Історія становлення інституту Президента України

Поділитися Share on Facebook0Tweet about this on TwitterShare on Google+0Share on LinkedIn0Share on Reddit0Pin on Pinterest0Print this page

У статті поміщено аналіз основних особливостей становлення інституту Президента України. Також запропонована конкретна періодизація історичного становлення інституту Президента України.

This article is placed analysis of the main peculiarities of the President of Ukraine Institute. Also proposed a concrete historical periodization of becoming President of Ukraine Institute.

Постановка проблеми: сьогодні в юридичній та політичній науках залишається проблемним визначення основних етапів становлення інституту Президента України. В даній статті пропонується конкретна періодизація історичного становлення інституту Президента України.

Короткий аналіз останніх досліджень і публікацій: питання історії становлення інституту Президента України з часу здобуття Україною незалежності було об’єктом дослідження багатьох видатних вчених-конституціоналістів, що зробили вагомий внесок у дослідженні даного питання. Серед широкого кола науковців слід виділити праці Авер’янова В. Б., Годованця В. Ф., Журавського В. С., Кравченка В. В., Лисенко О. М., Малиновського В. Я, Савчина В. М., Сало І. С., Серьогіної С. Г., Телешуна С. О., Тодики Ю. Н., Погорілка В. Ф., Шаповала В. М., тощо.

Становлення інституту президентської влади в будь-якій державі – це досить складний і суперечливий процес, що розтягується іноді не на одне десятиліття. В Україні інститут президента розвивався власним шляхом. Зародження демократичного суспільства розпочалося ще за часів козацтва, але бурхливий розвиток демократії та інституту Президента розпочався в десятих роках ХХ ст., у дискусіях нових політичних організацій й партій, які в програмних документах ставили своєю метою побудову республіки в Україні.

Ідея запровадження інституту глави держави знайшла відображення в програмних документах перших українських політичних партій кінця ХІХ – початку ХХ ст. Умовно ці партії можна поділити на дві групи: ті, що підтримували монархічну форму правління, і ті, що вважали необхідним встановлення республіканської форми правління. До перших українських політичних партій початку ХХ ст., які у своїх програмних документах вказували на необхідність запровадження республіканської форми правління з наявністю інституту глави держави, можна віднести створену в кінці 1905 року в результаті об’єднання Української демократичної партії (лідери О. Лотоцький, Є. Тиличенко, Є. Чикаленко та ін.) й Української радикальної партії (лідери Б. Грінченко, С. Єфремов, Ф. Матушевський) в Українську партію соціалістів-федералістів[11, с. 21]. «Програма…» цієї партії містила положення про те, що реформована Російська держава «повинна стати федерацією рівноправних автономних національно-територіальних одиниць», а функції глави держави (президента) мали виконувати «по черзі члени Високої Державної ради протягом одного року кожний».

Дуже цікавим з точки зору розвитку інституту президента в Україні був період 1918-1921 р.р. Як відомо, в ті роки тричі змінювалася влада й обсяг повноважень президента (до речі, термін «президент» вперше в Україні почав вживатися саме в той період [5, с. 103]). Так, за часів діяльності Центральної Ради було видано чотири Універсали (Укази), які мали покласти основу демократизації українського суспільства. Останнім Універсалом від 22.01.1918 р. Центральна Рада проголосила повну політичну незалежність України від Росії, а 29.04.1918 р. Центральна Рада обрала Михайла Грушевського Президентом Української Народної Республіки[14, с. 859].

Бєлов Д. М. розглядає Українську Народну Республіку як першу спробу сформувати державність на демократичних засадах. За своєю характеристикою УНР була буржуазною парламентарною республікою, законодавча влада в якій практично здійснювалася Українською Центральною Радою, а виконавча – Генеральним Секретаріатом. Проте інституту президентства як такого не існувало [6, с. 74-75]. Це пов’язано із тим, що вибори М. Грушевського не були легальними, оскільки не існувало нормативних актів, які б передбачали цю посаду і регламентували порядок її обрання. Нічого не говорилося про посаду Президента й у щойно прийнятій Конституції [10, с. 318].

Що стосується радянського періоду, то в цей період вважалося, що інститут глави держави:

1) є елементом, притаманним виключно буржуазним державам [15, с. 80], а отже таким, що суперечить принципам народовладдя. Так, Конституція Української РСР 1978 р. передбачала, що «уся влада в УРСР належить народові. Народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу УРСР. Всі інші державні органи підконтрольні і підзвітні Радам народних депутатів» (ст. 2 Конституції). У ст. 82 Конституції прямо зазначалося, що «Ради народних депутатів безпосередньо і через створювані ними органи керують усіма галузями державного, господарського, соціального і культурного будівництва, приймають рішення, забезпечують їх виконання, здійснюють контроль за проведенням рішень у життя»[2].

2) є предметом дослідження в контексті особливостей окремого регіону [16, с. 408].

Проблема запровадження президентської влади постала у 90-х роках ХХ ст. – за часів Перебудови. Про доцільність введення посади Президента СРСР офіційно було заявлено 12 лютого 1990 р. на засіданні Президії Верховної Ради СРСР, у зв’язку з чим було прийнято постанову про склад комісії для підготовки пропозицій, пов’язаних із запровадженням поста Президента СРСР, а вже 27 лютого 1990 р. Верховна Рада СРСР прийняла поставу «Про заснування поста Президента СРСР і внесення відповідних змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) СРСР». Прийняття остаточного рішення з цього приводу покладалося на Третій з’їзд народних депутатів [12]. Згідно з Конституцією СРСР вибори Президента СРСР мали відбуватися шляхом прямого таємного голосування [1]. Водночас перші та єдині (у зв’язку з розпадом СРСР) вибори Президента СРСР проводились з’їздом народних депутатів СРСР. Першим Президентом СРСР було обрано М.С. Горбачова [7, c. 326].

Цікаво зазначити, що М. Горбачов тривалий період не сприймав ідеї запровадження інституту президента, висловлювався за збереження практики радянської системи. Показово, що ще влітку 1989 р., коли з цією пропозицією привселюдно виступив академік А. Сахаров, генсек її відхилив, а за ним йшла і партійна більшість народних депутатів СРСР [9, с. 100]. Для багатьох радянських лідерів періоду перебудови вагомим аргументом були підходи «вождя всіх народів» Й. Сталіна, який на аналогічну пропозицію до проекту Конституції СРСР 1936 р. відповів так: «За системою нашої Конституції в СРСР не повинно бути одноосібного президента, що обирається всім населенням на рівні з Верховною Радою і здатного протиставити себе Верховній Раді. Президент у СРСР колегіальний, це – Президія Верховної Ради» [13 ,с. 526].

Отже, відповідно до Закону СРСР № 1360-І від 14 травня 1990 р. «Про заснування поста Президента СРСР і внесення відповідних змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) СРСР» пост Президента Союзу Радянських Соціалістичних Республік було засновано з метою забезпечення дальшого розвитку здійснюваних у країні глибоких політичних і економічних перетворень, зміцнення конституційного ладу, прав, свобод та безпеки громадян, поліпшення взаємодії найвищих органів державної влади і управління СРСР [3]. Статус Президента СРСР було визначено у ст. 127 Закону, в якій зазначалося: «Главою Радянської держави – Союзу Радянських Соціалістичних Республік – є Президент СРСР». Водночас законом закріплювалося положення про те, що заснування поста Президента СРСР не змінювало правового становища і не тягнуло за собою обмежень компетенції союзних і автономних республік, закріпленої конституціями союзних і автономних республік та Конституцією СРСР (відповідно до ст. 76 Конституції СРСР союзні республіки мали свої конституції, які відповідали Конституції СРСР і враховували особливості республіки).

У наступному році інститут президента був запроваджений в Російській Радянській Федеративній Соціалістичній Республіці (далі – РРФСР). 17.03.1991 року, одночасно з проведенням Всесоюзного референдуму про збереження СРСР, на території РРФСР проведений Всеросійський референдум про впровадження інституту президента. За його введення висловилося 53 385 275 (69,85 %) виборців, що взяли участь в голосуванні. Але на референдум не були винесені ні модель статусу, ні проект закону про Президента. При голосуванні громадяни могли орієнтуватися на образ Президента СРСР або на варіанти, що існували в світі [8, c. 371].

Введення інституту президента в РРФСР послужив своєрідним каталізатором для активізації цього питання в Україні. Навесні 1991 р. у Верховній Раді України також проводиться робота з підготовки законопроектів, необхідних для введення посади Президента України. Із самого початку питання запровадження інституту президента не одержало однозначної підтримки депутатського корпусу й тогочасних політичних сил України. Так, палкі прихильники незалежності підтримували ідею інституту сильного президента. Вони усвідомлювали, що президентська влада здатна відносно швидко ліквідувати радянську. Наявність президента, на їхню думку, прискорило б вихід України зі складу Радянського Союзу. Депутати-комуністи були значно стриманіші: частина з них розуміла значення всенародно обраного президента – він не буде слухняним в руках політбюро їх партії. Однак і вони погодилися з цією пропозицією виходячи з партійної дисципліни. Адже це відповідало положенням проекту концепції Конституції УРСР, внесеному в порядку законодавчої ініціативи Центральним Комітетом КПУ на розгляд Верховної Ради у травні 1991 р. Щоправда, спочатку в підходах керівництва компартії переважала позиція про обрання президента Верховною Радою УРСР, який… «є відповідальним перед нею», що його «функції і повноваження, порядок обрання і звільнення з посади в майбутньому визначить Конституція УРСР». Депутати-ліберали хотіли бачити президента фігурою більше представницького значення, ніж повновладного і харизматичного.

Інститут президента в його сучасному розумінні почав відроджуватись у нашій державі в 1991 році. 25 червня 1991 р. Верховна Рада УРСР ухвалила постанову «Про вибори Президента Української РСР», у пункті першому якої визнала «за доцільне заснувати посаду Президента Української РСР». У цій постанові передбачалось також, що вибори Президента Української РСР мають відбутися в 1991 р.

Оскільки інститут Президента України мав перетворитись із символічного колективного внутріпарламентського інституту в реальний одноособовий позапарламентський інститут і Президент мав обиратись не парламентом, а громадянами України, цей інститут об’єктивно мав отримати необхідну конституційно-правову основу, перш ніж стати реальністю. Тому 5 липня 1991 р. було прийнято три закони Української РСР, присвячені цьому питанню, а саме:

– «Про заснування посади Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР», у статті першій якого проголошувалось: «Заснувати посаду Президента Української Радянської Соціалістичної Республіки»;

– «Про Президента Української РСР», яким конкретизувались деякі положення згаданого вище Закону. Зокрема, визначалися порядок приведення Президента до присяги і вступ його на посаду;

– «Про вибори Президента Української РСР». Визначаючи основні принципи і засади виборів Президента, Закон встановлював, що вибори Президента проводяться за принципами загального, рівного (кожний виборець має один голос) і прямого (обирається безпосередньо виборцями) виборчого права при таємному голосуванні.

Перші в історії незалежної України всенародні вибори Президента України відбулися 1 грудня 1991 р. одночасно із всеукраїнським референдумом на підтвердження Декларації про державний суверенітет України. Ці вибори стали подією, з якої, власне, й почала відлік історія сучасного інституту президентства в Україні.

Проте, конституювання інституту президентства на цьому не закінчилося. Якщо звернутись до питань формування як теоретичних, так і практичних засад функціонування зазначеного інституту, то можна побачити, що їх вирішенню сприяла розробка Конституції. 19.06.1991 року Верховна Рада УРСР прийняла Постанову «Про Концепцію нової Конституції України». Концепція нової Конституції України визначала Президента як найвищу посадову особу в державі, що виступає від імені держави, та главу виконавчої влади в республіці. Особливо підкреслювалося, що повноваження Президента обмежуються виключно функціями виконавчої влади. У зв’язку з цим майбутня Конституція в цій частині забороняла будь-які форми його тиску на Верховну Раду (право на її розпуск, на делегування йому надзвичайних повноважень, самостійне вирішення бюджетних питань). За порушення Конституції і Законів Президент мав нести відповідальність (в порядку імпічменту) перед Верховною Радою, а також відповідальність безпосередньо перед народом (вияв недовіри, дострокове припинення повноважень шляхом ініціативного референдуму народу). Як кінцевий спосіб розв’язання кризи взаємодії законодавчої і виконавчої влади передбачалось закріплення права Верховної Ради оголосити референдум з питання дострокового припинення повноважень Президента. У разі, коли за наслідками референдуму народ висловив би довіру Президенту, Верховна Рада підлягала би розпуску [4].

Проте конституційний процес затягувався. Існувало декілька проектів Конституції: йдеться про проекти в редакціях від 1 липня 1992 р., від 27 травня і від 26 жовтня 1993 р., підготовлених як представниками різних політичних сил, так і депутатськими та іншими комісіями. При цьому не можна сказати, що підхід до статусу та повноважень Президента був однаковим. В одних проектах Президенту відводилась чисто номінальна роль, а в інших – він поставав достатньо сильною політичною фігурою.

У 1995 р. значні труднощі виникли в ході підготовки як Основного Закону, так і проекту закону про державну владу та місцеве самоврядування, який, за задумом Президента, мав стати «малою Конституцією». Виявилося, що чинна на той час Конституція не могла належним чином розмежувати функції органів влади. Це призвело до протистояння Президента і Верховної Ради України. Конфлікт був розв’язаний у Конституційному договорі «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України», підписаному 8 червня 1995 р. Згідно з цим документом Президент залишався Главою держави і виконавчої влади, а також набував значних додаткових повноважень. Зокрема це стосувалося права одноосібно призначати Прем’єр-міністра і формувати склад Кабінету Міністрів, приймати окрім указів і розпоряджень, також укази з питань економічної реформи, неврегульовані законодавством, чинні до прийняття відповідних законів, призначення та звільнення посадових осіб та ін. Водночас значну частину повноважень втратила Верховна Рада.

Подальший перебіг подій засвідчив, що досягнутий компроміс не став довготривалим, оскільки не вирішив ключових суперечностей у стосунках між Президентом України та Верховною Радою України. Невдоволення Конституційним договором прискорило розробку проекту Конституції України. Робота над проектом ще більше загострила суперечності між цими владними інститутами, які полягали у різних підходах до визначення обсягу повноважень органів державної влади та способу ухвалення нового Основного Закону.

28 червня 1996 р. Верховна Рада України ухвалила Конституцію України. Згідно зі ст. 102 Основного Закону Президент України є Главою держави і виступає від її імені. Президент України також є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Порівняно з попереднім статусом Президент безпосередньо не визначався главою виконавчої влади і, таким чином, не відносився безпосередньо до жодної з гілок влади.Проте, згідно з Конституцією України Президент України отримав практично повний контроль над формуванням і діяльністю Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади, який був посилений привласненням діючим на той час Президентом України Л. Кучмою де-юре не належного Главі державі права призначати і звільняти з посад заступників керівників центральних органів виконавчої влади.

Хоча модель державного правління, сформована в Україні з прийняттям Конституції, частіше називали «президентсько-парламентською республікою», проте за статусом Президента України і обсягом наданих йому повноважень вона могла вважатися ближчою до необмеженого президентського правління, ніж до класичного зразка президентсько-парламентської республіки (наприклад, Франції).

Зміни до Конституції, внесені 8 грудня 2004 р., не змінили конституційно-правового статусу Президента, проте звузили його повноваження. До Верховної Ради України, наприклад, перейшли такі повноваження, як призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра України, міністра оборони, міністра закордонних справ, призначення за поданням Прем’єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, голів Антимонопольного комітету України, Державного комітету телебачення та радіомовлення, Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України.

Окрім прямого зменшення обсягу повноважень Президента України, які були передані іншим владним інститутам, реформа призвела й до «відновлення» тих положень Конституції, які існували в ній, але до реформи фактично були не чинними. Йдеться про процедуру скріплення указів Президента України підписами Прем’єр-міністра та міністра, відповідального за виконання, а також про призначення глав місцевих адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів. Однак неоднозначність формулювання відповідних положень та наявності різних їхніх інтерпретацій різними інститутами влади у подальшому стало причиною для конфліктів між ними. Крім цього, новий конституційно-правовий статус Президента призвів до неможливості використовувати певні повноваження, які до реформи здійснювались де-факто, без будь-якої конституційної чи законодавчої санкції, насамперед – призначення та звільнення з посад заступників керівників центральних органів виконавчої влади.

30 вересня 2010 року Конституційний Суд України скасував дію конституційних реформ, що були прийняті в 2004 році. З цієї дати знову діє Конституція України 1996 року. Загалом аналіз нинішніх повноважень Глави держави свідчить про переміщення «центра ваги» у комплексі прерогатив Президента від безпосереднього керівництва управлінською і розпорядчою діяльністю до функцій загальнополітичного керівництва та контролю законності дій всіх державних органів і зокрема органів виконавчої влади. Президент України за редакцією Конституції України 1996 має значний вплив на Верховну Раду України, Уряд України, судову систему нашої держави, а відтак відіграє ключову роль у функціонуванні усієї політико-правової системи України.

Отже, на нашу думку, історію становлення інституту Президента України слід поділяти на 8 періодів: 1. 10-ті роки ХХ століття, коли загальні засади інституту Президента формувалися в програмних документах політичних партій та в політико-правовій доктрині того часу; 2. 1918-1921 рр., коли вперше в історії України була спроба заснувати пост Президента; 3. радянський період, коли інститут президента досліджувався лише доктринальною як інституція буржуазних держав; 4. 1990 рік – період заснування посади Президента СРСР; 5. 1991 рік – заснування посади Президента України та прийняття перших нормативно-правових актів, які регулювали його правовий статус; 6. 1996 – закріплення інституту Президента в Конституції України; 7. 8 грудня 2004 року, коли були внесені зміни до Основного закону України, які суттєво звузили повноваження глави держави; 8. 2008 рік – наш час.

Список використаних джерел:

  1. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик // Свод законов СССР, 1990. – Т. 3. – С. 7.
  2. Конституція Української Радянської Соціалістичної Республіки 1978 року : [Електронний ресурс]. – Режим доступу :  http://zakon1.rada. gov.ua/laws/show/888-09/print1360758140771470
  3. Закон Союзу Радянських Соціалістичних Республік № 1360-І від 14 травня 1990 року «Про заснування поста Президента СРСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) СРСР» [Електронний ресурс] // Законодавство України. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v1360400-90.
  4. Постанова Верховної Ради УРСР «Про вибори Президента Української РСР» : від 25.06.1991 р. : [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3997-12
  5. Агафонов С. Історичний розвиток інституту глави держави в Україні / С. Агафонов // Право України. – 2001. – № 7. – С. 103.
  6. Бєлов Д. М. Конституційно-правове регулювання інституту президентства в Україні та Франції : монографія / Д. М. Бєлов, Ю. М. Бисага. – Ужгород : Ліра, 2007. – С. 74-75.
  7.  Горбатюк В.В. Інститут президентства в Україні: історико-правовий аспект / В.В. Горбатюк // Часопис Київського університету права. – 2011. – №2. – С. 326.
  8.  Житник О. О. Деякі питання становлення інституту президента в Україні /О. О. Житник // Форум права. – 2010. – № 4. – С. 371. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2010-4/10goopvu.pdf.
  9.  Кудряченко А. И. Институт президентства в Украине: реалии конституционно-правового статуса / А.И. Кудряченко // Государство и право. – М, 1998. – №3. – С. 100.
  10.  Музиченко П. Історія держави і права України: Навч. Посібник / П. Музиченко. – К.: «Т-во Знання», 2000. – С. 318.
  11.  Пахомова М.М. Формування інституту президентської влади в Україні / М.М. Пахомова // Наукові праці: Науково-методичний журнал. Т.33. – Вип.20: Політичні науки. – 2004. – С.21.
  12.  Процик І. Суспільно-політичні передумови запровадження інституту президентства в Україні на початку 90 рр. ХХ ст.. [Електронний ресурс] / І. Процик // Заголовок з екрана. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/NZTNPU/Ist/2009_2/materialy/2009_2/Protsyk.pdf.
  13.  Сталин И. В. Вопросы ленинизма / И. Сталин. – М.: Госполитиздат, 1945. – С. 517.
  14.  Старків І. М. Історико-правові витоки інституту президентства в Україні та світі / І. М. Старків // Форум права. – 2012. – № 4. – С. 859–864 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://arhive.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2012-4/12cimutc.pdf.\
  15.  Сухонос В. Інститут глави держави в Україні 1917–1921 років / В. Сухонос // Вісник Центральної виборчої комісії. – 2008. – №4. – С. 80.
  16.  Сухонос В. Світовий досвід закріплення статусу глави держави: історико-законодавчий аспект / В. Сухонос // Правова держава. –2007. – Вип. 18. – С. 209.
  17.  Шатіло В. Інститут глави держави: його місце в українському конституціоналізмі ХІХ – поч. ХХ ст.. / В. Шатіло // Віче. – 1999. – № 10. – С. 139.
Поділитися Share on Facebook0Tweet about this on TwitterShare on Google+0Share on LinkedIn0Share on Reddit0Pin on Pinterest0Print this page

Залишити відповідь