У даній науковій статті запропоновано аналіз інституту конституційної скарги в зарубіжній практиці. Оцінюються перспективи його запровадження в Україні.
The analysis of the institute of constutional complaint in foreign practice is offered in this scientific article. The perspectives of its implementation in Ukraine are estimated.
Ключові слова: інститут конституційної скарги, Конституційний Суд України, права і свободи людини, гарантії прав.
Постановка проблеми. За сучасних умов глобалізації нормативне коло прав і свобод людини постійно розширюється, декларується на міжнародному, регіональному рівнях, що ускладнює та збільшує навантаження на відповідні інституційні механізми їх забезпечення та захисту. Внаслідок цього держава, основним завданням якої є забезпечення захисту прав і свобод людини, не спроможна ефективно здійснювати їх захист. У контексті сказаного вище необхідно відмітити, що Українська держава потребує створення додаткових механізмів захисту прав і свобод людини, які б виступали ефективними гарантіями їх охорони. Такою гарантією захисту прав, свобод людини і громадянина в Україні могло би бути запровадження інституту індивідуальної конституційної скарги. Важливість даного інституту полягає в тому, що він: по-перше, виступав би засобом забезпечення та розвитку конституційно-правових засад демократії; по-друге, забезпечив би інтеграцію громадян у процес публічно-владного управління; по-третє, сприяв би поновленню порушених прав і свобод; по-четверте, забезпечував би відшкодування майнової та моральної шкоди, спричиненої порушенням прав і свобод та притягненню до юридичної відповідальності винних суб’єктів.
Короткий аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематика запровадження інституту конституційної скарги в Україні розглядалася багатьма науковцями, зокрема, Владиченком С.Д. (“Проблеми формування ефективного механізму захисту прав і свобод людини”), Гергелійником В. О. (“Правові проблеми становлення і функціонування конституційної юстиції в Україні”), Івановською М. А. (“Конституційне правосуддя і захист прав людини: позитивний зарубіжний досвід та перспективний розвиток в Україні”), Лавриновичем О. В. (“Конституційне звернення та конституційна скарга: переваги та недоліки”), Портновим А. В. (“Запровадження інституту конституційної скарги в Україні”), Савенком М. Д. (“Конституційний Суд і омбудсмен у державному механізмі захисту прав та свобод людини і громадянина”), Селівановим А. М. (“Конституційна скарга громадян у реаліях сучасності”). Усі вище вказані та інші дослідники, які займаються вивченням проблем становлення і розвитку конституційної юстиції, відзначали значимість інституту конституційної скарги для функціонування держави як правової, істотне місце відповідного інституту у правовому механізмі гарантування дотримання прав і свобод громадян. Однак, вказуючи на існування процедур розгляду скарг громадян органами конституційної юстиції, вчені не зосереджували увагу на проблемі запровадження інституту конституційної скарги. Тому, дана наукова стаття покликана, у першу чергу, обґрунтувати необхідність запровадження інституту конституційної скарги до конституційного судочинства в Україні, як однієї із юридичних гарантій законності діяльності системи органів державної влади та запропонувати шляхи застосування даного інституту у вітчизняній державно-правовій практиці.
Виклад основного матеріалу. Кожна сучасна демократія визнає право громадян на захист своїх інтересів у суді, зокрема, у конституційному суді, який повинен служити людині та громадянину, бути засобом захисту їх прав і свобод. Зокрема, право подання конституційної скарги існує в багатьох європейських державах (Австрія, Угорщина, Бельгія, Німеччина, Іспанія) та державах Латинської Америки (зокрема, у Бразилії), Азії (Киргизстан, Монголія, Сирія, Тайвань, Корея), Африки (Бенін, Маврикій, Сенегал, Судан).
На сьогодні в Україні компетенційні та інші спори між гілками влади займають основне місце в діяльності Конституційного Суду України. Однак правовий характер держави вимагає належного посилення акцентів у діяльності Конституційного Суду у сфері захисту прав людини, а не лише у вирішені компетенційних спорів, які, нажаль, залишаються домінуючим предметом конституційного правосуддя в Україні. Тому, наявні пропозиції щодо запровадження інституту конституційної скарги громадян у практику вітчизняної конституційної юстиції є актуальними, адже цей інститут дав би громадянину право звертатися до органу конституційної юрисдикції за захистом порушених прав і свобод, закріплених в Основному Законі України. Це є особливий і вкрай важливий інститут демократії, пов’язаний з функціонуванням у суспільстві Конституційного Суду України, який судить за правом, а не за фактами, і тому доступ громадян до конституційного правосуддя має бути надійною гарантією дотримання державою їх конституційних прав [6].
Прийнявши Конституцію та закон України “Про Конституційний Суд України”, законодавець закріпив можливість захисту Конституційним Судом України прав та свобод громадян двома шляхами:
– шляхом звернення громадянином щодо офіційного тлумачення Конституції України;
– коли в інтересах громадянина з конституційним поданням до Конституційного Суду України для офіційного тлумачення Конституції України звертається Президент України, не менш як сорок п’ять народних депутатів України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховний Суд України, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування [1]. Проте даний механізм є абстрактний, і він не забезпечує можливості ефективного захисту прав та свобод людини. Це пояснюється, у першу чергу, тим, що органи чи посадові особи є менш зацікавлені у використані свого права на подання стосовно захисту прав та свобод людини, ніж самі громадяни. І ці подання, як правило, не завжди стосуються прав і свобод громадян. До того ж, незважаючи на те, що особи можуть подавати звернення до Конституційного Суду України стосовно тлумачення Конституції України за умови неоднозначного застосування одних і тих же положень Конституції чи законів України судами, іншими органами державної влади, повне охоплення всіх прав та свобод, які порушенні законом, стає неможливим. Тому, автор погоджується з професором В. Шаповалом, що потенціал конституційної юстиції щодо захисту прав і свобод людини використовується в нашій країні недостатньо і таке повноваження Конституційного Суду, як тлумачення законів, тлумачення Конституції, у тому числі і за зверненням громадян є паліативом, замінником конституційної скарги [ 7, С. 84].
Відповідно постає питання, чому за наявності в судовій системі України Конституційного Суду фізична особа не може звернутися до нього із зверненням щодо порушення її прав конкретним законом держави і таким чином захистити свої конституційні права, якщо вони обмежені, звужені за змістом та обсягом відносно існуючих і гарантованих Конституцією України. Йдеться про прямий доступ громадян до конституційного правосуддя, про можливість не чекати, коли Президент України або Уряд знайдуть за можливе підтримати індивідуальну скаргу щодо порушеного права людини у чинних законах, а власними зусиллями усувати обмеження своїх конституційних прав. Як наслідок відсутності такого права осіб, вони, керуючись вказівкою частини третьої статті 8 Основного Закону, масово звертаються з позовами з відповідною метою до судів загальної юрисдикції, які на практиці, як правило, залишають їх без розгляду на підставі непідвідомчості загальному судочинству [4]. Адже компетенція судів загальної юрисдикції прямо відрізняється від компетенції Конституційного Суду України. У нашій країні, як свідчить правова реальність, коли навіть громадянин і досягне Верховного Суду України, що, як правило, займає не менше півтора року, і його касаційна скарга дійде до палати з цивільних чи кримінальних справ, предмет розгляду може і не охоплювати конституційних прав. Можна цілком погодитись із твердженням, що «Немає жодної країни світу, якою б демократичною вона себе не вважала, де законодавець не помилявся б, де не приймалися б закони, які рано чи пізно виявилися невідповідними Конституції і, відповідно, такими, що порушують права людини. — Помилки в основному обумовлені складністю розробки законодавства. Їх виникнення, мабуть, — неминуче явище. У зв’язку з цим і виникає потреба у створенні правового механізму усунення законодавчих помилок, яким і буде виступати конституційна скарга» [3].
Виходячи із практики більшості європейських держав, де даний інститут є реальним та дієвим способом захисту прав людини, можна зробити висновок, що запровадження інституту конституційної скарги в Україні є необхідним. Дане твердження підтримує і суддя Конституційного Суду України Андрій Стрижак, який під час прес-конференції за 2010 рік зазначав “Ми завершуємо проект ОБСЄ по конституційній скарзі … Скоріше за все, у нас буде конституційна скарга, якщо не в цьому році, то в наступному[8].
Разом з тим він підкреслив, що КСУ зараз намагається більше уваги приділяти розгляду звернень громадян і якщо якась норма не конституційна, він може при тлумаченні скасувати цей закон. Тобто, можна стверджувати, що запровадження даного інституту виступатиме гарантією розвитку демократії на конституційних засадах, оскільки є складовою механізму реалізації такого принципу правової держави як зв’язаність усіх гілок влади Основним Законом з питань реалізації конституційних приписів щодо основних прав і свобод людини і громадянина [4]. Фактично конституційна скарга виступатиме не стільки засобом захисту конституційно визначених прав і свобод індивіда, а скільки гарантією конституційного ладу у державі, оскільки Конституційний Суд України прийматиме рішення стосовно порушень основних прав або інших захищених Конституцією України прав людини і громадянина.
Можна передбачити, що запровадження інституту конституційної скарги призведе до істотного збільшення навантаження на суддів Конституційного Суду України. Тому, дослідник підтримує висловлену С. Владиченко думку про те, що розширення обсягу повноважень органу конституційної юрисдикції України внаслідок запровадження інституту конституційної скарги не повинно вплинути на ефективність його діяльності [2, С. 80]. Тому потрібно встановити ряд обмежень (фільтрів) з метою розумного обмеження потоку індивідуальних звернень до Конституційного Суду України, встановивши певні умови доступу громадян до конституційного судочинства.
Такими обмеженнями можуть бути:
– обмеження, що стосуються предмету скарги.
Так, предмет скарги повинен стосуватися лише порушення прав і обов’язків людини і громадянина, наданих і гарантованих Конституцією України. Порушення численних суб’єктивних прав та обов’язків, що постійно виникають залежно від трудової діяльності людей, характеру правовідносин, у які вони вступають, інших чинників, до предмета конституційної скарги входити не можуть. Таким чином, предметом конституційної скарги можуть складати спори, пов’язані із порушенням таких трьох груп прав: 1) особисті права, 2) політичні права, 3) економічні, соціальні і культурні права.
Також постає питання: який акт може бути оспорений у Конституційному судді України за допомогою констититуційної скарги? Якщо брати іноземний досвід, то у Російській Федерації це прийнятно тільки щодо законів, в Іспанії навпаки – можна оскаржити будь-який нормативно-правовий акт за винятком закону. На думку дослідника, подання особою (громадянином України, іноземцем, особою без громадянства) конституційної скарги повинно стосуватися конституційності саме законів. Тобто, конституційна скарга не може оспорювати рішень органів держави, які прийняті на основі закону, а лише власне сам закон, вона не може оспорювати дії влади, наприклад, акти амністії засуджених до покарання, оскільки вони вище за норми кримінального закону і скасовують відповідальність за вчинені злочини та ін.
– обмеження стосовно підстав подання позову.
На думку автора, можна виділити наступні підстави для звернення осіб до Конституційного Суду України: 1) застосування закону, який не відповідає Конституції України при розгляді конкретної справи судом; 2) порушення прав заявника у зв’язку із цього застосуванням закону. Слід визнати слушною думку М. Савенка, який вважає, що громадянам варто було б надати право звертатися до Конституційного Суду України, але після використання всіх інших правових засобів [5, С. 65]. Що означає, що особа може подати конституційну скаргу, лише в тому випадку, якщо щодо її справи були прийняті рішення усіма компетентними судовими інстанціями. Дане нововведення може стати однією із гарантією неперевантаження Суду.
Однією з вимог стосовно скарги могло би бути те, що вона повинна мати конкретний характер. Іншими словами, індивід не може “від імені народу ” абстрактно, тобто поза зв’язком з конкретною і реальною загрозою для своїх основних прав подати скаргу. Підставою припустимості індивідуальної конституційної скарги має бути принцип явної і реальної загрози для цього індивіда, що конкретно існує в даний момент і походить від оскаржуваного правового акта чи рішення. Так, направлення до Конституційного Суду Росії абстрактних скарг громадян, не пов’язаних з конкретною справою не допускається. Під конкретною справою, на думку дослідника, слід розуміти справу, у зв’язку з якою судом на основі норм відповідного закону вирішується питання, що зачіпає права і свободи заявника, а також встановлюються та досліджуються фактичні обставини.
Також слід зазначити, що ще однією гарантією незавантаження суду може стати створення нової палати Конституційного Суду України, як це зроблено у Федеративній Республіці Німеччини, Росії, яка займалася б виключно розглядом прийнятних конституційних скарг громадян на неправові закони. Це дало б можливість отримувати попередню інформацію на особистому прийомі громадян безпосередньо в Конституційному Суді України. На сьогоднішній день такий прийом громадян, на жаль, не ведеться, доступність до конституційного правосуддя у країні обмежена, проголошений у Законі України “Про Конституційний Суд України” принцип гласності зведений до оприлюднення рішень і деяких ухвал Конституційного Суду України, а безпосереднього доступу громадян до конституційного провадження не існує.
Таким чином, постановка питання про право громадян на конституційну скаргу є актуальною проблемою для України, оскільки розв’язати її може лише держава, сформувавши та реалізуючи послідовну державотворчу політику. Залишити без уваги відсутність у громадян України такого важливого конституційного права означає обмежувати призначення Конституції України, яка є основою демократії і громадянського суспільства, які ще перебувають на початковому етапі свого розвитку.
Виходячи з цього, можна зробити висновок, що запровадження інституту конституційної скарги потребує внесення змін, насамперед, до Конституції України, оскільки його існування Основним Законом не передбачене. Зокрема, доцільно доповнити ч. 2 ст.147 Конституції України словами “а також захищає порушені права і свободи громадян, іноземців, які закріплені в Конституції України”.
Механізм реалізації запропонованих змін також передбачатиме внесення змін до Закону України “Про Конституційний Суду України” та Регламенту Конституційного Суду України.
Список використаних джерел
1) Закон України про Конституційний Суд України [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : http:// // http: zakon. Rada.gov. ua
2) Владиченко С. Проблеми формування ефективного механізму захисту прав і свобод людини / С. Владиченко // Бюлетень Міністерства юстиції. – 2005. – № 6(44). – С. 76-82.
3) Івановська М. Конституційне правосуддя і захист прав людини: позитивний зарубіжний досвід та перспективний розвиток в Україні [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів: http:// //www.univer.km.uavisnyk795.pdf
4) Портнов А. Запровадження інституту конституційної скарги в Україні: теоретичні та правові проблеми, шляхи їх вирішення [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : http://www.nbuv.gov.uae-journalsFP2009-109pavsiv.pdf
5) Савенко М. Конституційний Суд і омбудсмен у державному механізмі захисту прав та свобод людини і громадянина / М. Савенко // Вісник Конституційного Суду України. – 2000. – № 1. – С. 68-83.
6) Селіванов А., Євграфов П., Конституційна скарга громадян в реаліях сучасності [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : http://pravoznavec.com.ua/period/article/891/%D1
7) Шаповал В. Проблеми розвитку конституційної юрисдикції в Україні / В. Шаповал. // Вісник Конституційного Суду України. – 1998. – № 2 – С.110-112.
8) Стрижак А. прогнозує запровадження в Україні конституційної скарги [Електронний ресурс]. – Режим доступу до матеріалів : http://www.rbc.ua/ukr/newsline/show/a-strizhak-prognoziruet-vvedenie-v-ukraine-konstitutsionnoy-090720101204