У статті визначаються основні аспекти практичної реалізації частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (щодо вимоги оприлюднення проекту рішення за 20 робочих днів до моменту його розгляду з метою прийняття).
Згідно зі статтею 34 Конституції України, будь-яка особа має вільний доступ до інформації, тобто право збирати, зберігати, використовувати та поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір [1]. Місцеве самоврядування по суті свого функціонування є найбільш ефективним механізмом управління територіальною громадою, оскільки право громадян на участь в державному менеджменті найбільш безпосередньо може здійснюватися на місцевому рівні. Саме на цьому наголошує ратифікована Україною Європейська хартія місцевого самоврядування (преамбула) [2].
Місцеві ради є публічними органами, а відтак їхня відкритість у відносинах із громадянами та громадськими організаціями, які їх представляють, прозорість у прийнятті рішень, без сумніву, повинні бути пріоритетними. Згідно рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи про участь громадян у місцевому суспільному житті, «діалог між громадянами і представниками влади, обраними на місцевому рівні, є важливим для місцевої демократії, оскільки зміцнює законність демократичних місцевих інститутів та ефективність їх дій» [3, c. 161].
Сама сукупність державних і недержавних суб’єктів влади, ключовими структурними елементами якої є органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування, позначаються терміном «публічна адміністрація» [13, c. 168-169]. У свою чергу І.Коліушко та В.Тимощук одним із принципів діяльності органів публічної адміністрації визначають відкритість як оприлюднення та доступність для громадян інформації про діяльність та рішення публічної адміністрації, надання публічної інформації на вимогу громадян, а також підконтрольність як обов’язковий внутрішній і зовнішній контроль за діяльністю публічної адміністрації [12, c. 26-27].
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає головні принципи, на яких базується місцева самоврядність, зокрема – гласності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб [6]. По суті, це одні з найголовніших, базових критеріїв, через реалізацію яких забезпечується ще один принцип місцевого самоврядування – народовладдя. Адже через отримання оперативної, адекватної та виваженої інформації громадянське суспільство може продукувати ініціативи щодо змін у проектах нормативно-правових актів, які приймає відповідний колегіальний орган.
Зокрема, з цією метою Верховною Радою України був прийнятий Закон «Про доступ до публічної інформації», який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес [4].
Слід зазначити, що набуття чинності даного Закону стало причиною суттєвих змін у діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема, це стосується і Рівненської обласної ради.
Так, на виконання положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» (пункт 5 частини першої статті 14) у виконавчому апараті Рівненської обласної ради був створений відділ доступу до публічної інформації, захисту персональних даних та роботи зі зверненнями громадян (рішення обласної ради від 23 грудня 2011 року №491) [9]. До створення вказаного відділу відповідальним структурним підрозділом виконавчого апарату був визначений відділ аналітично-інформаційної роботи та контролю.
В обласній раді було облаштовано місце для роботи запитувачів з документами чи їх копіями (пункт 4 частини першої статті 14 вказаного Закону), розпорядженням голови обласної ради від 25 липня 2011 року №248 було прийнято розмір фактичних витрат на копіювання та друк копій документів (на вимогу статті 21 Закону) [10].
За період з часу введення в дію Закону виконавчим апаратом було надано відповіді на 50 інформаційних запитів. Зокрема, вони стосувалися стану співпраці обласної ради з міжнародними фондами та громадськими організаціями; надання інформації про голову та заступників обласної ради; щодо вакантних посад у виконавчому апараті обласної ради; щодо фінансування релігійних організацій; щодо прийняття обласною радою рішень, які стосуються управління об’єктами спільної власності міст, сіл, селищ області; щодо надання протоколів пленарних засідань сесій обласної ради шостого скликання; щодо документообігу обласної ради; щодо переліку обласних програм; щодо звітів про фінансово-господарську діяльність газети «Вісті Рівненщини» та ін. Запитувачами інформації були як фізичні особи, так і громадські організації, наприклад: Рівненське агентство журналістських розслідувань, ТзОВ «Телерадіокомпанія «Міст ТВ», Рівненська обласна організація Всеукраїнської громадської організації «Громадянська мережа «ОПОРА», громадська організація «Незалежна асоціація журналістів», благодійний фонд «Соціально-культурна ініціатива», ТзОВ «Рівнетеплоенерго».
На нашу думку, доволі спірними є положення частини 2 статті 22 Закону, згідно з якими неправомірною відмовою на інформаційний запит вважається відповідь про те, що вказана інформація може бути отримана запитувачем із загальнодоступних джерел, наприклад, на сайті ради. З досвіду надання відповідей на інформаційні запити, зазначимо, що цим некоректно користуються деякі громадські організації. Приміром, подаючи запит щодо отримання інформації про те, які рішення приймалися обласною радою щодо певної галузі впродовж останніх трьох скликань, запитувач інформації змушує виконавчий апарат обласної ради систематизувати перелік прийнятих рішень, який розміщений на офіційній Інтернет-сторінці обласної ради. Натомість запитувач інформації міг би зробити це і власними силами.
Ще однією суперечливою нормою є положення частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»: «Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття» [4]. Рішенням Рівненської обласної ради від 22 липня 2011 року №340 були внесені зміни та доповнення до Регламенту Рівненської обласної ради шостого скликання, згідно з якими вказаний документ приведений у відповідність до вимог частини 3 статті 15 Закону [8].
Зокрема, пункт 3 статті 2.22 Регламенту після відповідних змін передбачає, що «проекти рішень обласної ради оприлюднюються їх розробниками у порядку, визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації», не пізніше як за 20 робочих днів до дати розгляду відповідного проекту рішення на пленарному засіданні обласної ради, або подаються у виконавчий апарат обласної ради в електронному вигляді не пізніше 25 робочих днів до дати розгляду відповідного проекту рішення на пленарному засіданні обласної ради для оприлюднення їх на офіційному сайті обласної ради www.oblrada.rv.ua» [8].
З теоретичної точки зору, процедура оприлюднення проекту рішення, яке подається на розгляд відповідної ради, є доцільною, оскільки дає можливість громадськості ознайомитися із пропонованим проектом нормативно-правового акту, а отже, через своїх представників у раді або відповідних розробників документа внести певні зміни. Однак практичний аспект реалізації цієї статті, особливо в частині вимоги щодо термінів оприлюднення, вказують на певну недосконалість норми.
У першу чергу слід зауважити, що механізм і вимоги щодо терміну оприлюднення проекту рішення частково повторює процедуру, яка стосується проектів регуляторних актів, які приймаються відповідною радою. Згідно із положеннями Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» зауважимо: цей Закон спрямований на зменшення втручання держави у діяльність суб’єктів господарювання та усунення перешкод на розвитку господарської діяльності (стаття 1) [5]. Регуляторний акт – це прийнятий уповноваженим регуляторним органом (одним із яких виступає і обласна рада) нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання. Щодо регуляторного акту термін оприлюднення для суспільного обговорення перед його прийняттям встановлюється на рівні не менше, ніж один місяць (стаття 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності») [5]. Тобто вимога частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» фактично прямо корелює з вимогою щодо термінів оприлюднення регуляторного акта та інших проектів рішень, які приймаються радою.
Однак нормативно-правові акти, які приймає рада, мають різний характер і неоднорідну мету свого затвердження. Наприклад, вимога оприлюднення за 20 робочих днів для Стратегії розвитку області чи програм соціально-економічного характеру, які передбачають тривалу дію, виділення бюджетних коштів та безпосередній вплив на життєдіяльність певних галузей усього регіону, має достатню мотивацію з точки зору прозорості у роботі представницьких органів влади.
Але є рішення, які опрацьовуються як депутатами, так і фахівцями, і щодо них застосовувати цю норму – дріб’язково. Наприклад, це стосується рішень про списання матеріальних цінностей, які перебувають на балансі комунальних закладів/установ, і якими списуються малоцінні предмети. Тим паче, що Типова інструкція про порядок списання майна бюджетних установ, затверджена наказом Державного казначейства від 29 листопада 2010 року №447, втратила свою чинність 21 листопада 2011 року, і вся деталізована процедура списання на даний час прописується безпосередньо у рішенні обласної ради. Процес списання в комунальних закладах йде постійно, і вимога настільки завчасного оприлюднення рішень приводить до того, що їх кількість зростає: за час, який відводиться на виконання вимоги про 20-денне оприлюднення проекту рішення до моменту його розгляду з метою прийняття, у закладів з’являються нові матеріальні цінності, які потребують списання.
Окремо варто сказати про застосування частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо прийняття рішень про обласний бюджет на рік та зміни до нього. Вказана норма з одного боку перешкоджає головним розпорядникам коштів оперативно коригувати фінансове забезпечення галузі, а проект рішення, оприлюднений згідно вимогами Закону, некоректно корелює із самим відповідним рішенням, яке затверджується радою.
Для прикладу візьмімо рішення обласної ради від 23 грудня 2011 року №496 «Про внесення змін до обласного бюджету на 2011 рік».
Згідно з розпорядженням голови Рівненської обласної ради від 7 листопада 2011 року №350 чергова восьма сесія обласної ради була скликана з 9 грудня, проведення пленарного засідання – 23 грудня 2011 року [11]. Відтак останній день для оприлюднення проектів рішень – 26 листопада (20 робочих днів до дати прийняття). Відповідно проект рішення «Про внесення змін до обласного бюджету на 2011 рік» був оприлюднений на сайті обласної ради у встановлені строки. Однак бюджетний процес наприкінці року має свою специфіку: головні розпорядники коштів з метою ефективного та повного їх використання, недопущення заборгованостей з першочергових виплат вносять зміни до раніше затверджених призначень, а отже, зміни до проекту рішення вносяться ледве чи не до останнього дня до його затвердження. Відтак з часу свого оприлюднення до часу прийняття рішення «Про внесення змін до обласного бюджету на 2011 рік» у проект рішення було внесено чимало змін (через рекомендації постійних комісій обласної ради). А отже, питання, наскільки об’єктивно громадськість була проінформована про пропоновані зміни до бюджету, відкрите для обговорення. Натомість, на нашу думку, за умов, коли б термін оприлюднення проекту рішення був би законодавчо зменшений, кількість змін до проекту рішення (в тому числі за рекомендаціями постійних комісій) можна було б мінімізувати. А відтак – надавати громадськості більш точну інформацію. У той же час, згідно з роз’ясненням Комітету з питань свободи слова та інформації, Закон України «Про доступ до публічної інформації не зобов’язує обласну раду оприлюднювати висновки та рекомендації постійних комісій, у тому числі – й ті, якими вносяться зміни до проектів рішень. Тобто законодавчо механізм інформування громадськості про зміни у вже оприлюдненому проекті рішення не встановлений.
Не менш суперечливою частина 3 статті 15 Закону є у застосуванні і щодо прийняття бюджету на наступний рік. Згідно з Бюджетним кодексом України, місцеві бюджети повинні бути затверджені відповідними радами у двотижневий термін з часу оприлюднення Державного бюджету на наступний рік. Таким чином, фактично неможливо забезпечити виконання вимог оприлюднення проекту рішення згідно вимог Закону «Про доступ до публічної інформації». І це при тому, що головний фінансовий документ області апріорі повинен бути у фокусі зацікавлення суспільства. Зрештою, саме для прозорості фінансово-фіскальної політики значною мірою і приймався відповідний Закон. Вбачаючи у цьому правову колізію, Рівненська обласна рада звернулася до профільного Комітету Верховної Ради – з питань свободи слова та інформації, – за роз’ясненням. Згідно з відповіддю Комітету, положення статті 15 не застосовується, якщо наявні якісь обмеження іншого характеру (в даному випадку – обмеження двотижневого прийняття місцевого бюджету згідно Бюджетного кодексу). Однак цього в законі не прописано, а отже, становить правову прогалину.
Також у застосуванні норми оприлюднення проекту рішення за двадцять робочих днів ми вбачаємо обмеження прав депутатської діяльності. Згідно Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», кожен депутат має право вносити на розгляд ради проект рішення [7]. Існують проблеми суспільного характеру, які потребують нагального вирішення, натомість депутат чи постійна комісія обмежена у праві виносити це питання на розгляд чергової сесії. Адже, згідно з роз’ясненням профільного Комітету, поза визначеною Законом процедурою можна виносити тільки проблеми, які становлять надзвичайний характер. Відтак рекомендації постійної комісії щодо внесення в порядок денний чергової сесії певного проекту рішення не можуть бути виконані, адже не можуть бути дотримані вимоги оприлюднення.
Підсумовуючи, можна сказати, що механізм, пропонований Законом України «Про доступ до публічної інформації», загалом сприяє зростанню прозорості у роботі органів влади, зокрема – органів місцевого самоврядування. Однак деякі процедурні умови вказаного Закону, зокрема – в частині термінів попереднього оприлюднення проектів рішень з метою прийняття, на нашу думку, варто було б переглянути. Адже їхнє застосування на практиці загрожує недостатньою якістю підготовки проектів рішень органів представницької влади, оскільки для їх розробки часто потрібні оперативні дані економічного, соціального та правового характеру. До того ж значний термін попереднього оприлюднення, який вимагає Закон, заздалегідь часто провокує на внесення значної кількості поправок до проекту рішення – причому цілком виправданими з точки законодавства процедурами – насамперед через рекомендації постійних комісій.
Без сумніву, шлях адекватної комунікації між органами місцевого самоврядування і громадськістю обов’язково повинен передбачати участь суспільства в підготовці та прийнятті рішень, які безпосередньо стосуються інтересів громади. Медіатором, що його забезпечуватиме, вбачаємо засоби масової інформації та громадські організації. Тим паче, що Закон «Про доступ до публічної інформації» надає чимало інструментів для цього.
Відтак з метою оптимізації роботи органів представницької влади, надання суспільству якісної, оперативної інформації вбачаємо за доречне зменшити термін оприлюднення проектів рішень, як це передбачено частиною 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» до 15 календарних днів до дати їх прийняття на пленарному засіданні ради.
Список використаної літератури
1. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. – К.: Міністерство юстиції України. Офіційне видання, 1996. – 124 с.
2. Європейська хартія місцевого самоврядування // Акти європейського права з питань регіональної політики та місцевого самоврядування. – К.: Парламентське видавництво, 2007. – С.11-19.
3. Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи REC (2001) 19 про участь громадян у місцевому суспільному житті // Акти європейського права з питань регіональної політики та місцевого самоврядування. – К.: Парламентське видавництво, 2007. – С.160-171.
4. Про доступ до публічної інформації: Закон України від 13 січня 2011 року №2939-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – №32. – Ст.314.
5. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності: Закон України від 11 вересня 2003 року №1160 // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – №9. – Ст. 79.
6. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – №24. – Ст. 170
7. Про статус депутатів місцевих рад: Закон України від 11 липня 2002 року №93-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – №40. – Ст.290.
8. Про внесення змін і доповнень до Регламенту обласної ради шостого скликання: Рішення Рівненської обласної ради від 22 липня 2011 року №340 // http://oblrada.rv.ua/rubric198/363/
9. Про внесення змін до рішення обласної ради від 24.11.2010 №10 «Про виконавчий апарат Рівненської обласної ради шостого скликання»: Рішення Рівненської обласної ради від 23 грудня 20111 року №491 // http://oblrada.rv.ua/rubric198/566/
10. Про затвердження норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію: Розпорядження голови Рівненської обласної ради від 25 липня 2011 року №248 // http://oblrada.rv.ua/rubric274/233/
11. Про скликання восьмої сесії обласної ради шостого скликання: Розпорядження голови Рівненської обласної ради від 7 листопада 2011 року №350 // http://oblrada.rv.ua/rubric274/239/
12. Ефективна публічна адміністрація (довідник для міністрів) / автори-упорядники: І. Коліушко, В. Тимощук. – К., 2006. – 32 с.
13. Малиновський В.Я. Словник термінів і понять з державного управління / В.Я.Малиновський. – К.: Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, 2005. – 254 с.