Окремі аспекти конституційно-правового статусу Президента України – Науковий блоґ

Окремі аспекти конституційно-правового статусу Президента України

Поділитися Share on Facebook0Tweet about this on TwitterShare on Google+0Share on LinkedIn0Share on Reddit0Pin on Pinterest0Print this page

У статті поміщено аналіз основних особливостей конституційно-правового статусу Президента України в системі стримувань і противаг. Розглянуто окремі характерні особливості конституційно-правового статусу глави держави, його політико-правові відносини в системі поділу влади з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України та судовою гілкою влади. Також були наведені пропозиції щодо вдосконалення законодавства в частині, що визначає статус Президента України.

The article contains the analysis of main particularities of President of Ukraine’s constitutional status in checks and balances. The authors examined the main particularities of Head of state’s constitutional status, his political and legal relations in separation of powers’ system with Verkhovna Rada ofUkraine, Cabinet of Ministers and judiciary. Also suggestions about improving legislation about President of Ukraine’s legal status were given.

Сьогодні для вітчизняних юридичної та політичної наук актуальною залишається проблема визначення місця Президента України в системі стримувань і противаг. Недоліки нормативно-правової регламентації конституційно-правового статусу Президента України суттєво впливають на функціонування всієї системи стримувань і противаг в Україні, яка, в свою чергу, своєю недосконалістю зумовлює нівелювання правами та свободами людини і громадянина в Україні.

Питання правового статусу Президента України з часу здобуття Україною незалежності було об’єктом дослідження великої кількості видатних вчених-конституціоналістів, що зробили вагомий внесок у вивчення даного питання. На сьогоднішній день над дослідженням цього питання плідно працюють такі науковці, як Опришко В. Ф., Кравченко В. В., Кудряченко А. І., Мартинюк Р. С.,  Тодика Ю. Н., Шаповал В. М., Нижник Н. Р. тощо.

Головною проблемою становлення політичної системи на початковому етапі незалежності України було визначення основного інституту політичної системи, який в ідеалі повинен був контролювати процес становлення суспільно-політичних відносин. Таким елементом було обрано інститут президентства. Інститут президента України як одноособового глави держави є порівняно новим явищем у політичному житті й державному будівництві України [10, с. 280]. Відповідно до статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені.

Інституалізація президентатури України розпочалася ще 5 липня 1991 року із прийняттям Закону «Про заснування посади Президента УРСР і внесення змін і доповнень до Конституції Української РСР» та Закону «Про вибори Президента України» [6, с. 149]. Відповідно до статті 1 Закону «Про Президента Української РСР» Президент визнавався «найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади» [2, с. 446].

Сьогодні Президент України не є складовою законодавчої, судової чи виконавчої гілок влади. Хоча, за цілком обгрунтованим переконанням частини науковців [8, с. 2], він, за колом своїх функціональних обов’язків, тяжіє до виконавчої гілки влади. Згідно європейського політико-правового підходу до визначення конституційно-правового статусу глави держави, Президент виступає в якості арбітра в системі стримувань і противаг. Саме такого підходу дотримувався український законодавець при визначенні конституційно-правового статусу Президента України. Проте, прямо Основний Закон України не називає главу держави арбітром. Це часто породжує суперечності між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади і Президентом України. Натомість внесення такого положення було б прямою вказівкою представникам інших гілок влади на Президента України як на політичну фігуру, яка покликана вирішувати суперечки між ними і за якою в такому випадку зберігається «останнє слово» (за виключенням тих випадків, коли розгляд питань і прийняття кінцевих рішень покладено на інші органи державної влади, зокрема судові). Тому вважаємо за необхідне внести відповідні зміни до Конституції України як це, наприклад, закріплено в Конституції Французької Республіки (стаття 5 Конституції Французької Республіки передбачає, що «Президент Республіки … забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування державних органів…» [7, с. 39]), які б визначали статус Президента України як арбітра, конкретні арбітражні повноваження, відповідальність державних органів за ігнорування або порушення цієї норми.

Переваги політичної системи держави, в якій Президент є реальним і юридично визнаним арбітром очевидні. Внаслідок значного обсягу повноважень й механізмів управління, що зосереджені в одній особі, інститут президента має особливі можливості оперативного попередження, обмеження, швидкого та ефетивного вирішення протиріччя, кризи, що можуть нести небезпеку для суспільства [9, с. 147]. У такому контексті, як гарант додержання Конституції України, прав і свобод людини, Президент України покликаний виконувати стабілізуючу роль у функціонуванні державного механізму Республіки [3, с. 15].

Відповідно до статті 102 Конституції України «Президент України є главою держави…». Ряд дослідників, стверджують, що вищезазначене положення статті 102 Основного Закону України означає не те, що Президент України є вищим державним органом, а те, що він є вищим представником держави у її відносинах з іншими країнами [4, с. 230; 5, с. 210]. У державному механізмі України, побудованому на засадах поділу влади, Президент України має виступати лише одним із вищих органів державної влади, поряд із Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України та Конституційним Судом України. Термін «глава держави», відтак, має означати, що Президент України стоїть не над гілками влади (фактично всім апаратом держави), а між ними, забезпечуючи єдність державної влади та координацію у взаємодії її структурних елементів [9, с. 146-147]. Взаємодія Президента України з іншими гілками влади проявляється, зокрема, в наступному.

У політико-правових відносинах з Верховною Радою України глава держави має широкі повноваження у галузі законотворчості щодо використання права законодавчої ініціативи, права вето та права промульгації. Право законодавчої ініціативи, згідно зі статтею 93 Основного закону України реалізується Президентом України шляхом внесення в Парламент законопроектів двох видів: тих, що вносяться у звичайному порядку і тих, що визнані Президентом невідкладними [9, с. 193]. На думку окремих конституціоналістів, право законодавчої ініціативи Президента України характеризується дворівневою структурою [12, с. 120]. Перший рівень − безпосереднє право законодавчої ініціативи, яке випливає з конституційно-правового статусу самого Президента України. Другий рівень − опосередковане право законодавчої ініціативи, яке характеризується правом законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів України, котрий, згідно із статтею 113 Конституції України є відповідальним перед Президентом України. Адже в реалізації власного права законодавчої ініціативи Уряд України має виходити із положень Програми діяльності Кабінету Міністрів України, що згідно із ч. 1 ст. 10 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» базується на передвиборчій програмі Президента України.

Президент України володіє відкладальним вето, яке вважається одним із головних елементів системи стримувань і противаг, що належить главі держави, і здійснює суттєвий вплив на діяльність законодавчої гілки влади. Вето дає змогу Президенту України відігравати активну роль у державному управлінні, використовувати його як достатньо ефективний засіб протидії Верховній Раді України у випадку прийняття нею законів, що не відповідають нормам Конституції України [9, с. 194].

Ще одним суттєвим засобом впливу Президента України на законодавчу гілку влади є можливість дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (ч. 2 ст. 90 Конституції України). Дана норма покликана спонукати Верховну Раду України до належної самоорганізації, забезпечувати її ефективну роботу, пошук депутатським корпусом компромісних рішень виходу із складних політичних ситуацій [11, с. 91].

З іншого боку, найважливішим засобом впливу Верховної Ради України на Президента України, на нашу думку, є визначення парламентом меж повноважень глави держави. Зокрема, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України входить прийняття законів. Окрім того, Парламент приймає рішення про внесення змін до Основного Закону України, чим може обмежити конституційно-правовий статус глави держави.

Згідно з п. 8 ч. 1 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України заслуховує щорічні та позачергові послання Президента України про зовнішнє і внутрішнє становище України. Верховна Рада України надає згоду на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, чим суттєво обмежує вплив глави держави на виконавчу гілку влади. Також Верховна Рада України затверджує закон України про Державний бюджет на відповідний рік, у якому міститься розмір видатків на утримання Президента України та його апарату. Проте, все ж одним з основних важелів впливу Парламенту на Президента України є усунення останнього з поста в порядку імпічменту.

Політико-правові відносини Уряду та Президента України характеризуються, насамперед, тим, що Кабінет Міністрів України є відповідальним перед главою держави. Характерною рисою взаємовідносин вищезгаданих державних інститутів є дисбалансовані можливості впливу один на одного в системі стримувань і противаг.

Глава держави може прийняти рішення про відставку Прем’єр-міністра України, що зумовить, як наслідок, припинення повноважень Кабінету Міністрів України. Слід зауважити, що на даний час відсутнє законодавче регулювання підстав порушення питання про відставку Кабінета Міністрів України, яке дає змогу главі держави зловживати цим правом.

Окрім впливу на Кабінет Міністрів України, Президент України має суттєві засоби впливу на інші органи виконавчої влади. Також Президент України, у відповідності з Конституцією України утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства, інші центральні органи виконавчої влади. Досить суттєвим є засіб впливу Президента України на Уряд через очолювану ним Раду національної безпеки і оборони України, до компетенції якої входить координація та контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони (ч. 2 ст. 107 Конституції України).

Одним з основних засобів впливу Кабінету Міністрів України на Президента України є інститут контрасигнатури. Цей інститут передбачає, що акти Президента України, видані в межах його повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 частини першої статті 106 Конституції України скріплюються підписами Прем’єр-міністра України й міністра, відповідального за акт та його виконання. Проте, застосування інституту контрасигнатури в Україні має суттєві недоліки, зокрема, ні в Конституції України, ні в Законі України «Про Кабінет Міністрів України» не передбачається можливість чи підстави відмови Прем’єр-міністра України та відповідного міністра скріпити своїми підписами акт глави держави, як і наслідків для членів Уряду у випадку висловлення такої відмови. Тобто, інститут контрасигнатури в системі стримувань і противаг в Україні фактично є формальністю.

Ще одним засобом впливу Кабінету Міністрів України на главу держави є те, що Уряд розробляє проект закону України про Державний бюджет на відповідний рік, в якому визначаються видатки на утримання Президента України та його апарату. Натомість, у сфері забезпечення конституційної законності главі держави надано право зупиняти (а також скасовувати) дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів їх невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх неконституційності [8, с. 4].

З певним застереженням можна сказати, що деякі з повноважень Президента України та Конституційного Суду України тісно переплітаються за своєю правовою природою, зокрема, глава держави є гарантом додержання Конституції України, а Конституційний Суд України − вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України, які також приймаються на виконання Конституції України. Президент України призначає третину складу Конституційного Суду України. В свою чергу, Конституційний Суд України за наявності відповідних підстав відіграє важливу роль в усуненні глави держави з поста в порядку імпічменту. Також до повноважень органу конституційної юрисдикції належить вирішення питань про відповідність Конституції України актів Президента України.

Окрім впливу на Конституційний Суд України, Президент України відіграє надзвичайно важливе значення у формуванні всієї судової влади, адже відповідно до пункту 23 статті 106 Конституції України, глава держави утворює суди у визначеному законом порядку. Слід зазначити, що  Основний Закон України не відносить до компетенції Президента України ліквідацію судів, натомість Закон України «Про судоустрій і статус суддів» (ч. 1 ст. 19) встановлює, що суди загальної юрисдикції і утворюються, і ліквідовуються Президентом України у визначеному законом порядку. На нашу думку, дане положення не узгоджується з п. 31 ст. 106 Конституції України, відповідно до якої глава держави здійснює інші повноваження, визначені Конституцією. А відтак, до його компетенції не входять повноваження, визначені законами.

Кримінально-процесуальний кодекс України встановлює, що питання відсторонення від посади осіб, притягнутих до кримінальної відповідальності за посадовий злочин,  які призначаються Президентом України, вирішується главою держави на підставі мотивованої постанови Генерального прокурора України (стаття 147). А відтак, ця норма може бути застосована до суддів, призначених Президентом України на посаду вперше в межах 5-річного строку.

Отже, Президент України здатен реально впливати на функціонування законодавчої, виконавчої та судової гілок влади. Він не входить до жодної з гілок влади, проте повинен виступати арбітром у політико-правових відносинах між вищими органами державної влади. Поряд з цим, як показала практика державотворення в Україні, для стабілізації політичної ситуації необхідно передбачити нові форми конституційно-правової відповідальності глави держави, яка нині і близько не співвідносна обсягу його повноважень. Зокрема, на даний час конституційно-правову відповідальність Президента України характеризує лише «мертвий» інститут імпічменту та звітування перед Верховною Радою України. Так, серед науковців побутує думка про можливість і навіть необхідність запровадження серед можливих форм відповідальності глави держави санкції у вигляді обмеження реалізації його окремих повноважень.

Ми вважаємо, що серйозною прогалиною в законодавстві є те, що статус Президента України як арбітра є нерегламентованим. Це породжує можливість виникнення та загрозу невирішеності суперечностей між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади і Президентом України. Потреба у прямому закріпленні в Конституції України статусу глави держави як арбітра важлива і для уточнення досить неоднозначного, на нашу думку, положення статті 6 Конституції України, відповідно до якого державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Дана норма породжує досить логічне питання про те чи здійснює Президент України державну владу відповідно до положень статті 6 Конституції України з огляду на ту обставину, що глава держави не належить до жодної з передбачених у цій статті гілок влади.

Вирішення усіх вищеперечислених проблемних аспектів конституційно-правового статусу глави держави варто було б закріпити та уточнити на законодавчому рівні в Конституції України, а також шляхом прийняття Закону України «Про Президента України» із одночасним внесенням змін до п. 31 ч. 1 ст. 106 Конституції України з вказівкою на те, що Президент України може здійснювати інші повноваження, визначені не лише Конституцією, а й законами України, зокрема, Законом України «Про Президента України». В останньому випадку до сфери регулювання даного закону варто було б віднести регламентацію статусу глави держави як арбітра, закріплення чіткого переліку повноважень Президента України як гаранта Конституції в зв’язку з тим, що наразі ця норма Основного Закону України є декларативною, визначення сфери повноважень Президента України, зокрема, в питаннях взаємодії з іншими гілками влади, передбачення нових форм конституційно-правової відповідальності глави держави. Структурною частиною даного Закону міг би стати Закон України «Про вибори Президента України», що сприяло б систематизації найважливіших норм, які регламентують статус Президента України.

Список використаних джерел:

  1. Конституція України. − К.: Вид-во Право, 2011. − 63 с.
  2. Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки «Про Президента Української РСР» // Відомості Верховної Ради України. − 1991. − № 3. − 506 с.
  3. Бурчак Ф. Г. Президент України / Ф. Г Бурчак. − К.: Ін Юре, 1997. −            198 с.
  4. Опришко В. Ф. Коментар до Конституції України / В. Ф. Опришко. − К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1996. − 439 с.
  5. Кравченко В. В. Конституційне право України / В. В. Кравченко. − К.: Атіка, 2000. − 510 с.
  6. Кудряченко А. І. Політична система і громадянське суспільство: європейські реалії / А. І. Кудряченко. − К.: НІСД, 2007. − 396 с.
  7. Маклаков В. В. Конституции буржуазных государств: Учебное пособие / В. В. Маклаков. − М.: Юридическая литература, 1982. − 408 с.
  8. Мартинюк Р. С. Президент України в системі стримувань і противаг на сучасному етапі / Р. С. Мартинюк // Підприємництво, господарство і право. − 2008. −    № 8. − С. 28-31.
  9. Мартинюк Р. С. Реалізація принципу поділу влади в сучасній Україні: політико-правовий аналіз / О. В. Скрипнюк. − Острог: Вид-во Національного університету «Острозька академія», 2007. − 352 с.
  10.  Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Конституційне право України: Підруч. / За заг. ред. В. Ф. Погорілка. − К.: Наукова думка; Прецедент, 2006. − 344 с.
  11.  Рудик П. А. Конституційна реформа в Україні: проблеми та перспективи / П. А. Рудик. − К.: Атіка, 2006. − 256 с.
  12.  Тодыка Ю. Н., Яворский В. Д. Президент Украины: конституционно-правовой статус / Ю. Н. Тодыка. − Х.: Факт, 1999. − 412 с.
  13.  Хмарук Т. В. Проблемні аспекти конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України / Т. В. Хмарук // Студентські наукові записки: серія «Право». − Випуск 1. − Острог: Видавництво Національного універститету «Острозька академія», 2011. − С. 52-58.

 

 

Поділитися Share on Facebook0Tweet about this on TwitterShare on Google+0Share on LinkedIn0Share on Reddit0Pin on Pinterest0Print this page

Залишити відповідь