської проблеми, а також взаємодія під час регулювання міграційних потоків. Увага зосереджується на головних трендах і перспективах у відносинах між цими акторами.

Ключові слова: Туреччина, ЄС, безпека, військове співробітництво, енергоресурси, транзит, енергетичні відносини, Кіпрська проблема, ТРПК, Кіпрський конфлікт, міграційна криза ЄС, реадмісія, міграційна угода.

R.S. Kitsenko

Scientific supervisor: T.V. Sydoruk

Doctor of political science, professor

Security factors in Turkey – EU relations

The article examines the relations between Turkey and the European Union in the field of security, including military cooperation within NATO, energy relations, positions on the Cyprus problem, as well as cooperation in regulation of migration flows. The focus is on the main trends and prospects in the relationship between the two actors.

Keywords: Turkey, EU, security, military cooperation, energy resources, transit, energy relations, Cyprus problem, TRNC, Cyprus conflict, EU migration crisis, readmission, migration agreement.

Постановка проблеми. Відносини Туреччини і Європейського Союзу мають тривалу історію: Туреччина серед перших країн, які уклали угоду про асоціацію з ЄС, та вже понад пів століття прагне приєднатись до ЄС. Попри значний прогрес на цьому шляху, станом на сьогодні, процес європейської інтеграції Туреччини зайшов у глухий кут. Економічний вимір відносин між акторами також ускладнений політичними і безпековими проблемами. Саме тому важливо проаналізувати сучасний стан та перспективи взаємодії Туреччини з ЄС у сфері безпеки, у якій сторони мають як спільні, так і подекуди протилежні позиції.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Питанням Турецької євроінтеграції активно займались такі вітчизняні науковці як В. Копійка, Н. Коваль, Т. Шинкаренко, що фокусували увагу на історичному вимірі процесу на головних проблемах, що стоять на заваді. А. Солодько, О. Волович та ряд іноземних вчених розглядали взаємодію ЄС і Туреччини у сфері безпеки. Попри велику кількість наукових матеріалів, присвячених тематиці відносин між Туреччиною та Євросоюзом, більшість робіт фокусується на окремих питаннях взаємин, не надаючи належної уваги взаємозв’язкам між різними сферами відносин.

Метою і завданням дослідження є аналіз стану відносин Туреччини та ЄС у військово-політичній, енергетичній та гуманітарній сферах, окреслення основних тенденцій та перспектив розвитку, виявлення головних викликів та проблем, що існують або можуть виникнути під час взаємодії цих міжнародних акторів.

Виклад основного матеріалу. Для структурування викладу безпекову сферу варто розділити на ключові напрями: взаємодія Туреччини та ЄС у рамках НАТО, енергетична безпека, проблема Кіпру, контроль над міграційними потоками. Ці питання взаємопов’язані, і кожне з них дозволяє сторонам використовувати їх у якості важелю політичного впливу.

Взаємодія Туреччини та країн-членів ЄС в рамках НАТО. Найперше, необхідно зосередитись на важливості Туреччини для ЄС у контексті її географічної здатності чинити вплив у найбільш нестабільних регіонах: Близькому сході, Кавказі, Балканах, Північній Африці, Центральній Азії. Розвинена Туреччина відіграє стабілізуючу роль, перешкоджаючи розквіту тероризму, гуманітарним кризам та масовим потокам біженців. Попри це, активна взаємодія ЄС з цією державою у галузі безпеки розпочалась лише в останнє десятиріччя.

Протягом тривалого часу кооперація НАТО і ЄС відбувалась на платформі Західноєвропейського Союзу (ЗЄС), у якому Туреччина була асоційованим членом. ЗЄС отримав повноваження проводити європейську політику у галузі безпеки і оборони Маастрихтським договором. Країни НАТО у свою чергу надали дозвіл ЗЄС на використання колективних сил і засобів НАТО у його операціях. Таким чином, Туреччина брала участь у консультаціях стосовно європейської архітектури безпеки та операцій, що проводились під егідою ЄС. Однак, із плином часу ЄС все більше концентрувався на створенні виключно європейської моделі захисту і у 1998 році на зустрічі у Сен-Мало було проголошено курс на будівництво Спільної Політики Безпеки і Оборони (СПБО). Наступного року, на Вашингтонському саміті НАТО ця політика була схвалена Альянсом, і Туреччина наголошувала на тому, що СПБО має зберігати рівень контактів з союзниками, які не є членами ЄС, на основі вже наявних напрацювань всередині ЗЄС. Невдовзі на саміті у Ніцці відбувалось обговорення щодо участі країн, що не є членами ЄС у СПБО, у 2002 році було прийнято документ під назвою «Імплементація угоди у Ніцці», а місяцем пізніше була зроблена спільна декларація НАТО-ЄС на підтримку попередніх домовленостей, проте практичні деталі такої взаємодії залишались нерозробленими. Туреччина відчувала себе відсунутою від європейських справ: з нею не проводилось жодних консультацій під час операцій ЄС у Іраку (“EUJUST LEX”), та у Грузії (“EUJUST Themis”), хоча це було можливо у рамках документу підписаного у Ніцці [31].

У процесі розробки засад стратегічної взаємодії між НАТО на ЄС Туреччина прагнула, щоб взаємодія відбувалась у всіх напрямках спільних інтересів, а не обмежувалась виключно військовою підтримкою антикризових операцій ЄС. Одночасно з цим, Туреччина не визнає участі Республіки Кіпр на полях переговорів з НАТО, а Євросоюз у свою чергу відмовляється обговорювати теми, що виходять за межі домовленостей «Берлін-плюс» (у яких оформлено використання сил НАТО у антикризових операціях), як наприклад антитерористична діяльність чи допомога під час природних лих, якщо Кіпр і Мальта не будуть залучені. Також Туреччина домагалась, щоб угода про обмін розвідданими була підписана виключно з членами партнерства заради миру, які підписали окремі договори з НАТО, аби Кіпр і Мальта не брали участі у цьому процесі. Отже розбіжності у питаннях взаємодії Туреччини і ЄС у рамках НАТО були від самого виникнення СПБО і зберігаються до сьогодні, адже проблема Кіпру залишається на порядку денному зовнішньої політики Туреччини.

У великій кількості операцій у рамках СПБО Туреччина брала участь, надсилаючи свої контингенти, які іноді були більшими за контингенти окремих членів ЄС. Попри це третім країнам не надається права впливу на рішення, що приймаються Євросоюзом, а отже Туреччина не мала голосу у тому, як буде проводитись окрема місія чи операція [29]. Тому і сьогодні Туреччина продовжує закидати ЄС про наявний дисбаланс прозорості і відкритості його політики стосовно країн, що не є членами Союзу; вона дорікає, що побажання партнерів відкидаються під суто юридичними приводами і що в НАТО, на відміну від ЄС, панує культура небайдужості. До того ж Туреччина стурбована її виключенням з роботи Європейської Оборонної Агенції, яка перебрала на себе повноваження Західноєвропейської Групи Озброєнь до складу якої входила Туреччина [18].

Попри вищенаведену позицію Туреччини, варто розглядати відносини Туреччини і ЄС у рамках НАТО в ширшому контексті. Необхідно приділити увагу ролі Туреччини у Альянсі і ключовим змінам й трендам безпеки у регіоні. Геополітична гра на Близькому Сході, Півночі Африки, Кавказі, яку президент Ердоган проводить у одноосібному порядку, ставлять під сумнів декларовану прихильність до консультацій у рамках НАТО. Розбіжності почались ще з часів «арабської весни» коли країни НАТО втрутились в громадянську війну у Лівії, а Франція демонстративно не запросила Туреччину на саміт Альянсу в Парижі 2011 року [18]. Періодичне загравання із Росією, країною-агресором, як у випадку із закупівлею комплексів С-400, чи побудовою «Турецького потоку» демонструють, що Туреччина ставить свої власні інтереси вище колективних інтересів НАТО, адже багато членів Альянсу висловили занепокоєння такими діями [26]. Ворожа риторика спостерігається і у відношенні до Греції і Франції. До того ж значні розбіжності викликає питання демаркації морських кордонів і економічних зон Східного Середземномор’я. Так, Туреччина попри протести з боку країн-членів ЄС проводить розвідку покладів нафти і газу на дні Середземного моря у спірних водах, супроводжуючи геологічну місію військовими дронами, що призводить до демонстрацій сили і напруженню між союзниками по НАТО. У Лівійському конфлікті Туреччина, Франція і Греція підтримують протилежні сторони: Турецький уряд надає всебічну підтримку Уряду національної згоди, а Греція і Франція побічно підтримують Лівійську національну армію [23].

Вище перераховані факти свідчать про те, що відносини Туреччини і ЄС у рамках НАТО ще від початку 21 століття мали обмежений характер, а суперечності проходили по традиційних лініях розбіжностей – проблемі Кіпру, нестачі довіри й амбітній регіональній політиці Туреччини. Нажаль, на сьогодні зберігається тенденція віддалення позицій сторін ЄС і Туреччини, що, звичайно, не може додавати стабільності в регіоні у непередбачуваний час розквіту регіональних конфліктів, фундаменталізму і тероризму.

Роль Туреччини у енергетичній безпеці ЄС. Виключне географічне положення Туреччини робить її з’єднуючою ланкою між багатими на енергоносії регіонами Каспійського басейну, Середньої Азії та Близького сходу і Європою, що відчуває хронічну нестачу енергоресурсів. Територією Туреччини проходять стратегічні шляхи постачання природнього газу і нафти. Природній газ набуває все більшого значення у контексті боротьби зі зміною клімату і викидами вуглецю в атмосферу, адже є набагато більш чистим і безпечним ресурсом ніж вугілля та нафта. Особливо це важливо з огляду на європейську політику диверсифікації, сутність якої полягає у налагодженні поставок стратегічно важливих енергоресурсів від різних постачальників за для уникнення залежності від монополій і ризику застосування політичного тиску у енергетичних питаннях.

Сьогодні Європейський Союз є надзвичайно залежним від постачань енергоресурсів з Норвегії та РФ. За даними Євростату частка різних країн-експортерів до Союзу сильно контрастує: Норвегія та Росія забезпечують більше 70% потреб ЄС у газу та майже 40% у нафті [9]. Стосовно першої, то на відміну від «Газпрому», норвезькі компанії адаптувались до європейського законодавства, сама країна є членом Європейської економічної зони, ЄАВТ та приєдналась до Шенгенських угод. З історії та практики торговельних і політичних відносин очевидно, що Норвегія не становить загрози для ЄС. Країна є досить інтегрованою з ЄС, хоча і не набуває членства в Союзі, повністю поділяє європейські цінності, має ефективну правову систему та довела свою надійність як постачальник та партнер. Росія ж неодноразово використовувала енергетичні питання у якості засобу політичного тиску, навмисно знижуючи тиск у трубопроводах і навіть повністю призупиняючи поставки. У будь-якому випадку, якщо РФ вирішить призупинити транзит чи то з політичних, чи то з технічних причин, регіони Центрально Східної і Південно Східної Європи не зможуть компенсувати такі обсяги поставок від інших експортерів. Це демонструють обсяги споживання газу, які складали 474 млрд м3 за 2018 рік. Важливо, що вони зростають швидкими темпами: у другій чверті 2019 року споживання було на 21% вищим, ніж у ідентичний період 2018 року [16]. Водночас, на одну лише РФ у тому ж році припадало 176,84 млрд.м3 газу [14]. Така тенденція й обумовлює надзвичайну перспективність закупівлі газу з Близького і Середнього Сходу, Центральної Азії та регіону Каспійського моря, шляхи від яких проходять саме територією Туреччини.

Відповідно, енергетична співпраця ЄС і Туреччини сконцентрована навколо проектів трубопроводів постачання природнього газу. Початок першій ініціативі у цьому напрямку було покладено Європейською Комісією, яка у Комюніке «Другий стратегічний огляд енергетики – План європейської енергетичної безпеки і спільних дій» 2008 року (COM/2008/781) оголосила про розробку «Південного газового коридору» до якого планувалось долучити Азербайджан, Туркменістан, та країни Близького сходу, як країни постачальники, а у довготерміновій перспективі розглядалися Іран та Узбекістан, якщо політичні умови це дозволятимуть [17]. Починаючи з 2009 року проводились саміти присвячені «Південному газовому коридору». Проект складається з трьох газопроводів: Південно кавказький газопровід (Баку – Тбілісі – Ерзурум), Трансанатолійський газопровід (TANAP) і Трансадріатичний газопровід (TAP), а також запланований Транскаспійський газопровід [3]. Трансанатолійський газопровід було запущено у 2018 році, а його продовження у Європі, TAP, уведено в експлуатацію у листопаді 2020 року. Таким чином азербайджанський газ потрапляє у Південну Європу і доходить до Італії. Потужність TANAP складає 16 млрд. м3 газу на рік, однак до Європи постачається лише 10 млрд – це пов’язано з обмеженнями у потужності Трансадріатичного трубопроводу, який наразі здатний приймати лише такі обсяги газу. У подальшому планується розширити потужності: для TANAP до 31 млрд. м3 на рік; для TAP до 20 млрд. м3 [34, 27]. Не виключається, що приєднання нових постачальників до проекту «Південного газового коридору» створить нову транспортну інфраструктуру і ще більше посилить роль Туреччини, як енергетичного хабу для ЄС.

У той же час Туреччина не єдина країна, яка прагне відігравати роль постачальника газу до ЄС, а сам Союз зацікавлений у диверсифікації джерел і заохочує проекти інших учасників енергетичного ринку. Як приклад можна навести спільний проект газогону EastMed, що реалізується Ізраїлем, Республікою Кіпр, Італією та Грецією. Через нього проходитиме 10 млрд.м3, його реалізація підтримується європейською програмою «Проект спільного інтересу», а будівництво планується завершити до 2025 року. Незважаючи на те, що трубопровід є прийнятним для ЄС, і угода про його спорудження була підписана на початку 2020 року, Туреччина чинить потужний опір спробам обійти її узбережжя. Окрім цього газ, що транспортуватиметься газопроводом, видобувається не лише у газовому басейні Ізраїлю, але і у басейні Кіпру, на який претендує турецька частина острову. Туреччина протестує проти порушення рівних прав на використання природніх ресурсів [7]. Як відповідь, Анкара підписала морську угоду з лівійський урядом у Тріполі про спільну виключну економічну зону (ВЕЗ), що ігнорує грецьку ВЕЗ і перетинає маршрут газопроводу EastMed. Ця угода викликала палкі суперечки у міжнародному співтоваристві та засуджена Євросоюзом, США, Лігою Арабських Держав, РФ та низкою інших держав як така, що порушує норми міжнародного морського права. Туреччина вважає такий осуд змовою проти її інтересів та наполягає на своєму баченні делімітації морських кордонів і прав на видобуток енергоресурсів у регіоні. Вона стверджує, що через особливості географії Середземного Моря, тільки континентальне узбережжя, а не острови, може створювати ВЕЗ у 200 морських миль [33]. Водночас Греція переконана, що її острівна територія у Егейському морі розширює її ВЕЗ настільки, що вона дотична до ВЕЗ Республіки Кіпр, таким чином скорочуючи заявлену турецьку зону на 150 тис. км2 [19]. На додаток до цього, Греція підписала подібну до турецько-лівійської морську угоду про спільну ВЕЗ із Єгиптом. Натомість у військово-морській доктрині Туреччини «Блакитна Батьківщина» від 2013 року, турецька ВЕЗ охоплює води навколо деяких грецьких островів і торкається ВЕЗ Лівії. У рамках доктрини Туреччина проводить військово-морські навчання і надсилає розвідувальні й бурильні судна в супроводі своїх військових дронів у спірні води [25]. На тлі таких дій зростає напруга між Афінами (а отже і ЄС) та Анкарою, а в основі протистояння лежать права на видобуток та транспортування енергоносіїв. Та відповідаючи на питання чи варто очікувати ескалації, відповідь радше негативна, бо сторони вкрай взаємозалежні одна від одної у широкому спектрі стратегічних питань, і делімітація кордонів не є першочерговим пріоритетом. До того ж, на початку 2021 року країни відновили переговори з врегулювання морських суперечок, що демонструє взаємне прагнення до нормалізації взаємин.

У підсумку знову зазначимо, що енергетичні відносини між Туреччиною та ЄС дійсно мають характер стратегічних. Енергетична безпека, без сумнівів є невід’ємною частиною загальної безпеки. Європейська політика диверсифікації потребує нових джерел постачань енергоносіїв, зокрема природнього газу. Прагматично оцінюючи попит, турецький уряд розглядає свою країну у якості енергетичного хабу. Туреччина усвідомлює переваги свого географічного положення і націлена на розбудову нової транзитної інфраструктури. Анкара чітко бачить свої можливості у цій ролі та не бажає поступатись економічними і політичними перевагами з іншими акторами, адже енергоносії це потужний важіль впливу. З цією метою, Туреччина чинить опір проекту EastMed і вкотре виголошує свої претензії на природні багатства Середземного моря. Хоча це і підвищує градус напруги між ЄС та Анкарою, актори все ж потребують один одного: ЄС зважаючи на політику диверсифікації та хронічну нестачу енергоресурсів, а Туреччина з огляду на свої євроінтеграційні прагнення та економічну залежність від Євросоюзу. Безумовно, енергетика це саме та сфера, де варто очікувати поглиблення й інтенсифікації взаємин, однак темпи такого зближення залежать від здатності сторін йти на компроміси і залагоджувати болючі питання, яких, нажаль, сьогодні залишається багато.

Кіпрський конфлікт. Проблема розділення острову Кіпр залишається наріжним каменем у відносинах Туреччини та ЄС. Кардинальні розбіжності у баченні вирішення конфлікту між урядом турецької і грецької частини Кіпру впливають і на весь спектр політичних відносин з ЄС, до лав якого було прийнято Республіку Кіпр у 2004 році. Європейське співтовариство не визнало відділення турецької частини острову і його окупацію турецькими військами у 1974-му році, продовжує тиснути на Анкару з вимогами визнати Республіку Кіпр, вивести свої війська і дотримуватись взятих на себе зобов’язань. Йдеться, зокрема, про Додатковий протокол про митний союз із ЄС, згідно з яким Туреччина мала б відкрити свої порти для торгівлі з Південним Кіпром. Однак на сьогодні турецька позиція залишається непохитною, проблема Кіпру невирішеною, а опоненти турецької євроінтеграції все частіше використовують цю суперечку, як перешкоду на шляху приєднання Анкари до Євросоюзу. Відповідно, задля розуміння перспектив гармонізації відносин між Туреччиною та ЄС необхідно дослідити процес врегулювання Кіпрського питання.

 Складність вирішення кіпрської проблеми полягає у тривалому історичному протистоянні двох етнічних громад, що мають несумісні політичні цілі. Декілька століть Кіпр знаходився під владою Османської імперії, що зумовило наявність великої турецької громади, яка у другій половині 20-го століття опинилась у меншості відносно грецької громади. Напруга зросла на тлі референдуму 1950 року, коли абсолютна більшість греків-кіпріотів висловились за приєднання Кіпру до Греції. Річ у тім, що на середземноморських островах у часи деколонізації існувала практика енозису, згідно з якою території, на яких проживало переважно грецьке населення ставали частиною грецької держави. Так, наприклад, відбулося із островом Крит, який у 1913 році увійшов до складу Греції, а турки-мусульмани були депортовані після греко-турецької війни згідно з угодою про обмін населенням 1923 року. Отож турецький етнос мав цілком обґрунтовані побоювання, які переросли у фазу конфлікту з греками невдовзі після отримання Кіпром незалежності. По виході колоніальної адміністрації Великобританії з новоствореної держави, кіпрська конституція містила запобіжні механізми, що надавали турецькій громаді важелі впливу на політичне життя острову, квоту у парламенті і право вето на його рішення [4]. Однак у 1963 році, грецький президент Кіпру у неконституційний спосіб ввів у дію поправки до основного закону, що скасовував привілеї турецької громади [21]. Після цієї події розпочались міжетнічні сутички з великою кількістю жертв і втручанням миротворчих сил ООН. Це поклало початок розділення острову на південну та північну частини, які розвивались ізольовано одна від одної. Вже тоді відбувались активні спроби примирення сторін та вирішення кризи, що виникла, проте за майже десятиріччя не було досягнуто консенсусу. Ні посередництво ООН, ні ініціативи Сполучених Штатів, ні зустрічі безпосередньо лідерів етнічних громад на Кіпрі не призвели до взаємоприйнятного рішення. Після приходу до влади в Греції режиму «чорних полковників» ситуація загострилась, адже тоді грецький уряд почав активно втручатись у справи Кіпру (Греція, Туреччина та Великобританія мали на це право згідно Договору про гарантії 1960 року). У відповідь на ініційований Грецією військовий переворот на Кіпрі 1974-го року, Туреччина ввела свій обмежений контингент на північну частину острову, щоб запобігти захопленню турецької частини грецькими силами. В результаті Анкара отримала контроль над 36% території Кіпру, що світове співтовариство вважає ірраціональним, адже пропорційно турецький етнос складає значно менше третини населення острову. Знову, після тривалого періоду переговорів будь-які рішення були неприйнятними для сторін і, в решті решт, у 1983 році турецька громада самопроголосила створення Турецької Республіки Північного Кіпру (ТРПК). Визнала її лише Туреччина. Рада Безпеки ООН видала низку резолюцій (541/1983 та 550/1984), засуджуючи такий крок, як порушення суверенітету і територіальної цілісності Республіки Кіпр, та наголошуючи, що це тільки ускладнить процес мирного врегулювання. Отже, як у ЄС, так і у світовій спільноті в цілому було змінено підхід до оцінки кіпрського конфлікту. З кінця 80-х на початку 90-х років, ТРПК відхилила велику кількість проектів з врегулювання від ООН, що призвело до перенесення відповідальності за вирішення кіпрської проблеми на турецьку сторону. Європейський Суд Справедливості наклав санкції на ТРПК, що забороняли експорт його товарів до ЄС [30], а Європейський Суд з Прав Людини постановив, що Туреччина відповідальна за окупацію і мусить виплатити компенсації біженцям, що не можуть повернутися у втрачені домівки [28].

Цікавою є реакція ТРПК на процес розширення ЄС. Попри те, що і Туреччина, і ТРПК подали заявку на членство у ЄЕС ще 1987 року, їм було відмовлено з посиланням на потребу втілювати Єдиний Європейський Акт та проблеми у турецькій економіці. Водночас заявка на вступ від Республіки Кіпр була прийнята до офіційного розгляду, а у 1997 їй було надано статус кандидата на вступ. Це обурило Анкару, де вважали, що питання членства Кіпру в ЄС має розглядатись одночасно з питанням вступу Туреччини. Прибічники рішення про прискорення процесу прийняття Республіки Кіпр до ЄС стверджували, що таким чином сторони будуть більш стримано підходити до мирного врегулювання. Противники такого кроку, включно з Туреччиною, побоювались, що це навпаки заохотить греків-кіпріотів до тиску на опонента з метою досягнення врегулювання на власних умовах. Як продемонстрували подальші події, побоювання справдились, а кіпрське питання і до сьогодні є перепоною на шляху турецької євроінтеграції. ЄС прийняв позицію Греції, яка погрожувала заблокувати весь процес розширення, якщо в нього не буде включений південний Кіпр. Навіть після провалу референдуму з грецького боку по мирному врегулюванню за Планом Аннана, Республіка Кіпр була прийнята до лав європейської спільноти. У наступні роки переговори про врегулювання зайшли у глухий кут. Кофі Аннан запросив у грецької сторони пропозиції до зміни пунктів плану, які були неприйнятними для них, однак президент РК відмовив у проханні, заявивши, що презентувати свої умови до початку переговорів є неприйнятним, а самі переговори він назвав завчасними [6]. Поновлення діалогу відбувались лише на короткий період часу і переривались кризами у відносинах викликаними провокативними діями то однієї, то іншої сторони.

Досягненням у переговорному процесі можна вважати виголошення Спільного Комюніке 2014 року прийнятого лідерами двох громад Кіпру. Сторони підтвердили необхідність вирішення кіпрської проблеми, зійшлись на підході врегулювання, що заснований на створенні двозональної федерації, що складається із двох окремих, політично рівних громад. Остаточне рішення цього процесу може прийматись тільки шляхом одночасного роздільного референдуму в обох частинах острова, якщо лідери громад дійшли згоди. Будь-який арбітраж сторони виключають [15]. Тим не менш після декількох раундів переговорів у 2015-17 роках, Міністр Закордонних Справ ТРПК заявив, що об’єднання Кіпру у федерацію неможливе, а сторони дуже далекі до згоди. Усе це відбувається на фоні загострення енергетичної суперечки між Республікою Кіпр та Туреччиною, яка не визнає наявність континентального шельфу у острова і проводить геологічну розвідку поблизу. Анкара і ТРПК дотримуються підходу вирішення зі збереженням двох окремих держав. Таким чином вони намагаються легалізувати статус-кво і отримати міжнародне визнання для північної частини острову. Новий президент, Ерсин Татар є опонентом федеративного возз’єднання. До сьогодні переговори не мали успіху.

Отже зважаючи на глибокі розбіжності між грецькою і турецькою громадами на Кіпрі, які були закріплені тривалим часом розділення острову, на легке і швидке рішення кіпрської проблеми не варто очікувати у середньостроковій перспективі. До цього додається загальне охолодження відносин між Туреччиною та ЄС, зростаюча напруга між Анкарою та Афінами, а також все більш незалежна політика турецького президента Ердогана, чия позиція, без сумніву, має вплив на еліти турецької громади на Кіпрі. ТПРК не бачить себе у складі об’єднаної держави Кіпру, так само як і міжнародна спільнота не збирається визнавати ТПРК у якості суверенної країни. Труднощі виникають з питань самої сутності можливого врегулювання, не говорячи вже про безліч суперечливих деталей. А отже ця проблема і надалі слугуватиме перешкодою інтеграції Туреччини до ЄС, на яку світова спільнота покладає відповідальність за окупацію частини Кіпру.

Роль Туреччини у міграційній кризі ЄС. Потужний поштовх до активізації європейсько-турецької взаємодії надала міграційна криза у ЄС, пік якої припадає на середину 2015 року. Угода, що була підписана між ЄС та Туреччиною у березні 2016 року убезпечила, якщо не врятувала європейські країни від хаосу спровокованого навалою нелегальних мігрантів. Відсутність діючого механізму справедливого розподілу шукачів притулку, нестача єдності у середині Європи та хибна оцінка ситуації спричинили гостру політичну, соціально-економічну та безпекову кризу у середині ЄС. І хоча до кризи відносини Анкари та Брюсселя були не найвищому рівні, Європа була змушена пом’якшити свої позиції по багатьох питаннях взаємин з Туреччиною. А отже варто детальніше розглянути причини, наслідки та перспективи співпраці двох акторів у сфері регулювання міграційних потоків.

Важливість Туреччини, у контексті міграційної кризи, обумовлена перш за все тим, що її територією проходить найбезпечніший наземний маршрут, яким біженці із Сирії, країни походження переважної більшості мігрантів, Афганістану та Іраку діставались до Європи через гарячу фазу війн на їх територіях. До того ж і сама Туреччина є світовим лідером із надання притулку, а отже в ній знаходяться величезні табори тимчасового розміщення біженців. Стикнувшись із великими політичними труднощами у середині ЄС, насамперед з небажанням окремих країн приймати біженців, через що держави Південної та Південно-Східної Європи були перенавантажені мігрантами, Європейські очільники вирішили у першу чергу запобігти проникненню нових мігрантів крізь кордони Союзу.

Головною безпековою проблемою під час напливу мігрантів є їхня ідентифікація та облік, адже особи, що нелегально потрапляють у межі ЄС, можуть проводити злочинну і терористичну діяльність. Однак у зв’язку з перенавантаженням контрольно-пропускних пунктів у країнах-прийому, деякі держави не реєструють усіх прибулих осіб, надаючи їм можливість безперешкодно потрапляти у найзаможніші європейські країни, завдяки дії Шенгенських домовленостей [1]. На початку кризи, через цю проблему велика кількість країн застосували можливість відновити прикордонний контроль строком на півроку, як це передбачають Шенгенські угоди. Проте цей час мав бути використаний для пошуку шляхів зниження міграційного тиску. Саме ця нагальність зумовила швидкий темп перемовин з Туреччиною про закриття східно-середземноморського коридору.

Механізмом зупинення міграційного потоку з Туреччини стала процедура реадмісії: зобов’язання Туреччини повернути особу яка є її громадянином, або немає громадянства чи походить з третьої країни, проте дісталась на територію ЄС через Туреччину, у випадку, якщо ця особа втратила дозвіл на перебування у Євросоюзі. Це не тільки дозволить ЄС обмінювати нелегальних мігрантів на вже зареєстрованих у Туреччині, але й руйнує модель нелегальних перевезень людей, що значно зменшує кількість осіб готових скористатись послугами контрабандистів. Застосування цього механізму в результаті домовленості між ЄС та Туреччиною 18 березня 2016 року було спрощене тим фактом, що Угода про реадмісію між Туреччиною та ЄС була підписана ще у жовтні 2014 року, в рамках процесу лібералізації візового режиму [5]. Проте Стаття 24 цієї угоди передбачала, що положення, які стосувались осіб без громадянства та громадян третіх країн, наберуть чинності через три роки після ратифікації, тобто у 2017-му. Таким чином, Європейський Союз не міг повернути громадян Сирії у Туреччину, адже положення угоди ще не діяли, так само, як не міг повернути у Сирію, де активно велись бойові дії [22]. Якщо мотивація ЄС до переговорів про завчасне застосування положень угоди про реадмісію є цілком зрозумілою, то для Анкари це було можливістю за відносно невелику ціну досягти значного поліпшення відносин з ЄС та отримати переваги на кшталт безвізового режиму для своїх громадян у пришвидшеному порядку, чи значної фінансової допомоги для облаштування чисельних таборів біженців у Туреччині.

Перелік домовленостей було викладено ще у жовтні 2015 року у документі під назвою Спільний план дій ЄС-Туреччина [12]. З європейського боку очікувалось надання фінансової допомоги для Туреччини на підтримку гідних умов утримання мігрантів, негайну гуманітарну допомогу, відрядження персоналу (юридична, медична, адміністративна підтримка), фінансова підтримка сирійських біженців у країнах Близького Сходу за для зниження факторів, що спонукають їх шукати притулку у Європі, боротьба з нелегальними перевезеннями людей та допомога Туреччині у досягненні лібералізації візового режиму з ЄС. У свою чергу Туреччина мала впровадити нові нормативно-правові механізми, що стосуються обліку, реєстрації та захисту мігрантів, посилити спроможності берегової охорони у боротьбі з нелегальними перевезеннями, посилити прикордонний контроль з Грецією та Болгарією, спростити процедуру реадмісії та тісніше співпрацювати з поліцейськими і прикордонними органами Євросоюзу. І хоча Спільний план дій був лише заявою про наміри, ЄС зробив перший крок і вже наступного місяця створив Програму допомоги Туреччині з надання притулку (Facility for Refugees in Turkey), в рамках якої мало бути виділено 3 млрд. євро. За умови, якщо турецький уряд прискорить введення у дію Угоди про реадмісію, ЄС пообіцяв скасування візового режиму для турецьких громадян вже з жовтня 2016-го.

Отож, і Туреччина, і ЄС мали політичну волю до якнайшвидшого укладання угоди. Вона оформилась у Заяві Туреччина-ЄС від 18 березня 2016 року [13]. За умовами домовленості, Туреччина прийматиме назад усіх мігрантів, що потрапили з її території у ЄС у випадку якщо їм відмовлено у притулку. Вона також мусить посилити прикордонний контроль і запобігти нелегальним перевезенням людей. Для того, щоб не перенавантажувати турецьку сторону, ЄС домовився за квоти на прийом сирійців, зареєстрованих у таборах мігрантів у Туреччині. За одного поверненого сирійського мігранта у Туреччину, один переселятиметься до ЄС, проте у межах домовленої квоти. Розмір квот визначатиметься окремими переговорами на добровільній основі. Євросоюз надасть дорожню карту лібералізації візового режиму не пізніше кінця червня 2016 року, прискорить виділення 3 млрд. євро, а за сприятливих обставин реалізації коштів виділить ще 3 млрд. євро до кінця 2018 року. До того ж, Брюссель активізує зусилля з оновлення митного союзу з Туреччиною та відкриє додаткові розділи переговорів про вступ до ЄС. Також сторони погодилися спільно покращувати гуманітарні умови у Сирії, зокрема біля турецьких кордонів, де сирійці зможуть проживати в умовній безпеці.

Отже, домовленість дозволила покласти край нелегальній міграції з турецького напрямку, зменшила міграційний тиск на Грецію і Болгарію загалом, надала ЄС інструмент політичного впливу (хоча його не варто переоцінювати) у вигляді квот на переселення біженців з Туреччини до країн-членів Євросоюзу. Анкара також отримала значні переваги: довгоочікуваний безвізовий режим з ЄС, прискорення переговорів оновлення митного союзу, відкриття нових розділів необхідних для подальшої євроінтеграції, фінансова допомога у піклуванні про сирійських мігрантів на своїй території, а також важіль впливу на позицію ЄС, який відтепер мусить обережніше підходити до питань взаємин з Туреччиною. Як показав час, Анкара не соромиться спрямовувати погрози про розрив угоди у бік європейських критиків її політичного курсу [2].

Головним наслідком угоди стало різке падіння кількості нелегальних мігрантів завдяки посиленому контролю турецького кордону, боротьбі з перевізниками та зменшенню кількості бажаючих ризикувати життям на шляху до ЄС через можливість бути поверненими у Туреччину. Так, з 885 тис. нелегальних перетинів кордону у 2015-му році, ця цифра впала до усього 42 тис. у 2017 році. Водночас у самій Туреччині кількість сирійських мігрантів зросла з 2,5 млн. осіб у 2015-му до 3,5 млн. у 2020 році. [32,24]. Цілком логічним є те, що витрати на утримання ще одного мільйону мігрантів значно виросли, відтак Ердоган звинувачує ЄС у занадто повільній виплаті обіцяної фінансової допомоги [20]. Інші положення угоди також не були реалізовані? частково через погіршення відносин з Анкарою у наслідок придушення спроби військового перевороту у липні 2016 року. Так, Туреччина досі не отримала безвізовий режим через невиконання пункту європейських вимог, що стосується боротьби з тероризмом. Європейські очільники вважають антитерористичні норми у Туреччині надмірними і спрямованими проти політичних опонентів діючого турецького президента. Перегляду митного союзу також не відбулось. Розділ 33 переговорів про вступ до ЄС, що його відкрили у рамках угоди, не може бути закритий до поки Анкара не виконає умови Додаткового протоколу до Угоди про Асоціацію і не відкриє порти для експорту Республіки Кіпр [11]. На тлі невиконаних обіцянок, а також загального погіршення відносин між Туреччиною та ЄС, Ердоган втілив свої попередні погрози у життя і відкрив турецький кордон з Грецією для мігрантів 29 лютого 2020 року. Останньою краплею у рішенні порушити домовленість з ЄС стала військова операція у Сирії у провінції Ідліб, коли Анкара просила допомоги у США та ЄС однак їх прохання були проігноровані [8]. І хоча відкриття кордонів не переросло у гостру кризу, вона все ж було чітким сигналом про те, що Туреччина не погодиться терпіти бездіяльність європейської сторони, від якої вона очікує поступок у оговорених у 2016 році питаннях. Натомість продовжує існувати розуміння необхідності угоди для обох сторін, тому все частіше лунають заклики про оновлення домовленості стосовно мігрантів. І Туреччина, і ЄС мають розбіжності та непорозуміння, які можна вирішити лише шляхом нових пропозицій [10].

У підсумку, підписання угоди у 2016 році було великим досягненням для ЄС, адже головна мета – зменшення міграційного тиску – досягнута. Туреччина ж, хоча і не отримала у повній мірі бажаних поступок, користується фінансовою підтримкою спрямованою на допомогу сирійцям, що перебувають на її території. Відсутність угоди, найімовірніше, призвела б до ще більшої кількості шукачів кращої долі у Європі, що не змогли б успішно досягти її кордонів та були б змушені зостатись у Туреччині. На момент початку кризи на турецькій території вже була надзвичайна кількість мігрантів, які гостро потребували підтримки, а тому європейська фінансова допомога, безсумнівно, відповідала турецьким інтересам. Як бачимо, питання міграції займає ключове положення у питаннях безпеки загалом. У взаєминах ЄС та Туреччини воно стоїть дуже гостро і допоки у регіоні продовжуватимуться гарячі конфлікти, які як правило мають затяжний характер, міграція ще довго залишатиметься на порядку денному зовнішньої політики обох сторін.

Висновки. Як частина Північноатлантичного Альянсу, Туреччина досить поверхнево співпрацює з ЄС. Після появи СПБО, Євросоюз почав віддалятися від взаємодії з Анкарою через наявні розбіжності з декількох питань. По-перше, Туреччина не є членом ЄС і це природньо виключає її від процесу прийняття рішень у спільноті. По-друге, досі не вирішена проблема розділення Кіпру, що псує взаємини Туреччини з багатьма європейськими державами, як Греція, Республіка Кіпр, чи Франція. По-третє, за президенства Ердогана Туреччина почала проводити більш незалежну та прагматичну політику, яку ми спостерігаємо у її діях в Лівії, Сирії, Нагірному Карабасі, взаємодії з РФ і конфліктній риториці у бік окремих членів ЄС.

Отже, активна співпраця відбувається лише по лініях спільних інтересів: енергетиці, контролі за міграційними потоками, боротьбі з тероризмом і злочинністю. У енергетиці Туреччина займає ключові позиції завдяки її виключному географічному положенню, що з’єднує Європу з багатими на енергоресурси регіони, та досить розвиненій інфраструктурі, зокрема у сфері постачань природнього газу. Водночас Анкара не прагне поступатися своїм вигідним положенням і чинить опір проектам, що намагаються обійти її територію. Активними є також суперечки стосовно морських кордонів Туреччини з сусідніми Кіпром та Грецією. В основі суперечок лежить питання прав на розвідку та видобуток енергетичних ресурсів у Середземному морі. Попри наявні конфлікти, сторони взаємозалежні одна від одної і тому зберігатимуть високу інтенсивність взаємодії в енергетичних питаннях. У питанні контролю за міграційними потоками, найбільшу зацікавленість демонструє ЄС, для якого питання напливу біженців становить життєвоважливий інтерес. Туреччина, вже будучи притулком для сирійських біженців, потребує додаткової підтримки, що надається Євросоюзом. Угода Брюсселю та Анкари про перекриття кордонів для сирійських біженців хоча і виявилась ефективною, однак не виправдала очікувань турецької сторони, через що потребує оновлення.

Перешкодою у відносинах в сфері безпеки між ЄС та Туреччиною була і залишається Кіпрська проблема. Маючі глибокі історичні корені, вона є надскладною для вирішення і не втрачає актуальності до сьогодні. Сторони поділяють несумісні позиції та навряд чи у найближчому майбутньому знайдуться підстави для їх перегляду. Саме тому Туреччина та ЄС намагаються за можливості оминати це питання і співпрацювати у різних сферах застосовуючи прагматичний підхід.

Джерела та література.

  1. Греція реєструє лише четверту частину біженців. Deutsche Welle. 10.12.2015. URL: https://www.dw.com/uk/Греція-реєструє-лише-чверть-біженців/ (дата звернення: 21.01.2021).
  2. ЄС звинуватив Туреччину у використанні біженців з політичною метою. Суспільне Новини. 05.03.2020. URL: https://suspilne.media/17824-es-zvinuvativ-tureccinu-u-vikoristanni-bizenciv-z-politicnou-metou/(дата звернення: 22.01.2021).
  3. ЕС готов искать инвестиции для газопровода в Туркмении. News.ru. 28.10.2018. URL: https://news.ru/world/turkmeniya-gazoprovod-investicii/ (дата звернення: 17.01.2021).
  4. Конституция Республики Кипр: от 16 августа 1960 года. Concourt. URL: https://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/cypros/cyprus-r.htm (дата звернення: 21.01.2021)
  5. Agreement between the European Union and the Republic of Turkey on the readmission of persons residing without authorization. EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A22014A0507%2801%29 (дата звернення: 22.01.2021).
  6. Cyprus leader rules out new dialogue. AlJazeera. 10.05.2005. URL: https://www.aljazeera.com/news/2005/5/10/cyprus-leader-rules-out-new-dialogue(дата звернення: 21.01.2021).
  7. Eastern Mediterranean Pipeline Project. NS Energy. URL: https://www.nsenergybusiness.com/projects/eastern-mediterranean-pipeline-project/ (дата звернення: 17.01.2021).
  8. Erdogan Says, ‘We Opened the Doors,’ and Clashes Erupt as Migrants Head for Europe. New-York Times. 29.02.2020. URL: https://www.nytimes.com/2020/02/29/world/europe/turkey-migrants-eu.html (дата звернення: 27.01.2021).
  9. EU imports of energy products – recent developments. Eurostat statistics explained. 11.2019. URL: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=EU_imports_of_energy_products_-_recent_developments(дата звернення: 17.01.2021).
  10. EU must renew migrant deal with Turkey ‘as soon as possible’. Euronews. 19.03.2021. URL: https://www.euronews.com/2021/03/19/eu-must-renew-migrant-deal-with-turkey-as-soon-as-possible (дата звернення: 27.01.2021).
  11. EU, Turkey trade blame on deal as thousands gather at border. APNews. 05.03.2020. URL: https://apnews.com/article/7b76a6dba2547b622b301d70ab3869ac (дата звернення: 27.01.2021).
  12. EU-Turkey joint action plan. European Commission. 15.10.2015. URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEMO_15_5860 (дата звернення: 22.01.2021).
  13. EU-Turkey statement: from 18.03.2016. European Council. URL: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/(дата звернення: 22.01.2021).
  14. Gas supplies to Europe. Delivery statistics. Gazprom export. URL: http://www.gazpromexport.ru/en/statistics/(дата звернення: 17.01.2021).
  15. Christou. Joint Declaration: final version as agreed between the two leaders. URL: https://cyprus-mail.com/2014/02/11/joint-declaration-final-version-as-agreed-between-the-two-leaders/ (дата звернення: 21.01.2021).
  16. Quarterly Report Energy on European Gas Markets. Market Observatory for Energy. Volume 11 issue 4, fourth quarter of 2018. European Commission, Directorate-General for Energy, Market Observatory for Energy. 2019. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/quarterly_report_on_european_gas_markets_q4_2018.pdf(дата звернення: 17.01.2021).
  17. Second Strategic Energy Review : an EU energy security and solidarity action plan. EUR-Lex. 2008. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:52008DC0781 (дата звернення: 17.01.2021).
  18. The European Union Common Security and Defence Policy (CSDP) and NATO-EU Strategic Cooperation. Republic of Turkey. Ministry of Foreign Affairs. URL: http://www.mfa.gov.tr/iii_-turkey_s-views-on-current-nato-issues.en.mfa (дата звернення: 16.01.2021).
  19. Turkey-Greece tensions: eastern Mediterranean claims in maps. TRT World. 01.09.2020. URL: https://www.trtworld.com/magazine/turkey-greece-tensions-eastern-mediterranean-claims-in-maps-39358 (дата звернення: 17.01.2021).
  20. Turkey’s Erdogan says will ask EU for rest of 3 billion euro aid for refugees. Reuters. 19.03.2018. URL: https://www.reuters.com/article/us-eu-turkey-idUSKBN1GV1V8 (дата звернення: 25.01.2021).
  21. 13 Points: from 30 November 1963. URL: https://www.pio.gov.cy/assets/pdf/cyproblem/13%20points.pdf (дата звернення: 21.01.2021).
  22. А. Солодько. Угода ЄС-Туреччина: зміст та передумови підписання. Cedos. 11.05.2016. URL: https://cedos.org.ua/researches/uhoda-yes-turechchyna-zmist-ta-peredumovy-pidpysannia/ (дата звернення: 22.01.2021).
  23. О. Волович. Туреччина — Лівія: новий етап відносин. Борисфен Інтел. 19.08.2020. URL: https://bintel.org.ua/analytics/voenni-voprosy/konflikt-zones/turechchina-liviya-novij-etap-vidnosin/ (дата звернення: 16.01.2021).
  24. A. Tekin-Koru. Precarious lives: Syrian refugees in Turkey in corona times. Vox EU. 06.04.2020. URL: https://voxeu.org/article/precarious-lives-syrian-refugees-turkey-corona-times (дата звернення: 25.01.2021).
  25. A. Willks. Blue Homeland: the doctrine behind Turkey’s Mediterranean claims. National News. 14.08.2020. URL: https://www.thenationalnews.com/world/europe/blue-homeland-the-doctrine-behind-turkey-s-mediterranean-claims-1.1063591 (дата звернення: 17.01.2021).
  26. A. Macias. U.S. sanctions Turkey over purchase of Russian S-400 missile system. CNBC. 15.12.2020. URL: https://www.cnbc.com/2020/12/14/us-sanctions-turkey-over-russian-s400.html (дата звернення: 16.01.2021).
  27. A. Pitt. StatoilHydro takes place at TAP table. Upstream. 12.02.2018. URL: https://www.upstreamonline.com/online/statoilhydro-takes-place-at-tap-table/1-1-1090893 (дата звернення: 17.01.2021).
  28. B. Hippler, et al. Loizidou v. Turkey. JSTOR, 1996, pp. 98–106. URL: https://www.jstor.org/stable/2203756?seq=1 (дата звернення: 21.01.2021).
  29. C. Dogru. Security Aspect of Turkey – EU relations. Nice. 2009. URL: https://www.ie-ei.eu/Ressources/file/memoires/2009/DOGRU.pdf (дата звернення: 14.01.2021).
  30. C. Greenwood, V. Lowe. Unrecognised States and the European Court. JSTOR, 1995. pp. 4 6. URL: https://www.jstor.org/stable/4508019?seq=1 (дата звернення: 21.01.2021)
  31. I. Kiziltan. Improving the NATO-EU partnership: a Turkish perspective. Turkish Policy Quaterly. Vol.7, №3. URL: https://esiweb.org/pdf/esi_turkey_tpq_vol7_no3_ihsan_kiziltan.pdf (дата звернення: 14.01.2021).
  32. K. Kirisci. As EU-Turkey migration agreement reaches the five-year mark, add a job creation element. Brookings 17.03.2017. URL: https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/03/17/as-eu-turkey-migration-agreement-reaches-the-five-year-mark-add-a-job-creation-element/(дата звернення: 25.01.2021)
  33. M. Casin. Analysis – Strategic, legal aspects of Turkey-Libya deal. Anadolu Agency. 13.12.2019. URL: https://www.aa.com.tr/en/africa/analysis-strategic-legal-aspects-of-turkey-libya-deal/1673079 (дата звернення: 17.01.2021).
  34. V. Socor. Aliyev, Erdogan Sign Inter-Governmental Agreement on Trans-Anatolia Gas Pipeline to Europe. The Jamestown Foundation. 27.06.2021. URL: https://jamestown.org/program/aliyev-erdogan-sign-inter-governmental-agreement-on-trans-anatolia-gas-pipeline-to-europe/(дата звернення: 17.01.2021).

Залишити відповідь