Особливості компетенційного дуалізму виконавчої влади України


Notice: Undefined index: plus_sharedcount_enabled in /usr/local/www/data-dist/naub/wp-content/plugins/simple-share-buttons-adder/php/class-buttons.php on line 670

Notice: Undefined index: bar_sharedcount_enabled in /usr/local/www/data-dist/naub/wp-content/plugins/simple-share-buttons-adder/php/class-buttons.php on line 672

У статті розміщено аналіз основних особливостей компетенційного дуалізму виконавчої влади України. Автор дослідив та визначив позитивні та негативні ознаки компетенційного дуалізму виконавчої влади України.

The paper analyzes the main features of hosted dualism of competence of executive bodies of Ukraine. By researched and identified the positive and negative attributes of competence dualism executive power of Ukraine.

Постановка проблеми: нині вітчизняні політичні та правові науки не мають єдиного підходу до дослідження та визначення політико-правових наслідків компетенційного дуалізму виконавчої влади. Тому дана проблема залишається актуальною і сьогодні.

Короткий аналіз останніх досліджень і публікацій: питання компетенційного дуалізму виконавчої влади України з часу здобуття Україною незалежності було об’єктом дослідження багатьох видатних вчених-конституціоналістів, що зробили вагомий внесок у дослідженні даного питання. Серед широкого кола науковців слід виділити праці Авер’янова В. Б., Годованця В. Ф., Журавського В. С., Кравченка В. В., Лисенко О. М., Малиновського В. Я, Савчина В. М., Сало І. С., Серьогіної С. Г., Телешуна С. О., Тодики Ю. Н., Погорілка В. Ф., Шаповала В. М., тощо.

За французьким прототипом напівпрезидентського правління, запозиченим Україною, існує подвійна структура влади, тобто так званий «дуалізм» виконавчої влади [9, с. 7]. Чинна Конституція України не змогла подолати дуалізму виконавчої влади й чітко розмежувати повноваження глави держави та Уряду. Взаємовідносини в системі вищих органів державної влади залишаються невизначеними, Основний Закон України створює передумови для політичних протистоянь. Конституція України формально не відносить Президента України до жодної гілки влади, у той час як фактично саме він очолює виконавчу владу, оскільки має доволі широкі повноваження щодо керівництва урядом та здійснення контролю за його діяльністю [3, с. 17].

Дуалізм (від латинського dualis – двоїстий) у виконавчій владі передбачає, що її здійснення є прерогативою двох суб’єктів влади – глави держави та уряду. Правові основи існування дуалізму виконавчої влади завжди прямо або приховано закладені в конституціях відповідних держав. Так, стаття 10 Конституції Республіки Польща визначає, що виконавчу владу здійснюють Президент Республіки Польща та Рада Міністрів [1]. У статті 3 Основного закону Фінляндії зазначено, що виконавча влада здійснюється Президентом Республіки, а також Державною радою, члени якої повинні користуватися довірою Едусканти – Парламенту Фінляндії [4, с. 131].

Для характеристики дуалістичної моделі організації виконавчої влади застосовують переважно такі формулювання як «подвійний центр виконавчої влади», «складний центр виконавчої влади», «двоголова виконавча влади», «здійснення виконавчої влади президентом та урядом» та інші [4, с. 131].

Дуалізм виконавчої влади, закріплений на конституційному рівні, вважається ключовою характеристикою змішаної республіки (раціоналізованого парламентаризму), яка принципово відрізняє її від класичної парламентарної республіканської форми правління [11, с. 125]. Дуалізм виконавчої влади слід розуміти як особливість виконавчої влади певної національної політико-правової системи, яка відображає наявність двох керівних центрів у сфері виконавчої влади − Уряду та глави держави, які функціонально поєднані між собою. На нашу думку, більш влучно визначає це поняття Мартинюк Р., який називає його «компетенційним дуалізом виконавчої влади» [6, с. 201].

Правовий статус Президента України характеризується відображенням в Основному Законі України дуалізму виконавчої влади, який має цілу низку негативних аспектів [5, с. 4], насамперед, згубно позначається на стабільності й ефективності Уряду [7, с. 204]. Згаданий дуалізм визнають більшість вітчизняних авторів. Його сутність вдало сформулював, зокрема, Авер’янов В., який наголошує, що «відношення цих суб’єктів до гілки виконавчої влади неоднакові. Якщо Уряд входить до неї як окрема структурна ланка системи органів, то Президент України лише функціонально через певний обсяг повноважень у сфері виконавчої влади» [2, с. 11]. Інакше кажучи, Президент України, не віднесений до виконавчої гілки влади формально і структурно, є її складовою реально й функціонально [7, с. 205]. Широке коло дослідників, серед яких варто виділити Серьогіну С. Г., зазначають про схожість дуалізму виконавчої влади в Україні та Франції [12, с. 57]. Риси схожості виявляються, насамперед, у способі формування Уряду, відповідальності Кабінету Міністрів України главі держави, інституті контрасигнатури, тощо.

Реально до виконавчої гілки влади входять два функціонально поєднаних суб’єкта − Президент України та Кабінет Міністрів України. Як наслідок − позиція Уряду постійно балансує на межі двох концепцій: обмежувальній, коли Президент України не дублює діяльність Кабінету Міністрів України, а лише контролює його, і розширювальної, коли Президент України, по суті, стає главою й виконавчої влади, не беручи при цьому на себе політичної відповідальності за неуспіх урядової політики [7, с. 205].

Метою встановлення в Основному Законі України дуалізму виконавчої влади була спроба поєднати кращі риси президентської та парламентарної форм правління в організації виконавчої влади − високу функціональну ефективність уряду завдяки залученню до його формування й координації поточної урядової політики глави держави та наявності достатньо самостійного у своїх рішеннях і діях Прем’єр-міністра − представника парламентської більшості.

Дуалізм виконавчої влади спричиняє ускладнення або й блокування процесу ухвалення державних рішень [10, с. 63]. Це можна пояснити тим, що, оскільки глава держави і Прем’єр-міністр України протистоять один одному, то компромісу досягнути між ними дійсно важко і це суттєво ускладнює процес ухвалення рішень. Фактично, в такому випадку, лише високий рівень політико-правової культури державних посадовців можуть попередити істотні проблеми державно-політичного життя.

Прогалини в нормативно-правовій регламентації дуалізму виконавчої влади зумовлюють суттєву залежність Кабінету Міністрів України від Президента України, перетворюючи главу держави на фактичного главу виконавчої влади, а Прем’єр-міністра − на адміністративного Прем’єр-міністра. Особливо інститут дуалізму виконавчої влади в Україні нівелювався в період чинності Конституції України в редакції від 8 грудня 2004 року. Інститут президента демонстрував «функціональну недостатність» [6, с. 205], що проявлялося в позбавленні глави держави інструментів для реалізації свого конституційного статусу гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина, здійснення повноважень щодо керівництва зовнішньополітичною діяльністю тощо. «Співіснування» глави держави і Уряду України у виконавчій сфері перетворювалося на конфлікт повноважень [6, с. 205].

Попри все, дуалізм виконавчої влади є скоріше позитивною, аніж негативною характеристикою її організації, оскільки сприяє виробленню демократичних традицій взаємодії вищих органів влади, виступає запобіжником проявів узурпації влади як Президентом України, так і партійною більшістю у Верховній Раді України, привносить елементи взаємоконтролю між главою держави і Прем’єром, у кінцевому результаті слугуючи підконтрольності влади суспільству [6, с. 205]. Прогалини нормативно-правового регулювання дуалізму виконавчої влади в Україні можна було б частково подолати, якби з компетенції глави держави вилучити право скасовувати акти Кабінету Міністрів України.

На нашу думку, дуалізм виконавчої влади повинен проявлятися у формі конструктивної взаємодії Президента України та Уряду, а не у конфлікті їх повноважень. За продуманої організації виконавчої влади, як показує досвід інших держав, дуалізм якраз слугує певним запобіжником щодо кризових явищ, фактором забезпечення стабільності. Якщо ж дуалізм виконавчої влади породжує протистояння та політичні кризи, то причини слід шукати не у внутрішніх недоліках цього феномену, а в неправильній імплементації механізму організації дуалістичної виконавчої влади, спотворення її суті.

Щодо організації виконавчої влади, передбаченої Конституцією України,  то тут  також складно говорити про належне втілення моделі дуалізму, адже повноваження Президента відправляти Прем’єр-міністра у відставку, а з ним і весь уряд та скасовувати акти Кабінету Міністрів України дають потенціал для перетворення на практиці Уряду в орган, політично залежний від Президента України та підконтрольний ним.

Слід зазначити, що суто теоретично причетність Президента до здійснення виконавчої влади може бути різною і визначається вона обсягом його «виконавчих повноважень». Загалом до повноважень глави держави, наявність яких дозволяє говорити про дуалістичний характер виконавчої влади, можна віднести повноваження щодо формування уряду, головування або участі у засіданні уряду, право скликання та головування на засіданнях урду з питань особливої державної ваги, право нормотворчої ініціативи президента в уряді, підписання актів уряду президентом, зупинення дії актів уряду, видання актів, що підлягають контрасигнації прем’єр-міністром та відповідальним міністром, та деякі інші.

Специфічність компетенційного дуалізму виконавчої влади в Україні характеризується різним відношенням так званих «центрів виконавчої влади» (Президента України та Кабінету Міністрів України) до виконавчої влади. Якщо Уряд є окремою структурною ланкою системи органів виконавчої влади, то глава держави відноситься до неї лише функціонально. Згідно з моделлю двоїстого центру та відповідно з Конституцією України, Уряд не повинен відігравати другорядну роль у сфері виконавчої влади – навпаки, саме цей інститут має бути реально вищим у структурі цієї гілки влади та реалізовувати всі її основні функції. На жаль, сьогодні в Україні склалася система, що не відповідає зазначеним принципам функціонування виконавчої влади. Слід визнати, що прийняття довгоочікуваного Закону України «Про Кабінет Міністрів України» не стало вирішальним кроком на шляху законодавчого забезпечення системи виконавчої влади України [8, с. 201].

Ми вважаємо, що компетенційний дуалізм виконавчої влади в Україні має бути втілений таким чином, щоб, по-перше, Президент міг реально впливати на розроблення рішень Уряду, але не міг їх блокувати і, по-друге, виключати можливість невиконання рішень Президента Урядом через недосягнення консенсусу з певного питання.

Список використаних джерел:

  1. Конституція Польщі : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://constitutions.ru/archives/182/2.
  2. Авер’янов В. Б. Основи виконавчої влади в Україні / В. Б. Авер’янов. − К., 1997. − 314 с.
  3. Гаркавий С. В. Уряд України: проблеми конституційно-правового статусу / С. В. Гаркавий // Вісник Запорізького юридичного інституту. − 2009. − № 4. − С. 14-20.
  4. Журба Я. М. Дуалізм в організації виконавчої влади: спроба порівняльно-правового аналізу / Я. М. Журба // Часопис Київського університету права. − 2011. − № 3. − С. 131-134
  5. Заєць А. П. Принцип розподілу влад в новітній українській конституційно-правовій практиці / А. П. Заєць // Вісник Академії правових наук України. − 1998. − № 2. −  С. 3-15
  6. Мартинюк Р. С. Компетенційний дуалізм виконавчої влади: державно-правовий досвід П’ятої Французької Республіки та України / Р. С. Мартинюк // Право України. − 2011. − № 1. − С. 200-208.
  7. Мартинюк Р. С. Реалізація принципу поділу влади в сучасній України: політико-правовий аналіз. – Острог: Вид-во Національного університету «Острозька академія», 2007. – 352 с.
  8. Ославський М. І. Проблеми ліквідації дуалізму виконавчої влади в Україні / М. І. Ославський // Держава і право : збірник наукових праць. − 2010. −№ 49. − С.116-221.
  9. Савчин М. В. Здійснення арбітражних функцій Президентом в умовах дуалізму виконавчої влади: проблема «співіснування» / М. В. Савчин // Юридична газета. − 2006. − № 19 (79). − С. 7-8.
  10.  Сало І. С. Шляхи забезпечення балансу влад в Україні у межах чинної конституційної моделі / І. С. Сало // Стратегічні пріоритети. − 2010. − № 1 (14). − С. 60-66.
  11.  Сарторі Джованні. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів. − К.: Артек, 2001. − 418 с.
  12.  Серьогіна С. Г. Сутність інституту глави держави та його еволюція у світовій державно-правовій практиці / С. Г. Серьогіна // Вісник Академії правових наук України. − 2000. − № 4 (23). − С. 54-65.

Залишити відповідь