Актуальні проблеми реалізації права на доступ до інформації в Україні


Notice: Undefined index: plus_sharedcount_enabled in /usr/local/www/data-dist/naub/wp-content/plugins/simple-share-buttons-adder/php/class-buttons.php on line 670

Notice: Undefined index: bar_sharedcount_enabled in /usr/local/www/data-dist/naub/wp-content/plugins/simple-share-buttons-adder/php/class-buttons.php on line 672

Анотація. Автором виокремлено основні проблеми, які виникають при реалізації особою свого суб’єктивного права на доступ до інформації та окреслено шляхи їх вирішення. Особлива увага у статті приділяється питанню доступу до інформації журналістів як головних її ретрансляторів.

Ключові слова: право на доступ до інформації, публічна інформація.

Annotation. The author identifies the main problems that arise when a person realizes their subjective right to access information, and outlines the ways to solve them. Careful attention is paid to the issue of access to the information of journalists as its main repeaters.

Key words: the right to access information, public information.

Актуальність теми дослідження зумовлена необхідністю створення реальних можливостей для реалізації кожній людині права на доступ до інформації в Україні та досягнення ефективної комунікації в державі, яка сприятиме позитивним змінам у всіх сферах суспільного життя.

Проблематика дослідження знайшла відображення в роботах таких вітчизняних вчених як: О. Нестеренко, Р. Головенка, Д. Котляра, Т. Шевченка, І. Арістової, А. Марущака,
Р. Стадник, А.Садовської.
Оскільки тема дослідження має важливе практичне значення, то над різними її аспектами працює чимало журналістів та правозахисників: Р. Величко, К. Кулина, В. Володовська, А. Сафаров і т.д. Відповідну тематику також постійно розробляють провідні організації, своєрідні флагмани у такій сфері – Інститут медіаправа, Центр політичних студій і аналітики, Артикль 19, Харківська правозахисна група, Інститут масової інформації та Програма сприяння Парламенту України.

У зв’язку з постійними змінами в сучасному інформаційному суспільстві, мінливістю практики застосування законодавства про доступ до публічної інформації виникла необхідність у дослідженні позитивних та негативних практик такого застосування та напрацюванні шляхів вирішення окреслених проблем.

Виклад основного матеріалу. В одній із найперших резолюцій Генеральної Асамблеї Організації Об’єднаних Націй (1946 року) стверджується, що «свобода інформації є не лише основоположним правом людини та громадянина, а й критерієм усіх інших свобод, захисту яких Організація Об’єднаних Націй себе присвятила» [14]. Так, «право знати» –  одне із першочергових прав людини і ключове право журналіста поряд із свободою слова (свободою вираження поглядів). Саме журналісти, в тому числі і журналісти-розслідувачі, використовують доступ до публічної інформації як інструмент щоденного вжитку. Для виконання своєї повсякденної роботи саме журналісти найчастіше потребують інформації – вміння правильно організувати роботу з нею гарантує журналістові не лише задоволення особистих потреб – заробити на хліб, самоствердитися, але й донести до громадськості суспільно важливу інформацію. Так склалося, що більшість населення нашої держави саме через ЗМІ отримує основний масив відомостей, що стосуються діяльності владних інституцій. Це покладає на журналіста особливу відповідальність і покликання донести до людей правдиву і точну інформацію. І якщо за таку інформацію доведеться ще й «поборотися» з її розпорядниками, то журналіст має довести справу до кінця, адже саме цього від журналіста часто не очікують.

Держава регулює право на доступ до публічної інформації ратифікованими міжнародними актами, Конституцією України, Законами України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», іншими актами та встановленням відповідальності за порушення такого права Кодексом України про адміністративні правопорушення (КУпАП) та Кримінальним кодексом України (КК України).

Загалом, якщо говорити про позитиви і недоліки українського законодавства у цій сфері, то варто зауважити, що на практиці дуже часто виникають проблеми з тим, що навіть позитиви законодавства не рятують від його неналежного виконання, а тому особливу увагу варто звертати також і на забезпечення невідворотності покарання за порушення такого законодавства та підвищенні правової культури правозастосувачів.

Щодо позитивних моментів, то зауважимо, що за рейтингом провідних міжнародних організацій – Access Info Europe та Centre for Law and Democracy щодо забезпечення права на інформацію у 2011 році наш Закон посів 9 місце серед 89-ти країн світу. Автори рейтингу вказали, що «молоді» закони, які отримали високий результат ще повинні випробуватися практикою [16].

Зазначимо, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» не встановлює для журналістів будь-якого окремого порядку доступу. Однак, практика Європейського Суду з прав людини, яка є джерелом права в Україні, свідчить про визнання журналіста як особливого суб’єкта щодо доступу до інформації і збільшує шанси на позитивне рішення. Так, у рішенні Європейського Суду з прав людини по справі «Угорський Гельсінський комітет проти Угорщини» від 08.11.2016 року, зазначено, що в першу чергу захист гарантується журналістам, громадським організаціям чи їх активістам, академічним дослідникам, авторам літератури з питань громадського інтересу, блогерам та популярним користувачам ЗМІ, зважаючи на їх роль у інформуванні громадськості як «спостерігачів» [12; 428-429].

Оскільки право на доступ до інформації є інструментальним, тобто таким, що необхідне для реалізації інших прав та свобод людини, тож вважаємо за необхідне розмежовувати безпосередні та опосередковані інструменти доступу до інформації залежно від того, як здійснюється процес доступу до такої інформації – безпосередньо чи за допомогою посередників

До інструментів безпосереднього доступу до публічної інформації віднесемо ознайомлення з оприлюдненою розпорядниками публічною інформацією, а також участь у засіданнях органів державної влади та місцевого самоврядування. До інструментів опосередкованого доступу –  запити на отримання публічної інформації та ознайомлення з публічною інформацією у спеціально відведеному місці для таких цілей розпорядником інформації.

Зауважимо, що попри прогресивне українське законодавство, що регулює доступ до публічної інформації наразі існують певні проблеми у його застосуванні та гостро постає необхідність їх вирішення.

Так, статтею 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що розпорядники публічної інформації для забезпечення широкого доступу до такої інформації повинні здійснювати її систематичне та оперативне оприлюднення: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом  [9] (сюди можна віднести прес-конференції, публікації у соцмережах тощо).

Звичайно, найбільш зручним способом одержання інформації є робота з офіційними веб-сайтами та відкритими реєстрами. Так, наразі питання щодо наповнення та функціонування веб-сайтів органів державної влади врегульоване рядом постанов Кабінету Міністрів України, які передбачають досить широкий перелік інформації, яка підлягає оприлюдненню.

Хоча аналіз моніторингу інформаційної відкритості офіційних веб-сайтів органів державної влади, проведений Держкомтелерадіо у 2018 році засвідчив досить хороші результати відкритості, все ж наявними є певні зауваження до інформаційного наповнення та функціональної зручності користування такими сайтами. Вважаємо, що державні інституції повинні працювати на те, щоб користування офіційним веб-сайтом було зручним, адже це значно спрощує роботу розпорядників на майбутнє та економить ресурси, що використовуються для  надання відповіді на запити.

Не менш важливим інструментом доступу до публічної інформації є відвідання відкритих засідань колегіальних органів розпорядників інформації. Для можливості ефективно скористатися цим правом розпорядники відповідно до законодавства повинні забезпечувати належне оприлюднення та надання інформації про дату, час, порядок денний і місце проведення засідання та забезпечувати можливість безпосередньої присутності бажаючих відвідати засідання.

Чи не основний інструмент, передбачений Законом України «Про доступ до публічної інформації» – запит на отримання публічної інформації. Стаття 19 вказаного Закону визначає запит як прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Серед позитивів законодавства – порівняно короткий строк на надання відповіді (5 робочих днів), широкий перелік інформації, яка Законом віднесена до публічної.

На жаль, ще й досі після семи років чинності Закону України «Про доступ до публічної інформації» не зникла негативна практика розпорядників інформації щодо необґрунтованої відмови у доступі до інформації з підстав того, що особа не є розпорядником публічної інформації; з підстав конфіденційності інформації, що міститься у документі; відсутності готової інформації, що запитується; віднесенні інформації до службової. Дуже часто строки розгляду запиту затягуються, відповідь надається неповна, а то й взагалі не надається. Проблемою для чиновників залишається також розмежування запиту на публічну інформацію та звернення, застосування трискладового тесту, спостерігається занадто формалізований підхід до розгляду запитів.

Саме тому виникає потреба вдосконалення законодавства (усунення недоліків та прогалин) та його правозастосування. Зокрема, необхідно привести у відповідність у різних нормативно-правових актах поняття інформації, конфіденційної інформації; дати чітке визначення суспільно-необхідній та службовій інформації; розробити уніфікований порядок роботи із запитами, що надійшли на електронну пошту; внести ряд правок у законодавство, що стосуються оформлення запитів на отримання публічної інформації з метою недопущення бюрократизованої процедури роботи з запитами та підвищення ефективності процедури їх розгляду.

Загалом, вважаємо, що держава повинна комплексно підійти до вирішення існуючих проблем. Дуже гостро постає питання підвищення кваліфікації відповідальних працівників по роботі із забезпечення доступу до інформації, оскільки лише зміна мислення та підходів до цього питання дозволить Закон України «Про доступ до публічної інформації» бути дієвим. До роз’яснювальної роботи варто залучити громадський сектор – Інститут медіаправа, Центр політичних студій і аналітики, Харківську правозахисну групу, Інститут масової інформації та інших.

Особливої уваги треба приділити і належній освіті журналістів як головних ретрансляторів публічної інформації. Вважаємо, що журналістська освіта повинна бути максимально орієнтована на практичні аспекти, і вивчення правових механізмів реалізації та захисту своїх прав повинне бути на належному рівні. Позитивним явищем було б запровадження окремої дисципліни – «Право на доступ до інформації у сучасній Україні», адже найкраща та теорія, яка має практичний зміст, тобто здатна покращити повсякденну практику, запропонувавши якісь інноваційні зміни.

Така увага до права знати покликана насамперед виховати повагу до нього у суспільстві і сприяти активному захисту будь-якого посягання на таке право. Реалізація права на доступ до інформації залежить від того, наскільки особа обізнана з можливостями, які надає йому законодавство і наскільки принципово вона поставиться до відстоювання свого права знати. Знати, щоб діяти.

Наразі для захисту свого права на доступ до публічної інформації законодавством передбачено різні способи:

1) позасудовий спосіб за процедурою адміністративного оскарження дій розпорядника інформації у порядку підлеглості керівнику розпорядника або вищому органу, звернення до омбудсмана (Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини) з відповідною скаргою на розпорядника інформації;

2) судовий спосіб шляхом оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядника публічної інформації до національного суду шляхом подання позову відповідно до норм Кодексу адміністративного судочинства України, у разі вичерпання усіх національних засобів юридичного захисту, зокрема, судових, – звернутися до Європейського Суду з прав людини про порушення державою гарантованого Конвенцією права.

Як свідчить офіційна статистика Кабінету Міністрів України, найчастіше особи користуються позасудовими способами захисту свого права. Причин цьому може бути кілька – спрощена процедура, мінімум затрат часу та безоплатність. Натомість судова тяганина пов’язана із витратами значних коштів для подачі позову, і основне – для сплати авансового внеску для пред’явлення судового рішення до виконання.

Вважаємо, що наразі існує потреба у вдосконаленні законодавцями існуючого механізму захисту, а саме:

– знищити майновий фільтр: переглянути розмір судового збору за подачу позову про захист права на доступ до інформації та розмір авансового внеску, що сплачується за пред’явлення такого рішення до виконання;

– внести зміни до законодавства щодо притягнення винних осіб до відповідальності, а саме декриміналізувати статтю 171 КК України «Перешкоджання законній професійній діяльності журналістів» для забезпечення невідворотності покарання винних осіб шляхом притягнення до адміністративної відповідальності, що значно ефективніше;

– внести ряд правок до КУпАП щодо процедури притягнення до відповідальності (продовження строку) та суб’єктів відповідальності;

– створити незалежний наглядовий орган у сфері доступу до публічної інформації (Інформаційний комісар) з тим, щоб забезпечити здійснення моніторингу та притягнення до відповідальності порушників.

Вирішення цих питань сприятиме розбудові в Україні інформаційного простору, забезпеченню відкритості та прозорості влади, що створить ефективні механізми реалізації гарантованого Конституцією України права людини на доступ до інформації і допоможе також журналісту виконувати свій професійний обов’язок належним чином.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Аналітична довідка за результатами проведеного Держкомтелерадіо моніторингу інформаційного наповнення офіційних веб-сайтів органів виконавчої влади у першому півріччі 2018 року : [Електронний ресурc]. – Режим доступу : http://comin.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=147350&cat_id=112507.
2. Ганжа Л. Як (не) відповідати на інформаційні запити: 5 шкідливих порад / Л. Ганжа : [Електронний ресурc]. – Режим доступу : https://www.pravda.com.ua/articles/2016/05/8/7107539/.
3. Головенко Р. Відстоюєш своє право на доступ до інформації? Плати! : [Електронний ресурc]. – Режим доступу : https://imi.org.ua/monitorings/vidstoyujesh-svoje-pravo-na-dostup-do-informatsiji-platy/.
4. Закусило М. Які законодавчі зміни потрібні Україні для ефективного захисту прав журналістів? Думка експертів / М. Закусило : [Електронний ресурc]. – Режим доступу : https://detector.media/community/article/137329/2018-05-08-yaki-zakonodavchi-zmini-potribni-ukraini-dlya-efektivnogo-zakhistu-prav-zhurnalistiv-dumka-ekspertiv/.
5. Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР : [Електронний ресурc]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80.
6. Кодекс України про адміністративні правопорушення / Кодекс України від : [Електронний ресурc]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/80732-10/stru#Stru.
7.Кримінальний кодекс України / Кодекс від 5 квітня 2001 року № 2341-III : [Електронний ресурc]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2341-14#n2420.
8.Про інформацію / Закон України від 02.10.1992 року № 2657-XII : [Електронний ресурc]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2657-12.
9.Про доступ до публічної інформації / Закон України від 13.01. 2011 року № 2939-VI : [Електронний ресурc]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2939-17.
10. Потенціал застосування новітніх інформаційних технологій у посиленні антикорупційних журналістських розслідувань в Україні : [Електронний ресурc]. – Режим доступу : https://static1.squarespace.com/static/547f3f62e4b0f0d437d8dba8/t/553514d9e4b07041cd97e445/1429542105710/ICT+anti-corruption+tools.pdf.
11. Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації / Закон України від 23.09.1997 року № 539/97-ВР : [Електронний ресурc]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/539/97-%D0%B2%D1%80.
12.Рішення Європейського Суду з прав людини щодо доступу до інформації. Друге видання, виправлене та доповнене / упор., вступна стаття О.М. Павліченко; ГО «Харківська правозахисна група». – Харків: ТОВ «Видаництво права людини», 2017 – 472 с.
13. Садовська А. Л. Посилення гарантій права на доступ до публічної інформації в системі комунікацій між державою та громадянами / А. Л. Садовська: [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/apdu/2013-2/doc/4/07.pdf.
14. Скликання Міжнародної конференції з питання свободи інформації / Резолюція Генеральної Асамблеї Організації Об’єднаних Націй A/RES/59 (I) від 14.12.1946 року : [Електронний ресурc]. – Режим доступу : http://undocs.org/en/A/RES/59(I).
15. Як органи виконавчої влади забезпечували доступ до інформації : [Електронний ресурc]. – Режим доступу : https://www.kmu.gov.ua/ua/gromadskosti/dostup-do-publichnoyi-informaciyi/rezultati-anketuvannya-organiv-vikonavchoyi-vladi-ta-monitoringu-oficijnih-veb-sajtiv/yak-organi-vikonavchoyi-vladi-zabezpechuvali-dostup-do-informaciyi.
16. The Global Right to Information Rating : [Електронний ресурc]. – Режим доступу :  https://www.access-info.org/uncategorized/11353.

Залишити відповідь